im politischen System. Aus diesem Grund sind - oberaufsichtsrechtlich be gründete - verbindliche Weisungen7 oder Kassationen von Entscheidungen nicht zulässig.8 5. Die Ausgrenzung der Gesetzgebungsfunktion Ob die parlamentarische Tätigkeit im Rahmen des Gesetzgebungsverfah rens als Kontrolle aufgefasst werden soll, ist nicht leichthin zu entscheiden. Auch im Schrifttum dazu herrscht Uneinigkeit: während etwa ELLWEIN1 Kontrolle von Gesetzgebung trennt, stellt BLUM2 fest: «Parlamentarische Kontrolle geschieht primär im Gesetzgebungsverfahren.» Um das Verhält nis parlamentarischer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion beurteilen zu können, sollen im folgenden der Gesetzgebungsprozess und das Gewicht der daran beteiligten Akteure dargestellt werden. Gesetzgebung ist ein Vor gang, der sich in fünf Abschnitten vollzieht3: Initiative, Ausarbeitung, Uber prüfung, Entscheidung und Nachentscheidung. «Initier la loi, c'est gouvernen> sagt Royer-Collard.4 Die
Initiative in der Gesetzgebung steht unter anderem auch dem Landtage zu gemäss Art. 64 LV. Sie ist sein stärkstes gesetzgeberisches Instrument.5 «Gesetzesvor schläge sind in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes einzubringen.» (§ 28 GOLT.) In einem weiteren Sinne sind auch Motionen (§ 29 GOLT) als zur Initiative gehörig zu betrachten. Die Initiativefunktion des Landtages ist faktisch indessen gering: Nach weitgehend übereinstimmender Beurteilung der Abgeordneten geht die grosse Mehrheit aller Initiativen von der Regie rung aus, nur wenige vom Landtag oder vom Volk. De facto dürfte auch ein Teil der parlamentarischen Initiativen und Motionen von der Regierung 7 In gewissen Fällen sind Weisungen allerdings zulässig. Der Landtag kann die Regierung anweisen, Auskünfte zu erteilen, bestimmte Gegenstände, Vorgehen oder Verhaltenswei sen zu prüfen oder Berichte und Entwürfe einzubringen. Auch im Zusammenhang mit der Gewährung von Krediten in Angelegenheiten, in denen keine oder nur rudimentäre gesetz liche Grundlagen bestehen, sind Weisungen zulässig. 8 Vgl. BRUNNER, Regierungslehre, 249; ELLWEIN, 265; HAMED, 178 f.; MOSER, 52. 1 Vgl. MEYN, 342, 338; zur Schwierigkeit der Trennung vgl. EICHENBERGER, Juristen tag- 2 BLUM Andreas, 5; vgl. BRUNNER, Regierungslehre, 244; EGLOFF, 36; BÄUMLIN, Kontrolle, 260, 281; ELLWEIN, 11, 265. 3 RIKLIN, Parlament, 82. 4 Zit. in: LOEWENSTEIN, Verfassungslehre, 195. 5 HUB ER-SCHLATTER, Parlamentsreformen, 7. 115