Andreas Schurti "Verordnungen sind die rechtsetzenden Erlasse, die ausserhalb des Verfahrens der Verfassunggebung oder des Verfahrens der formellen Gesetzgebung von einer Instanz einseitig erlassen werden."4 "Generelle Normen, die nicht in Gesetzesform ergehen und sich an einen unbestimmten Adressatenkreis richten, gelten als Verordnun­ gen."5 Insbesondere aus der ersten Definition ergibt sich folgendes: Einerseits sind die 
äusseren Strukturen der Verordnung gleich denen von Gesetz und Verfassung. Es handelt sich um Rechtssätze6, die lediglich durch das Erlassverfahren zu unterscheiden sind. Sie alle haben Rechtssatzcharak­ ter, was sie vom Einzelakt trennt.7 Andererseits sagt keine der Defini­ tionen irgendetwas über den zulässigen 
Inhalt von Verordnungen aus. Es schliesst sich damit der Kreis: Die Unterscheidung von Verfassung, Gesetz und Verordnung ist wichtig, weil nicht die selben Staatsorgane bei deren Erlass beteiligt sind. Um herauszufinden, wann welches Staats­ organ zuständig ist, muss daher genauer festgelegt werden, was Verfas­ sung, Gesetz und Verordnung sind. Bei der Suche nach einer Bestim­ mung der Begriffe "Verfassung", "Gesetz" und "Verordnung" stossen wir auf inhaltsleere Definitionen, die wiederum nur auf die zum Erlass zuständigen Organe verweisen. Wir drehen uns im Kreis. Es muss offen­ sichtlich weiter ausgeholt werden. 2. Verfassungsauslegung Um den Bereich des Verordnungsrechtes der Regierung auszuloten, ist es unerlasslich, die Verfassung auszulegen. Diesbezüglich muss darauf hingewiesen werden, dass nicht nur in der Rechtsprechung des Staatsge­ richtshofes, sondern auch in der Lehre eine gewisse Methodenvielfalt existiert.8 Bis in die jüngste Zeit hatte man insbesondere auch noch dem 4 Hangartner I, S. 194. 5 StGH 1978/12, S. 8 (unveröffentlicht). 6 Rechtssätze werden heute als generell-abstrakte Normen definiert. Vgl. für Deutschland: Achterberg, Parlamentsrecht, S. 712ff., S. 726, mit Hinweisen; für die Schweiz: Cottier, Gesetzliche Grundlage, S. 7f.; Jaag, Rechtssatz und Einzelakt, S. 109f.; Imboden/Rhinow I, Nr. 5 (S. 29ff.); Rhinow/Krähenmann, Nr. 5 (S. 15ff.); für Oesterreich: Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 235; Barfuss, Weisung, S. 13f. 7 Vgl. Imboden/Rhinow I, Nr. 5 B II a (S. 35f.). 8 Vgl. Schurti, Verordnungsrecht, S. 9f. 236