UNIVERSITÉ DE F
RENNES 1
THESE / UNIVERSITE DE RENNES 1
(®)
sous le sceau de l’Université Furopéenne de Bretagne
pour le grade de
DOCTEUR DE L’UNIVERSITÉ DE RENNES 1
Mention : Droit
Ecole doctorale Sciences de l’Homme et Société
présentée par
Pierre-Alexis BLEVIN
Préparée à l’IDPSP
Institut du Droit Public et de la Science Politique
EA 4640
Thèse soutenue à Rennes
le 26 novembre 2015
devant le jury composé de :
Monsieur Guillaume DRAGO
LE S MICRO-É T ATS Professeur à l’Université de Paris 2 Panthéon Assas /
rapporteur
Monsieur Patrick DAILLIER
EUROPÉENS Professeur émérite à l’Université de Paris Ouest
Nanterre La Défense / rapporteur
. . «eqs Monsieur Ludovic AYRAULT
Etude historique, juridique et fiscale Professeur à l’Université de Paris 1 Sorbonne /
examinateur
Madame Anne-Marie LE POURHIET
Professeur à l’Université de Rennes 1 / directeur de
thèse
Avertissement
La faculté n’entend donner aucune approbation, ni improbation aux opinions émises dans les
thèses. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.
Je tiens à exprimer ma gratitude et mes
profonds remerciements au Professeur Anne-Marie LE POURHIET,
pour son appui permanent, sa disponibilité et ses précieux
conseils tout au long de la rédaction de cette thèse.
Mes remerciements s'adressent également à ma famille et à mes amis,
particulièrement à mes parents, mon oncle Yannick Blevin, et Claudine Chaigneau
LES MICRO-ETATS EUROPÉENS
Etude historique, juridique et fiscale
« La Politique des États est dans leur géographie »"
Napoléon Bonaparte
! Lettre au Roi de Prusse, 19 brumaire an XII, 10 novembre 1804, correspondance n° 8170.
SOMMAIRE
INTRODUCTION GÉNÉRALE
PROLÈGOMÈNES
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS
EUROPEENS
TITRE I - LES CONSTRUCTIONS SOUS FORME DE PRINCIPAUTÉ
TITRE II - LES CONSTRUCTIONS SOUS FORME DE PAPAUTÉ ET DE REPUBLIQUE
PREMIÈRE PARTIE
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE I —- LES COMPOSANTES DE LA SOUVERAINETÉ INTERNE
TITRE II - L’ORGANISATION CONSTITUTIONNELLE
DEUXIEME PARTIE
LA SOUVERAINETE INTERNATIONALE DES MICRO-ETATS
EUROPÉENS
TITRE I —- LES COMPOSANTES DE LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE
TITRE II - LA RECONNAISSANCE INTERNATIONALE
TROISIEME PARTIE
LE REGIME FISCAL ET SOCIETAIRE DES MICRO-ETATS
EUROPEENS
TITRE I — UNE LÉGISLATION PROPICE À L’ÉVASION FISCALE
TITRE II —- UNE OBLIGATION DE TRANSPARENCE
CONCLUSION GÉNÉRALE
11
TABLE DES ABRÉVIATIONS
Revues juridiques, acronymes, mots usuels
-A-
A.A.S. : Acta Apostolicae Sedis
A.C.D.I.: Annuaire Canadien de Droit
International
and. : Andorre
A.F.D.I.: Annuaire Français de Droit
International
A.F.R.I. : Annuaire Français des Relations
Internationales
A.LE.A.: Agence Internationale pour
l'Energie Atomique
A.F.L.E.: Association Furopéenne de
Libre Échange
A.H.D.E.: Anuario de Historia de
Derecho Espanol
AJIL.: The American Journal of
International Law
A.L.D. : Actualités Législatives Dalloz
AN : Assemblée Nationale
A.P.H. : Acta Poloniae Historica
art. : Article
ass. : assemblée
A.T.U. : Allgemeines treuunternehmen
avr. : avril
-B-
BJ.C.L.: Bulletin Juridique des
Collectivités Locales
B.O.P.A. : Butlleti Oficial del Principat
d’ Andorra
Bul. : Bulletin
B.U.R.S.M. : Bolletino Ufficiale de la
Républica di San Marino
-C-
Can. : Canon
c/ : contre
C. : code
CA : Cour d’appel
CAA : Cour administrative d’appel
C.-à-d. : c’est à dire
Cah. Cons. const.: Les Cahiers du
Conseil Constitutionnel
Ccass. : Cour de Cassation
Cass. civ. : Chambre civile de la Cour de
cassation
C.C.C. : Cahier du Conseil
Constitutionnel
C. civ. : Code civil
13
C.CM.: Cahier des Civilisations
Médiévales
C.D.E. : Cahier de Droit Européen
CE : Conseil d'Etat
C.E.D.H.: Convention Européenne des
Droits de l'Homme
Cour.E.D.H.: Cour Européenne des
Droits de l'Homme
CEE. : Communauté = Économique
Européenne
CEP.T.: Conférence Européenne des
Postes et Télécommunications
Cf. : Confer
CGT : Code général des impôts
Ch. : Chambre
Chap. : Chapitre
Chart. : Charte
Ch. pol. etr.: Chronique de politique
étrangère
C.LA. : Central Intelligence Agency
C.LJ. : Cour International de Justice
CJ.U.E.: Cour de Justice de l’Union
Européenne
CJ.T.L.: Columbia Journal of
Transnational Law
C.N.U.C.E.D.: Conférence des Nations
Unies pour le Commerce et le
Développement
Col. : Collection
Conf. : Confer
Const. : Constitution
Const. and.: Constitution de la
Principauté d’Andorre
Const. const. : Conseil Constitutionnel
Const. liech.: Constitution de la
Principauté de Liechtenstein
Const. mon.: Constitution de la
Principauté de Monaco
Conv.int. : Convention internationale
CP.JI.: Cour Permanente de Justice
Internationale
C.S.LF.A-U.E. : Comité Stratégique sur
l'Immigration, les Frontières et l'Asile de
l’Union Européenne
-D-
D. : Recueil Dalloz ou décret
Dal. : Recueil Dalloz
D.F. : Documentation Française
dec. : Décembre
doc. : documentation
D.U.D.H. : Déclaration Universelle des
Droits de l'Homme
Ed. : Edition
E.E.E. : Espace Economique Européen
E.N.A. : Ecole Nationale d’ Administration
E.U.T.E.L.S.A.T. : Organisation
Internationale des Télécommunications
par Satellite
esp. : espèce
ex. : exemple
-F-
F.A.O. : Food and Agriculture
Organization
F.LC.O.B.A.: Fichier des comptes
bancaires et assimilés
fév. : février
fr. : française
-G-
G.A.F.l. : Groupe d’Action Financière
-1-
ibid. : ibidem, ou même endroit, dans la
même œuvre
id. : idem, le même auteur
IDH : Indice de Développement Humain
in : dans
infra : (ci-dessous)
Imp. : Imprimerie
LO.R.: Institut pour les Œuvres de
Religion
IR : Impôt sur le revenu
IRS : International Revenu Service
IS : Impôt sur les sociétés
LY.L.L.: The Italian Yearbook of
International Law
-J-
janv. : janvier
J.C.P. : Juris-Classeur Périodique
J.D.L : Journal de Droit International
J.D.M. : Journal de Monaco
JO : Journal Officiel
J.O.C.E. : Journal Officiel des
Communautés Européennes
J.O.U.E.: Journal Officiel de l’Union
Européenne
JOR.F.: Journal Officiel de la
République Française
juill. : Juillet
14
L. : Loi
loc. cit. : loco citato, à l’endroit cité
L.C.D.D. : Les Cahiers Du Droit
L. const. : Loi constitutionnelle
L. const. sm.: Loi constitutionnel de
Saint-Marin
Leb : Recueil Lebon
L. fond. : Loi fondamentale
LGDJ : Librairie générale de droit et de
jurisprudence
L.G.B.I. : Journal officiel du Liechtenstein
liech. : Liechtenstein
L.LJ. : Lettre d’ Information Juridique
L.P.A. : Les Petites Affiches
-M-
M. : Monsieur
M" : Madame
Mer : Monseigneur
mon. Monaco
-N-
n° : numéro
not. : notamment
Nouv. Cah. Cons. Const.: Nouveaux
Cahiers du Conseil Constitutionnel
nov. : novembre
n° spéc. : numéro spécial
-0-
O.A.C.I.: Organisation de [I Aviation
Civile Internationale
obs. : observation(s)
O.C.D.E. : Organisation de Coopération et
de Développement Économiques
oct. : Octobre
ord. : ordonnance
Ord. souv. : Ordonnance souveraine
O.M.P.1. : Organisation Mondiale pour la
Protection Intellectuelle
O.M.T.: Organisation Mondiale du
Tourisme
O.N.U. : Organisation des Nations Unies
op. cit. : opere citato (dans l’ouvrage cité)
-P-
p.: page
P.A.S.LL. : Proceedings of the American
Society of International Law
P.G.R. : Personen Gesellschaftrecht (Droit
des personnes physiques ou morales)
P.LB : Produit Intéricur Brut
P.I.D.I. :Pôle.Internet du Droit.Internation
al
P.L.A.F. : Penser Les Ailes Françaises
P.N.B. : Produit National Brut
P.P.U.R.: Presses Polytechniques et
Universitaires Romandes
P.U.F. : Presses Universitaires de France
P.U.A.M. : Presses Universitaires d’Aix-
Marseille
pp. : pages
préc. : précité
P.U.L. :Pontificiac. Universitatis. Lateranen
sis
P.U.M. : Presses Universitaires du Mirail
P.U.Q. : Presses Universitaires du Québec
P.U.S.: Presses Universitaires de
Strasbourg
P.U.S.S.T.: Presses Universitaires des
Sciences Sociales de Toulouse
P.-V. : Procès-verbal
-R-
rapp. : rapport
rapp. AN : Rapport Assemblée Nationale
rec. : recueil
rec. CE : recueil des décisions du Conseil
d’Etat
rec. C.1lJ.: Recueil des arrêts, avis et
ordonnances de la Cour Internationale de
Justice
R.D.F. : Revue de Droit Fiscal
R.D.I. : Revue de Droit International
R.D.U.E.: Revue de Droit de l’Union
Européenne
REMi: Revue Furopéenne des
Migrations internationales
Rep. : République
Rev. : Revue
Rev. dip. : Revue diplomatique
Rev. med. : Revue méditerranée
R.F.E.C.P.: Revue Française d’Études
Constitutionnelles et Politiques
R.F.D.A. : Revue Française de Droit
Administratif
R.F.D.C. : Revue Française de Droit
Constitutionnel
R.F.F.P. : Revue Française de Finances
Publiques
R.G.A. : Revue de Géographie Alpine
R.G.D. : Revue Générale de Droit
R.G.C.T. : Revue Générale des
Collectivités territoriales
R.G.D.IP.: Revue Générale de Droit
International Public
R.H. : Revue Historique
R.H.E.S. : Revue d'Histoire Economique
et Société
R.H.M. : Revue d'Histoire de Monaco
15
R.I.D.C. : Revue Internationale de Droit
Comparé
R.I.D.E. : Revue International de Droit
Economique
RIP.C.: Revue Internationale de
Politiques Comparées
R.L.A.C.G. : recul de la legislacid i dels
acords del consell general
R.M.C.U.E. : Revue du marché commun
et de l’union européenne
R.O. : Recueil Officiel (Suisse)
R.P.P. :Revue de Psychologie des Peuples
R.R.CA.CL.: Revue Recherches
Régionales Côtes d'Azur et contrées
Limitrophes
R.S.S. : République Soviétique Socialiste
R.T.N.U. : Recueil des Traités des Nations
Unies
R.T.S.D.N. Recueil des Traités de la
Société des Nations
-S-
s. : suivant
SA : Société anonyme
SAM : Société anonyme monégasque
S.A.S. : Son Altesse Sérénissime
SAS. : Société par actions simplifiées
s.d. : sans date
s. Ed. : sans éditeur
S.E.A.E. : Service Européen pour l’Action
Extérieure
SEC : Securities and
Commission
S.LC.C.F.LN. : Service d’ Information et
de Contrôle sur les Circuits Financiers
Sir : Sirey
sm. : Saint-Marin
ss. : suivants
Suppl. : Supplemento per le leggi e
disposizioni dello Città del Vaticano
Exchange
-T-
t. : tome
TA : Tribunal administratif
T. confl. : Tribunal des Conflits
T.I.D.M. : Tribunal International du Droit
de la Mer
T.R.A.C.F.I.N. : Traitement du
Renseignement et Action contre les
Circuits Financiers clandestins
-U-
U.B.S. : Union des Banques Suisses
U.E. : Union Européenne
ULT.: Union Internationale = des
Télécommunications
U.N.E.S.C.O. : Organisation des Nations
Unies pour l’Éducation, la Science et la
Culture
U.N.I.T.A.R. : Institut des Nations Unies
pour la formation et la recherche
U.P.U. : Union Postale Universelle
-V-
v. : voir
vat. : Vatican
vol. : volume
Voy. : voir
16
-X-
X. : auteur anonyme
-Z-
Z.E.E. : Zone Economique Exclusive
« L’existence d’un petit nombre d’Etats dont les territoires sont bornés à
quelques dizaines de kilomètres carrés semble parfaitement anachronique à
une époque précisément caractérisée par une sorte d’étalement des grandes
puissances à l’échelle continentale ou internationale. Si bien que le problème du
critère de l’État en droit international se trouve posé, en termes différents, soit
par la plus grande extension spatiale du fédéralisme [...] au sein duquel il est
difficile de rechercher l’application du caractère étatique, soit par une véritable
exiguïté territoriale qui sans être privative du caractère étatique n’en est pas
moins très difficile à qualifier. Quelle est en effet la nature juridique de ces
entités territoriales telles que Liechtenstein, l’Andorre, Saint-Marin, la Cité du
Vatican ou Monaco ? Doit-on voir en elles ou en certaines d’entre elles des
États au sens technique du mot ou bien l’exiguïté de leur territoire est-elle
incompatible avec l’attribution du caractère étatique ? »
Pierre VELLAS, « Les Etats exigus en droit international public »,
R.G.D.LP., 1954, p. 559.
17
INTRODUCTION GÉNÉRALE
1. «Si les Vallées d’Andorre jouissent de certains privilèges et franchises et ont une
organisation judiciaire distincte de celle de la France, elles ne constituent ni un État, ni une
personne de droit international »°. La lecture de ces deux arrêts du 6 janvier 1971 de la Cour
de Cassation laisse entrevoir les multiples difficultés rencontrées par les micro-États dans
l’affirmation de leur souveraineté et personnalité juridique.
2. Pourtant, de nos jours, ces deux décisions de justice prêtent toujours à interprétation,
comme en témoigne « l'amendement Monaco » présenté dans le cadre du projet de loi de
finance 2014. Ce texte voté au Sénat au nom de « l'équité économique et sportive »”, puis
rejeté par cette même assemblée, proposait que la taxe exceptionnelle sur les hautes
rémunérations soit : « (…) liquidée et due par l'association ou la société sportive exploitant
un club sportif professionnel affilié à une fédération sportive française, quel que soit le lieu
d'établissement de son siège social, auprès de la ligue professionnelle compétente mentionnée
à l’article L. 132-1 du code du sport, au plus tard le 30 mars de l’année de son exigibilité »°.
En d’autres termes, l’amendement prévoyait d’imposer la taxe à 75%” à tous les clubs sportifs
professionnels étrangers, affiliés à une fédération sportive professionnelle française. Comme
les débats du Sénat en témoignent, en ligne de mire étaient visés l’AS Monaco et
indirectement le régime fiscal attractif et la souveraineté de la Principauté. En raison du risque
d’inconstitutionnalité de cette disposition, celle-ci a été supprimée avant le contrôle a priori
du Conseil Constitutionnel.
3. L’Europe est souvent appelée le « vieux continent » en raison de son histoire et de son
rayonnement multiséculaire. Dessinée au fil des siècles, mélant guerres et alliances
monarchiques, elle réunit de nombreux peuples qui disposent à la fois d’un héritage commun
et de nombreuses différences culturelles. Morcelée pendant plusieurs siècles en diverses
* Ccass, 1ère Ch. civil, 6 janvier 1971, n° 68-10.173 et Ccass, 1ère Ch. Civil, 7 janvier 1971, n° 68-12.590.
* Propos tenus par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, le sénateur François MARC
lors de la présentation de l’amendement n° I-4 en séance publique le 25 novembre 2013.
* SÉNAT, Projet de loi de finance 2014, art. 9, amendement n° I-4, présenté par le sénateur François MARC au
nom de la commission des finances du sénat lors de la séance du 25 novembre 2013.
° La contribution exceptionnelle de solidarité consiste à imposer les entreprises sur la fraction de la rémunération
supérieure à 1 million d’euros qu’elles versent à leurs salariés. Cette contribution est applicable uniquement sur
les revenus 2013 et 2014. Son taux est en fait de 50% mais en y ajoutant les charges sociales, le seuil de 75% est
symboliquement atteint.
19
INTRODUCTION GENERALE
seigneuries et autres entités à caractère étatique, elle est le théâtre d’une véritable refonte des
États qui la composent à la fin du XIX® siècle. Nombreux sont les vestiges de l’époque
féodale qui disparaissent, absorbés dans de grands ensembles à l’origine des grands États
européens. Malgré cette profonde restructuration de l’Europe, subsistent quelques micro-États
dont la notion n’est pas clairement définie (SECTION 1) qui ne doivent pas être confondus
avec d’autres entités juridiques à revendications étatiques (SECTION 2). Reconnus en tant
qu’États, leur existence est parfois contestée (SECTION 3).
SECTION 1. La notion de micro-État européen
4. Analyse sémantique. — Le terme « micro-État » se compose d’un préfixe « micro »,
diminutif de « microscopique »° et du nom « État ». Ce dernier se définit comme une entité
juridique formée de la réunion de trois éléments constitutifs (population, territoire, autorité
politique) et à laquelle est reconnue la qualité de sujet de droit international. C’est surtout un
groupement d’individus fixés sur un territoire déterminé et soumis à l’autorité d’un même
gouvernement qui exerce ses compétences en toute indépendance, conformément au droit
international”. Le terme « européen » est un adjectif qui qualifie ce qui appartient au continent
européen. La difficulté se pose lorsque les trois termes « micro », « Etat » et « européen »
sont accolés, d’où l’exigence de règles pour qualifier ce qu’est un « micro-État européen ».
La diversité des études autour des micro-États a consisté à mettre en exergue de multiples
éléments de définition. — Le Secrétaire Général des Nations Unies de 1961 à 1971
MYANMAR U. THANT avait déjà perçu l’importance de ces critères en qualifiant les micro-
États de la manière suivante : « Microstates are entities wich are exceptionnaly small in area,
population and human and economic ressources, and are now emerging as independent
states »*. Le concept de micro-État européen est délicat car souvent interprété différemment
selon de nombreux critères ($1). Un certain nombre de ceux-ci doivent néanmoins être
retenus pour permettre une définition appropriée ($2).
$1 La polysémie de la notion
5. Que ce soit en géographie, en économie, en politique, en fiscalité et même en droit, la
notion de micro-Etat ne repose pas sur une définition précise mais sur des éléments
° JEUGE-MAYNART (J.) [Dir.], Dictionnaire le petit Larousse, Paris, Ed. Larousse, 2010, p. 644.
"CORNU (G.) [Dir.], vocabulaire juridique, Paris, Ed. P.U.F, 2008, p. 373.
* Traduction : Les micro-Etats sont des entités avec une superficie, une population et des ressources
économiques et humaines exceptionnellement faibles, et qui sont en train d’émerger comme des États
indépendants. V. SANGUIN (A.-L.), Les micro-FEtats d'Europe, (Andorre, Liechtenstein, Monaco, Saint-Marin),
Géographie, politique et économique, (thèse), Université de liège, 1996, p. 4.
20
INTRODUCTION GENERALE
d’identification qui varient selon les études et leurs auteurs ; ce qui explique la polysémie de
cette notion et les difficultés pour l’appréhender. Des critères communs peuvent exister mais
le concept de micro-Etat reste à la discrétion de ceux qui l’étudient. Deux experts des Nations
Unies indiquaient dans un rapport de 1993 : « Qu'il n’existe pas de définition généralement
admise de ce qu'est un petit Etat et le critère ou la combinaison de critères retenus dépendent
en grande partie du but dans lequel la définition doit être utilisée »”. Dès lors, il devient
nécessaire de mettre en lumière l’ensemble des conditions et des ébauches de définition
envisagées pour déterminer ceux qui serviront à la présente analyse.
6. L’absence de critères quantitatifs. — Le mot « Micro-Etat » est un terme générique qui
représente un concept beaucoup plus large, englobant dans le langage courant tous les Etats
pouvant être considérés comme minuscules. C’est dire la complexité de cette notion
qu’illustre clairement Edward DOMMEN dans son affirmation selon laquelle : « a microstate
is a very small state »'°. Pour reprendre le Professeur Joe VERHOEVEN, il faut comprendre
qu’« il n'existe pas de critères quantitatifs auxquels doive satisfaire un Etat lorsqu’il se
constitue »"!. Par conséquent, « il est sans importance que son territoire soit très exigu ou sa
population réduite »”. En outre, aucun juriste ne s’est essayé à poser les composantes
précises d’une définition tant cette notion est subjective. Le dictionnaire de droit international
dirigé par Jean SALMON se contente d’indiquer que le micro-Etat est un « Etat dont le
territoire a une très faible superficie ou dont la population est très peu nombreuse et qui, de
ce fait, est le plus souvent enclavé ou isolé »”. La conjonction « ou » dans cette définition
laisse entendre que la superficie et la démographie ne sont pas obligatoirement des critères
cumulatifs. L’ouvrage de Alain PELLET et Patrick DAILLET intitulé « Droit International
Public » précise « qu’il n’est pas nécessaire que le territoire ait une dimension importante
pour que puisse s'établir un Etat. On connaît des micro-Etats depuis toujours et leur
existence n’est pas contestée »"*. En d’autres termes, faut-il comprendre par cette affirmation
que le caractère micro-Etatique d’un Etat se mesure à la superficie de son territoire ? Les
° BOUAYARD-AGHA (F.) et HERNANDEZ (H.-L.), Étude des besoins de développement propres aux petits
États membres et de la façon dont le système des Nations Unies pour le développement répond à ces besoins,
(étude des Nations Unies), Genève, 1993, p. 3.
1° Traduction : Le micro-Etat est un très petit Etat, in DOMMEN (E.) et HEIN (P.), States, microstates and
Island, Londres, Ed. Croom Helm, 1985, p. 1.
! VERHOEVEN (J.). Droit international public, Bruxelles, (Précis de la faculté de droit de l’université de
Louvain), Ed. Larcier, p. 276.
Ibid.
Y SALMON (1.) [Dir], Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Ed. Bruylant, 2002, p. 704.
“ DAILLER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit international public, Paris, Ed. Lextenso, 2008, gême
éd., p. 412.
21
INTRODUCTION GENERALE
études sur les micro-Etats n’ont malheureusement pas pu répondre à cette interrogation.
Certaines n’ont pas d’éléments d’identification ou ceux-ci sont arbitraires.
7. Les critères d’identification. — Une chose avérée est que les principaux critères
d’identification des micro-Etats sont géographiques. La superficie et la démographie sont des
éléments essentiels dont le degré d’importance varie suivant 1’échelle de grandeur”. La
plupart des études en la matière utilisent des données dont les seuils sont souvent arbitraires.
En 1968, l’étude de Patricia WOHLGEMUTH BLAIR sur « le probleme des micro-Etats » se
limite aux seuls Etats dont la population est inférieure à 300 000 habitants'°. Dans les années
soixante-dix, l’UNITAR, la CNUCED et la Banque Mondiale utilisent dans leurs rapports une
limite démographique haute plafonnée à 1 million d’habitants'’. Plus tard, Antony DOLMAN
dans son ouvrage « Paradise Lost? The Past Performance and Future Prospects of Small
Island States »'* et François DOUMENGE lors d’une conférence à la CNUCED” pensent
qu’outre ce critère, doit être également prise en compte la superficie, limitée à 5000 km” pour
le premier et 20 000 km” pour le second. Ces cas d’espèce sont uniquement des exemples car
il existe autant de règles que d’études. C’est en quelque sorte ce que démontrent Edward
DOMMEN et Philippe HEIN dans leur ouvrage « States, micro-States and Island » en faisant
un inventaire exhaustif des différentes limites existantes allant d’une population inférieure à
400 000 habitants pour « le mouvement des non-alignés »*°, a 1 million d’habitants pour le
Groupe d’Etude pour le Secrétariat du Commonwealth. Les énumérer serait inopportun sauf a
prouver que chacune de ces études classifie les Etats pour déterminer arbitrairement les seuils
qu’elle retient. La distinction entre « petit Etat » et « micro-Etat » est très subjective et chaque
étude doit fixer elle-même ses propres critères. Géographiquement, ils ont l’avantage d’être
quantifiables mais présentant l’inconvénient d’être subjectifs, ils n’en restent pas moins
indispensables.
P D'autres aspects peuvent être pris en compte comme l’enclavement ou l’insularité du territoire.
!° WOHLGEMUTH BLAIR (P.), Le problème des micro-Etats, New York, [s. Ed.11968, p. 7.
DOMMEN (E.) et HEIN (P.), States, microstates and Island, Ed. Croom Helm, Londres, 1985, p. 24.
Traduction : Paradis perdus ? Les performances passées et les futures perspectives des petites iles Etats,
DOLMAN (A.), Paradise Lost? The Past Performance and Future Prospects of Small Island States, in
DOMMEN (E.) et HEIN (P.), States, microstates and Island, Londres, Ed. Croom Helm, 1985, p. 24.
Discours, de Monsieur François DOUMENGE sur la vulnérabilité des petites îles États lors à la Conférence
des Nations Unies sur le Commerce et le Développement de 1983.
* DOMMEN (E.) et HEIN (P.), « Les petits pays sur la scène internationale », Paris, Le courrier de l'UNESCO,
octobre 1986, p. 5.
22
INTRODUCTION GENERALE
8. L’échelle micro-Etatique. — Le politologue Laurent ADAM dans son étude sur
«le concept de micro-Etat »”' propose d’autres éléments de détermination censés conduire à
« déconstruire l'approche empirique et quantitative de la notion »”, afin d’obtenir une
indentification plus large des micro-Etats. Considérant que la notion de micro-Etat trouve sa
polysémie dans les domaines géographique, économique, politique et militaire, il retient
d’autres facteurs d’appréciation du caractère micro-Etatique d’un Etat. — Tout ces critères lui
ont permis d’élaborer une échelle devant : « mettre en évidence un ensemble de caractères
fondamentaux et communs à tous les micro-Etats, à savoir : la petite taille démographique,
économique ou politique ; un isolement plus ou moins naturel, politique ou géographique ;
une absence partielle ou totale des moyens d’intervention traditionnels (économiques,
politiques, militaires ou humains) d’un Etat en tant que tel, que ce soit en matière de politique
intérieure ou dans le domaine des relations internationales »”. Cette échelle conduit au
calcul d’un indice allant de 1 à 10 selon une combinaison d’éléments permettant d’établir le
caractère micro-Etatique de chaque Etat’. Il dégage ainsi les éléments d’identification
suivants, sachant que les deux premiers apportent 2 points et les suivants 1 point :
- être un Etat dont la démographie est inférieure ou égale à 1 million d’habitants,
- avoir une superficie de moins de 6000 km”
- avoir un territoire enclavé ou insulaire,
- avoir un PNB inférieur à 0,500 milliards de dollars,
- avoir obtenu son indépendance politique postérieurement à 1963
- ne pas être adhérent des Nations Unies,
. . z , 25
- ne pas avoir d’armée régulière et permanente”.
9. Cette échelle n’autorise pas l’établissement d’une définition définitive car elle repose sur
des critères dont le défaut est d’être soumis à des phénomènes extérieurs (politiques,
géographiques et juridiques). Elle présente trop souvent l’inconvénient de s’appuyer sur un
faisceau d’indices.
*! ADAM (L.), « Le concept de Micro-Etat : Etats Liliputiens ou Parodies d’Etats ? », R.J.P.C., vol. 2. n°3, 1995,
p. 580.
? Ibid, p. 578.
3 Ibid, p. 579.
% Cette échelle est également mentionnée dans les travaux de Arnaud DURANTHON in « Qu'est-ce qu’un
micro-État aujourd’hui ? L’exemple de l’Océanie », R.F.D.C., Octobre 2012, n°92, p. 788.
* ADAM (L.), « Le concept de Micro-Etat … », op. cit., p. 587.
23
INTRODUCTION GENERALE
10. Essai de classification. — Plusieurs études ont tenté de classer les micro-Etats pour
mieux les identifier. Celles de Laurent ADAM et de Gaïdz MINASSIAN prennent en compte
l’existence des micro-États historiques d’une part, et ceux issus de la décolonisation d’autre
part”°. Dans cette dernière catégorie, tous deux distinguent ceux d’Afrique, de ceux du
Pacifique”’ ou de l’ex Union Soviétique. Chaque catégorie de micro-Etats laisserait entrevoir
selon eux des systèmes politiques, économiques et sociaux différents. Gaïdz MINASSIAN
dans son essai sur la classification « micro-Etat, mini-Etat » a théorisé la notion de micro-Etat
sous l’angle de la « géopolitique de la survie ». Il estime que l’unité de référence juridique
reste l’Etat et que les micro-Etats partagent trois objectifs qui les distinguent des autres États,
à savoir, l’autodétermination, la survie et la coopération régionale”. Tout comme l’échelle
micro-Etatique de Laurent Adam, cette classification définit un faisceau d’indices sans établir
de définition.
11. Toute étude juridique sur les micro-Etats européens doit être adossée à une définition
appropriée écartant les faits pour se fonder sur le droit. Celle-ci doit être pérenne et adaptée à
la typologie géographique des États d’Europe. La prise en considération du caractère étatique
est une condition essentielle, tout comme la superficie et la démographie. Les caractéristiques
militaires, économiques”” ou diplomatiques d’un État sont des aspects trop subjectifs pour être
pris en compte. Pour ces raisons, une véritable définition doit être envisagée afin d’éviter
toute confusion et identifier les États qui peuvent être considérés comme des micro-États
européens ($2).
$2 La définition retenue
12. Comme l’indiquent Patrick DAILLER et Alain PELLET, « le droit international public
ne s’intéresse qu’aux rapports entre certaines données géographiques et la souveraineté par
lesquels se définit le territoire étatique »”°. Aussi, une définition juridique du concept de
?° ADAM (L.), « Le concept de Micro-Etat … », op. cit.… p. 587. À ce propos, Je VERHOEVEN affirme que les
micro-Etats issus de la seconde génération se seraient multipliés sous l’impulsion des Nations Unies et du droit
des peuples à disposer d'eux-mêmes, Cf, VERHOEVEN (J.), Droit international public, Bruxelles, (Précis de la
faculté de droit de l’université de Louvain), Ed. Larcier, 1°° éd, 2000, p. 276.
?" DURANTHON (A). « Qu'est-ce qu’un micro-État aujourd’hui ? L'exemple de l'Océanie », R.F.D.C.,
octobre 2012, n°92, p. 785.
* MINASSIAN (G.), « Micro-Etat, Mini-Etat, Essai de classification », A.F.R.J., 2007, vol VIII, p. 330 à 335.
L'économie d’un État n’est pas liée à sa superficie. Prendre en considération les critères économiques peut
écarter de riches États dont la superficie est peu élevée. En d’autres termes, caractéristiques géographiques et
critères économiques peuvent être incompatibles.
* DAILLER (P.). FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit international public, Paris, Lextenso, 81° ¢d.. 2008, P.
412.
24
INTRODUCTION GENERALE
« micro-État européen » doit nécessairement prendre en compte des critères géographiques
précis auxquels s’ajoutent ceux de la notion d’État. Bien qu’il n’existe pas de mesure
quantitative pour qualifier un Etat de micro-Etat, une définition appropriée doit pouvoir les
fixer. Avant de rentrer plus dans le détail d’une telle délimitation, il peut aisément être affirmé
qu’un micro-Etat européen est un « Etat», « européen », doté d’un « micro-territoire » et
d’une « micro-population ».
13. Etre Européen. — La présente étude se limite à l’extrémité occidentale de l’Eurasie. Plus
précisément, à la zone terrestre appelée par les géographes « continent européen ». Bordée au
nord par l’Arctique, au sud par la Méditerranée et à l’ouest par l’Océan Atlantique, ses limites
terrestres vont de l’Islande à l’Ouest jusqu’au massif russe de l’Oural à l’Est et de l’archipel
norvégien Svalbard au Nord à l’île de Malte au Sud. Les territoires qui ne sont pas situés dans
ce périmètre géographique ne peuvent être retenus. Tout ordre de grandeur est relatif car
nécessairement lié au sujet d’étude’“. Délimiter ce dernier au seul territoire européen permet
d’établir des standards micro-Etatiques exclusivement attachés aux Etats européens.
14. Être un Etat. — Le critère étatique est ensentiel dans la définition, les micro-Etats sont
d’abord des « Etats », c’est à dire des entités dotées d’un territoire, d’une collectivité humaine
et d’une organisation politique”, qui, reconnus, leurs confèrent la qualité de sujet de droit
international. À ce titre, ils sont juridiquement souverains et indépendants. Un micro-État
dispose des mêmes caractéristiques qu’un État mais s’identifie comme tel par sa superficie et
sa démographie microscopiques dont les critères quantitatifs sont à déterminer.
15. Avoir un « micro-territoire ». — L’exiguïté d’un territoire n’a jamais empêché
l’acquisition de la qualité d’État. Aucun élément quantitatif ne détermine précisément à partir
de quelle surface géographique, un territoire peut être identifié comme étant
« microscopique ». La méthode du classement des Etats par superficie et par ordre croissant,
doit pouvoir mettre en évidence à partir de quelle taille, la distorsion entre deux États permet
de distinguer un « micro-territoire » d’un « petit territoire ». — Le plus petit Etat européen est
le Vatican d’une superficie de 0,44 km”, s’ensuivent, la Principauté de Monaco avec 1,97
*! VERHOEVEN (J.). Droit international public, Bruxelles, (Précis de la faculté de droit de l’université de
Louvain), Ed. Larcier, 1“° éd, 2000, p. 276.
2 STEINMETZ (R.), small states in Europe, Luxembourg, Ed. Ashgate, 2007, p. 7.
3 DUPUY (P.-M.), Droit international public, Paris, Ed. Dalloz, 2004, 7° éd.. p. 29.
25
INTRODUCTION GENERALE
km”, la République de Saint-Marin avec 60,5 km*, la Principauté de Liechtenstein avec une
surface de 160,5 km”, la République de Malte, 316 km” et la Principauté d’Andorre, 467,76
km”. — Il existe une grande distorsion territoriale avec le Grand Duché du Luxembourg dont la
superficie est de 2586 km”. Ainsi peut-il être considéré que ce dernier n’est pas détenteur d’un
micro-territoire mais d’un petit territoire dont la superficie, trop éloignée de celles des États
plus petits, ne peut être retenue dans la définition d’un micro-État. Dès lors, le territoire
terrestre d’un micro-État européen ne s’étend pas au delà d’une superficie”* de 500 km”.
16. Avoir une « micro-population ». — Tout territoire doit être occupé par une population”
de laquelle émane un pouvoir politique. Pierre VALLAS appelle cela une collectivité étatique,
notion qu’il retient comme condition fondamentale pour acquérir la qualification d’État”. En
l’absence de celle-ci, un espace circonscrit reste un territoire libre. Tout comme celui-ci,
aucun critère quantitatif ne définit le niveau démographique à partir duquel un Etat peut être
considéré comme un micro-Etat. Ainsi, à l’instar du territoire, la méthode de la classification
par démographie et par ordre croissant doit permettre d’établir à partir de quelle distorsion
démographique entre deux Etats peut être distinguée une « faible population » d’une « micro-
population ». — L’État européen doté de la plus petite population est le Vatican avec 850
habitants, puis suivent la République de Saint-Marin avec 27.336 habitants, la Principauté de
Monaco, 32.020 habitants, la Principauté de Liechtenstein, 35.600 habitants et la Principauté
d’Andorre, 65.300 habitants. La République de Malte dispose d’une population de 403.600
habitants. Elle n’est pas gratifiée d’une micro-population mais d’une « faible population »,
trop importante pour être retenue. Dès lors, un micro-État européen est un État dont la
population doit être inférieure à 100.000 habitants.
17. Caractère cumulatif de la définition. — Il est nécessaire qu’une telle définition soit
composée de critères cumulatifs et non alternatifs. Tout d’abord parce qu’elle se limite aux
seuls « Etats », « européens », mais surtout à ceux dont les composantes géographiques sont
tellement microscopiques qu’elles font d’eux des « micro-Etats ». En prenant pour facteurs
quantitatifs, une superficie ne dépassant pas 500 km” et une population inférieure à 100.000
habitants, la République de Malte remplit le premier de ces critères mais pas le second. De ce
fait, cet Etat doit être considéré comme un petit Etat et non comme un micro-Etat.
%* Superficie au-dessus de laquelle l’écart avec l’État suivant est trop importante.
°° Convention de Montevideo, sur les droits et les devoirs des États, 26 décembre 1993, art. 1°.
* VELLAS (P.), Les Etats exigus en droit international public, Paris, Ed. A. Pedone, 1954, p. 559 et 560.
26
INTRODUCTION GENERALE
L’exclusion de Malte des micro-Etats européens est envisagée dans pratiquement toutes les
études en la matière. Le rapport du Sénat du 20 octobre 1992” fait un inventaire des micro-
Etats européens sur lequel Malte ne figure pas, il en est de même de la thèse de Monsieur
SANGUIN® sur les « micro-Etats d’Europe ». Il doit être fait mention de l’étude du
professeur Marc MARESCEAU intitulée «les micro-Ktats européens et l’Union
Européenne : une relation sous tension »”” précisant explicitement que la démographie
maltaise ne permet pas de considérer cet Etat comme un micro-Etat européen.
18. La définition proposée. — À l’issue de cette longue analyse, il peut être admis qu’un
« micro-Etat européen » est un Etat d’Europe dont la superficie ne dépasse pas 500 km” et la
démographie est inférieure à 100 000 habitants. Les Etats qui remplissent cette définition sont
au nombre de cinq : le Vatican, Monaco, Saint-Marin, le Liechtenstein et Andorre.
19. Les micro-Etats européens sont les plus petits Etats d’Europe tant par leur superficie que
par leur démographie. Néanmoins, existent sur le continent européen des entités juridiques
jouissant d’un statut particulier et d’une autonomie reconnue, qui ne peuvent être qualifiées
d’Etat et a fortiori de micro-Etats (SECTION 2).
SECTION 2. Les entités exclues de la catégorie de micro-Etat européen
20. Parce qu’ils sont héritiers d’une histoire européenne ancienne, certains territoires
européens de part leur statut juridique hors normes et leurs caractéristiques géographiques
requièrent une analyse subséquente justifiant leur exclusion de cette étude. Parmi ceux-ci
figurent les « micro-territoires »*° (81) ainsi que des ordres confessionnels qui possèdent
certains attributs de la souveraineté ($2).
” SENAT, rapport sur les micro-Etats européens, Service des affaires Européennes, Cellule de législation
comparée, octobre 1992, n° 39.
38 SANGUIN (A.-L.), Les micro-Etats d'Europe, (Andorre, Liechtenstein, Monaco, Saint-Marin), Géographie,
politique et économique, (thèse) Université de liège, 1996.
’ MARESCEAU (M), « L'Union Européenne et les micro-états européens : une relation de proximité sous
tension ? », in Les dynamiques du droit européen en début de siècle. (Mélanges en l'honneur de Jean - Claude
GAUTRON), Paris, Ed. A. Pédone, 2004, p. 753.
‘ Territoires partiellement autonomes disposant d’une souveraineté étatique imparfaite. C/, SANGUIN (A.-L),
Les micro-Etats d'Europe, (Andorre, Liechtenstein, Monaco, Saint-Marin), Géographie, politique et
économique, (thèse) Université de liège, 1996, p. 4.
27
INTRODUCTION GENERALE
$1 Les micro-territoires
21. Les micro-territoires sont dans leur majorité fondés sur le modèle anglo-saxon (A).
Cependant, certains autres territoires européens jouissent d’un régime juridique particulier
(B).
A. Les territoires anglo-saxons
22. Le régime juridique applicable aux territoires anglo-saxons n’est pas uniforme et certains
d’entre-eux ont des statuts originaux difficiles a classifier’. La plupart dépendent du
Royaume-Uni, d’autres sont directement rattachés à la couronne britannique, bien que
certains disposent en Europe d’un statut de territoire d’outre-mer. Chaque territoire jouit de
droits de souveraineté différents.
23. Les dépendances de la couronne britannique. — Les îles anglo-normandes”“ et l’île de
Man ne font pas partie du Royaume-Uni. Elles dépendent directement de la reine
d’Angleterre”’. — Le souverain britannique exerce sa suzeraineté en tant que Duc de
Normandie sur les les de Jersey et Guernesey”. Dans ces deux territoires, il est représenté
dans chacun des deux baillages par un Lieutenant-Gouverneur”° qui assure le lien entre le
baillage et la couronne britannique. Ces îles bénéficient cependant d’une souveraineté interne
car elles ont leur propre organisation administrative adossée autour des pouvoirs exécutif‘,
législatif'® et judiciaire. À Jersey, la loi des États de Jersey adoptée le 17 mai 2005 précise
*! Arnaud DURANTHON in « Qu'est-ce qu’un micro-État aujourd’hui ? L’exemple de 1’Océanie », R.F.D.C.,
Octobre 2012, n° 92, p. 785,
Les îles de Jersey et Guernesey.
® C’est ce qui leur permet selon les domaines de passer des accords internationaux avec le Royaume-Uni. Cf,
ZILLER (J.), « Les États européens et les territoires ultra-marins placés sous leur souveraineté », Nouv. Cah.
Cons. Const, n°35, avril 2012, p. 176.
Le baillage de Jersey comprend l’île de Jersey, les récifs des Ecréhou et des Minquiers ainsi qu’un certain
nombre d’iles non peuplées. Sa superficie est de 116 km” et sa population de 91000 habitants en 2010.
Le baillage de Guernesey comprend l’île de Guernesey mais aussi l’île d’Aurigny, de Sercq, de Herm, de
Jéthou, de Brecquoi et de Berhou. Sa superficie est de 78 km” et sa population est de 62.000 habitants en 2010.
1° Ce dernier est nommé par la couronne, il fait le lien entre le Gouvernement et le Royaume-Uni.
Depuis le 5 décembre 2005, le pouvoir exécutif est exercé par un Premier ministre assisté de son
gouvernement. Chaque baillage dispose de son propre gouvernement :
- Le gouvernement des États de Jersey comprend un Premier Ministre et 9 ministres.
- Le gouvernement des États de la délibération (Guernesey) comprend un Premier Ministre et 10
ministres.
$ Le pouvoir législatif revient à un parlement local dont la présidence revient au bailli :
- À Jersey, l’assemblée des États de Jersey comprend : cinquante-trois parlementaires élus (12 sénateurs
pour six ans sur une liste nationale, 12 connétables élus maires des paroisses pour trois ans et 29
députés, élus pour trois ans dans le cadre d’élection de circonscription).
- À Guernesey, l’assemblée des États de la délibération comprend : cinquante-neuf parlementaires élus
(49 élus par des districts tous les 4 ans, les 10 autres sont des douzainiers paroissiaux représentant les
28
INTRODUCTION GENERALE
qu’un acte législatif britannique ne peut être applicable sur l’Île sans en avoir été soumis
préalablement aux Etats de Jersey”. Les gouvernements de Jersey et de Guernesey sont
autonomes’ et peuvent au travers de leurs assemblées légiférer dans de nombreux
domaines”. Les deux îles émettent leur monnaie et leurs passeports. Les citoyens de Jersey et
Guernesey sont également citoyens britanniques mais ne sont pas citoyens de l’Union
Européenne. Pour autant, les îles anglo-normandes ne sont pas admises comme Etats bien que
jouissant d’une autonomie relative car elle ne sont pas indépendantes en matière militaire et
diplomatique”. — De même que les îles anglo-normandes, l’île de Man”’ est une dépendance
de la couronne britannique”. Son organisation constitutionnelle s’appuie sur un parlement
appelé le « Tynwald », qui exerce le pouvoir législatif” et dont l’origine remonte à 979. Il se
compose de deux assemblées la « House of keys » et la « Législative Council » dont les
membres sont soit nommés soit élus ex-officio”. Le pouvoir exécutif appartient à un
gouvernement qui se compose d’un Premier Ministre et de neuf ministres, tous membres du
Tynwald. Tout comme ceux des îles anglo-normandes, les ressortissants de l’île de Man sont
sujets britanniques mais sont soumis à des restrictions’ pour leur installation dans des États
, .58 . . .
européens autres que le Royaume-Uni™. — Autonomes mais partiellement souveraines, les
autorités paroissiales), plus deux représentants d’Aurigny et de Sercq qui sont deux dépendances
autonomes du baillage de Guernesey.
ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi n°2320, autorisant l’approbation de l’accord sous forme
d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Jersey relatif à
l'échange de renseignements en matière fiscale et à l’imposition des pensions, projet de loi n° 2327, autorisant
l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et
le Gouvernement de Gibraltar relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale, projet de loi n° 2333,
autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de
Guernesey relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale, projet de loi n°2334, autorisant
l’approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’Île de Man
relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale, (rapport n°2568 par Alain Cousin au nom de la
Commission des Affaires étrangères), 2 juin 2010, p. 7.
°° Ces derniers connaissent des restrictions à leur installation dans les pays de l’Union Européenne à l’exception
du Royaume-Uni. Les îles anglo-normandes ne font partie ni de l’Union Européenne, ni de l’espace Schengen.
Elles contrôlent elles-mêmes leurs frontières. Les dispositions du traité de Lisbonne ne sont pas applicables sur
ce territoire. Cf, Traité de Lisbonne, 13 décembre 2007, art. 311 bis, al. 5, c).
*! Il peut notamment légiférer en matière fiscale mais il ne peut pas toucher aux droits de la couronne
britannique.
” Néanmoins, elles disposent d’une souveraineté interne et peuvent signer des accords internationaux dans
certains domaines, notamment en matière fiscale.
°* L'île de Man dispose d’une superficie de 572 km” et d’une population de 80000 habitants en 2010.
> Le Conseil des Ministres de l’île peut exercer des pouvoirs dans le domaine des relations extérieures.
Néanmoins, il doit respecter les limites fixées par le gouvernement britannique et doit obtenir l’assentiment de ce
dernier par « letters of entrusment » pour signer des conventions internationales engageant l’île.
> Toutes les lois votées par le Tynwald doivent faire l’objet d’une approbation royale du gouvernement
britannique pour entrer en vigueur.
°° C’est-à-dire élus au suffrage universel indirect par les pairs.
°! L’île de Man émet ses propres passeports, ses ressortissants sont citoyens de l’île et citoyens britanniques,
d’où leur statut spécial.
° L'ile de Man ne fait pas partie de l’Union Européenne.
29
INTRODUCTION GENERALE
dépendances de la couronne britannique sont limitées dans leurs prérogatives par leur statut.
Par conséquent, elles ne peuvent être considérées comme des Etats et a fortiori comme des
micro-Etats européens.
24. Les territoires d’outre-mer britanniques. — Le statut de territoire d’outre-mer
britannique n’est pas le même que celui prévalant en France. Gibraltar et les deux bases
militaires d’Akrotiri et Dhekelia jouissent d’une forte autonomie qui est comparable à celle
d’un Etat. — Le territoire de Gibraltar situé dans la péninsule ibérique”” ne fait partie ni du
Royaume-Uni, ni de la couronne britannique. Depuis 1969, son organisation institutionnelle
reposait sur une constitution remplacée le 30 novembre 2006”. La reine d’Angleterre est
représentée par un Gouverneur nommé par ses soins dont les pouvoirs sont limités. Le
pouvoir législatif revient à un parlement appelé « Gibraltar Parliament »°' et le pouvoir
exécutif à un conseil des ministres qui se compose d’un Premier Ministre et de quatre à dix
ministres’. Le gouvernement de Gibraltar, à l’instar des dépendances de la couronne
britannique, peut signer des accords internationaux dans des domaines réservés après avoir
obtenu l’autorisation du gouvernement britannique’. Ce territoire est intégré à l’Union
Européenne depuis 1973 mais ne fait pas partie de l’espace douanier communautaire“*. Ses
ressortissants sont sujets britanniques depuis le « British nationality Act de 1987 et peuvent
voter aux élections européenne depuis 2004. — Le statut des deux bases militaires Akrotiri et
Dhekelia®° découle des accords de Londres signés le 19 février 1959 entre le Royaume-Uni, la
Grèce et la Turquie. Un accord de 2002 entre le Royaume-Uni et Chypre stipule que ces deux
bases militaires ne peuvent être exploitées qu’à des fins militaires. Leur régime juridique
dépend d’une ordonnance royale dont l’article 4 confère à l’administrateur d’Akrotiri et
Dhekelia, le pouvoir d’édicter des lois pour la paix, l’ordre et la bonne gouvernance de l’île“.
°° La superficie de Gibraltar est de 6,5 km” avec une population de 29300 habitants en 2010.
9 Cette constitution est entrée en vigueur le 2 janvier 2007. Cf. ASSEMBLEE NATIONALE, projet de loi
n° 2320, autorisant l’approbation.., op. cit., p. 10.
6! Le parlement se compose de 17 députés élus pour quatre ans.
Le Premier Ministre est nommé discrétionnairement par le Gouverneur parmi les députés, celui-ci nomme
également les ministres sont nommés par lui sur proposition du Premier Ministre.
59 ZILLER (J.). « Les États européens et les territoires ultra-marins placés sous leur souveraineté », Nouv. Cah.
Cons. Const, n°35, avril 2012, p. 176.
64 Gibraltar transpose elle-même les directives de l’Union Européenne.
S Depuis l’arrêt CICE, 18 février 1999, Matthews c/ Royaume-Uni, la législation britannique permet aux
habitants de Gibraltar, de voter aux élections européennes.
6 Les deux bases militaires ont une superficie de 254 km” et une population de 3500 soldats britanniques ainsi
que 5000 membres de leur famille et employés britanniques. Cf ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU
CONSEIL DE L'EUROPE, Situation des habitants des zones d’Akrotiri et de Dhekelia placés sous souveraineté
britannique, (rapporteur : M. GROSS), (Doc. 11232), 4 avril 2007, p. 4.
Ibid.
30
INTRODUCTION GENERALE
Ces lois différentes des lois britanniques s’appliquent aux personnels militaires et aux sujets
britanniques. L'administration militaire s’est engagée à ce que la législation applicable aux
ressortissants chypriotes sur les territoires d’Akrotiri et Dhekelia soit similaire à celle de l’île
(législation miroir)°*. Ce territoire d’outre-mer n’est pas intégré à l’Union Européenne et
n’accorde pas la citoyenneté britannique“. Bien que ces territoires d’outre-mer britanniques
soient dotés d’une organisation constitutionnelle et d’une autonomie, leur souveraineté
imparfaite ne leur permet pas d’être des Etats. Pour des raisons d’ordre historique et local,
certains territoires anglo-saxons jouissent de statuts particuliers qui leur confèrent une forte
autonomie sans leur permettre d’être souverains. Même si ces statuts sont propres au droit
britannique, d’autres Etats européens accordent à leurs territoires des statuts comparables (B).
B. Les provinces autonomes
25. Les provinces autonomes sont des micro-territoires car elles ne s’inscrivent pas dans une
organisation fédérale. Rattachées à un Etat central, elles jouissent d’un statut spécifique qui
A - 70 1 . . ,
leur reconnaît une forte autonomie’ comparable à celles des territoires anglo-saxons. L’étude
de leur régime est nécessaire car elle légitimera leur exclusion de cette étude.
26. L’Etat libre associé d’Aland. — Porto Rico et Aland sont les seuls territoires au monde à
avoir un statut d’Etat libre associé. Ce dernier, sous souveraineté finlandaise ' dispose d’un
statut autonome“, neutre et démilitarisé depuis la conférence de la Société des Nations du 27
juin 1921”. Ce statut a été voté par la loi finlandaise d’autonomie de l’archipel d’Âland du 5
$ Cet engagement est pris parce que la législation chypriote n’est pas applicable sur les deux bases militaires
britanniques.
% Les dispositions du traité de Lisbonne ne sont pas applicables sur ce territoire. Cf, Traité de Lisbonne, 13
décembre 2007, art. 311 bis, al. 5, b).
° L’autonomie offre des droits à un groupe minoritaire et garantit l’unité, la souveraineté et l’intégrité territoirale
de l’État dont il dépend. Cf, ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, expériences
positives des régions autonomes comme source d’inspiration dans la résolution de conflits en Furope, (rapport
de la commission des questions politiques), 3 juin 2003, p. 1.
! Cette province finnoise est uniquement suédophone.
? Historiquement, le traité de Paris du 30 mars 1856 rattache l’archipel d’Âland au Grand Duché de Finlande
lors de son annexion par la Russie en échange d’un régime juridique spécifique qui impose à l’île une neutralité
incontestable et une autonomie culturelle et linguistique. Ce territoire sera une possession russe de 1809 a 1917.
L’archipel d’Aland est alors annexée à l’Empire Russe en même temps que le Grand Duché de Finlande. Cf.
ROBINS (G.), CHILLAUD (M.) [Dir.], Les îles d’Âland en mer Baltique, héritage et actualité d’un régime
original, Paris, Ed. L’harmattan, 2009, p. 19.
? En 1917, lorsque la Finlande retrouve sa souveraineté et proclame son indépendance, l’archipel d’Âland se
trouve confronté à une guerre civile en Finlande. Les îliens profitent de cette occasion pour demander leur
rattachement à leur ancienne patrie, le Royaume de Suède. Sous la pression du Royaume de Finlande, la SDN
s’est prononcée sur le statut de l’archipel d’Âland en 1921. Cf, SOCIÉTÉ DES NATIONS, rapport de la
Commission Internationale de Juristes chargée par le Conseil de la Société des Nations de donner un avis
consultatif sur les aspects juridiques sur la Question des Iles d’Aland, Octobre 1920, p. 3 à 19.
31
INTRODUCTION GENERALE
juin 1921, puis amendé par la loi du 12 octobre 1951, enfin celle du 16 août 1991 entrée en
vigueur au 1“ janvier 1993. Ce statut’* est constitutionnellement reconnu à l’article 120 de la
constitution finlandaise du 1” mars 2000 : « La province d’Âland dispose de l'autonomie,
conformément aux dispositions spécifiques de la loi sur l'autonomie d’Aland ». L’Etat libre
associé a Aland est doté de sa propre organisation institutionnelle autour d’un parlement,
« Âlandslagting »” et d’un gouvernement, « Landskapsregering ». Le pouvoir législatif
s’exerce en conformité avec la législation finlandaise °. Tous les domaines lui sont concédés à
l’exception des compétences réservées à la République de Finlande, à savoir la diplomatie,
l’armée, le droit civil et pénal, ainsi que l’organisation juridictionnelle. L’archipel est
également représenté au parlement finlandais par un représentant élu dans les mêmes
conditions que les autres députés finlandais. Le pouvoir exécutif revient quant à lui à un
gouvernement composé de huit ministres et d’un Chef de gouvernement, « Lanträdet » : tous
sont nommés par le parlement après négociations. Ce gouvernement dispose d’une
administration autonome régionale qui travaille dans les limites fixées par la loi d’autonomie.
La province d’Âland fait partie du territoire de l’Union Européenne’ depuis 1995 mais avec
des dispositions spécifiques “. — Le statut d’Etat libre associé n’est pas comparable à un statut
d’Etat au sens strict du terme. Il permet la reconnaissance d’une autonomie sans pour autant
octroyer une indépendance. Pour cette raison, l’archipel d’Âland ne dispose pas de la qualité
d’Etat nécessaire pour être considéré en tant que micro-Etat européen.
27. L’archipel des îles Féroé. — Le Royaume du Danemark reconnaît aux îles Féroé un
régime juridique particulier comparable à celui de l’archipel d’ÂAland. Cet archipel ne
disposant pas du statut” de territoire d’outre-mer danois, il peut ainsi être une province
autonome, et ce, depuis le 1°" avril 1948® date de l’entrée en vigueur de la loi sur
™ L’archipel d’Aland et Porto Rico sont les seuls territoires au monde à avoir obtenu un statut d’État libre
associé.
P Le parlement est doté de 30 députés élus pour 4 ans par un vote secret à la proportionnelle. Le droit de vote
n’est accordé qu’aux citoyens d’ Aland.
7° Le Président de la République de Finlande peut opposer son veto à une loi de l’archipel, si ce dernier
outrepasse ses compétences ou a voté une loi qui menace la sécurité intérieure du pays.
” La province d’Âland n’est pas compétente en matière internationale. Pour autant, lorsque la politique
internationale de la Finlande est susceptible de toucher son statut, cette dernière doit être consultée et donner son
accord. Par deux référendums, la population de l’archipel a accepté que la Finlande rentre dans l’Union
Européenne. Cf, ERIKSSON (T.), Aland an Autonomous Province, Alands landskapsstyrelse, 1978, p. 2.
™ Les dispositions du traité¢ de Lisbonne s’appliquent sur ce territoire. Cf, Traité de Lisbonne, 13 décembre
2007, art. 311 bis, al. 4.
La constitution danoise du 5 juin 1953 ne fait pas référence aux îles Féroé sauf pour faire mention de leur
représentation au parlement danois.
* Avant cette date, les îles Féroé étaient un département danois.
32
INTRODUCTION GENERALE
l’autonomie des Féroé®'. Ce statut fait la distinction entre deux types de compétences, celles
strictement féringiennes®” et celles communes“. Les autorités locales peuvent ainsi édicter
des lois et réglementer tous les domaines qui sont de leur ressort. Le parlement local appelé le
« Logting »* légifère dans les domaines purement féringiens, vote le budget et nomme les
membres du gouvernement local dont la présidence échoit au Chef du gouvernement
« Logmadur » assisté de huit ministres « /landsstyrismadur ». Leur rôle est de gérer les
affaires locales et l’administration de l’île“. Les autorités féringiennes sont incompétentes en
matière de justice, de police, de politique monétaire, de défense et de politique étrangère".
Afin de veiller au bon ordre, un commissaire du royaume, représentant la métropole est
nommé sur l’île. Haut représentant de l’État, il siège au parlement où il est informé de toutes
les décisions prises et participe aux débats. En 2011 un projet de constitution est voté par le
parlement de l’archipel. Jugé incompatible avec le Royaume du Danemark, 1l est dès lors
demandé aux autorités locales de choisir”’ entre l’indépendance ou le maintien de leurs
subventions annuelles“°. Les îles Féroé ne font pas partie de l’Union Européenne et les
résidents de l’île ne sont pas considérés comme des citoyens européens®”. — Bien que de statut
différent, le régime de l’archipel des îles Féroé est comparable à celui de l’archipel d’Âland.
Autonome sans être indépendant, ce territoire n’est pas un Etat et ne peut donc pas être pris en
compte dans une définition des micro-Etats. Ces territoires sont dotés d’une souveraineté
incomplète, tout comme un certain nombre d’entités juridiques constituées sous forme
d’ordres religieux (§2).
81 L article 1° de la loi sur l’autonomie des îles Féroé dispose : « Le peuple féroïen, par l'intermédiaire de ses
représentants élus et d’un exécutif établi par ces derniers, assume, dans le cadre de l’unité du royaume,
l’administration et la direction des affaires féroïennes ».
* Le statut dispose d’une liste en annexe À contenant un ensemble de compétences qui sont transférées
immédiatement ou font l’objet d’un transfert ultérieur à la demande du pouvoir central ou de la province. En
annexe B, une seconde liste est établie à partir des domaines pouvant être reconnus comme purement féroïniens
après négociation.
3 Ce domaine relève des autorités danoises qui acceptent de négocier l’application de ces mesures avec les
autorités féringiennes. (transport aérien, église, protection des milieux marins, inspection de la pêche, la
protection civile et justice, police, politique monétaire, défense et politique étrangère).
Élu à la représentation proportionnelle dans sept circonscriptions, il comporte 27 sièges et peut en avoir cinq
supplémentaires.
5 SÉNAT, Document de travail du sénat : le statut des îles européennes, (service des affaires européennes,
division des études de législation comparée), n° LC73, avril 2000, p. 5.
% Ces domaines relèvent exclusivement du pouvoir danois.
8 ZILLER (J.). « Les États européens et les territoires ultra-marins placés sous leur souveraineté », Nouv. Cah.
Cons. Const, n°35, avril 2012, p. 177.
* Sans compter le remboursement de la dette des îles Féroé.
Les dispositions du traité de Lisbonne ne s’appliquent pas sur ce territoire. Cf, Traité de Lisbonne, 13
décembre 2007, art. 311 bis, al. 5, a).
33
INTRODUCTION GENERALE
$2 Les ordres religieux
28. Le continent européen connaît sur son territoire des entités juridiques confessionnelles
dotées d’une souveraineté fonctionnelle liée à leur histoire et aux missions qu’elles
remplissent. L’Ordre de Malte s’est vu reconnaître une souveraineté internationale pour
accomplir sa mission dans le monde. À l’inverse, le Mont Athos, entité théocratique, dispose
d’une autonomie qui lui permet d’assurer l’ascèse et la méditation des moines qui y
séjournent.
29. L’Ordre Souverain de Malte. — L’Ordre Souverain Militaire Hospitalier de Saint-Jean
de Jérusalem, de Rhodes et de Malte est un sujet de droit international public” disposant
d’une souveraineté incomplète. Certains auteurs comme Joe VERHOEVEN le qualifie de
« sujet autonome sui generis »”". Cet ordre est une organisation essentiellement humanitaire
liée indirectement au Saint-Siège””. Son organisation interne tire ses fondements de sa
constitution du 27 juin 1961” qui le dote d’une véritable organisation institutionnelle. Le
pouvoir exécutif revient à un gouvernement appelé « souverain conseil », composé d’un
président, « le Grand Maître de l’Ordre », assisté de dix « Chevaliers ». Le pouvoir législatif
appartient à un parlement «le Chapitre Général » qui est l’Assemblée Suprême des
Chevaliers. Elle vote les lois de l’ordre et élit les Chevaliers membres du gouvernement. Le
pouvoir judiciaire est concédé à des tribunaux de première instance et d’appel qui sont
nommés par le Grand Maître et le Souverain Conseil parmi les membres de l’ordre. L'Ordre
de Malte ne dispose d’aucune souveraineté interne. Il ne possède ni population, ni territoire,
tout au plus un statut d’extraterritorialité obtenu par l’Italie sur les dépendances du Palazzo
Malta et de la Villa de Malte situés à Rome. Il dispose néanmoins d’une souveraineté
. . . . , 4 4 +0 ge . . 94
internationale qui lui confère une personnalité et une capacité juridique internationales’’. De
” Charte constitutionnelle de l’Ordre de Malte, 27 juin 1961, art. 3 :
- « L'Ordre est un sujet de droit international et exerce des fonctions de souveraineté.
- Les fonctions législative, exécutive et judiciaire sont réservées aux organes compétents de l’Ordre,
selon les dispositions de la Charte Constitutionnelle et du Code ».
”! VERHOEVEN (J.), Peuple et Droit international, Bruxelles, Ed. F. Rigaux, col. Le Concept des peuples,
1988, p. 269.
% Les rapports entre le Saint-Siège et l’Ordre de Malte sont constitutionnalisés dans la constitution de l’Ordre du
27 juin 1961. L'Ordre de Malte est reconnu par l’Église comme sujet de droit international public et par
conséquent entretient une représentation permanente auprès du Saint-Siège, selon les règles du droit
international. Cf., Charte constitutionnelle de l’Ordre de Malte, 27 juin 1961, art. 4.
°* Constitution accordée par le Pape Jean XXIII
La Cour de Cassation italienne a jugé dans un arrêt du 6 juin 1974, que la personnalité juridique internationale
de l’ordre s’évalue par rapport à la conduite que peuvent avoir les États, en ce qu’elle démontre ou non la
volonté de respecter la souveraineté de l’ordre. #1 VERHOEVEN (J.), Peuple et Droit international, Bruxelles,
Ed. F. Rigaux, col. Le Concept des peuples, 1988, p. 270.
34
INTRODUCTION GENERALE
celle-ci découle le droit de légation de l’Ordre de Malte et sa représentation permanente aux
Nations Unies. — Bien que reconnu en tant que sujet de droit international disposant de la
souveraineté internationale, l’absence totale des composantes de la souveraineté interne lui
fait défaut. Par conséquent, cet ordre religieux ne peut être qualifié d’Etat.
30. La République monastique du Mont Athos. — Le statut juridique de ce territoire est
régi par le traité de paix de Lausanne du 24 juillet 1923 et par le chapitre XI de la constitution
grecque du 3 juin 1927”. Doté d’un statut sui generis’, cette région autonome dépend du
Ministère des Affaires Etrangères grec pour la partie administrative”’ et du Patriarche de
Constantinople pour la partie spirituelle. Les vingt monastères stavropigiaques”“ qui
composent la presqu’île administrent ce territoire au sein d’une « Sainte communauté ». Le
règlement détaillé du régime du Mont Athos et de son fonctionnement dépend d'une Charte
constitutionnelle qui est élaborée et votée par les vingt monastères”. Ce territoire présente
quelques particularismes. Les moines qui séjournent obtiennent la nationalité hellénique sans
conditions particulières. De plus, en application d’un édit de l’Empereur Byzantin Constantin
de 1046”, toujours en vigueur, son accès est strictement interdit à toute créature femelle
vertébrée, à l’exception des poules et des chattes”. La République monastique du Mont
Athos est une province autonome grecque qui s’auto-administre. — Dotée d’un territoire,
d’une population et d’une organisation politique, cette province hellénique autonome ne
dispose pas de souveraineté internationale, ce qui ne permet pas d’en faire un Etat.
31. Les micro-territoires et certains ordres religieux confessionnels sont dotés de statuts
juridiques particuliers qui leur confèrent une autonomie et leur reconnaissent certains attributs
Constitution grecque, 9 juin 1975, art. 105 : « La presqu'île de l'Athos, à partir de Mégali Vigla et au-delà,
formant le ressort de l'Athos, constitue, conformément à son antique statut privilégié, une partie auto-
administrée de l'État hellénique, dont la souveraineté sur ce territoire demeure entière. Au point de vue spirituel,
la Sainte-Montagne se trouve sous la juridiction immédiate du Patriarcat oecuménique. Tous ceux qui s'y
retirent acquièrent la nationalité hellénique, dès qu'ils sont admis comme novices ou comme moines, sans autre
formalité ».
° GRIGORITA (G.). L'autonomie ecclésiastique selon la législation canonique actuelle de l’église orthodoxe et
de l’église catholique, (étude canonique comparative), Rome, Ed. Pontifica, 2011, p. 137.
7 Ce dernier nomme un gouverneur dont les fonctions sont principalement liées à la sûreté et au bon ordre
public.
%5 C'est-à-dire qui ne dépend pas d’un évêque mais de l’archevêque de Constantinople et patriarche œcuménique
lui-même.
°” Le représentant de l'État participe à sa rédaction, puis elle devra être ratifiée par le Patriarcat œcuménique de
Constantinople et le parlement grec.
19 Cet édit confirme l’indépendance du Mont Athos accordée dès 972 par l’Empereur byzantin Jean 1”
Tzsimiskès. Cf, POPPE (A.), « La tentative de réforme ecclésiastique en Russie au milieu du XI siècle »,
A.P.H., XXXV, 1972, p. 6.
1! L'intérêt de cette interdiction est de ne pas tenter les moines qui méditent.
35
INTRODUCTION GENERALE
de la souveraineté. Cependant, n’étant pas souverains, ils ne peuvent être qualifiés d’Etats et
être pris en compte dans une définition du « micro-Etat européen ». De la même façon, « les
villes enclaves »"” , « le condominium de l’île des faisans »" et « les micro-nations »"“* ont
des particularismes existants, sans pour autant se voir attribuer un statut juridique et une
autonomie reconnue. Pour ces raisons, ces territoires sont exclus de cette étude. Les micro-
192 C’est le cas de la ville-enclave espagnole Llivia, d’une superficie de 12.83 km’, située en territoire français à
6 km de la frontière espagnole dans le département des Pyrénées-Orientales, rattachée à la province de Gérone,
l’une des quatre provinces qui composent la communauté autonome de Catalogne. Cf, ANGLADA (M), Vint-i-
cinc anys a Llivia, Barcelone, 1962. — Cette situation exceptionnelle se retrouve également en Suisse avec la
ville-enclave italienne Campione d’Italia, située dans le canton helvétique de Tessin et sous souveraineté
italienne. Cette ville est rattachée à la province de Côme en Lombardie. Sa superficie est de 2,6 km” dont 0,9
km’ de terre et 1,7 km’ sur le Lac Lugano. Cf, BIANCHI (A.), Campione d'Italia nel dititto nazionale e
internazionale, (these), Universita di Basilea, 1968, CENZATO (G.), Campione d’Italia dans I’Histoire et dans
l’art, Campione d’Italia, Imp. Litotipografia G. Malinverno, PACINOTTI (R.), L’enclave giuridico
internazionale il commune di Campione d'Italia, (thèse), Università cattolica del sacro cuore di Malano, Facolta
di scienze politiche, 1984, MONETA MAZZA (E.), Cantone Ticino e campione d'Italia convergenze e
divergenze, (thèse), Universita degli studi dell’insubria, facoltà di giurisprudenza, 2011. — La Suisse compte
également une autre enclave en la commune de Büsingen am Hochrhein. Juridiquement ce territoire allemand,
qui est rattaché au Lander allemand Bade-Wurtemberg, est physiquement enclavé dans le canton suisse de
Schaffhouse. Son territoire et de 7,6 km” et sa population de 1449 habitants. Tout comme Campione d'Italia, elle
fait partie du territoire douanier helvétique et jusqu’à l’entrée de la Suisse dans l’espace Schengen, le 12
décembre 2008, elle en était exclue. — Une autre situation atypique s'applique aux communes de Baarle-Hertog
et Baarle-Nassau. Toutes deux néerlandophones, la première est une commune belge rattachée à la province
flamande d’Anvers alors que la seconde est une commune néerlandaise appartenant à la province du Brabant-
Septentrional. Une partie du territoire de la ville de Baarle-Hertog est enchevêtrée dans celui de Baarle-Nassau
en territoire néerlandais. Ces deux territoires distincts sont discontinus et forment sous l’effet de leur
enchevêtrement, l’un à l’autre, le village de Baarle. — Pour finir, la République de Chypre possède deux villages
enclavés « Xylotymbou et Ormidhia », qui se situent à l’intérieur de la base militaire souveraine britannique de
Dhekelia. Le statut de territoire d’outre-mer britannique fait de ces deux territoires des enclaves chypriotes en
territoire britannique. C/, RATON (P.), « Les enclaves en droit international », A.F.D.I., 1958, vol. 4, n°4, p.
186.
19 Un condominium est un territoire dont la souveraineté appartient à deux États, qui exercent en commun leur
autorité politique. La République Française et le Royaume d’Espagne sont tout deux souverains sur l’île des
Faisans située sur le fleuve basque la Bidassoa, à la frontière franco-espagnole et d’une superficie de 6820 m°.
Son régime juridique à souveraineté binaire découle directement du traité de Bayonne du 2 décembre 1856,
confirmé par une convention de 1901. Ce territoire non peuplé, interdit au public, est administré de manière
alternative, tous les six mois, du 1” août au 31 janvier par la France et du 1“ février au 31 juillet par l’Espagne.
Cf, CORET (A.), Le condominium, (thèse), Paris, L.G.D.J., 1960.
1! Les micro-nations sont des communautés d’hommes conscientes d’être unies par une identité historique,
culturelle, linguistique ou religieuse. — Au large du Royaume-Uni, existe la Principauté de Sealand, ancienne
plate-forme militaire britannique située dans les eaux internationales. Jusqu’en 1987, elle fait l’objet par ses
occupants d’une revendication identitaire, sans aucune reconnaissance d’un État. Malgré cette ambigüité
territoriale et bien que soumise à de nombreux contentieux, son absence de reconnaissance internationale,
l’exclut de la liste des micro-États. — Dans le même esprit, il peut être fait mention de la République de Saugeais
composée de onze communes du Haut Doubs en France et revendiquant une souveraineté remontant à une
seigneurie ecclésiastique qui prit fin officiellement à la Révolution française. Cette entité revendiquée ne dispose
d’aucune souveraineté et ne peut par conséquent être considéré comme un micro-État. — C’est également le cas
de la République libre de Liberland, territoire de 7 km” , en plein Danube à la frontière entre la Croatie et la
Serbie et n’appartenant à aucun de ces deux Etats. Un tchèque nommé Vit JEDLICKA y revendique un Etat libre
et souverain. Pourtant, ce territoire ne dispose d'aucune souveraineté et ne peut donc pas être considérée comme
un micro-Ftat. Cf, URL : www. liberland.org, [dernièrement consulté le 16 juin 2015]. C/, O'DRISCOLL (F.),
Ils ne siègent pas à l'O.N.U., revue de quelques Micro-Ftats, Micro-Nations et autres entités éphémères, Toulon,
Ed. Les presses du midi, 2000.
36
INTRODUCTION GENERALE
Etats européens sont les seuls territoires microscopiques à jouir d’une souveraineté. Leur
qualité d’Etat leur crée cependant de nombreuses difficultés (SECTION 3).
SECTION 3. Les enjeux du statut de micro-Etat européen
32. Comme l’énonce clairement ARNAUD DURANTHON : « Bien qu’aujourd’hui le
débat sur la nature de ces entités politiques soit clos — ou presque —, les micro-Etats ne sont
jamais parvenus à trouver dans l’esprit des juristes, une place égale à celle occupée par les
autres Etats. Ils restent dans l’inconscient juridique, des cas particuliers, des altérations, des
scories, des “exceptions pour confirmer la règle” voire parfois des “semblants d’Etats” » *.
Ceci s’explique par leurs caractéristiques géographiques et les répercussions qu’elles ont sur
leur souveraineté. Bien qu’étant des Etats reconnus, tous connaissent des difficultés à jouir
des prérogatives que leur statut d’ « Etat » leur confère. Des enjeux considérables existent tant
au plan interne ($1), qu’au plan international ($2).
$1 Les contraintes internes
33. Il est incontestable que les trois éléments composant l’ « Etat » posent des problèmes
importants aux micro-Etats'®®. C’est ce qui fait dire à Serge SUR que « l’égalité souveraine
dont ils bénéficient est d’ordre symbolique »"”, tout en affirmant que « s’il y a un modèle
unique d’Etat sur le plan juridique, si tous sont souverains et égaux, ils sont en réalité très
divers, et d’autant plus divers qu’ils sont plus nombreux »"°*.
34. Les contraintes géographiques. — Les caractéristiques territoriales et démographiques
des micro-Etats européens représentent pour eux des contraintes significatives. — La faiblesse
de leur territoire est source de dépendance vis-à-vis des Etats limitrophes et peut engendrer
une incapacité physique, voire juridique. François CHEVRETTE y voit en cela une perte
I .. 109 . so. 110 . \
éventuelle du dominium'“ et de l’impérium’‘’, ce qui peut remettre en cause leur caractère
19 Arnaud DURANTHON in « Qu’est-ce qu’un micro-État aujourd’hui ? L’exemple de l’Océanie », RF.D.C,,
octobre 2012, n°92, p. 785.
1% VELLAS (P.). « Les Etats exigus en droit international public », R.G.D.I.P., 1954, p. 559.
7 SUR (S.). Relations internationales, Paris, Ed. Montchrestien, 6°™ ¢d., 2011, p. 282, cité par Arnaud
DURANTHON in « Qu’est-ce qu’un micro-Etat aujourd’hui ? … », op. cit., p. 785.
1% SUR (S.), « Les Etats défaillants », Commentaire, n° 112, 2005, p. 891, cité par Arnaud DURANTHON in
« Qu'est-ce qu’un micro-État aujourd’hui ? … », op. cit, p. 785.
199 C’est l’ensemble de la propriété publique d’un État. Cf, CHEVRETTE (F.). Dominium et imperium : l’État
propriétaire et l’État puissance publique en droit constitutionnel canadien, Montréal, (mélanges jean Pineau),
Fd. Thémis, 2003, p. 665.
H° Le fait que l’État soit détenteur de la puissance publique. Cf, CHEVRETTE (F.), Dominium et imperium :
l’État propriétaire et l’État puissance publique en droit constitutionnel canadien, Montréal, (mélanges jean
Pineau), Ed. Thémis, 2003, p. 665.
37
INTRODUCTION GENERALE
, . . . . 111
étatique au sens du droit international
. L’exiguïté de leur territoire est-elle contraire à la
qualité d’Etat ? La doctrine est contradictoire et n’apporte pas de réponse précise. Charles
ROUSSEAU, estime que les 44 hectares du Vatican ne lui permettent pas d’être un véritable
Etat". — Quant à leur démographie, dotée d’une population inférieure à 100 000 habitants,
les incidences sont nombreuses. Comme le rappelle Pierre VALLAS, « la collectivité
territoriale de ces Etats se trouve considérablement réduite sur un territoire exigu [...J, de
sorte qu’elle ne peut fournir un personnel de fonctionnaires ou d'agents en nombre suffisant
pour assurer l’organisation ou la bonne marche de services publics nécessaires à l’existence
, 113
même d’un Ftat » .
35. Les contraintes gouvernementales. — Tous les micro-États européens sont dotés d’une
autorité gouvernementale incontestable articulée autour d’une organisation constitutionnelle.
Ils disposent d’une constitution écrite et d’un Chef d’État qui se trouve être un Prince à
Monaco, au Liechtenstein, à Andorre!“ et deux Capitaines Régents à Saint-Marin.
Cependant, cette autorité gouvernementale est-elle vraiment souveraine ? L’exiguité
territoriale qui les caractérise leur permet-elle d’assurer l’ensemble des prérogatives
inhérentes à leur souveraineté" ? Sur ce point, Pierre VALLAS estime : « que l’autorité
gouvernante dans le territoire exigu partage nécessairement l’exercice de ses compétences sur
son territoire avec l’autorité de l’Etat voisin, parce qu’elle n’a pas la capacité d’exercer seule
la plénitude des compétences étatiques »''°. Autant de difficultés auxquelles il faut répondre
pour savoir si les micro-Etats européens sont véritablement des Etats souverains.
36. L’exiguïté des micro-Etats européens n’est pas sans effets directs sur leur souveraineté.
Tous rencontrent des difficultés à exercer pleinement les attributs reconnus à tout sujet de
droit international (§2).
§2 Les contraintes internationales
37. Les contraintes liées à la souveraineté interne des micro-Etats ont des conséquences
directes sur leur souveraineté internationale. Pour cette raison, ils rencontrent tous des
M! VELLAS (P.). « Les Etats exigus en droit international public », R.G.D.I.P., 1954, p. 562.
12 ROUSSEAU (C.), Droit international public, Paris, Ed. Sirey, 1953, n° 167, cité par VELLAS (P.), « Les
Etats exigus ... », op. cit., p. 561.
3 Ibid, p. 559 et 560.
| Deux Coprinces à Andorre.
15 MINASSIAN (G.), « Micro-Etat, Mini-Etat, Essai de classification », 4.F.R.I., 2007, vol VIII, p. 333.
H° VELLAS (P.), « Les Etats exigus … », op. cit. p. 560.
38
INTRODUCTION GENERALE
difficultés à faire usage de leur droit de conclure des traités et de jouir d’une reconnaissance
internationale.
38. Les contraintes liées à l’exercice du « jus tractatuum ». — Le difficile exercice du « jus
tractatuum » porte-t-il atteinte à la souveraineté des micro-Etats européens ? Tous font face à
des obstacles pour signer et ratifier leurs traités internationaux'"”. — La plupart de ces Etats se
voient imposer des traités signés par leurs voisins. Cette situation est flagrante dans le
domaine économique. En union douanière, postale, ou monétaire, leur territoire se retrouve
confondu avec celui de l’Etat qui les jouxte au point de n’en former qu’un. Dès lors,
l’ensemble des accords signés par l’État limitrophe leur est imposable""*
. — Leurs moyens
matériels et humains faisant défaut, leurs intérêts sont souvent défendus par un État voisin,
qui les représente et signe des accords en leur nom'"”. — II arrive cependant, que dans certains
cas, les micro-Etats concluent leurs accords internationaux par eux-mêmes“. Néanmoins,
certains voient leur « jus tractatuum » limité par des dispositions constitutionnelles ou
conventionnelles consenties dans l’intérêt d’Etats tiers.
39. Les contraintes liées à la reconnaissance internationale. — Inévitablement, la petitesse
du territoire des micro-États associée à leur faible démographie sont des contraintes qui
freinent leur entrée au sein des organisations internationales. Le maintien de délégations à
l’étranger représente un coût important. De plus, le faible nombre de leurs ressortissants rend
sans intérêt et trop onéreux le maintien de représentations diplomatiques ou consulaires.
Certains micro-Etats se retrouvent donc dans l’incapacité d’exercer leur droit de légation,
confiant ainsi leur représentation diplomatique aux États limitrophes".
L7 PATRY (A.), La capacité internationale des États, l’exercice du jus tractatuum, Québec, Ed. P.U.Q, 1983, p.
42.
1% La Suisse et le Liechtenstein sont en union douanière depuis un accord du 29 mars 1923. En 1935, lors de la
guerre contre l’Éthiopie, les sanctions prises par la Suisse à l’égard de l’Italie furent étendues au territoire du
Liechtenstein. Cette situation est identique à celle que connaît la Principauté de Monaco dans son union
douanière avec la République Française datant du 18 mai 1963. Cf, VELLAS (P.), « Les Etats exigus en droit
international public », R.G.D.LP., 1954, p. 564.
19 C’est en quelque sorte une convention de mandat, ce qui ne fait pas perdre la qualité de sujet de droit
international au micro-État concerné.
2° Ce fut le cas de l’accord signé entre la Principauté de Monaco et l’Empire de France, visant à régler la
situation des communes de Menthon et Roquebrune. Cf, Ordonnance Souveraine du 12 février 1861
promulguant le traité conclu avec la France, le 2 février 1861, pour régler la situation des communes de Menton
et de Roquebrune.
211 a représentation internationale d’un État par un autre État n’est pas incompatible avec la qualité étatique. Le
tribunal supérieur suisse de Zurich a jugé dans un arrêt du 1 décembre 1945 : « que la représentation d’un État,
justifiée pour des raisons d’incapacité juridique était parfaitement compatible avec le maintien de ses caractères
étatiques ». in VELLAS (P.), « Les Etats exigus en droit international public », R.G.D.I.P., 1954, p. 575,
39
INTRODUCTION GENERALE
40. Toutes ces contraintes ne sont pas sans effets sur la souveraineté des micro-Etats. Dès
lors, bien qu’étant des Etats, sont ils vraiment souverains ? Micro-Etat n’est-il pas synonyme
de micro-souverain ? Les garanties constitutionnelles, institutionnelles et conventionnelles,
développées sur les scènes nationale et internationale par les micro-États sont-elles suffisantes
pour assurer leur souveraineté, leur indépendance et leur intégrité ? Quelle est dès lors leur
situation juridique ? Comment font-ils pour exister ? »
41. Les micro-Etats européens existent grâce à la préservation d’une souveraineté insolite,
construite au fil du temps, parfois aux forceps, au cours d’une histoire longue et chaotique
(PROLÈGOMENES). Pour survivre, tous ont adapté leur souveraineté interne à leurs
contraintes géographiques, politiques et juridiques (PREMIÈRE PARTIE) et ont dû signer
des accords internationaux qui conditionnent l’originalité de leur souveraineté internationale
(DEUXIÈME PARTIE). Bien qu’étant souverains, leur exiguïté ne leur a pas permis de
développer une économie industrielle et commerciale et les a amenés à élaborer des
législations avantageuses en matière fiscale et sociétaire pour survivre, s’affirmer et être
reconnus dans un monde en pleine mutation (TROISIÈME PARTIE).
PROLÈGOMÈNES : LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ETATS
PREMIÈRE PARTIE : LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ETATS
DEUXIÈME PARTIE : LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ETATS
TROISIÈME PARTIE : LE REGME FISCAL ET SOCIETAIRE DES MICRO-ETATS
40
PROLÈGOMÈNES : LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES
MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
41
« Les micro-Etats d'Europe ne sont pas des phénomènes
géographiques issus du hasard: ils sont la résultante d’une
combinaison et d’une interaction de facteurs multiples qui ont forgé
leur espace, leur milieu et leurs hommes pl?
SANGUIN (A.-L.)
122 SANGUIN (A.-L.), Les micro-Ftats d’Furope, (Andorre, Liechtenstein, Monaco, Saint-Marin), Géographie,
politique et économique, (thèse) Université de liège, 1996, p. 66.
43
42. Même si les micro-États européens peuvent avoir des points communs aux plans
démographique, territorial et institutionnel, il n’en demeure pas moins que leur émancipation
fait appel à des conditions historiques différentes, prenant naissance à des époques distinctes,
dans des régions et avec des acteurs eux-mêmes différents. Bien que la construction historique
des micro-Etats soit diverse, son étude s’avère nécessaire pour comprendre leur existence
contemporaine. La majorité d’entre eux se sont construits sous forme de Principauté (TITRE
1), ce qui n’est pas le cas des autres qui l’ont été sous forme de Papauté et de République
(TITRE 2).
45
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 1 : LES CONSTRUCTIONS SOUS FORME DE PRINCIPAUTÉ
« Le petit Ftat a une histoire et ne constitue pas un modèle figé. De
même que les grandes puissances se sont adaptées au monde de
l’après-guerre froide, le micro-Ftat évolue en fonction des
convulsions de l'histoire mondiale et a émergé à différentes
périodes. La création d’Andorre remonte à 1278, celle de Monaco à
1297. Le Liechtenstein s’est détaché du Saint-Empire romain
germanique en 1806 »"”.
MINASSIAN (G.)
43. Les alliances et les mariages féodaux ont permis à ces entités de petites tailles de prendre
naissance et de survivre aux aléas historiques, contrairement à certains régimes monarchiques
d’une plus grande importance qui paradoxalement ont disparu. De nos jours les micro-États
européens ayant la qualité de Principauté sont au nombre de trois : la Principauté de Monaco
(CHAPITRE 1), la Principauté de Liechtenstein (CHAPITRE 2) et la Principauté d’Andorre
(CHAPITRE 3).
CHAPITRE 1 : LA PRINCIPAUTÉ DE MONACO
« Un facteur essentiel de ce que l’on pourrait appeler la
personnalité monégasque réside dans son histoire, riche,
mouvementée, pacifique mais indissociable de celle de la Famille
Grimaldi. Dans leur farouche détermination à préserver, contre de
multiples convoitises, l’indépendance de ce pays, les seigneurs et
princes de Monaco ont su s'attacher la fidélité des habitants du
Rocher »"*”.
GRINDA (G.)
44. La Principauté de Monaco est la plus ancienne dynastie régnante d’Europe. Enserrée'>’
dans le département français des Alpes Maritimes, la superficie de son territoire est de 1,97
km” et sa population est de 32.000 habitants dont 6.100 nationaux'”°. Monaco comprend
également une commune du même nom, superposée au même territoire faisant de cet Etat une
2 MINASSIAN (G.), « Micro-Etat, Mini-Etat, Essai de classification », 4. F.R.I., 2007, vol VIII, p. 331.
24 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, ! État, son statut international, ses institutions, Paris, Ed. A.
Pedone, 2009, p. 9.
12 La Principauté de Monaco est l’un des seuls micro-Etats au monde à être enserré. À savoir que contrairement
aux autres micro-Etats européens qui sont principalement enclavés, ce dernier possède un accès direct et contigu
à l’océan. À ce sujet, voir le commentaire de SANGUIN (A.-L.) in « La rétractation territoriale et l’enserrement
de la Principauté de Monaco », Rev. med., troisième série, t. 38, 1-1980, p. 15 à 20.
2° FREMY (D.) et (M.), Quid… op. cit. p. 1205.
47
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
cité-État!”” dont le chef d’État actuel est Son Altesse Sérénissime le Prince Albert II de
Monaco. La problématique sous-jacente à cette histoire monarchique est celle de savoir
« comment une si petite entité féodale a réussi à résister à de nombreuses annexions
impérialistes, qui au cours des siècles ont effacé des constructions initialement beaucoup plus
vastes et d’apparence plus solide »'**. La naissance et la survie de cette Principauté sont liées
à maints accords, compromis et alliances qui façonnent le Rocher au fil de sept siècles
d’histoire. Le Rocher, possession génoise à son origine, devient une seigneurie Grimaldi qui
s’assure au fil des siècles la protection d’Etats (SECTION 1), avant d’obtenir une
souveraineté reconnue mais progressivement adaptée et limitée par l’État français (SECTION
2).
SECTION 1. Des origines aux protectorats
45. Aux origines, la Principauté de Monaco est d’abord une terre provençale gouvernée par
la République de Gênes ($1) avant d’être conquise par la famille Grimaldi et maintenue sous
sa garde grâce aux soutiens de nombreux protectorats ($2).
$1 Aux origines de Monaco (1191-1524)
46. La légende veut que dans des temps reculés, la rade de Monaco servait de port d’attache
aux navigateurs phéniciens'””, grecs et romains’ avant de devenir une possession génoise en
terre provençale (A). Soumise à des querelles intestines entre deux grandes familles riches et
puissantes‘, la Principauté devient au cours du XIII siècle une seigneurie Grimaldi façonnée
par de multiples compromis et alliances monarchiques (B).
A. La possession génoise
47. La prise de Monaco par Gênes. — Au XIT siècle, les Génois étendent leur influence sur
le comté de Vintimille qu’ils obtiennent en fief moyennant un hommage vassalique. En 1140
et en 1157, les châteaux de Menton puis de Roquebrune sont inféodés à la république génoise
qui convoite le rocher de Monaco. Il faudra attendre le 30 mai 1191 et Henry VI souverain sur
LP IZARD (E.), Histoire Economique de la Principauté de Monaco, Monaco, imp. de Monaco, 1907, p. 3.
8 ROBERT (J.-B.), Histoire de Monaco, Paris, P.UF., 1973, p. 5.
2° MEDECIN (R.-B.), L ‘organisation judiciaire de la Principauté, (thèse), Université de Paris, Monaco, Imp. de
Monaco, 1938, p. 11.
PO L’actuel territoire monégasque restera sous domination romaine jusqu'à l'effondrement de l'Empire romain
d'Occident en 476. Par la suite, de nombreuses incursions barbares et sarrasines ravagèrent et occupèrent les
lieux jusqu’à leur expulsion définitive en 975.
B! DUCLOS (N.), De l’annexion de | ‘ex-Principauté de Monaco à la Sardaigne, Paris, Ed. Ledoyen, 1854, p.
11.
48
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
132 afin de
l’Italie et la Provence pour que soient reconnus aux Génois des droits sur le Rocher
ye , . 133 A , . . .
renforcer la chrétienté contre les Sarrazins ”’. À cette époque, afin de dissocier les fonctions
qe,» . . . 134 , CL. .
militaires de celles de justice et de police”, sont nommés distinctement par le Seigneur de
137
devant
Monaco, un Castellan'” et un Podesta’ qui lui font allégeance et prêtent serment
l’assemblée générale"’*. Ces derniers doivent protéger la communauté, préserver les statuts et
défendre les franchises, les libertés et les coutumes'*”. Le podestà prend en charge les affaires
civiles jusqu’en 1447, date à laquelle il se voit attribuer les affaires criminelles, tandis que les
affaires civiles sont confiées à un juge ordinaire dépendant du tribunal du podesta et
homologué par lui. Le Parlement monégasque est composé des chefs de famille qui élisent
deux syndics chargés de l’administration communale'”° auxquels sont adjoints des membres
. 141 . . ; ;
de droit ‘. En fonction des circonstances, le podestà représente la commune avec les
s 10142
syndics “.
48. Les conflits entre familles génoises. — Au début du XII siècle Monaco apparaît comme
. 1e L AL. 143
une possession génoise en terre étrangère
. En 1162, à la condition de prêter un hommage
vassalique à l’Empire Romain Germanique, la République de Gênes obtient de Frédéric I*' de
Hohenstaufen'** la concession de l’espace maritime allant de Porto Venere jusqu’à Monaco.
Mais cet acte réserve les droits des seigneurs riverains ; ce n’est qu’une prédominance sur la
2 11 faut faire une distinction entre « seigneurie foncière ou domaniale » et « seigneurie banale. » La seigneurie
banale donne à son possesseur par ailleurs seigneur foncier les pouvoirs régaliens de l’État : pouvoir de
commander et de punir, devoir d’assurer la défense et rendre la justice. C’est ce pouvoir que l'Empereur a
délégué à Gênes sur le rocher, et dont les Grimaldi hériteront plus tard. La seigneurie foncière ou domaniale
donne à son possesseur des pouvoirs reposant sur sa propriété foncière privée : perception des loyers,
exploitation des moulins, des fours, des tavernes et des marchés, ce qui n’existera pas à Monaco.
#3 Les Génois profitèrent d’une autorité supérieure au comte de Provence pour obtenir des droits sur le Rocher
de Monaco. Par cet accord, Henri IV recherchait le concours des génois pour ses revendications sur la Sicile.
Monaco devient fief génois, sous condition d’hommage vassalique et de fortification du rocher.
4 SAIGE (G.), La seigneurie de Monaco au milieu du XVT siècle, Monaco, Imp. Monaco, 1896, p. 12.
133 1 ¢ castellan est chargé de commander la garnison.
1 Podesta ou bayle, nom donné à certains hauts fonctionnaires dans de nombreuses villes italiennes dès le début
du moyen-âge. Ils ont un rôle différent en fonction des lieux : « représentant de l'Empereur, chef d’une cité-Etat,
administrateur local ». A Monaco, le Podesta est chargé de la justice.
P7 ARDOINO (H.), Petites annales de Monaco, Roquebrune, Menton, Lyon, Imp. Express, 1926, p. 79.
P8 Elle s’appelle aussi parlement.
1% FOUILLERON (T.), Histoire de Monaco, Paris, Direction de l’éducation nationale, de la jeunesse et des
sports, 2010, p. 88.
M0 ALCAN (F.), La révolution dans le comté de Nice et la Principauté de Monaco, Paris, [s. Ed.], 1925, p. 14.
“URL : www.monaco-mairie.mc, [dernièrement consulté le 22 juin 2015].
12 SAIGE (G.), La seigneurie... , op. cit., p. 12.
> MOURRE (M.), Monaco, Dictionnaire Encyclopédique d'Histoire, Paris, Ed. Bordas, 1978, p. 2999.
1! Ce n’est que le 6 juin 1215 que les génois conduis par Fulco del Castello prennent possession effective de
Monaco. Ils mettent en place des avantages fiscaux et des donations de terres pour attirer les populations au
alentour.
49
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
145 à z L : , : ~ . .
mer. À cette époque la République génoise connaît une longue succession de conflits entre
différentes familles richissimes'*°. Cette période sera profitable pour la famille Grimaldi,
brillante famille de l’aristocratie génoise et appartenant au parti Guelfe, regroupant les fidèles
du Pape. Chassée de Gênes par les Gibelin, elle s'empare en 1270 de Vintimille, Menton et
Roquebrune, en s’inféodant au comté de Provence'*’ avant que la paix ne soit rétablie et que
les possessions ne soient restituées en 1276 avec l’intervention du pape Innocent V. Cette
situation se répète en 1296, année où les Guelfes sont bannis de la république génoise après
18. Afin d’obtenir un soutien
quarante jours sans discontinuité d’une guerre civile destructrice
de Gênes sur la Sicile, le roi de Naples, Charles d’Anjou ordonne d’empêcher tout
mouvement sur le territoire provençal de la famille Grimaldi. Cependant, l’avenir de la
Principauté est indéniablement lié au destin des Grimaldi dont les membres s’efforcent
successivement de conserver la seigneurie en y mélant alliances, compromis et ruses (B).
B. La seigneurie foncière
49. La prise de Monaco par la famille Grimaldi. — Le 8 janvier 1297, par un subterfuge
bien préparé, François Ier Grimaldi aidé de son fils Rainier Ier s’empare de Monaco. « Dans
la nuit, se présentant en moine franciscain, on le laissa rentrer et désarmer les gardiens de la
Jorteresse monégasque. Par suite une troupe de guelfes dissimulée s'empara de la forteresse,
la dynastie Grimaldi prenait naissance »"”. — La possession du Rocher est de courte durée
car une amnistie des Grimaldi permet aux Gibelins de reprendre Monaco" en 1301. De
nombreux conflits se succèdent et excluent Rainier Ier de Gênes. En 1319, est remis en place
un parlement général représentatif dirigé par un conseil composé de dix membres, au-dessus
5 SAIGE (G.), Monaco : Ses origines et son histoire d’après les documents originaux, Ed. Nabu Press, 2010, p.
44,
M6 Au Moyen-Âge, les Guelfe et les Gibelin représentent deux camps qui s'opposent militairement,
politiquement et culturellement dans l’Italie des Duecento et Trecento. Ils soutiennent respectivement et
initialement deux dynasties qui se disputent le trône du Saint Empire Romain Germanique. À Gênes, le camp des
Guelfe composé des Grimaldi et des Fieschi soutient les prétentions de la dynastie des Welf, la papauté et la
maison d’Anjou, alors que le camp des Gibelin composé des Doria et des Spinola soutient la dynastie des
Hohenstaufen et le Saint Empire romain germanique.
M7 FARNET (G.). Les relations douanières entre la France et Monaco, (thèse), Université d’Aix-Marseille,
1917, p. 19.
"SBLOT (G.), La Principauté de Monaco, sociologie d’un privilège, (mémoire), Faculté de droit et de sciences
économiques de Paris, 1964, p. 5.
"9S AIGE (G.), Monaco... op. cit., p. 44.
130 Charles II de Naples soutien des Guelfes voit défavorablement la prise de Monaco qui peut entacher ses
relations avec la République de Gênes dont il a besoin du soutien pour obtenir la Sicile. Agissant comme comte
de Provence, il autorise sur le territoire provençal, une approche des troupes génoises afin qu’elles puissent
assiéger Monaco par La Turbie. Le 23 juillet 1298, il interdit toute communication entre ses sujets et les
assiégés.
50
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
duquel sont placés quatre consuls". À cette occasion Rainier Ier se met au service du roi de
France Philippe le Bel’. Cependant c’est à son fils Charles Ier Grimaldi que l’on doit
l’invention d’une politique nouvelle mélant à la fois tact et diplomatie. Le 12 septembre
1331", ayant reconquis Monaco, il prend de nouvelles résolutions permettant d’une part de
laisser croire aux Génois qu’ils jouissent d’une suzeraineté effective sur le Rocher, d’autre
part de renforcer sa souveraineté en se liant d’amitié avec le Roi Robert de Provence".
L'histoire du rocher connaît une longue période d’inconstance politique jusqu’au début du
XV* siècle °. En 1419, Jean Ier Grimaldi'”° fils de Rainier II profite d’une crise politique
1e . . 157
génoise pour revenir en terre monégasque =”.
50. La famille Grimaldi sait toujours s’allier avec les puissances du moment et préserver sa
seigneurie de toute annexion extérieure. Le 25 février 1489, Lambert Grimaldi ”*, menacé par
le duc de Milan devenu maître de Gênes, reçoit du Roi de France, Charles VIII et du duc de
Savoie'°’, des lettres de patentes qui reconnaissent la souveraineté de Monaco et le mettent
sous sauvegarde royale". Du XVI° siècle" au XVII siècle, le contexte politique
méditerranéen va changer le début des guerres d’Italie menées par Louis XII rendant Gênes et
1 ALCAN (F.), La révolution. op. cit., p. 14.
!’ ROBERT (J.-B.), Histoire..., op. cit., p. 18.
133 Charles Grimaldi acquit Menton en 1346, Castillon en 1348, Roquebrune et Vintimille en 1355. La Turbie ne
deviendra monégasque qu’en 1705.
!* Il maintient fermement le principe de la suzeraineté génoise sur Monaco, juridiquement Monaco appartenait
aux Génois alors que dans les faits, elle s’en trouvait détachée à son profit.
>> MOURRE (M.), Monaco, op. cit., p. 2999.
136 En 1355, c’est à Charles Grimaldi que revient le mérite d’avoir accordé des franchises à Monaco, organisé
l’administration communale avec le conseil et les consuls.
17 La famille Grimaldi signe un traité d’alliance avec Florence afin de se protéger des génois. Pendant toute
cette période de reconquête, elle a bénéficié du soutien sans faille de la population monégasque. Jouissant d’une
protection militaire de par ses alliances, la menace génoise se fait plus lointaine.
8 Lambert I" Grimaldi obtient la couronne monégasque par mariage avec sa cousine Claudine Grimaldi. C’est
la première fois dans l’histoire de la Principauté qu’une femme intervient dans la dévolution du trône. En 1446,
le Prince Catalan Grimaldi se sait mourant et édicte un testament qui nomme pour héritière universelle sa mère
Pomelline Fregose et lui substitue sa fille unique Claudine Grimaldi, alors en bas âge. Celle-ci devant épouser
lorsque le temps serait venu, son cousin Lambert 1°" Grimaldi, coseigneur de Menton et fils de Nicolas Grimaldi,
seigneur d’Antibes.
19 Le duc de Savoie reconnaît son cousin Lambert Grimaldi, conseiller, chambellan et seigneur de Monaco,
Menton et Roquebrune. Pour les deux dernières seigneuries, le duc rappelle ses droits de suzeraineté tout en
affirmant l’indépendance de Monaco.
1° LABANDE (L.-H.), Histoire de la Principauté de Monaco, Paris, Ed. Picard, 1934, p. 79.
1°! Lucien 1° Grimaldi, deuxième fils de Claudine Grimaldi, qui administre la Principauté pendant les dernières
années de son règne, repousse les troupes génoises commandées par Yves d’Allèges qui assiègent pendant près
de 100 jours la Principauté avant de faire une rémission le 19 mars 1507. Sa forteresse étant hors d’état de
soutenir un nouveau siège, Lucien demande la protection du Roi de France Louis XII. Le 20 février 1512, des
lettres de patentes, font droit à sa requête, reconnaissent l’indépendance de Monaco et spécifient qu’il ne tient
que de Dieu et de son épée sa forteresse.
51
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
le duc de Milan moins menaçants pour la Principauté, alors que les nombreuses annexions du
Royaume de France appellent de nouvelles alliances. ($2).
$2 Les trois protectorats sur Monaco (1524 — 1860)
51. La Principauté de Monaco jouit d’une situation stratégique pendant plusieurs siècles, ce
qui lui vaut d’être considérée comme « la clef de Gênes et la porte de Provence‘ ». Elle est
renforcée par la pugnacité sans faille des Grimaldi qui règnent pendant près de quatre siècles
et mettent en place sur le Rocher une politique pragmatique d’équilibre et de pondération vis-
à-vis des maisons d’Espagne (A), de France (B) et de Piémont-Sardaigne (C). Trop faible
pour rester isolée au milieu des tourmentes et des convoitises internationales, la Principauté
sait se faire protéger sans se laisser absorber.
A. Le Protectorat espagnol
52. Une protection sans inféodation. — Une nouvelle situation contraint le Prince Augustin
Grimaldi à signer le 5 novembre 1524 le traité de Tordesillas faisant de Monaco, une
Principauté sous protectorat de l’Empire espagnol de Charles Quint'°°. Ce traité est atypique
car il reconnaît la protection de Monaco mais non son inféodation'°*. De 1525 à 1559, les
guerres entre l’Espagne et la France s’intensifient. Le 6 avril 1605, l’Espagne signe avec
Monaco un traité donnant droit aux Espagnols d’installer une garnison à Monaco‘. Peu après
cette signature, le jeune Honoré II accompagné de ses deux sœurs est emmené à Milan.
Pendant cette période, son tuteur, le Prince de Valdetare, laisse Monaco à la merci du
Gouverneur du Milanais et à la garnison espagnole. Ce qui se doit être un traité de dépôt de
fournitures est très vite ressenti comme une véritable occupation militaire espagnole en terres
166 En 1612, sur conseils de son oncle, le Prince Valdetare Honoré II prend le
monégasques
titre de « Seigneur par la grâce de Dieu, de Monaco, de Menton et Roquebrune, marquis de
Campana, Prince et Seigneur ». Dès 1614, 1l utilise ce titre dans ses relations diplomatiques
avec l'Espagne mais 1l doit attendre 1633 pour obtenir une reconnaissance par la Cour
162 CERCLER (R)), La Principauté de Monaco, Étude, Politique et Juridique, (thèse), Paris, 1929, Ed. Jouve &
C*,p. 6.
1° En 1601, le Prince de Valdetare, tuteur d’Honoré II Grimaldi traite avec le comte de Fuentès, gouverneur du
Milanais pour le roi d’Espagne, afin de recouvrer les biens confisqués à son père dans les villes de Parme, de
Plaisance et dans son fief de Borgotaro.
1° SAIGE (G), Le protectorat espagnol à Monaco. Ses origines et les causes de sa rupture, Monaco, 1885, p.
24.
11 ABANDE (L.-H.), Histoire... , Paris, Ed. Picard, op. cit.. p. 137.
16 AUREGLIA (L.), « Monégasque d’autrefois et d’aujourd’hui », Le Havre, R.P.P., 1952.
52
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
d’Espagne“
. En 1630, les relations entre la population monégasque et la garnison espagnole
se sont dégradées et encouragent Honoré II Grimaldi à reprendre contact secrètement avec la
France qui lui propose de nouvelles alliances (B).
B. Le Protectorat français
53. Après une longue période de négociations d’une dizaine d’années, encouragé par le
cardinal Richelieu'®®
, Honoré II et Louis XIII signent le traité de Péronne qui reconnaît
l’entière souveraineté de Monaco et qui est profitable aux intérêts princiers (I). Cependant,
protégée contre toute attaque extérieure, la Principauté n’est pas à l’abri de vicissitudes
politiques en provenance du Royaume de France puisqu’elle sera annexée par la France
pendant la Révolution française (ID).
I. La protection des intérêts princiers
54. La reconnaissance de la souveraineté de Monaco. — Cette longue période de
négociations aboutit le 14 septembre 1641 au traité de Péronne qui reconnaît l’entière
souveraineté de Monaco et une protection en échange de l’installation d’une garnison de 500
hommes en terres monégasques'®”. Parallèlement au traité, celui-ci est accompagné de lettres
de naturalité accordées à Honoré II et à ses descendants, reconnaissant une égalité de rang
avec la plus haute noblesse française. Le protectorat français ne dure que cent cinquante et un
ans, avec une période de 1641 à 1701 où se succèdent Honoré II et Louis Ier Grimaldi. C’est à
ce dernier que revient le mérite de promulguer le 23 décembre 1678 le code Louis qui établit
les statuts de la principauté applicables à Menton, Roquebrune et Monaco. Le système
institutionnel monégasque évolue légèrement au XVII siècle. Les sujets monégasques sont
. L L L LL [I : 170 so:
toujours représentés par une assemblée générale constituée des chefs de famille ™ qui élit tous
171 2
1
x . . L L Sn vi
les ans, a la Saint-Miche une communauté composée de quatre syndics “ et douze
2
. 173 1 . . 1 .
conseillers ‘’. Parallèlement, il existe un congrès dont les membres sont des conseillers de
gouvernement nommés par le Prince et chargés de la préparation et de l’exécution des
décisions princières. À partir de 1732, un Gouverneur Général est nommé par le Prince et a
“TL ABANDE (L.-H.), Histoire... , op. cit., p. 142.
® DUCLOS (N.), De I ’annexion... op. cit., p. 13.
1°° T1 faut attendre le 17 novembre 1641 pour que la garnison espagnole soit expulsée du rocher et remplacée par
une garnison française.
9 Appelée également Parlement, celle-ci n’est plus réunie à partir de 1608.
I Le 29 septembre de chaque année.
172 Les syndics ont pour fonction de gérer les biens communaux. Sous Antoine I", ils prennent le nom de consul.
> On l’appelle le conseil des douze, il est composé notamment de deux mestrali (officiers qui assistent le
podestä), de deux arbitres, de deux pacificateurs, de deux sambarbani (gardes côtes qui percevaient les droits de
mer), d’un caissier et des quatre syndics sortants.
53
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
pour fonction de présider le Congrès. Le Conseil des douze existe jusqu’en 1608, date à
laquelle, il est supprimé avec l’assemblée générale alors que les quatre syndics se voient
désignés par le Prince”. Sur le plan judiciaire, le Prince nomme un procureur général qui fait
office de ministère public et poursuit crimes et délits devant le Podestà'”, considéré comme
le juge de première instance. La justice étant rendue par le Prince, rien n’empêche le
justiciable de lui faire appel pour contester toute décision juridictionnelle. Au cours du XVII*
les décisions d’appel se font devant un bayle général, nommé par la suite auditeur général,
dont la fonction est celle de juge suprême. En dernier recours, le Prince peut toujours être
sollicité.
55. L’absence de descendance légitime. — Le XVIII siècle est marqué par une instabilité
politique interne qui rejaillit sur le protectorat et les relations franco-monégasques. Faute de
descendance légitime, la mort d’Antoine Ier Grimaldi en 1731 marque la fin de la lignée mâle
des Grimaldi'’®. Par suite n’ayant pas de frère, c’est à l’héritière Louise Hippolyte Grimaldi"
qu’échoit la couronne monégasque" ”*. Mariée le 20 octobre 1715 au comte Jacques Goyon de
Matignon'”, ce dernier est obligé de prendre le nom de Jacques 1° Grimaldi“. La Princesse
règne dix mois et décède le 29 décembre 1731'*
. Son époux prend la régence pendant deux
ans avant d’être contraint de quitter la Principauté au profit de son fils ainé, le prince Honoré
56. Une politique adaptée aux vicissitudes. — Alors que la France sollicite l’aide de
Monaco dans de nombreux conflits, Honoré III affirme sa neutralité et ouvre son port à toute
nation belligérante partie prenante aux conflits de succession en Autriche. En 1790, devant
une demande populaire, 11 met en place un conseil des dix-huit composé d’un podestà, de
!* FOUILLERON (T.), Histoire... , op. cit., p. 88.
1 Le Podestà est assisté d’officiers communaux élus que l’on appelle les mestrali. Il fait office de juge de
première instance en matière criminelle, il administre la police et a la charge des intérêts seigneuriaux dans les
trois villes.
7° MOURRE (M.), Monaco... op. cit., p. 2999.
7 est 1a seconde fois dans l’histoire de Monaco que la souveraineté de la Principauté se retrouve dans les
mains d’une femme selon les règles dynastiques monégasques. La Principauté se transmet selon le droit
d’aînesse, par ordre de primogéniture, les femmes étant aptes à succéder, à défaut d’héritiers mâles.
18 VALYNSEELE (J.), Rainier III est-il souverain légitime de Monaco ?, Etude de Droit Dynastiques, | s. n.].
1964, p. 12.
1? Antoine 1 Grimaldi s’est assuré que l’époux de Louise Hippolyte Grimaldi n’aurait aucun droit à la
souveraineté de Monaco, celle-ci restant à son épouse, puis à son décès, à ses enfants.
18 Antoine 1° Grimaldi, avant sa mort décide en accord avec le Roi de France Louis XIV, que le futur mari de
sa fille ainée Louise Hippolyte Grimaldi doit prendre le nom de Grimaldi.
! METIVIER (H.), Monaco et ses Princes, Paris, Ed. La Flèche, 1865, p. 57.
82 Ce nouveau changement mécontente la population qui le fait abdiquer et quitter la Principauté au profit
d’Honoré III.
54
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
quatre consuls, d’un procureur fiscal, d’un avocat des pauvres et de onze conseillers élus“.
La famille Grimaldi a toujours eu une capacité d’anticipation des situations politiques qui lui
permet de s’adapter à la conjoncture'®*. Très vite cette politique a des effets néfastes. Les
alliés du Royaume de France renvoient tour à tour Monaco à ses obligations territoriales
oubliées depuis plusieurs siècles. C’est ainsi que le 14 et le 24 Août 1760, Honoré III doit
prêter l’hommage vassalique non renouvelé depuis 1506 pour les comtés de Menton et
Roquebrune au Comte Charles Emanuel de Savoie et se voit dans l’obligation de s’acquitter
de ses impôts. Les accords de 1760 représentent pour Monaco l’abandon des deux tiers de son
expansion territoriale et la fin de son rayonnement militaire d’antan'® alors
qu’historiquement la France connaît une révolution qui va marquer l’Histoire de la
Principauté (ID).
II. L’annexion a la République Francaise
57. Les effets collatéraux de la Révolution Française. — En 1790 Monaco subit un
soulèvement populaire avec l’influence des revendications françaises qui peuvent être
ressenties à cette époque. Honoré III fait des concessions en permettant l’élection d’un conseil
sur chacune des trois communes. Etabli à Paris pendant toute une période de la Révolution
Française, le courant de rébellion en Principauté reste négligeable jusqu’au 22 octobre 1792,
date à laquelle le Général Anselme qui occupe Nice dépêche un bataillon à Monaco en
donnant l’ordre d’ouvrir un club appelé « Les Amis de l’Egalité de Monaco »"*°. La présence
des soldats français en Principauté renforce le mouvement de rébellion qui sollicite l’annexion
de Monaco par la France'"’. Impuissant face à une telle menace, l’échec de la politique
d’Honoré III aboutit le 19 janvier 1793 à une résolution prononçant la déchéance des
Grimaldi, suivie le 14 février 1793, d’une annexion du rocher par la République Française
sous le nom de Fort-Hercule, et ce sur décision de la Convention répondant aux différentes
sollicitations du peuple monégasque'“®. Pendant cette période, Monaco se voit imposer le
système judiciaire français'“’. La Principauté de Monaco est annexée à la France pendant
vingt et un ans (1793-1814) et la Convention de Monaco administre Monaco et Menton
83 ALCAN (F.), La révolution... op. cit., p. 16.
181 C’est ainsi qu’en 1768, voyant la puissance maritime que pouvait représenter l’Angleterre en méditerranée,
des accords diplomatiques furent passés avec celle-ci.
1° ROBERT (J.-B.), Histoire. op. cit, Paris, p. 54.
18 METIVIER (H.), Monaco... , op. cit., Paris, p. 82.
87 COMBET (J.), La révolution dans le comté de Nice et la Principauté de Monaco, Paris, F. Alcan, 1925, p. 65.
1 MOURRE (M.), Monaco, op. cit., p. 2999.
1% Sont mis en place des juges de paix, des tribunaux civils et correctionnels.
55
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
190 I . .
devenues deux communes. Cette période prend fin avec le retour de la monarchie française
©.
C. Le protectorat Sarde
58. Le rétablissement du régime monégasque. — Il faut attendre la Restauration avec les
Bourbons pour qu’avec le premier traité de Paris du 30 mai 1814, la Principauté de Monaco
soit rétrocédée aux Grimaldi, conformément au traité de Péronne d’avant l’annexion‘”!. Très
vite un second traité de Paris du 20 novembre 1815 intervient et subroge la Sardaigne dans les
droits de la France mettant Monaco sous protectorat sarde'”. Honoré V puis Florestan Ier
instituent des tribunaux propres à Monaco sur les fondements du code Napoléon et mettent en
œuvre une politique protectionniste qui s’ajoute à une augmentation des impôts directs.
Économiquement Monaco repose sur la production mentonnaise, d’où l’émergence de
nombreuses rebellions dans les comtés de Menton et Roquebrune qui sont réprimées par des
3
Co. , 19 . a cl,
carabiniers monégasques =~ et sa garnison sarde. Faute d’être entendues, les deux localités
demandent à être sous protectorat direct de la Sardaigne.
59. Le 21 mars 1848, une assemblée de bourgeois constituée en commission provisoire de
Gouvernement déclare la déchéance de la Famille Grimaldi et érige les comtés de Menton et
Roquebrune en villes libres dont Charles-Albert de Sardaigne accepte l’annexion en violation
du traité de Stupiniggi. Néanmoins, l’enlisement du conflit conduit à l’intervention de
Napoléon III comme médiateur. Le 2 février 1861 après consultation de la population, les
communes de Menton et Roquebrune sont rattachées à la France'”* et la Principauté perd les
deux tiers de sa superficie" (SECTION 2).
!’ ROBERT (J.-B.), Histoire. op. cit., p. 60.
! MONCHARVILLE (M), « Le dernier épisode du protectorat franco-monégasque », R.G.D.I.P., 1900, p. 242
à 269
1? Les conditions du protectorat furent repensées par le traité Stupiniggi du 8 novembre 1817 qui exige de
Monaco l’hommage vassalique sur Menton et Roquebrune et fragmente la souveraineté de la Principauté.
1 D’après l’article 5 du traité franco-monégasque du 28 juillet 1930, les emplois de carabiniers monégasques ne
peuvent être occupés que par des français.
1! Menton et Roquebrune se séparent de Monaco suite à une révolution afin de s’unir à la Sardaigne. Cette
annexion à la Sardaigne n’est jamais reconnue car la France anticipe l'évènement en faisant une consultation
populaire. Le protectorat Sarde dans les faits s’arrête, mais juridiquement aucun accord ne le stipule. Voir le
commentaire de MONCHARVILLE (M) in « Le nouveau statut franco-monégasque », R.G.D.I.P., 1920, p. 219
et 220.
19 FOUILLERON (T.), Histoire... , op. cit. p. 214.
56
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
SECTION 2. De l’époque moderne à l’époque contemporaine
60. Progressivement, avec l’unification italienne, le protectorat prémont-sarde né du traité de
Paris du 20 novembre 1815 est oublié et la Principauté amorce une politique tournée vers le
développement de jeux ($1), avant d’être progressivement limitée dans ses prérogatives
institutionnelles par son voisin français ($2).
$1 L’époque moderne de Monaco (1860 — 1918)
61. L’amoindrissement du territoire monégasque entraîne une baisse significative des
recettes de la Principauté et l’oblige à réformer son économie locale. Le Prince Charles III
Grimaldi amorce une refonte du système fiscal et crée la Société des Bains de la Mer afin de
gérer l’économie des jeux (A). Parallèlement, l’affaiblissement du système institutionnel et
politique de la Principauté contraint le Prince à mettre en œuvre une reforme du système
constitutionnel (B).
A. Le renouveau économique
62. La suppression des impôts directs. — Au XIX° siècle, la Principauté de Monaco est une
petite bourgade ne détenant que deux lieux-dits : « La Condamine et Spélugues ”° ». Ayant
une souveraineté incontestable mais n’ayant plus la richesse de l’agriculture mentonnaise, il
est nécessaire à la famille Grimaldi d’innover pour créer une dynamique nouvelle. C’est dans
cette optique que pour permettre l’essor de son territoire, Charles III Grimaldi supprime les
impôts directs, les contributions foncières ainsi que les patentes. Il amorce une politique
économique fondée sur les jeux'””, profitant de l’interdiction des jeux dans de nombreux pays.
La Société des Bains de la Mer est crée en 1863. Le choix est de donner un monopole sur les
jeux à cette société en échange d’une obligation de services publics qui sont
traditionnellement des compétences de l’État. (Construire et entretenir les routes, assurer le
#8. Parallèlement,
service d’eaux, les liaisons maritimes et terrestres avec Nice et Menton)
entre en vigueur, un traité en date du 9 novembre 1865 entre la France et Monaco. Celui-ci est
destiné à définir les conditions d’union douanière et les rapports de voisinage entre les deux
États. Le mécontentement progressif de la population monégasque oblige le Prince à accorder
une place plus importante à ses sujets dans le système institutionnel de la Principauté (B).
1% Pour rendre plus attractive la Principauté aux investisseurs, Charles III décide qu’à dater du 1“ juillet 1866,
« Spélugues » s’appellera Monte-Carlo.
1” BLOT (G.), La Principauté de Monaco. op. cit., p. 7.
1" BERNARDY CHALAMON (F. de), Histoire des princes de Monaco de Rainier I” à Rainier 111, Paris, Ed.
Plon, 1960, p. 264.
57
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. La refonte du système constitutionnel
63. Les prémices du constitutionnalisme contemporain. — Au début du XX" siècle,
I’attractivité'” de la Principauté attise les convoitises étrangères, d’où l’émergence de
protestations de monégasques qui contraignent le Prince à promulguer le 5 janvier 1911, une
organisation constitutionnelle prenant la forme d’une charte. C’est à cette occasion que le
Tribunal suprême de Monaco””, la plus ancienne juridiction constitutionnelle au monde est
créé”. Cette nouvelle constitution fait passer définitivement la Principauté de monarchie
absolue à monarchie constitutionnelle””. Néanmoins, son application sera limitée, car
suspendue le 8 octobre 1914 avec la première guerre mondiale, puis révisée le 18 novembre
1917. Parallèlement, les rapports douaniers et de bon voisinage entre la France et Monaco
sont redéfinis par la convention du 10 avril 1912. Au terme de cette révision, la Principauté se
dote d’une seule commune, Monaco, le Prince agissant moins sur le législatif mais conservant
une exclusivité de la politique extérieure qui est limitée par l’État français (§2).
$2 L’époque contemporaine de Monaco (1918 — 2012)
64. Au cours du XX“ siècle, Monaco est soumise à l’influence politique de la République
Française qui, à défaut d’avoir un protectorat sur la Principauté, impose une révision des
relations franco-monégasques, enjoint une réforme du droit dynastique, de la fiscalité, et
prend une part importante dans la révision constitutionnelle de 1962 (A). C’est avec l’entrée
aux Nations Unies et une révision des rapports entre la Principauté et la République Française
que Monaco acquiert l’envergure internationale dont elle dispose aujourd’hui (B).
A. La mainmise de l’État français
65. Les accords imposés par la France à Monaco. — Pendant la première guerre
mondiale, la France impose secrètement à Monaco d’âpres négociations qui aboutissent au
199 Albert Ier fait en sorte que Monaco ne soit plus seulement un lieu de mondanités mais également un lieu
scientifique en y construisant, musée océanographique, musée anthropologique et jardin exotique.
?° De nombreux juristes comme Roland DRAGO considèrent que le tribunal suprême de Monaco est la plus
ancienne juridiction constitutionnelle parce qu’elle est la première dans l’histoire à permettre sa saisine par voie
d'action. C’est une différence notable avec la Cour Suprême des Etats-Unis qui ne peut être saisie que par voie
d'exception d’une loi dont dépend la solution du litige. Voir le commentaire de DRAGO (R.) in Le tribunal
suprême de la Principauté de Monaco, Cah. Cons. Const., (dossier Principautés européennes), juillet 2000, p. 1.
0! CROVETTO (L.-C.), Etude sur le droit administratif de la Principauté de Monaco, (thèse), Paris, Imp. G.
Mathieu, 1946, p. 41.
202 Cette charte est principalement rédigée par des hauts fonctionnaires français, d’où son net décalage avec les
réalités locales de la Principauté. L’exécutif se voit concentré entre les mains du Prince qui détient initiative
des lois et ordonnances votées devant le conseil national. Cette charte met également en place trois villes avec
Conseil Communal à Monaco, La Condamine et Monte-Carlo.
58
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
traité d’amitié protectrice du 17 juillet 1918 ; ce texte ne sera rendu public qu’à la conférence
de paix du 18 janvier 1919””
. Il porte atteinte à la souveraineté extérieure de la Principauté et
oblige celle-ci à ne pas prendre d’engagements internationaux contraires aux intérêts
français”. Mais encore, il modifie les conditions de dévolution de la Principauté en cas de
décès du Prince””. L’accord stipule « Que faute d'héritiers directs ou adoptifs, le territoire
monégasque, formera, sous le protectorat de la France, un État autonome sous le nom d’État
de Monaco »*. Cette nouvelle difficulté imposée par la France peut conduire un jour la
Principauté à tomber sous protectorat français, faute d’héritier légitime”. C’est pour cette
raison qu’Albert I’, père de Louis II Grimaldi décide de procéder par ordonnance à une
modification” des statuts de la maison souveraine de Monaco publiés le 15 mai 1882””. Le 7
novembre 1918, il fut proclamé qu’en l’absence d’héritier direct, le Prince régnant et le Prince
héritier peuvent adopter un enfant qui succède de plein droit au trône”. Cette réforme,
conforme au traité d’amitié protectrice de 1918 permet au Prince Louis II Grimaldi de
reconnaître par ordonnance princière en date du 1°" Août 1922, sa fille naturelle Charlotte,
obtenue d’une union illégitime lors d’un voyage en Algérie”. Albert I‘ et Louis II Grimaldi
arrivent à assurer du même coup, l’avenir de leur dynastie, l’indépendance de leur Etat et
l’amitié française”'”. — Le 6 avril 1920, le Secrétaire d’État de Monaco adresse une demande
2 Le traité d’amitié protectrice franco-monégasque du 17 juillet 1918 est mentionné à l’article 436 du traité de
paix du 28 juin 1919, signé à Versailles entre les Allemands et les alliés. Cet article stipule : « Les hautes parties
contractantes reconnaissent avoir pris connaissance et donner acte du traité signé par le Gouvernement de la
République française le 17 juillet 1918 avec Son Altesse sérénissime le prince de Monaco, et définissant les
rapports de la France et de la Principauté ».
20 Certains juristes comme Michel PRAT voient par ce traité une forme de protectorat déguisé. D'ailleurs, c’est
ainsi que le comprenait M. PICHON, ministre des affaires étrangères lorsqu’à la chambre des députés le 2 juillet
1919, il répondait : « en vertu du traité qui vient d’être conclu avec l’Allemagne, il existe un protectorat de la
France sur Monaco ».
20 Cette stipulation avait pour finalité d’éviter que faute d’héritier — le Prince Louis II Grimaldi étant célibataire
— la Principauté ne soit dévolue aux Uracht-Watemberg, branche allemande, née d’une sœur de Charles III
Grimaldi. Cf, DOLENS (N.), Les d’Urach de Wurtemberg et la principauté de Monaco 1900-1914, Imp. de
Montligeon, 1916, p. 2.
206 Article 3 du traité d’amitié protectrice franco-monégasque du 17 Juillet 1918.
°°" PRAT (M), La Principauté de Monaco et le traité du 17 juillet 1918, (thèse), Nice, 1920, p. 15.
2% Raymond POINCARE ancien avocat de la famille princière, ancien Président de la République et Président
du conseil convainc Louis II Grimaldi d’adopter sa fille naturelle Charlotte.
?° La loi salique qui exclut les femmes du trône n’a pas cours en Principauté. L’ordonnance édictée le 15 mai
1882 par Charles III Grimaldi règle le droit dynastique monégasque en reprenant de nombreuses traditions
séculaires. Celle-ci dispose que la succession au trône en Principauté de Monaco, à défaut de postérité mâle des
princes, se fait dans la descendance en ligne féminine de ceux-ci, par ordre de primogéniture.
“1 VALYNSEELE (J.), Rainier III .., Etude de Droit Dynastiques, op. cit, p. 16.
“I! La cérémonie d’adoption de la future Princesse Charlotte s’est déroulée à Paris en présence de M.
POINCARE, président du conseil et de M. PICHON, ministre des affaires étrangères. Celle qui n’a pas l’aptitude
à prétendre au trône avec les statuts du 15 mai 1882, se voit reconnaître Princesse héréditaire de Monaco. Elle
épouse le 19 mars 1920, le comte Pierre de Polignac qui est naturalisé sujet de Monaco sous le nom et les armes
des Grimaldi. De cette union naissent Antoinette de Monaco et Rainier III de Monaco.
*? ROBERT (J.-B.), Histoire..., op. cit., p. 102.
59
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
d’admission au Président du Conseil de la S.D.N., cette demande est retirée le 22 octobre
1920”. Le 28 juillet 1930, la signature d’une convention bilatérale franco-monégasque
renforce la tutelle de la France sur la Principauté. Par ce traité, le Prince Louis II Grimaldi
consent, outre certaines restrictions à sa liberté d’action, à ne plus faire appel, pour remplir les
emplois intéressant les relations extérieures, qu’à des Français détachés de l’administration
française”'*. Pendant toute la période de la seconde guerre mondiale, la Principauté de
Monaco reste à l’écart du conflit qui sévit sur l’ensemble de l’Europe. Cette neutralité la
protège au mieux de toute annexion par l’Allemagne. Le Prince Louis II Grimaldi meurt en
1949, et c’est le Prince Rainier III” qui prend sa succession” °. Son début de règne est
soumis à des difficultés permanentes, tant sur le plan interne qu’externe.
66. La crise de 1963 entre la France et Monaco. — Monaco connait une ascension
fulgurante au XX* siècle, l’évolution fiscale de la Principauté lui permet d’obtenir une
fiscalité attractive, ce qui l’expose à de nombreuses critiques. En 1956, Monaco devient
membre observateur des Nations-Unies”’. Avant 1963, les Monégasques bénéficient d’une
absence d’imposition directe et les Français d’une exonération d’impôt après cinq années de
résidence en Principauté. Ce traitement particulier, perçu comme une provocation, contraste
avec les villes voisines du littoral français. Dans ce contexte, le Général de Gaulle impose la
révision des relations franco-monégasques régies par le traité de voisinage et d’assistance
mutuelle du 23 décembre 1951. Après de nombreux mois de crise diplomatique, la France et
Monaco finissent par signer la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963*".
Parallèlement, une révision constitutionnelle s’impose, suite à la poussée démocratique que
subit la Principauté sous l’influence des démocraties occidentales, et aux nombreuses
contraintes imposées par la France sur le plan institutionnel. Son aboutissement conduit à
l’élaboration d’une nouvelle organisation constitutionnelle avec la Constitution du 17
23 GALLOIS (J.-P.), Le régime international de la Principauté de Monaco, Paris, Ed. A. Pedone, 1964, p. 80.
2" BEZIAS (J.-R.), La France et I’intégration de la Principauté de Monaco de (1918-1939), guerre mondiale et
conflits contemporains P.U.F distribution, électronique Cairn.info, n° 221, 2006. p. 100.
* > OLLIVIER (G.), La Principauté de Monaco, Paris, Ed. Hachette, 1961. p. 29.
*! La Princesse Charlotte Grimaldi renonce à ses droits au trône le 30 mai 1944 la veille de sa majorité.
* DAUDET (Y.), Organisation des Nations Unies : Travaux de la commission du droit international des nations
unies, A.F.D.I., 1970, vol. 16, p.554, Cf, TAVERNIER (P.), « L année des Nations Unies, Questions juridiques,
19 décembre 1984 — 18 décembre 1985 », A.F.D.I., 1985, vol. 31, p. 535.
*!$ La convention fiscale franco-monégasque stipule dans son article 7-1 : « Les personnes physiques de
nationalité française qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur résidence - ou qui ne peuvent pas
justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962 - seront assujetties en
France à l'impôt sur le revenu des personnes physiques et à la taxe complémentaire dans les mêmes conditions
que si elles avaient leur domicile ou leur résidence en France. » V. le commentaire a ce sujet de BIANCHINI
(R.-L.) in Monaco Une affaire qui tourne, Ed. Seuil 1992, p. 59. Cf, ROUSSEAU (C.), « France et Monaco,
Nouvel aménagement des relations économiques et financières entre les deux Etats, Conclusion des conventions
du 18 mai 1963 », R.G.D.LP., 1963, 34/3-4, 3°™ série, p. 907 et s.
60
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
décembre 1962”. Elle établit une monarchie constitutionnelle ayant un système
parlementaire, avec la possibilité pour le Conseil National de disposer d’un droit de
proposition législative et d’engager la responsabilité du ministre d’État, le Prince gardant
l’exclusivité de l’initiative législative.
67. La politique de la Principauté se voit fortement influencée par celle de la France, à tel
point que la nouvelle constitution dispose dans son article 1”: « La Principauté de Monaco
est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit
international et des conventions particulières avec la France. » Après une longue période de
mainmise par la France, la Principauté bénéficie d’une émancipation hâtée principalement par
son entrée aux Nations Unies (B).
B. L’émancipation de la Principauté
68. L’évolution des relations internationales de la Principauté. — Monaco devient en
1993, le 184°™ Etat membre des Nations Unies” et adhére au Conseil de l’Europe le 5
222
1
octobre 2004” après une modification de son scrutin électoral’. La Principauté de Monaco
ne reconnaît pas la compétence de la Cour Internationale de Justice mais est soumise a sa
compétence en application de l’alinéa 2 de l’article 36 du statut des Nations Unies qui
224
l’impose automatiquement à ses membres. Le 31 décembre 2012, l’euro devient la monnaie
en circulation suite à un accord sous forme d’échange de lettres entre le Gouvernement de la
19 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, ! État, son statut international, ses institutions, Paris, Ed. A.
PEDONE, 2009, p. 23.
?° DUURSMA (J.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 313.
#1 LITZNER (A.), BASSO (J.-A.) et PARDINI (J.-J.), DEVES (C.) [Dir.]. La Principauté de Monaco : Etat
réformateur, Etat réformé, La réforme de I’Etat, Acte du Colloque international de Toulon, Ed. Juridiques
Bruylant, 1°" et 2 octobre 2004, 2005, p. 263 à 285.
??? BASSO (J.-A.), « La réforme du scrutin électoral du Conseil National », Monaco, R.D.M., n°5, 2003, p. 71 à
102.
3 GALLOIS (J.-P.), Le régime international, op. cit., p.79. Même si Monaco ne reconnaît pas le statut de la
C.LJ., elle a été partie au statut de la cour permanent de justice. Aujourd’hui, la simple admission à l’O.N.U. fait
relever la Principauté, même en l’absence d’accord à la compétence de la C.I.J.
°% Alinéa 2 de l’article 36 du statut de la cour internationale de justice stipule : « Les Etats parties au présent
Statut pourront, à n'importe quel moment, déclarer reconnaître comme obligatoire de plein droit et sans
convention spéciale, à l'égard de tout autre Ftat acceptant la même obligation, la juridiction de la Cour sur tous
les différends d'ordre juridique ayant pour objet :
a. l'interprétation d'un traité;
b. tout point de droit international;
c. la réalité de tout fait qui, s'il était établi, constituerait la violation d'un engagement international;
d. la nature ou l'étendue de la réparation due pour la rupture d'un engagement international ».
61
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
République Française et le Gouvernement de la Principauté””’. Le 24 octobre 2002, le Prince
Rainier II Grimaldi convainc les autorités françaises qu’il est nécessaire de réviser le traité
d’alliance protectrice de 1918 permettant ainsi à la Principauté de ne pas être sous le joug du
protectorat français faute de descendance légitime”. Un an après, c’est le Prince régnant,
Albert II Grimaldi”°’ qui demande à la France la révision de la convention bilatérale franco-
monégasque du 28 juillet 1930. À l’initiative du Prince, celle-ci sera abrogée et remplacée par
la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la
République Française et la Principauté de Monaco signée le 8 novembre 2005. Pour autant, la
Principauté n’est pas membre de l’U.E. et de l’espace Schengen.
69. Les nombreux accords qui ponctuent l’histoire de Monaco, sont à l’origine de sa
sauvegarde mais également de sa métamorphose au fil des siècles. Le lien qui unit les
Grimaldi au Rocher est l’histoire d’une rencontre entre une famille princière et son peuple qui
s’efforcèrent de préserver leur unité au prix de multiples traités, pour faire d’une petite entité
féodale une nation à part entière. Cette histoire monarchique est similaire à celle qu’a connue
la Principauté de Liechtenstein (CHAPITRE 2).
5 NATIONS UNIES, Treaty and international agreements registered or filed and recorded with the Secretariat
of the United Nations, (Recueil de Traités), vol. 2345, 2007, p. 5.
26 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco … op. cit. p. 25.
#7 Depuis le 6 avril 2005, le prince Albert II est le chef de l’Etat monégasque.
62
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 2: LA PRINCIPAUTÉ DE LIECHTENSTEIN
« Le Liechtenstein est une curiosité juridique et existe seulement par
erreur. Il ne devrait pas, bien sûr, exister du tout en tant qu ‘État
oo 228
indépendant »°".
Sir Alexander CADOGAN
70. La Principauté de Liechtenstein est l’une des dernières dynasties princières régnantes
d’Europe mais également le quatrième plus petit État d’Europe. Elle est encerclée”” entre les
cantons suisses de Saint-Gall et des Grisons d’une part, la province autrichienne du
739 d’autre part. Son territoire étroit s’étend sur 160,5 km”
Vorarlberg au centre de l’arc alpin
dans un environnement mi-rhénan et mi-alpin®'. La population du Liechtenstein est de
35.600 habitants dont un tiers d’étrangers””, la capitale de cet État nain est Vaduz dont le
Chef d’État est Son Altesse Sérénissime le Prince Hans-Adam II Von Liechtenstein. La
Famille de Liechtenstein est une illustre famille autrichienne originaire du château de
Liechtenstein, situé en Basse Autriche près de Maria Enzersdorf au sud de Vienne””.
L’émergence de ce petit État est indéniablement liée à l’acquisition de seigneuries qui lui
permirent de prendre rang comme Principauté (SECTION 1), profitant ensuite de la
dissolution de la confédération germanique pour amorcer une politique nouvelle dont la
fiscalité favorise l’entrée de capitaux étrangers (SECTION 2).
SECTION 1. Des origines à l’autonomie
71. Sous l’Antiquité, le Liechtenstein fait l’objet d’influences de peuplades celtiques qui
occupent également à l’Ouest la Suisse orientale et la vallée supérieure du Rhin. Rapidement,
le pays est sous domination romaine et constitue une partie de la province de Rhétie””*.
L'histoire de la Principauté de Liechtenstein est attachée à celle des seigneuries de
28 Sous secrétaire permanent d’État au Foreign Office, il écrit au Foreign Secretary britannique, Lord Halifaw,
Cf, BEATTIE (D.), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck Publishers, 2012, p. 369.
?°? La Principauté de Liechtenstein n’est pas un Etat enclavé mais encerclé, en ce sens qu’elle ne possède pas un
accès direct et contigu à l’océan. V. commentaire de SANGUIN (A.-L.) in « Le Liechtenstein, principaux
aspects de la vie politique d’un Micro-Etat alpin », R.G.A., 1979, t. 64, n°4, p. 425.
#9 DEICHA (I.) et ROUGIER (H.), « Au cœur des Alpes, un Etat comme les autres : le Liechtenstein », Annales
de Géographie, 1988, n° 540, p. 131.
33! RATON (R.), Les Institutions de la Principauté de Liechtenstein, (thèse), Paris, 1949, p. 15.
#2 Documentation de la Principauté de Liechtenstein. Estimation en 2008.
3 Elle s’est faite remarquer dès 1245 par ses nombreuses victoires sur la Prusse et un dévouement sans faille
pour la famille des Habsbourg. Dotée d’une richesse considérable au début du XVIIème siècle, elle possédait des
territoires qui s’étendaient en Bohême, en Moravie jusqu’à l'acquisition du duché de Troppau en 1608 qui lui
valut d’être élevée à la dignité princière.
4 Vers l’an 15 av. J.-C.
63
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Schellenberg et de Vaduz, qui élevées au rang de Principauté d’Empire par l’Empereur
Charles VI de Habsbourg ($1), deviennent autonomes au sein de la Confédération du Rhin
sous l’influence de Napoléon Bonaparte ($2).
$1 Aux origines du Liechtenstein (1696-1815)
72. L’endettement des comtes de Hohenems et l’impopularité de ces derniers auprès de leurs
sujets contraignent l’Empereur Charles VI de Habsbourg à les déposséder et à vendre les deux
seigneuries de Shellenberg et Vaduz (A). Les deux cessions qui interviennent successivement
permettent aux Princes de Liechtenstein d’en faire acquisition et d’entrer à la diète impériale
(B).
A. Les seigneuries de Schellenberg et Vaduz
73. L’endettement des seigneurs de Schellenberg et Vaduz. — Il est difficile de déterminer
si à l’origine le Liechtenstein est une terre helvétique ou autrichienne. Tantôt autrichien en
étant rattaché au comté de Bregenz, tantôt helvétique en étant incorporé au comté de
Werdenberg-Sargans, c’est en 1342 qu’est créé le comté de Vaduz, et en 1350 la seigneurie
235
de Schellenberg””’. En 1507, le dernier descendant des barons de Brandis, Johann, vend ses
droits sur les territoires de Schellenberg et Vaduz a son neveu de Souabe, Rudolf de Sulz””.
Par cet acte, les deux comtés sortent du système féodal suisse pour passer dans le système
237
d
féodal allemand”°’. A la fin de la guerre de trente ans, les comtes de Hohenems””“, seigneurs
de Schellenberg et Vaduz, sont ruinés et leurs sujets se plaignent des impôts harassants qu’ils
doivent acquitter pour réduire leurs dettes”
. Les deux seigneuries sont administrées par un
Bailli dit « Landvogt”“’ » qui protège les pauvres, les orphelins et assure la sauvegarde des
libertés et des coutumes locales.
74. Les deux seigneuries sous administration impériale. — Suite à un mal-être installé et
pour tenir compte des récriminations de l’ensemble de la population, une
735 SANGUIN (A.-L.), Le Liechtenstein…, op. cit. p. 428.
76 ZURLINDEN (H.), Liechtenstein und die Schweiz, (these), Bern, Verlag Paul Haupt, 1931, p. 3.
#7 RATON (P.), Le Liechtenstein, Histoire et institutions, Librairie DROZ, Genève, 1967, p. 19.
#8 En 1613, le dernier des Sulz n’a pas d’héritier mâle, il marie sa fille à Gaspard de Hohenems et lui vend ses
deux seigneuries.
79 KLINGER (T.). « Évaluer les seigneuries de la noblesse austro-bohême à l’époque moderne : l’exemple de la
famille colloredo », R.H.E.S., 26° année, 2007, p. 60.
% Un vogt de l'ancien Haut Allemand, également voigt ou voight ou Landvoigt ou Fauth, dans le Saint Empire
Romain Germanique était le titre allemand d'un préfet ou d'un avocat, principalement un seigneur (le plus
souvent de la noblesse) exerçant la tutelle ou la protection de l'armée ainsi que la justice séculière (Blutgericht)
sur un territoire donné. Le territoire ou la zone de responsabilité d'un Vogt est appelé un Vogtei.
64
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
« Landsgemeinde”” » est instaurée afin d’établir l’ensemble des griefs et des réclamations
accumulés à l’encontre du comte Ferdinand-Charles de Hohenems. Les plaintes sont envoyées
par des délégués à l’Empereur Charles VI de Habsbourg qui juge ces dernières sérieuses et
décide de déposséder provisoirement le comte au profit de l’administration impériale. Il
nomme en 1684, le Prince-abbé Rupert Von Kempten commissaire impérial, chargé
d’administrer les deux seigneuries. Le Prince Jacob-Hannibal de Hohenems, ancien
gouverneur du Voralberg, à qui échoit la succession se trouve dans l’impossibilité de payer
immédiatement les dettes contractées par son père auprès de deux cent quarante-trois
créanciers. De facto, l’issue est inévitable, l’Empereur décide par rescrit impérial que
Schellenberg et Vaduz deviennent possessions immédiates d’Empire, la cession doit
permettre d’amortir les dettes des Hohenems et ouvrir une nouvelle ère pour les deux
seigneuries (B).
B. La naissance de la Principauté
75. Les cessions des seigneuries de Schellenberg et Vaduz. — Au XVII siècle, Karl Ier de
Liechtenstein devient gouverneur de Bohême et son petit-fils Hans-Adam Ier construit l’un
des plus beaux palais de Vienne pour y loger le trésor artistique familial sous la dénomination
de Galerie Liechtenstein”’. Comme cela a été vu au paragraphe précédent, à la fin de la
guerre de trente ans, les comtes de Hohenems sont ruinés et leur situation perdure jusqu’en
1696, date à laquelle l’Empereur d’Autriche décide par rescrit impérial que Vaduz et
Schellenberg deviendront possessions immédiates de l’Empire dont le produit de la vente
permettra d’amortir les dettes des créanciers du Comte. C’est à l’occasion de cette cession que
le Prince Hans Adam Ier de Liechtenstein achète la seigneurie de Schellenberg”” et le comté
de Vaduz”** afin d’accéder à la diète impériale de Ratisbonne”‘°. Acquise mais éloignée de
Vienne, la Principauté de Liechtenstein n’intéresse pas ses Princes qui préfèrent vivre à
. . . . ET LA 246
Vienne, jouir des titres et des privilèges liés à leurs terres”.
#1 Une assemblée rurale ou une assemblée de citoyens, symbole de la démocratie directe que l’on trouve
notamment dans certains cantons suisses. Ce système de représentation populaire est introduit pour la première
fois dans le canton suisse d’Uri en 1231. Au XXT° siècle, il n’en n’existe pratiquement plus sauf dans les cantons
d’Appenzell Rhodes-Intérieures et de Glaris ainsi que dans certaines villes de Suisse alémanique.
* Nonobstant un domaine couvrant 5.800 km” comprenant 24 villes, 35 bourgs, 756 villages et 46 châteaux,
leurs possessions ne jouissent pas d’une immédiateté et leur titre princier n’est qu’une noblesse d’empire sous
vassalité autrichienne à valeur honorifique.
* Le Prince Hans Adam de Liechtenstein achète en 1699 pour 115 000 guldens rhénans la seigneurie de
Schellenberg.
* Le Comté de Vaduz est acheté en 1712 pour 290 000 guldens rhénans.
> RATON (R.), Les Institutions. op. cit, p. 22.
%6 T1 faut attendre Aloïs II de Liechtenstein en 1842 pour voir la première visite d’un Prince en Principauté.
65
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
76. Les deux seigneuries élevées au rang de Principauté. — Le 23 janvier 1719,
l’Empereur Charles VI élève les deux anciennes seigneuries au rang de Principauté
d’Empire”*’. Cette élévation fait du Liechtenstein le 343° Etats du Saint Empire Romain
Germanique et l’oblige à participer financièrement et militairement aux conflits qui peuvent
être engagés par l’Empereur. De 1793 à 1806, la Principauté est enrôlée dans de nombreuses
guerres napoléoniennes au sein du Saint Empire. Le traité de paix de Lunéville du 9 février
1801 précise les frontières actuelles de la Principauté et confirme l’existence de la République
Helvétique. À la mort d’Aloïs Ier en 1805, c’est au Feldmarshall Johann von Liechtenstein
qu’échoue la couronne princière”*. Adversaire acharné de Napoléon Ier, c’est à lui que
revient la lourde tâche d’être reçu par l’Empereur afin de signer le traité de paix de Presbourg
du 12 juillet 1806" faisant disparaître le Saint Empire Romain Germanique « Heiliges
romisches Reich deutscher Nation » au profit d’une confédération du Rhin « Rheinbund »””.
Ce nouveau statut juridique, création napoléonienne, est à l’origine de l’autonomie du
. . . . . re . , z44,.4,251
Liechtenstein mais ne lui octroie pas une véritable indépendance car elle est confédérée
($2).
$2 L’autonomie du liechtenstein (1815 — 1867)
77. La chute de Napoléon et le congrès de Vienne font rentrer la Principauté dans la
Confédération Germanique le 8 juin 1815. Celle-ci contraint le Liechtenstein à participer aux
charges militaires confédérales auxquelles la population n’est pas encline à prendre part à
cause d’une terrifiante famine. En accord avec le bailli Joseph Schuppler, le Prince accepte de
payer les contributions militaires et de respecter le pacte qui unit la Principauté à la
252
Confédération en octroyant une constitution à ses sujets“ (A). L’amorce d’une nouvelle ère,
47 RATON (P.), « Le Liechtenstein, ses institutions », R.J.D.C., vol 2. n°1, Janvier-Mars 1950, p. 228 à 229.
%8 À son accession au trône, le Feldmarshall Johann von Liechtenstein prend le titre de Johann I.
% La famille princière n’a pas été consultée dans l’élaboration de cette nouvelle construction étatique faisant
apparaître la Principauté de Liechtenstein comme une entité autonome. Le Prince Johann I" pouvait difficilement
abandonner l’Empereur d’Autriche dont 1l avait commandé les armées et signer l’autonomie de sa principauté.
C’est pour cette raison que Napoléon fit préciser à l’article VII du traité : « que ceux qui, étant au service
d’autres puissances, voudront y rester, seront tenus de faire passer leurs principautés sur la tête de leurs
enfants ». C’est ce que fit le prince Johann Ier en confiant la principauté à son troisième fils mineur. Johann I”
remonte symboliquement sur le trône à la chute de Napoléon. V. MARTENS (G. F. de), Recueil de traités et
d’autres actes remarquables, servant à la connaissance des relations étrangères des puissances et Etats dans
leur rapport mutuel, Gottingue, Dieterich, 1839-1842, vol. TV, p. 313 à 326.
20 Office de presse et d’information du Liechtenstein, documentation, La Principauté de Liechtenstein, à la
rencontre d’un petit État, 2008, p. 14.
#1! SEGER (O.), Überblick über die Liechtenstein Geschichte, Vaduz, Fürstlich Liechtensteinisches
Pfadfinderkorps St. Georg, 1965, p. 16.
7? L article 13 du traité de Presbourg du 12 juillet 1806 contraint les souverains de la Confédération du Rhin à
octroyer une constitution à leurs sujets.
66
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
le développement économique et politique de la Principauté amènent naturellement cette
dernière à se rapprocher de son voisin autrichien et à moderniser son système constitutionnel
(B).
A. La Confédération Germanique
78. Un statut d’Etat confédéré renforcé. — La chute de Napoléon conduit au congrès de
Vienne du 1er novembre 1814 qui doit établir un nouvel ordre de paix. C’est à cette occasion
que sont supprimées de nombreuses Principautés germaniques et que s’en trouve renforcée
dans son indépendance et son intégrité la Principauté de Liechtenstein au sein de la
Confédération Germanique « Deutscher Bund»”°”. Les États qui composaient la
Confédération du Rhin sont réduits de 360 à 39 et les relations extérieures du Liechtenstein se
limitent aux États confédérés. Chaque État membre de la confédération garde le plein exercice
de sa compétence et peut avoir des représentations diplomatiques et signer des traités™*. A la
tête de la Confédération, une Diète fédérative composée de dix-sept membres siége à
Francfort et dont les principaux membres disposent d’une voix. Ancré dans un système
confédéré, le Liechtenstein voit son système représentatif limité au sein d’une curie princière
composée des plus petites entités de la confédération et pesant pour une voix à la Diète
141 . 255
fédérative
. L'article 6 de l’acte du 8 juin 1815 dispose que : « Lorsqu'il s'agira de lois
fondamentales à porter, ou de changements à faire dans les lois fondamentales de la
Confédération, de mesures à prendre par rapport à l'acte fédératif même, d'institutions
organiques, ou d'autres arrangements d'un intérêt commun à adopter, la diète se formera en
assemblée générale”® ». Dans ce cas-là, les petits Etats disposent d’une voix alors que les
grands Etats comme l’Autriche et la Prusse disposent de quatre voix’. A l’origine cette
confédération est créée pour permettre une protection réciproque des Etats en cas d’agression
extérieure. Dans les faits, cette dernière révèle une véritable inégalité entre les Etats qui la
composent.
73 Le préambule de l’acte du 8 juin 1815, fondateur de la Confédération Germanique édicte que : « Au nom de la
Très Sainte et indivisible Trinité, les Princes souverains et les Villes libres de l'Allemagne, animés du désir
commun de mettre à exécution l’article VI du traité de Paris du 30 mai 1814 et convaincus des avantages qui
résulteront de leur union solide et durable pour la sureté et l’indépendance de l'Allemagne et pour l'équilibre de
l’Europe, sont convenus de former une confédération perpétuelle ».
PT RATON (P.), Staat un Geschichte, Vaduz, Lichtenstein-Verlag, 1969, p. 32.
255 Les Principautés de Liechtenstein, de Hohenzollern, de Reuss, de Schaumbourg, de Lippe et Waldeck
forment la seizième curie.
#6 Cette assemblée générale s’appelle « plenum ».
#7 RATON (P.), Liechtenstein : History and Institutions of the Principality, Vaduz, Liechtenstein-Verlag, 1970,
p. 32.
67
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
79. La Charte constitutionnelle du 9 novembre 1818. — Parallèlement, le début du XIX°
siècle est aussi marqué par de nombreuses revendications populaires qui émergent en
Principauté et contraignent le Prince à accorder une constitution” * à ses sujets. Johann Joseph
Ier de Liechtenstein promulgue la charte constitutionnelle du 9 novembre 1818, composée de
dix-sept articles qui régissent la société liechtensteinoise sous forme de deux états que sont le
Clergé et la paysannerie””. La noblesse n’y est pas représentée car le Liechtenstein n’a pas
d’autres membres que les princes souverains successeurs des comtes de Vaduz et des
seigneurs de Schellenberg. Les représentants du clergé sont obligatoirement des possesseurs
de bénéfices ecclésiastiques, imposés sur un patrimoine de 2500 florins, élus au nombre de
trois, et à vie. À l’inverse, les représentants de la paysannerie sont les maires « Vorsteher »°”,
les juges et les comptables des deniers communaux en exercice âgés d’au moins trente ans,
jouissant de leurs droits civiques et imposés sur un capital de 2000 florins. L'Empereur
d’Autriche qui dispose de nombreuses terres dans les villages de Balzers et Bendern possède
également le droit de nommer un représentant. L’ensemble de ces représentants forme la
Diète « Landtag » qui doit se réunir une fois par an sous la présidence du Bailli de Vaduz,
« Landvogt », commissaire du Prince”. La seule attribution dont dispose cette assemblée est
celle de faire des suggestions pour le bien-être public et d’approuver le recouvrement fiscal
établi par le Bailli °*.
80. En 1836, la politique de la Famille de Liechtenstein va être durablement marquée par
l’arrivée sur le trône d’Aloïs II de Liechtenstein. À cette époque, le Prince réside toujours à
Vienne et l’existence de la Principauté n’est pas remise en cause par les grandes
puissances”. Les revendications populaires pour obtenir plus de droits ainsi que le
développement économique du pays conduisent le Prince à moderniser sa Principauté et à se
rapprocher de son voisin Autrichien (B).
#8 La constitution ne comporte pas de Déclaration de droits.
?°9 Cette charte à l’instar de celle de la Confédération Helvétique définit juridiquement le nombre et les villes
dont dispose la Principauté. Un système représentatif est mis en place, permettant l’élection à vie de députés
(sous conditions de richesses) qui siègent à la Diète du Liechtenstein sous la présidence du Bailli de Vaduz,
commissaire du Prince.
260 Les maires sont nommés par le Bailli parmi les trois candidats ayant obtenu le plus de voix aux élections
communales.
261 C’est au Bailli que revient la charge d’ouvrir les sessions de la Diète ainsi que de les clore. C’est également
lui qui dirige l’ensemble des travaux de cette dernière.
2 BEATTIE (D.), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck Publishers, 2012, p. 27.
23 Son altesse sérénissime est le premier Prince à faire une visite en Principauté au cours de l’année 1842 afin de
constater les conditions de précarité que peut connaître son peuple.
68
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. La révision du système juridique
81. Les accords économiques signés avec l’Autriche. — À partir de 1848, de nombreux
heurts révolutionnaires affectent l’Europe et la Principauté. Afin d’éviter des troubles
politiques et sociaux, le Prince promet une hypothétique révision constitutionnelle qu’il
abandonne en s’attelant à moderniser son pays. En 1852, soucieux de sortir la Principauté de
son isolement anachronique, le Prince ratifie un traité d’union douanière avec l’Autriche
consistant à intégrer le Liechtenstein au territoire de Vorarlberg et plus précisément au district
de Feldkirch”“*. Les douaniers de la Principauté sont considérés comme des fonctionnaires
impériaux et princiers. Ces derniers sont soumis à la discipline autrichienne et doivent fidélité
au Prince. L’union douanière a pour avantage de permettre aux Liechtensteinois de
commercer avec l’Autriche sans avoir à payer de droits de douane. Cependant, la souveraineté
de la Principauté se voit affaiblie notamment par l’obligation pour les tribunaux du
Liechtenstein de contribuer à la répression des fraudes douanières et fiscales en coopération
avec l’administration des deux pays et selon les règles en vigueur au Vorarlberg. Cette union
265 , . . .
, conformément aux stipulations du traité.
douaniere reste en vigueur jusqu’en 1863
82. La constitution du 26 septembre 1862. — Le Prince Alois II meurt le 10 novembre
1858 et son fils le Prince Jean II de Liechtenstein lui succede. Ce dernier s’efforce de
moderniser son pays afin d’éviter les crises sociales que connaît l’Europe au XTX* siècle. Il
entreprend un vaste chantier en commençant par la suppression de la Charte du 8 novembre
1818 jugée désuète et promulgue la constitution du 26 septembre 1862” qui reconnaît la
séparation des pouvoirs et octroie de nombreux droits fondamentaux (liberté religieuse,
liberté d'association, liberté d'être entendu par un juge après 24h d’arrestation)’. Cette
constitution abolit les droits féodaux : suppression des dimes, des servitudes de chasse
seigneuriale, des redevances sur le beurre et le fromage. Elle maintient cependant le Prince”®®
comme chef de l’Etat“”. C’est à lui que revient le pouvoir de convoquer, proroger, clore ou
dissoudre la Diète. Il est le chef des armées et peut prendre toutes mesures pour assurer
264 Le traité prévoit l’octroi d’un partage du produit net des droits de douane, sur le tabac, la poudre de chasse,
les droits de timbre, sur les calendriers, les journaux et les cartes a jouer.
26> ZURLINDEN (H.), Liechtenstein... , op. cit., p. 18.
66 SONDERAUSGABE DER WICHTIGEREN GESETZE UND VERORDNUNGEN DES FURSTENTUMS
LIECHTENSTEIN, Vaduz, Verfassung und Verwaltung, vol. L., 1915, p. 9 4 34.
261 KRANZ (W.), La Principauté de Liechtenstein. Une documentation. Publication office de presse et
d’information du Gouvernement de la Principauté de Liechtenstein, 1982, p. 19.
? La constitution régit les règles de dévolution de la couronne en respectant le droit dynastique de la famille
princière, à savoir, par lignée masculine et par ordre de primogéniture.
“6% Constitution du 26 septembre 1862, art 2.
69
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’ordre et la sécurité en cas d’urgence. Toutefois, le Prince partage son pouvoir avec un
administrateur « Landesverweser » dont le contreseing est obligatoire pour valider une loi ou
un décret’. Ce dernier est chef d’un gouvernement composé de deux conseillers,
« Landräte » et deux suppléants nommés par le Prince parmi les citoyens éligibles”. Le
pouvoir législatif est partagé entre le Prince qui peut légiférer par voie d’ordonnance et le
parlement qui élabore les lois. La Diète impériale est une chambre législative composée de
272
quinze membres dont trois sont nommés par le Prince” “. Les douze autres sont élus au
suffrage universel masculin direct à deux tours pour une durée de quatre ans, à raison de sept
d°”*. La Diète vote les lois et le
membres pour l’Oberland°” et cinq membres pour l’Unterlan
budget de l’Etat””, aucun impôt ne pouvant être perçu sans avoir été préalablement voté par
le parlement”°. Simultanément, cette chambre élit en son sein, trois représentants qui siègent
au Conseil National, organe de contrôle de la bonne exécution des décisions prises par la
Diète et gardien de la constitution” ’. La justice est rendue au nom du Prince mais pas
nécessairement par des juges liechtensteinois. Le pouvoir judiciaire est exercé en matière
ft 4 278
civile et pénale
par le tribunal de première instance de Vaduz, « Landgericht », alors que
l’appel se fait devant le tribunal d’appel de Vienne?” qui fait également office de tribunal des
conflits entre les autorités administrative et judiciaire. En cas de pourvoi, celui-ci se fait
devant le tribunal supérieur d’Innsbruck’®. En matière administrative, c’est le tribunal
politique des recours de Vienne composé de trois membres nommés par le Prince qui est
compétent. Cette nouvelle constitution modernise la monarchie ; le Prince n’est pas reconnu
comme étant de droit divin et ne se place pas au dessus de l’ordre constitutionnel. Avant son
entrée en fonction, 1l doit impérativement promettre au gouverneur fidélité à la constitution et
aux lois qui régissent le Liechtenstein”“'. Pour la première fois, la modernité politique
participe à l’essor économique et social tant attendu. Le Liechtenstein devient de plus en plus
#70 Ibidem., article 29.
?} SEGER (O.), Uberblick..., op. cit., p. 19.
2 Ibid. art. 41.
*7 Région actuelle du bas Liechtenstein, ancien comté de Vaduz
?! Région actuelle du haut Liechtenstein, ancienne seigneurie de Schellenberg
*P Ibid., art. 24.
776 Ibid, art. 43.
7 Ibid. art. 113.
™® En matiére criminelle, le Landrichter est assisté d’assesseurs du tribunal impérial et royal d’Innsbruck du land
de Tyrol.
*"? La Principauté de Liechtenstein applique le code civil autrichien de 1812 (Ordonnance princière du 18 février
1812) et le code pénal autrichien de 1852 (Ordonnance princière du 7 novembre 1859).
780 Article 6 du traité de Vienne austro-liechtensteinois du 5 juin 1852 relatif à la coopération des autorités
judiciaires.
°81 Ibid., art. 123.
70
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
autonome et la disparition de la confédération germanique lui permet d’être indépendant
(SECTION 2).
SECTION 2. De l’indépendance à l’époque moderne
83. Alors que la Confédération germanique a pour principal intérêt de protéger ses membres
d’attaques extérieures, rien n’est prévu en cas de querelles intérieures. La dislocation de la
Confédération germanique donne la possibilité à la Principauté de Liechtenstein d’acquérir
une indépendance effective (§1), mais sa reconnaissance internationale reste difficile à obtenir
($2).
$1 L’indépendance du Liechtenstein (1867 — 1924)
84. Juridiquement la suppression sur la scène internationale de la Confédération germanique
donne l’oportunité au Liechtenstein de devenir indépendant (A) ; néanmoins dans les faits,
cette indépendance est toute relative et repose principalement sur l’Autriche avec qui la
Principauté a signé de nombreux accords de voisinage (B).
A. La chute de la Confédération Germanique
85. Le conflit austro-prussien. — Le 10 juin 1866, le Chancelier prussien Bismarck propose
une réforme qui, une fois adoptée, doit conduire à l’exclusion de l’Autriche. Face à cette
menace, l’Autriche répond et demande le 11 juin 1866 à la Diète réunie à Francfort, une
mobilisation contre la Prusse. Celle-ci est adoptée le 14 juin 1866 par neuf voix sur seize.
S’ensuit la mise en accusation par le Chancelier Bismarck qui accuse le Liechtenstein d’être
responsable de cette situation”“’. Du 26 juin à 23 août 1866”*, une guerre fratricide austro-
prussienne est déclarée entre le Royaume de Prusse et l’Empire d’Autriche. Cette guerre de
sept semaines se termine à Sadowa par une écrasante victoire de l’armée prussienne conduite
82 Au sein de la Confédération germanique, les gros États et ceux de taille moyenne disposent d’une voix alors
que les autres sont regroupés en curies, disposant chacun d’une voix au sein de celles-ci. À l’intérieur de chaque
curie, le vote se fait à la majorité simple et s'exprime par une voix au sein de la Diète. Le 22 juin 1866, le
Chancelier Bismarck accuse la 16°" curie, composée de six petits Etats, représentée par le Prince de Lippe,
d’avoir mal enregistré leur vote. Selon lui, à l’exception du Liechtenstein, les autres Etats, Lippe, Waldeck,
Reuss-Schleitz, Reuss-Greisz et Schaumebourg-Lippe étaient contre la mobilisation autrichienne face à la
Prusse. Il affirme que si la curie avait voté contre, la Diète aurait été partagée avec 8 voix « pour » et 8 voix
« contre » et n’aurait pas permis d’adopter la mobilisation faite par I’ Autriche. Bismarck prend cet exemple pour
dénoncer l’invraisemblable fonctionnement de la confédération germanique dont le vote d’un petit Etat de 6000
âmes peut faire basculer l’institution. Dans les faits, la 16°”° curie était partagée entre deux voix « contre » et
trois voix « pour ». D’un côté Lippe, Waldeck et d’un autre côté le Liechtenstein, Reuss-Greiz, Reuss-Schleitz
avec comme abstentionniste Schaumbourg-Lippe.
* BEATTIE (D.), Liechtenstein... , op. cit., p. 27.
71
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
par le général von Moltke”**
. Le traité de paix signé à Prague le 23 août 1866 ne mentionne
pas et n’étend pas la rigueur à la Principauté de Liechtenstein. Ce traité dissout la
Confédération germanique et crée la Confédération de l’Allemagne du nord comprenant les
États situés au nord du Main sous présidence prussienne. Les États du sud de l'Allemagne,
Grand-duché de Hesse-Darmstadt, Grand-duché de Bade, Royaume de Wurtemberg,
Royaume de Bavière et Royaume de Saxe accèdent à une complète indépendance. L'Autriche
est exclue de l'espace germanique. Par contre, c’est véritablement la disparition de la
Confédération germanique par la signature du traité de Berlin le 13 juin 1867 qui rend le
Liechtenstein maître de sa destinée. L’exiguïté du territoire de la Principauté ne lui permet pas
une indépendance de fait. L'absence d’autonomie effective le conduit à une dépendance
contrainte vis-a-vis de 1’ Autriche’® (B).
B. Une indépendance garantie par l’Autriche
86. Une souveraineté assurée par l’Autriche. — Depuis le début du XIXe siècle, des
accords ont été passés entre le Liechtenstein et le Royaume d’Autriche-Hongrie. L’étroitesse
de son territoire, sa proximité géographique, l’union douanière et la situation personnelle du
Prince de Liechtenstein font de l’Autriche l’État idéal pour protéger la Principauté.
L’indépendance de cette dernière renforce les liens qui unissent ces deux États. À partir de
1880, l’Autriche prend en charge la politique diplomatique de la Principauté, mais le
Liechtenstein est en droit de passer directement des traités avec des puissances étrangères. De
nature dualiste, l’ensemble des traités signés et ratifiés en son nom par l’Autriche ne sont pas
d’application directe et doivent nécessairement être préalablement transposés pour être
appliqués. Les rapports entre le Liechtenstein et l’Autriche ne relèvent pas des rapports de
droit interne mais de droit international. — Avec la chute de la Confédération germanique, le
Prince avait dissous le contingent de cinquante-neuf hommes qu’il finançait à ses frais. De
facto, la protection de la Principauté revient à l’armée autrichienne dans laquelle la famille
princière occupe des postes de hautes responsabilités. — Sur le plan monétaire, les relations
avec l’Autriche sont fortes. Depuis le traité de Prague du 23 août 1866 qui met fin au traité
287
monétaire de Vienne du 24 janvier 1857”*°, c’est le traité de Berlin du 13 juin 1867°*’, signé
7 RATON (P.), Le Liechtenstein... op. cit., p. 52.
285 Cette dernière administre toute la Principauté, que ce soit en matière monétaire, d'impôts directs, de douane,
de représentation diplomatique, voire même en matière de justice. Il faut noter que les codes autrichiens
s’appliquent en territoire liechtensteinois depuis un demi-siècle et le traité du 3 Août 1884 permet que les appels
formés contre les tribunaux du Liechtenstein se fassent devant les juridictions autrichiennes.
86 Une ordonnance liechtensteinoise du 8 décembre 1858 fait rentrer en vigueur au Liechtenstein, les
dispositions du Traité de Vienne et l’union monétaire avec l’ensemble de la confédération germanique.
72
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
par la Prusse et l’Autriche qui s’applique”“°. Cette convention crée le Vereinstaler, monnaie
commune à tous les États de l’ancienne Confédération germanique avec une échéance
libératoire au 31 décembre 1870. Après cette date, la Principauté de Liechtenstein se rattache
au système monétaire autrichien. — Sur le plan judiciaire, un traité austro-liechtensteinois du
19 janvier 1884 permet à la justice autrichienne de statuer en dernier ressort, des appels
formés à l’encontre des décisions rendues par les tribunaux liechtensteinois”“”. Parallèlement,
depuis 1827, sans accords conventionnels, l’Autriche exploite le service postal en Principauté.
Cette situation prend fin le 5 décembre 1905, avec une résolution de la Diète affirmant : «
qu’ll est temps, par suite de l’augmentation du trafic postal dans la Principauté, d’édicter des
dispositions conventionnelles par lesquelles seront réglées avec précision les compétences
réciproques ». Il faut attendre le 4 octobre 1911 pour que soit signé un traité postal austro-
liechtensteinois qui autorise la Principauté à émettre ses propres timbres tout en déléguant
juridiquement le service des PTT à l’Autriche.
87. Les répercutions collatérales de la première guerre mondiale. — La population de la
principauté voit ses sentiments anti-autrichiens exacerbés par une une dépendance
économique et politique de plus en plus prégnante. De l’extérieur, de nombreux États
considèrent la Principauté de Liechtenstein comme une province autrichienne voire un État
bénéficiant d’un statut particulier à l’instar de la France et d’Andorre. Les relations entre
l’Autriche et le Liechtenstein vont connaître de nombreux rebondissements à partir du 29
juillet 1914, au lendemain de la déclaration de guerre de l’Autriche-Hongrie contre la
Serbie”. Les membres de la triple entente estiment que l’union douanière austro-
21 Pendant toute
liechtensteinoise ne permet pas au Liechtenstein d’être neutre dans ce conflit
la guerre, la France refuse de reconnaître la neutralité économique du Liechtenstein et impose
un blocus qui conduit la Principauté à la famine et l’amène à demander l’assistance
helvétique”. La chute de la monarchie autrichienne à la fin de la première guerre mondiale
laisse la Principauté orpheline face aux vainqueurs. Dès lors, le Liechtenstein essaie de mettre
fin aux liens dangereux qui l’unissent avec l’Autriche pour amorcer une politique nouvelle
tournée vers son voisin suisse ($2).
87 Ce traité rentre en vigueur au Liechtenstein par une loi liechtensteinoise du 10 août 1867.
?88 D’un côté, il y a la Prusse qui signe en son nom et au nom des autres États allemands et de l’autre côté,
l’Autriche qui signe en son nom et au nom du Liechtenstein.
289 Les tribunaux du Liechtenstein appliquent la législation autrichienne.
% La Principauté fait connaître par l’intermédiaire du ministre des affaires étrangères autrichien à
l’Ambassadeur des États-Unis sa neutralité.
9} RATON (P.), Le Liechtenstein... op. cit., p. 229.
2 DUURSMA (J.), Fragmentation... , op. cit., p. 159.
73
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 L’époque moderne du Liechtenstein (1924 — 2012)
88. L’effondrement de la monarchie autrichienne marque une situation d’incertitude sur la
survie du Liechtenstein dont la neutralité a longtemps été contestée. Afin d’assurer sa survie,
le Liechtenstein se rapproche de son voisin helvétique (A). Ce rapprochement garantira sa
souveraineté pendant plusieurs décennies mais entravera son intégration rapide à la
communauté des États dont les réticences finiront par se dissiper au cours des années
suivantes (B).
A. Le rapprochement avec la Confédération helvétique
89. Une souveraineté explicitement reconnue. — À la fin de la guerre, la problématique du
devenir de la Principauté est posée aux parties signataires du traité de paix de Saint-Germain-
293 - : :
. Nombreux sont les Etats qui ne la reconnaissent pas, tant
en-Laye du 10 septembre 1919
elle a longtemps été rattachée diplomatiquement a I’ Autriche. La neutralité du Liechtenstein
n’est pas évidente. La collusion d’intérêts entre la famille Princière et l’Empire Austro-
Hongrois””* associée à l’union douanière, monétaire et financière entre la Principauté et
l’Autriche conduit naturellement le Liechtenstein à participer à l’effort de guerre des États
membres de la triple alliance. Après de nombreuses négociations entre les délégués de la
Conférence de la paix et le Prince Eduard von Liechtenstein”, il est décidé d’insérer un
alinéa 1“ à l’article 27 de la Partie IT du traité de paix de Saint-Germain stipulant : « Les
frontières de l’Autriche seront fixées comme il suit: 1° Avec la Suisse et avec le
Liechtenstein, la frontiere actuelle” y. Par cette stipulation, l’existence de la Principauté de
Liechtenstein est explicitement reconnue. Le traité de paix conforte les frontières austro-
liechtensteinoises telles qu’elles existaient avant la guerre.
90. Une souveraineté assurée par la Suisse. — Un mouvement populaire ancien prend de
l’importance face au désastre économique d’après guerre et à l’écroulement de l’Empire
DOCUMENTATION PARLEMENTAIRE, Traité de Paix entre les puissances alliées et associées et
l'Autriche, Ottawa, Imprimeur de sa très excellente majesté le roi, 1919, p. 5.
2% Le Prince Heinrich von Liechtenstein est Général dans l’armée autrichienne. Il exerce cette fonction en tant
que ressortissant autrichien et non liechtensteinois. Alors que le Prince Eduard von Liechtenstein est directeur du
service de la jeunesse au ministère autrichien de l’intérieur.
795 Le Prince rédige un mémorandum à disposition des délégués de la conférence de la paix dans lequel il
rappelle l’histoire de sa Principauté, son absence d’armée et sa neutralité revendiquée le 25 septembre 1914 par
sa chancellerie à l’ambassadeur des États-Unis à Vienne. Dans les divers arguments qu’il expose, il fait mention
du comportement adopté par la Principauté, à savoir : « la libre traversée de son territoire par les prisonniers de
guerre, les déserteurs et les réfugiés, la reconnaissance du droit d’asile aux ressortissants de la triple entente et
l’interdiction d’exporter en Autriche ».
7 DOCUMENTATION PARLEMENTAIRE, op. cit., p. 15.
74
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
297 À :
. L’arrivée au pouvoir du mouvement
autrichien induit par l’armistice le 11 novembre 1918
anti-autrichien Volkspartei du D' Wilhelm Beck refonde les relations entre l’Autriche et le
Liechtenstein. Par cette fronde, la personne du Prince est désavouée. On lui reproche d’avoir
servi les intérêts autrichiens pendant la guerre et de n’avoir pas protégé ceux de sa Principauté
et de son peuple. Face au mouvement de contestation grandissant dans le pays, la réaction du
Prince Jean II ne se fait pas attendre. Il crée un comité de Constitution qui aboutit à l’édiction
de la Constitution du 5 octobre 1921, toujours en vigueur de nos jours. Concomitamment, le
Liechtenstein a pris ses distances avec l’Autriche au profit d’une politique tournée vers la
Confédération Helvétique””. Son environnement géographique et humain l’empêche de
s’ériger en territoire douanier, postal, monétaire et diplomatique autonome”. Le
300
Liechtenstein a fait déléguer sa représentation diplomatique à la Suisse dès 1919” et
301
convient d’une union postale signée le 29 mars 1923”, ainsi que d’une union douanière qui
entre en vigueur le 1° janvier 1924, date a laquelle le franc suisse devient la monnaie
officielle***.
91. Une neutralité nécessaire pendant la seconde guerre mondiale. — Pendant la seconde
guerre mondiale, le choix d’une union douanière avec la Suisse est décisif. À l’extérieur les
menaces se précisent, l’ Autriche est envahie par le III° Reich. Le Prince François-Joseph II
qui a accèdé au trône le 25 juillet 1938 est contraint de fuir l’ Autriche ; il est le premier Prince
à résider en Principauté. La politique qu’il amorce pendant la seconde guerre mondiale est en
conformité avec les recommandations du Conseil Fédéral qui préconise une stricte
neutralité”. Cette situation permet au Liechtenstein de mettre en œuvre une politique fiscale
favorable, stable par sa neutralité et attirante pour les capitaux étrangers. Confortée dans ses
frontières initiales, arrimée à la Suisse mais souffrant de sa petitesse, la reconnaissance
°" Dès 1913, une révolution silencieuse s’amorce au Liechtenstein sur fond de nationalisme exacerbé. Wilhelm
Beck avocat crée le premier parti politique en Principauté : « le Volkspartei ». Les revendications de ce parti sont
communes à bon nombre de Liechtensteinois, à savoir « Le Liechtenstein aux Liechtensteinois ». Ces derniers
reprochent au pouvoir politique la prégnance de l’Autriche dans toutes les institutions du pays. Que ce soit en
matière de douane, d'imposition, voire de justice, toutes les institutions de la Principauté dépendent de son
voisin danubien.
798 Pour ce faire, le traité d’union douanière austro-liechtensteinois est dénoncé le 2 Août 1919, à la suite de quoi
dès 1920, des pourparlers avec la Suisse sont engagés.
299 Le Liechtenstein à cette époque dispose de 160 km” avec une démographie de 23000 habitants.
*% Le Liechtenstein n’est pas annexé diplomatiquement à la Suisse. Ce dernier reste souverain et fonde sa
représentation diplomatique sur un simple accord de volonté librement consenti qu’il peut retirer à la Suisse.
Voir le commentaire de SANGUIN (A.-L.) in « Le Liechtenstein… », op. cit., p. 430.
%! SOCIÉTÉ DES NATIONS, Recueil des traités et des engagements internationaux enregistrés par le
Secrétariat de la Société des Nations, (Recueil de traités) vol.2, n°1, 1920, p. 305.
702 KRANZ (W.), La Principauté de Liechtenstein, op. cit, p. 23.
°° En 1939, le prince rencontre à Berlin, Hitler et Ribbentrop qui admettent l’inviolabilité du Liechtenstein et de
la Suisse qui sont liés par une union douanière.
75
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
internationale de la Principauté de Liechtenstein longtemps compromise est renforcée par son
adhésion aux organisations internationales (B).
B. La reconnaissance de la Principauté
92. Le refus du Liechtenstein par la S.D.N. — Pendant la I guerre mondiale, puis le 22
avril 1919, le gouverneur de la Principauté, le Prince Karl von Liechtenstein profite d’un
séjour à Bern pour solliciter de la Confédération Helvétique, une représentation
diplomatique”°* auprès des instances internationales”. La Suisse répond favorablement le 24
octobre 1919 en donnant diverses instructions aux légations et consulats suisses. Le système
fonctionne et la Suisse représente la Principauté sur la scène internationale”°. — En Août
1919, suite aux conclusions des délégués de la conférence de la paix allant vers une
reconnaissance de l’intégrité territoriale de la Principauté par le traité de Saint-Germain-en-
Laye, la Diète vote un projet de candidature à la Société des Nations”. Reconnue par le
concert des puissants, le Liechtenstein souhaite intégrer la Société des Nations afin de
bénéficier d’une dimension internationale. À cette fin, la Principauté profite de la
représentation Suisse pour faire officiellement acte de candidature. Le 17 décembre 1920, la
cinquième commission, en charge de présenter le rapport d’admission du Liechtenstein à
l’Assemblée générale de la Société des Nations rend un avis négatif. Cet avis sera suivi par
vingt-huit voix contre et une voix pour (Suisse). Ce refus se justifie par la neutralité du
Liechtenstein qui l’oblige à avoir un statut spécial de par la nature de son très petit territoire et
sa faible population qui ne lui permettent pas de répondre à l’ensemble des obligations de
l’institution.
°% La représentation diplomatique du Liechtenstein devait permettre, de préserver les intérêts économiques de la
Principauté, d’établir des relations diplomatiques avec des gouvernements étrangers et assurer la protection et
l’assistance du Prince régnant.
°° La Principauté de Liechtenstein souhaitait, entretenir une légation à Berne, permettre à la confédération de se
charger de sa représentation diplomatique et lier le Liechtenstein à la Suisse par un ensemble de traités analogues
à ceux ratifiés avec l’Autriche.
306 Cette représentation s’exerce sous forme de trois déclinaisons :
1. Soit la Suisse représente entièrement le Liechtenstein, qu’elle représente sans que cette dernière ne dispose de
vote,
2. Soit le Liechtenstein dispose d’un siège et d’une voix pris en charge par la diplomatie suisse,
3. Soit la représentation de la Principauté se fait par une représentation directe du Liechtenstein.
*7 L’alinéa 2 de l’article premier du Pacte de la Société des Nations stipule : « fout État, Dominion ou Colonie
qui se gouverne librement et qui n’est pas désigné dans l'annexe peut devenir membre de la Société si son
admission est prononcée par les deux tiers de l'Assemblée, pourvu qu’il donne des garanties effectives de son
intention sincère d'observer ses engagement internationaux et qu’il accepte le règlement établi par la Société en
ce qui concerne ses forces et ses armements militaires, navals et aériens ».
76
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
93. Une politique diplomatique assurée par la Suisse. — La politique d’après guerre
définie par François-Joseph II est l’amorce d’un véritable essor économique, encouragé par
une politique fiscale séduisante et une stabilité politique garantissant la prospérité. La
Principauté de Liechtenstein est liée à la Confédération helvétique par un système de traités
qui affaiblissent partiellement ses pouvoirs régaliens. Toutefois, en dehors des domaines qui
touchent à la douane et au commerce, le Liechtenstein conserve sa faculté de conclure des
alliances avec des Etats étrangers ; dans les faits 11 ne l’exerce pas pour ne pas embarrasser
son voisin suisse. Pendant longtemps les rapports helvéto-liechtensteinois relevent plus du sui
generis que du protectorat, par leur imprécision quant à la qualification juridique de ces
derniers. Tantôt assimilé à un canton suisse, l’article 6 du traité du 29 mars 1923 stipule : « Le
Liechtenstein se trouve dans la même situation juridique que les cantons suisses », tantôt
assimilé à un État indépendant, l’article 41 du même traité stipule : « le système helvéto-
liechtensteinois, basé sur l'accord volontaire de deux Etats, a un caractère temporaire, prévu
pour une durée de cinq ans, sa dénonciation peut intervenir moyennant un préavis d’un
an »"°. Même si la législation helvétique s’applique au Liechtenstein, sa caractéristique
d’État dualiste l’oblige à transposer les lois et règlements afin de les rendre opposables. Après
avoir délégué l’exercice de nombre de ses prérogatives, le Liechtenstein garde la maîtrise de
sa politique fiscale. La croissance économique de ce petit État lui permet de moderniser ses
institutions sociales et culturelles.
94. L’exercice du «jus tractataum» par la Principauté. — La signature de nombreux
traités internationaux ajoute une dimension internationale à la souveraineté du Liechtenstein
et le sort de son isolement. La première étape est franchie lorsque la Principauté est admise au
statut de la Cour Internationale de Justice par la résolution 363 (IV) de l’Assemblée
générale des Nations Unies le 1“ décembre 1949. Lors de la signature du traité de
8 SOCIÉTÉ DES NATIONS, Recueil des traités et des engagements internationaux enregistrés par le
Secrétariat de la Société des Nations, (Recueil de traités) vol. XXI, 1923 — 1924, p. 231.
°° Résolution de la quatrième session de l’assemblée générale des Nations Unies. A/RES/363(IV), Cf.
NATIONS UNIES, Treaty and international agreements registered or filed and recorded with the Secretariat of
the United Nations, (Recueil de Traités), vol. 51, 1950, p. 115.
*! Le paragraphe 2 de l’article 93 de la charte des Nations Unies précise la procédure à utiliser pour permettre
l’entrée d’un État au statut de la Cour Internationale de Justice. Pour y parvenir, le gouvernement du
Liechtenstein a adressé une lettre de candidature au conseil de sécurité en date du 6 mars 1949. Ce dernier s’est
réuni lors d’une 423° séance le 8 avril 1949 pour nommer un comité d’experts qui se prononce favorablement
pour l’entrée du Liechtenstein le 16 juin 1949, par neuf voix contre zéro et deux abstentions (RSS Ukraine et
URSS). Le 1” septembre 1949, le rapport du comité d’experts est envoyé au conseil de sécurité qui décide par
neuf voix contre zéro et deux absentions (RSS Ukraine et URSS) de permettre au Liechtenstein d’accéder au
statut de la CIJ et de fixer les modalités d’admission. Par lettre du président du conseil de sécurité à l’Assemblée
générale des Nations Unies, celle-ci se trouve saisie de l’admission du Liechtenstein. La sixième commission de
77
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Stockholm qui crée l’Association Européenne de Libre Échange le 4 janvier 1960 entre le
Royaume Uni, le Danemark, la Norvège, le Portugal, l’Autriche, la Suède et la Suisse, les
effets de ce dernier ne sont étendus au Liechtenstein” qu’après la signature d’un protocole
séparé lui garantissant la souveraineté. En 1962, le Liechtenstein devient membre de l’U.P.U,
puis en 1963 de l’UIT. et de la C.EP.T. Parallèlement, dans les années soixante, le
Liechtenstein participe à de nombreuses conférences techniques et institutions spécialisées
des Nations Unies.
95. L’adhésion de la Principauté aux organisations internationale. — La Principauté
prend ainsi une dimension internationale et entre au conseil de l’Europe en 1978. Désireuse
de quitter l’orbite helvétique, elle amorce une nouvelle politique internationale. Contrairement
à la Suisse, le Liechtenstein accède à l’Assemblée Générale des Nations Unies dès 1990°!” en
en devenant le 159" État membre, puis à l’A.E.LE. en 1991°"
et depuis 1992 à la zone
économique européenne sans être dans l’Union Européenne”* par choix notamment
fiscaux". Suite à de nombreuses controverses en matière de blanchiment d’argent, le petit
pays entreprend une réforme fiscale. Celle-ci lui vaut d’être en 2002, retiré de la liste des pays
non coopératifs du Groupement d’Action Financière sur le blanchiment de capitaux (G.A.F.I)
et d’être retiré de la liste noire des paradis fiscaux faite par l’O.C.D.E. Le 19 décembre 2012,
l’Union Européenne approuve l’entrée du Liechtenstein dans l’espace Schengen, devenant à
partir du 19 décembre 2011, le 26° pays membre et le 4° non membre de l’U.E. Monaco et le
Liechtenstein, vestiges monarchiques se différencient de la Principauté d’Andorre dont le
système institutionnel est sui generis (CHAPITRE 3).
l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté par quarante-deux voix contre quatre et une abstention un
projet précisant les conditions d’admission du Liechtenstein. Malgré l’intervention de la République Socialiste
Soviétique de Biélorussie affirmant que le Liechtenstein n’était pas un Etat indépendant, ce dernier accède au
statut de la Cour Internationale de Justice par une résolution 363 (IV) le 1¥ décembre 1949.
I Le Liechtenstein dispose d’un représentant au conseil des ministres de l’A.E.L.E.
*LDUURSMA (J.), Fragmentation... op. cit., p. 173.
1 ANSERMOZ (C.), La Principauté de Liechtenstein — Bilans annuels de 1984 a 2012, Paris, Ed. L Etat du
monde, col. La découverte, 2011, p. 8.
1 Cette accession se fait une semaine après le nom helvétique, par une nette majorité de oui avec 55,8% des
suffrages. Cet évènement oblige une renégociation de l’accord douanier liant le Liechtenstein à la Confédération
helvétique. Les citoyens sont rappelés à se prononcer sur l’entrée dans l’E.E.E., le 9 avril 1995 et confirment le
premier référendum avec 55,9% des suffrages exprimés.
* 5 AUBENAS (F.). Le Prince sans rire du Liechtenstein. Hans Adam II refuse d’être une potiche. Alors il
gouverne et bouscule son royaume., Journal Libération du 16 avril 1996.
78
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 3: LA PRINCIPAUTÉ D’ANDORRE
« Par son histoire, en particulier celle du XIII ”"° siècle qui vit
s'affronter les Comtes de Foix et l’Église d’Urgel, l’Andorre
constitue une curiosité juridique » 10,
MIRASSOU (J.-1.)
96. La Principauté d’Andorre est la principauté du monde la plus atypique. Elle est fondée
sur un système dyarchique, ce qui fait dire à Roland VIADER que c’est « un objet historique
317 318
»
insécable . Enclavée dans les Pyrénées entre la France et l’Espagne, sa superficie est de
467,76 km” et sa capitale est Andorre la Vieille"?
. La Principauté doit sa survivance séculaire
à son originalité institutionnelle de coprincipat qui sut mêler différence et conciliation avec
les États belligérants. De nos jours, les deux coprinces d’Andorre sont l’actuel Président de la
République française, et l’évêque d’Urgell en Espagne. « La problématique d’un tel vestige
institutionnel médiéval dans une époque moderne est le résultat d'évènements historiques, de
fondations multiples alliant disparités et compromis, mais également coutumes et traditions ».
Cet État marginal sur le plan institutionnel est le produit d’alliances entre comtes qui
permettent une reconnaissance officielle, et des droits spécifiques (SECTION 1) qui
perdurent malgré les révolutions étrangères, suscitant un désir d’émancipation et une
survivance en perpétuelle évolution (SECTION 2).
SECTION 1. Des origines à l’obtention des droits sur Andorre
97. La Principauté d’Andorre est une exception institutionnelle liée à l’époque médiévale.
Après avoir connu une instabilité politique et institutionnelle la faisant passer de suzeraineté
en suzeraineté au gré des changements dynastiques et des luttes de pouvoir dans la région
pyrénéenne (§1), elle échoit pour partie au Roi Henri IV et à la couronne de France ($2).
$1 Aux origines d’Andorre (843 — 1608)
98. Au Moyen-Âge, la Principauté connaît de nombreux aléas qui la font passer de la
domination de l’Évêché d’Urgell à celle de la maison de Caboët, puis de Castellbè avant
16 MIRASSOU (J.-J.), « L’Andorre : une Principauté tournée vers son avenir européen », compte rendu du
déplacement du groupe interparlementaire France-Andorre, 4 et 5 septembre 2013.
317 C’est à dire que l’on ne peut séparer en deux.
318 VIADER (R.), « L’Andorre du IX® au XIV®. Montagne, féodalité et communautés », C.C.M., 2005, vol. 49,
n°196, p. 390.
1 FREMY (F.) et (D.). Quid, op. cit., p. 996.
79
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
d’être rattachée au comté de Foix (A) et d’obtenir sous la pression du Roi d’Aragon une
reconnaissance officielle et un statut juridique atypique (B)””.
A. L’instabilité politique
99. La souveraineté en franc-alleu de l’évêque d’Urgell. — Les vallées d’Andorre aux
confins des Pyrénées sont un point de rencontre entre différentes cultures. Malgré le peu
d’informations détenues sur les sept premiers siècles d’Andorre, il est avéré que cette région
1 Depuis le VI siècle, Andorre
est au VIII siècle une zone tampon entre Maures et Francs
relève administrativement et spirituellement du comté d’Urgell en Catalogne“. En 843, le
Roi Charles le Chauve concède au Comte Sunifred, les vallées d’Andorre avec tous les droits
qui s’y attachent, demeurant sous suzeraineté carolingienne sur le plan temporel et sous
323
1
juridiction de l’Eglise d’Urgell sur le plan spirituel’. De 952 à 1133, les comtes qui se
succèdent, font diverses transactions et donations au profit de la Mitre d’Urgell’**. Le 27
janvier 1133, le Comte Ermengol VI transfert sa souveraineté en franc-alleu’>
à l’Evêque
d’Urgell Père BERENGER”” et demande aux habitants de le reconnaître comme seigneur”.
La Mitre d’Urgell administre par ses propres moyens les vallées d’Andorre en y installant un
batlle épiscopal”°* chargé d’administrer l’aspect temporel du territoire.
100. La donation en fief aux seigneurs de Caboët. — Très vite, les alliances catalanes et les
conflits entre l’Eglise et de nombreux seigneurs voisins imposent la signature du traité de
protection en date du 19 juillet 1159 avec le seigneur Arnau de Caboët. Cet acte confirme la
"2 RATON (P.) Le statut juridique de l’Andorre, Andorre la Vieille, 1984, p. 22.
21 C’est en 778 que l’offensive de Charlemagne repousse les maures jusqu’à Saragosse délivrant les vallées
andorranes. Cet assaut est à l’origine du mythe faisant de Charlemagne, le père fondateur de l’autonomie
andorrane. L'histoire raconte qu’il aurait octroyé à Andorre, un ensemble de privilèges détenus dans une charte
du peuple « Carta Pobla » notifiant exemption d’impôts et libre administration de la justice. Les Andorrans
conservent la charte dite de Charlemagne dans un coffre aux six serrures de la Casa de la Vall. Celle-ci serait un
faux du X° siècle, fabriqué pour donner une immunité juridique aux habitants des Vallées vis-à-vis des comtés
d’Urgell, de Cerdagne, de Pallars et de Foix. Cf. TAILLEFER (F.), L'Ariège et l'Andorre, Toulouse, Ed. Privat,
col. Pays du Sud-Ouest, vol. 8, 1985, p. 152.
2 DEGAGE (A.) et DURO I ARAJOL (A.), Andorre, Paris, Ed. P.U.F, col. Que sais-je ?, 1998, n° 3340, p. 15.
* L’éloignement des capitales franques ainsi que le déclin progressif des carolingiens renforcé par la politique
d'expansion du Comte Sunifred II permettent progressivement l’autonomie du comté.
° La Mitre fait référence à la coiffe portée par les évêques.
°° Un franc-alleu est une exemption fiscale féodale, un droit féodal sur un fonds de terre qui exempt de tous
droits et devoirs féodaux. Ces terres appartenaient principalement à des notables gallo-romains ayant fait
allégeance au Roi franc et lui ayant rendu service. Ils en obtinrent en retour des privilèges et exemptions fiscales.
Cf, RIERA (G.), « L’Andorre », RG.D.I.P., vol. 1, 1968, p. 368.
3% A partir de cette date, les habitants doivent rendre un hommage vassalique à un seigneur représentant de
l’Église qui détient à la fois un pouvoir temporel et spirituel. Cet accord est confirmé lorsque les habitants font
l'hommage vassalique en 1186 renouvelé en 1199.
?" MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica, col.
Mieux connaître, 1999, p. 18.
*2 Les « batlles » ont une fonction similaire aux « baillis » ou « bayles ». De nos jours, on peut les assimiler à la
fonction de juge.
80
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
souveraineté de l’Evêché sur les vallées d’Andorre et leur donation en fief aux seigneurs
Caboët qui doivent prêter serment de fidélité à l’Evêque d’Urgell*”.
101. Le transfert des droits aux comtes de Foix. — En 1185, Arnau de Castellbo, seigneur
pyrénéen, épouse Arnava de Caboët héritière d’Arnau de Caboët. Par cette union, les
330 :
. Par la suite,
seigneurs de Castellbo étendent leur influence jusqu’aux vallées d’Andorre
Arnau de Castellbo soutient le soulèvement de seigneurs contre l’Evêque et le Comte d’Urgell
et parallèlement appuie le pillage des vallées d’Andorre par le comte de Foix Raimond-Roger.
Cette instabilité politique conduit à la prise d’un décret par Pierre I" d’Aragon en 1198 pour
imposer la paix. En 1201, une sentence arbitrale rend un verdict interdisant à Ermessanda
héritière d’Arnau de Castellbo de se marier sans l’accord de l’Evêque d’Urgell”*. Cette trêve
est de courte durée car après l’attaque d’Urgell et son siège en 1208, Ermessenda épouse
Roger-Bernard de Foix ; l’avenir d’ Andorre est définitivement scellé.
102. L’allégeance à la couronne de France. — En 1213, Pierre II d’Aragon et Raimond-
Roger de Foix qui lui a juré fidélité, mettent en œuvre une politique d’expansion territoriale
dans le midi de la France. Cette dernière se termine à la bataille de Muret et plus tard par la
signature du traité de Paris de 1229 par lequel le seigneur occitan ainsi que le Comte de Foix
font allégeance au Royaume de France’
. Par la suite plusieurs différends naissent sur
Andorre. Roger-Bernard II puis son fils Roger IV ainsi que son petit fils Roger-Bernard III,
tous vassaux des rois de France et d’Aragon refusent successivement pendant 30 ans de prêter
serment de fidélité à l’Evêque d’Urgell. Ces divers refus entrainent une véritable hostilité
entre les protagonistes successifs, à tel point que l’Eglise de Rome prononce pour chaque
refus, l’excommunication des comtes et qu’en 1277, 3000 hommes du Comté de Foix
assiègent le Comté d’Urgell. Pour sortir de l’enlisement de cette situation politique, la
médiation du roi d’Aragon Pierre III le Grand est nécessaire. Il impose un traité de paix,
fondateur pour les vallées d’Andorre en leur reconnaissant un statut officiel (B).
B. Le statut des Vallées d’Andorre
103. Les paréages de 1278 et 1288. — Roger Bernard, comte de Foix, veut s’étendre en
Catalogne de l’autre côté des Pyrénées. Il prend les armes contre l’évêque d’Urgell qu’il bat et
°?? Parallèlement, l’évêché d’Urgell reçoit en 1162 un serment de fidélité par concordia signé par six chefs de
maison correspondant aux six paroisses d’Andorre.
3% ARMENGOL VILA (L.), Approche à l’histoire de l’Andorre, Institut d’estudis andorrans, 1983, vol. I.. p. 6.
3! Le manque de descendance de cette dernière conduit à une rétrocession de ses droits à l’Eglise d’Urgell.
°°? En 1226, Ermessenda de Castellbo hérite des droits sur Andorre du fait du décès de son père Amau et en
1229 par voie testamentaire elle donne tous ses biens à son époux Roger-Bernard IT, héritier du comté de Foix.
81
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
qui renonce à ses droits sur les vallées d’Andorre. Cet accord n’est jamais ratifié par le
Pape’ et entraine la poursuite des hostilités entre les deux protagonistes jusqu’à
l’intervention diplomatique du Roi d’Aragon”°*. Le 8 septembre 1278” est rédigé un paréage
entre Roger-Bernard III de Foix et l’Evêque d’Urgell™. Cette convention établit une
coseigneurie dont l’indivision doit permettre le rétablissement de la paix dans la région” ’’. De
ce paréage naît l’atypisme politique des vallées d’Andorre d’où découle l’originalité du statut
international d’Andorre”°*. Ce dernier contient une clause de réserve de souveraineté royale
dite : « reservatis ressorto et superioritate nostras » qui stipule que le comte de Foix est
vassal du roi de France mais ne l’est pas lorsqu’il exerce une fonction sur un territoire qui
n’est pas situé en France. — Roger Bernard rejette ce nouveau statut et encourage le
soulévement des seigneurs de Catalogne contre le comté d’Urgell et le roi d’Aragon™®. Le
différend qui oppose les coseigneurs d’Andorre contraint l’Évêque d’Urgell et le roi d’ Aragon
à demander l’aide du roi de France, suzerain de Foix. En 1288, la prise d’un second paréage
confirmant le précédent scelle définitivement le statut juridique des vallées andorranes”“.
104. La création du Conseil de la Terre. — L'identité andorrane prend véritablement
naissance au XV° siècle avec un certain nombre de revendications populaires auprès de
l’évêque d’Urgell. Le 11 février 1419°”, pour répondre à ces revendications, l’évêque
d’Urgell créer un conseil de la terre composé de deux à trois élus par paroisse qui se
Lo . A . . . 343 .
réunissent une fois par an pour connaître d’affaires politiques sensibles””. Concomitamment,
°33 L'accord avec l’évêque d’Urgell n’a aucune valeur sans la ratification du pape.
* COUGUL (J.), Etude Historique, juridique et Economique de l’Andorre, (thèse), Toulouse. 1943, p. 24.
°° Un paréage fait appel à deux notions, à savoir, la notion d’union et la notion de transaction. C’est
l’association de deux parties pour une œuvre quelconque. C/ GALLET (L.), Les traités de paréages dans la
France féodale, (thèse), Paris, 1936, p. 7.
336 Certains historiens voient en ce paréage, l’acte de naissance de la Principauté d’Andorre. Ce dernier sera
confirmé par le Pape Martin IV le 2 octobre 1282 qui lui donne une valeur intemporelle. Cf, ARMENGOL
VILA (L.), Approche à l'Histoire de l’Andorre, Institut d'estudis andorrans, 1983, p. 10.
37 Cette convention stipule l’existence d’une « qüestia », tribut annuel payé alternativement entre l’Evêque
d’Urgell et le seigneur de Foix, mais également une justice rendue par deux bayles comtal et épiscopal ainsi
qu’une obligation pour les Andorrans de lever les armes sauf en cas de conflit entre les deux seigneurs. Les
coseigneurs auront le droit d’établir un viguier à Andorre pour veiller au respect de leurs intérêts.
8 COUGUL (J.), Etude Historique. op. cit, p. 24.
°°° De son côté depuis le traité de Corbeil de 1258, l’évêque d’Urgell ne dépend plus du roi de France mais du roi
d’Aragon. L’Andorre ne faisait pas partie de l’Aragon, l’évêque d’Urgell ne dépend pas du roi lorsqu'il agit dans
le cadre de ses fonctions de co-seigneur.
* Les seigneurs de Catalogne sont vaincus et le comte de Foix est emprisonné jusqu’à sa relâche en 1283.
**! Le second paréage comble les lacunes du premier et interdit la construction en Andorre de châteaux ou
fortifications par l’un des coseigneurs sans l’accord de l’autre. L’évêque d’Urgell reprochait au Comte de Foix
d’avoir édifié un château en Principauté afin de contrôler ses activités, d’où la fronde entre les deux coseigneurs.
* Les Andorrans souhaitent se réunir en conseil afin de veiller à l’application de leurs privilèges et élire
plusieurs syndics qui en leur nom, pourront défendre leurs droits acquis.
* VIADER (R.), « L’Andorre du IX° siècle au XIV® siècle, montagne, féodalité, et communautés », Paris,
P.U.M., 2003, p. 52.
82
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
il accède aux désirs du peuple andorran en installant une élection annuelle de syndics”““.
Cependant le jeu des mariages donne une tout autre perspective d’avenir aux Vallées
d’ Andorre (§2).
§2 L’inféodation des Vallées d’Andorre (1608 — 1791)
105. L’union d’Antoine de Bourbon et de Jeanne d’Albret, héritière du comté de Foix fait
échoir la suzeraineté d’Andorre à la couronne de France par le truchement du Roi Henri IV
(A). Dès lors, les droits sur les Vallées d’Andorre sont exercés exclusivement et
indépendamment du Royaume de France par le Roi de France (B).
A. La dévolution des droits au Roi de France
106. Le jeu des mariages et des alliances monarchiques. — En 1391, le Comte Gaston III
de Foix dit Gaston Phœbus meurt et la lignée des comtes de Foix s’éteint avec lui. N’ayant
pas d’héritier, il lègue son domaine au Roi de France Charles VI qui le donne au vicomte
Mathieu de Castelbon. À la mort de ce dernier, sans héritier, sa sœur Isabelle épouse
d’Archambaud de Grailli Captal de Buch hérite du domaine. Son époux prend le nom de Foix
et leur fils aîné sera Jean de Foix de Grailli qui devint comte de Foix, vicomte de Béarn et de
Castelbon et co-seigneur d’Andorre. Lui succédant, son fils Gaston IV de Foix épouse
Eléonore d’Aragon, fille de Jean II roi d’Aragon et de Navarre. À sa mort en 1479, son petit
fils François Phoebus, comte de Foix et roi de Navarre lui succède. Il meurt quatre ans plus
tard sans postérité, laissant ses biens à sa sœur Catherine de Foix qui épouse Jean d’ Albret’®
en 1484.
107. Henri IV et le trône de France. — De cette union naît Jeanne d’Albret qui épouse
Antoine de Bourbon et met au monde Henri III de Navarre. En 1589, il monte sur le trône de
France sous le nom de Henri IV (1589-1610), roi de France et de Navarre, Comte de Foix et
Coprince d’Andorre. Andorre dès lors suzeraineté du Roi de France lui est rattachée, et non
au Royaume de France. Comme explique Bertrand BELANGIER : « L ‘évéque d’Urgell dont
l’ancêtre avait cru trouver un modeste vassal en la personne du seigneur de Caboët se
trouvait-il associé à un roi d’abord protestant puis heureusement converti à la religion
catholique »”“. L'arrivée d’Henri IV sur le trône de France donne une autre dimension
** L’équivalence du conseil général en France.
6 COUGUL (J.), Etude Historique, op. cit, p. 26.
6 BÉLINGUIER (B.). La Condition Juridique des Vallées d’Andorre, (thèse), Ed. A. Pedone, 1970, p.48
83
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
7
politique en Principauté et décuple le rayonnement d’Andorre”’’ en s’affirmant « seigneur
; 348
souverain d’Andorre »
. En 1608 par requête royale, Henri IV exige du gouvernement de
Foix d’exercer sa juridiction sur Andorre en respectant les us et coutumes en vigueur dans la
coseigneurie, faisant des vallées d’Andorre le domaine exclusif du roi de France (B).
B. L’exercice des droits sur Andorre
108. L’exclusion d’Andorre du Royaume de France. — Pendant le XVII puis le XVIII
siècle, les rois de France qui se succèdent, confirment les privilèges sur Andorre” et mettent
en place conjointement avec l’Evêque d’Urgell une politique protectionniste en conformité
avec une certaine neutralité”. De nouvelles dispositions sont adoptées, « interdiction
d'exercer une profession commerciale pour les étrangers 1638 », « obligation d'autorisation
du conseil de la terre pour se marier en Andorre 1772 »””*. Seul le roi de France peut se
permettre d’accorder des droits spécifiques aux Andorrans. La clause de réserve de
souveraineté royale du paréage du 8 septembre 1278 appliquée au roi de France lui donne un
droit exclusif sur Andorre. Celle-ci sera renforcée par un arrêt du 9 avril 1302 du Parlement
de Paris spécifiant que l’Andorre est un territoire en dehors du royaume”. — Pour autant,
deux édits, l’un de juillet 1607 de Henri IV et l’autre du 19 octobre 1620 de Louis XIII
mentionnent que l’Andorre est « unie et incorporée” » à la couronne de France : « Nous
avons par notre présent Édit perpétuel et irrévocable, uni et incorporé, unissons et
incorporons la dicte couronne et pays de Navarre et notre pays et souveraineté de Béarn,
Andorre et Donnezans, à notre couronne et domaine de France pour être dorénavant censés
; 354
membres d’icelle »””".,
*" Son importance politique lui permet de refuser la présence d’inquisiteurs espagnols dans la coseigneurie et
renforcer ses liens avec l’Evêque d’Urgell.
M8 VILAR (A), L’Andorre, étude de droit public et de droit international, (thèse), Paris, 1904, p. 35
% Lettres patentes de Henri IV du 23 mars 1593, de Louis XIII du 14 mai 1642, de Louis XIV de mars 1655 et
de Louis XV d’avril 1727
°° Cette nouvelle politique marquée se manifeste par le refus de monseigneur Simode Guinda du décret Nova
Planta de 1716 qui souhaite intégrer la Principauté en Catalogne.
*! COUGUL (J.), Etude Historique. op. cit p. 27.
°°? BOUTARIC (E.), Acte du Parlement de Paris (1299 —1328), (Archive de l’Empire), Paris, Ed. Plon, 1863,
LIL, p.20
#3 COLLIARD (J.-C.), « L'Etat d’Andorre », A.F.D.J., vol. 39, 1993. p. 378.
*** Edit de Louis XIII du 19 octobre 1620. Comme l’écrit si bien Bertrand BELANGIER : « Ce sont ces deux
textes qui, ayant fait passer les droits de coseigneurie des vallées d’Andorre dans le domaine national, ont
permis à tous les chefs d'Etats français qu’ils soient monarques, empereurs ou présidents de la république, de
devenir les héritiers du comte de Foix. C’est donc une erreur de prétendre que la coprincipauté d’Andorre est
demeurée dans le patrimoine personnel des Bourbons et que les présidents de la République n’ont fait que
s’octroyer ces droits. ».
84
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
109. L’exercice partagé des droits sur Andorre. — Le transfert au Roi de France des droits
sur Andorre des comtes de Foix ne pouvait pas aller jusqu’au transfert de l’hommage
vassalique dû par les Comtes de Foix aux évêques d’Urgell. Le Roi de France reste
indépendant de l’évêque d’Urgell et fait application d’une coutume datant de Louis VI et
confirmée par Philippe Auguste disant que : « /es rois de France ne sauraient être tenus, en
tant que rois à l'hommage féodal, à raison de l'acquisition de fiefs auxquels est attaché un
; 02 355
lien de vassalité »
. En 1745, lorsque le Pape donne l’autorisation au gouvernement
espagnol de prélever un impôt de 8% sur les revenus et biens ecclésiastiques espagnols,
l’Espagne émet l’intention d’imposer également ceux d’Andorre. Les Andorrans sollicitent
l’intervention du roi Louis XV qui contraint l’Espagne à abandonner son projet. Les rois de
France se contentent d’une faible redevance tout en affirmant les privilèges et immunités
douanières dont bénéficient les Andorrans. C’est ce que rappelle un arrêt du Conseil d’État du
roi en date du 8 décembre 1767 qui entérine la spécificité de traitement concernant les
franchises douanières, « Les Andorrans font serment de fidélité à Sa Majesté, et il ne le font
qu’à Elle, c’est Sa Majesté seule qui leur donne des lois, des gouverneurs, des juges »”°. Ce
climat de neutralité est très largement troublé par les conséquences des révolutions française
et espagnole (SECTION 2).
SECTION 2. De l’indépendance relative à l’époque moderne
110. La Révolution française a un effet direct sur la coseigneurie d’Andorre qui se retrouve
pendant plusieurs décennies avec pour seul coprince l’évêque d’Urgell ($1). Malgré le
rétablissement de contacts avec la France en cours du XIX*, un désir de reconnaissance et
d’émancipation se fera sentir en Principauté ($2).
$1 L’indépendance relative d’Andorre (1791 — 1948)
111. Les révolutions française et espagnole ont des effets directs sur la coseigneurie
d’Andorre qui se voit déliée de l’ancien régime (A). Pour autant, de nombreuses questions se
posent quant au devenir de la Principauté, influencée par les idées nouvelles qu’exportent les
révolutions étrangères (B).
°° HALPHEN (L.), « La place de la royauté dans le système féodal, Madrid », Anuario de Historia de Derecho
Espanol, 1932 p. 311.
°° MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre…, op. cit, p. 33.
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LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. Les révolutions française et espagnole
112. La Révolution française. — Les débuts de la révolution française n’inquiètent pas les
Andorrans car le roi Louis XVI demeure toujours Coprince d’Andorre. Cependant, dès 1791,
l’Evêque d’Urgell voit d’un mauvais œil la révolution qui a lieu en France et qui touche
directement le roi de France et indirectement la coseigneurie d’Andorre”’. Le 22 juin 1792,
moins de deux mois avant la chute de la monarchie, les Andorrans obtiennent confirmation de
leurs privilèges. Deux ans plus tard la convention décrète l’abolition du régime féodal. Cette
disparition laisse craindre le pire pour Andorre dont le statut atypique repose sur les vestiges
d’une époque féodale marquée par la coutume et de nombreux accords interétatiques. Peu à
peu, la peur s’installe en Principauté et l’idée d’une disparition des privilèges liés au
commerce encourage le conseil à demander à l’Evêque d’Urgell d’agir rapidement“. Le 22
Août 1793, lorsque la délégation andorrane vient verser la questia aux administrateurs du
département de l’Ariège, ces derniers se voient opposer un refus :
« Attendu que cette redevance rentrait dans l’ancien droit féodal ; que la République Française avait aboli
toutes les traces de féodalités, le peuple étant désormais libre de tout servage ; attendu que l’Andorre fait acte
par ses commissaires de soumission féodale envers la République, qui ne saurait accepter une pareille
bassesse ; attendu que la royauté, seule pouvait tolérer un semblable oubli des droits de l'homme et des nations,
refuse le tribut offert sous forme de redevance par les commissaires de la République d'Andorre yo?
113. Les Andorrans sont dégagés de la tutelle francaise puisque la République francaise
renonce a exercer sa souveraineté, mais ils ne s’en réjouissent pas car ils perdent les droits
découlant de l’arrêt de 1767 sur les franchises douanières et n’ont plus de contre-balancier au
pouvoir de l’évêque d’Urgell, dualité nécessaire pour garantir leur liberté’. Après de longs
mois de négociation à la préfecture de l’Ariège entre les représentants du Conseil de la Terre
et les autorités préfectorales françaises, l’Empereur Napoléon I°" revendique les droits sur la
Principauté et promulgue un décret en date du 27 mars 1806 qui restaure l’ensemble des
privilèges et des franchises qui unissaient l’Andorre au roi de France.
°°7 Pour lutter contre l’envahisseur, l’Evêque d’Urgelll avait prévu qu’en cas d’invasion étrangère, une escouade
espagnole interviendrait pour porter secours à Andorre victime de son voisin français.
8 L'ensemble de la période révolutionnaire française fit connaître à la Principauté d’Andorre un déséquilibre
institutionnel. Le refus de percevoir la questia ainsi que l’absence de coprince remettaient en cause les privilèges
andorrans. Les liens diplomatiques sont coupés avec la France jusqu’en 1801. Après une longue période de
négociations entre représentants du conseil de la terre et les autorités préfectorales ariègeoises, Napoléon Ier
reprit ses droits sur Andorre et promulgua un décret en date du 27 mars 1806 rétablissant Andorre dans ses
droits, prérogatives et institutions d’avant la révolution.
39 BELINGUIER (B.), La Condition Juridique. op. cit. p. 53.
3° Jean-Claude COLLIARD affirme : « ce système paritaire leur permettait en ayant deux maîtres de n'en avoir
aucun ».
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LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
114. La Révolution espagnole. — Au début du XIX* siècle, Andorre subit les conséquences
des troubles liés à la révolution espagnole. L’esprit révolutionnaire qui traverse toute l’Europe
pendant cette période commence à germer en Principauté et à poser de nombreux problèmes.
En 1822, la révolution espagnole contraint, l’Evêque d’Urgell via le viguier français en
Andorre à transférer une partie des finances de l’Eglise d’Urgell en France”°'. En 1834, une
troupe espagnole pénètre en Andorre pour se saisir de nombreux exilés alors que la frontière
espagno-andorrane est fermée. Impuissance face au mouvement qui atteint la Principauté, le
syndic demande en 1836 la protection de la France pour le maintien de sa neutralité et le
retour au calme”. L’Espagne manifeste son désir d’obtenir des mains des autorités
andorranes les revenus de l’évêque d’Urgell, tentative qu’elle abandonne sous la pression des
autorités françaises”. Les effets conjugués des révolutions française et espagnole laissent des
stigmates dans la société andorrane du XIX* siècle, à tel point qu’un besoin de renouveau
démocratique se fait sentir en Principauté (B).
B. Les crises politiques
115. La crise de Mgr Caixal. — En 1853, la prise de fonction du Coprince épiscopal Mgr
Caixal déclanche avec les autorités andorranes une crise politique et institutionnelle sans
précédent. Autoritaire et ambitieux, celui-ci s’attache pendant tout le milieu du XIXe siècle à
affirmer sa suprématie. Désireux d’assurer sa propre souveraineté, l’évêque d’Urgell profite
d’un jugement du Tribunal de Corts condamnant à mort un criminel le 20 décembre 1854
pour faire valoir son droit de grâce, mais sans consulter le Coprince français. Une première
crise politique contraint le Conseil de la Terre à mettre en place une commission spéciale
chargée de dénoncer un abus de pouvoir. — Le 22 avril 1866, l’évêque d’Urgell, sans
consultations préalables, édicte un décret visant à réformer en profondeur les institutions
andorranes. Cette situation fait naître une nouvelle crise entre le Conseil de la Terre et
l’évêque d’Urgell, conduisant à la démission du Conseil puis à l’appel à la France par le
Syndic afin de faire retirer la réforme. Pour répondre aux demandes pressantes des autorités
361 Par la suite de nombreux opposants au régime espagnol pénétrèrent en Principauté ce qui eut pour effet
d’irriter l’État Français qui accusa Andorre de ne pas respecter son obligation de neutralité. Monsieur Thiers,
ministre de l’intérieur précise au préfet de l'Ariège : « Vous n’en devez pas moins continuer de veiller à ce que
les habitants de l’Andorre se maintiennent dans une neutralité dont leur position à l'égard du gouvernement de
France et d’Espagne leur fait un devoir rigoureux ».
°° La menace de Louis-Philippe d’intervenir militairement contre l’Espagne ne suffira pas à rétablir l’ordre dans
les vallées d’Andorre. Il faudra attendre 1840 pour que des accords hispano-andorrans soient signés et qu’un
commissaire espagnol soit installé afin de s'occuper des exilés.
3 Monsieur Thiers devenu Ministre des affaires étrangères rappelle : « L'Espagne n’ayant aucun droit de
souveraineté sur la vallée d’Andorre n’a pas à intervenir dans son régime intérieur ; elle ne pourrait y faire
d'acte d'administration qu’en violant l’indépendance et la neutralité de ce petit pays ».
87
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
andorranes, Napoléon III nomme le 28 novembre 1866, un nouveau viguier qui portait un
nom illustre, le vicomte de Foix. — La crise économique, la croissance démographique et la
pression politique contraignent le Conseil de la Terre à mettre en place la réforme tant
critiquée. Cette dernière appelée « Nova Reforma » signée par Mgr Caixal en 1866 puis
ratifiée par Napoléon III en 1868 instaure de profonds changements institutionnels. Ce texte
est novateur car il établit le quasi suffrage universel permettant de passer d’un système
d’élections réservé aux chefs de familles aisés, à un suffrage où l’ensemble des chefs de
familles andorranes peut participer. En conséquence, le Conseil de la Terre est amené à
changer de configuration et par la même occasion d’appellation, il devient le Conseil Général.
116. La crise du Conseil Général. — En 1866, le nouveau Conseil Général est investi et sa
première mesure est d’attribuer de manière indépendante l’exploitation des eaux thermales
d’Andorre au français Duvivier. La période qui suit, est celle d’un affrontement marqué entre
les institutions andorranes et les représentants des coprinces opposés à cette prise de décision
unilatérale. C’est pourtant l’établissement d’un casino en Andorre qui défraye la chronique,
divisant Coprince et autorités nationales. Alors que certains industriels convainquent le
Syndic de l’intérêt d’une maison de jeux, celui-ci se heurte à l’opposition du Conseil Général.
Face à cette confusion, l’évêque d’Urgell décide de dissoudre le Conseil Général et de
destituer son viguier. Devant ces mesures, le Conseil Général refuse de s’incliner et de
recevoir le nouveau viguier épiscopal. — En 1869, le Syndic Plandolit, proche de l’évêque
d’Urgell est condamné au bannissement par le Tribunal de Corts et le coprince épiscopal
cesse ses fonctions après avoir rappelé son viguier et s’être retiré à Urgell, ville assiégée dès
1873 par le roi d’Espagne Alphonse III. Pendant onze années, jusqu’à la nomination d’un
» 1’AuA . . 364
successeur à l’évêque Caixal en 1879, la France reste seul coprince sur Andorre™".
117. La crise du « vice-roi ». — En 1892, l’Espagne décide de mettre en place un « vice-roi »
à Andorre. Cette intention fâche le coprince épiscopal qui décide de s’octroyer les pleins
pouvoirs, se considérant souverain légitime par une lettre à l’intention du Conseil Général en
date du 12 Août 1894. Ce dernier fait appel au souverain pontife aux fins d’arbitrage,
rappelant à l’évêque qu’il devait sa fonction au Saint-Siège et au maintien de la convention du
8 septembre 1278. Parallèlement, l’intervention de la France auprès de l’Espagne donne lieu
au retrait de la décision de nomination du « vice-roi ».
°64 La fin du XIX® siècle sera marquée par de nombreux affronts entre coprinces. Les divisions au sein des
autorités andorranes concernant l’avenir des maisons de jeux se succèdent à tel point qu’en 1881, une révolution
éclata en Principauté et de nombreuses paroisses sont incendiées. Cette révolution s’arrête avec un accord des
coprinces actant qu’à l’avenir les concessions n’auraient d’effet légal qu’après avoir leur accord suprême.
88
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
118. La crise du roi « Boris 1” d’Andorre ». — Au début du XX siècle, la principauté
d’Andorre ne connaît pas de difficultés lors de la première guerre mondiale. En 1925, lorsque
le Secrétaire Général de la Société des Nations envoie à Andorre une demande d’adhésion à la
convention internationale sur l’opium en date du 19 février 1925, ce dernier se voit opposer
une fin de non recevoir de la part de la France qui fait jouer son droit de réserve. À partir de
1931, la proclamation de la République d’Espagne engendre des troubles en Andorre et un
prétendu roi d’Andorre dit « Roi Boris 1” roi d’Andorre » s’octroie le prestige de la fonction
grâce à des soutiens au sein du Conseil Général. Cet événement prend fin en 1932. L’exil du
roi et les divisions au sein du Conseil Général contraignent le Tribunal de corts à dissoudre
celui-ci par décision en date du 10 juin 1933.
119. L’Andorre pendant la seconde guerre mondiale. — L’instabilité politique qui sévit en
Principauté génère des mouvements de foules et de protestation assez violents dont
l’apaisement n’a lieu qu’avec le début de la seconde guerre mondiale”. Inévitablement, afin
de rétablir le calme dans les vallées d’Andorre, le Gouvernement Français accepte en accord
avec le coprince épiscopal d’intervenir militairement en 1933 puis en 1936 jusqu’à l’armistice
franco-allemand de 1940. L’occupation du territoire français contraint l’évêque d’Urgell et le
syndic d’Andorre à mettre en avant la neutralité d’Andorre pour qu’elle ne soit pas occupée
par les autorités allemandes. En 1944, les forces françaises pénètrent en Andorre sans en avoir
reçu l’autorisation du coprince épiscopal. Dans l’urgence, ce dernier fait intervenir des gardes
civils espagnols rebaptisés gardes épiscopaux. Un accord est signé en 1948 pour faire quitter
les forces françaises. La Principauté d’Andorre garde jusqu’à la fin du XX° siècle ses acquis
du passé dont elle se sert pour construire son système institutionnel ($2).
$2 L’époque moderne d’Andorre (1948 — 2012)
120. La neutralité historique d’Andorre est un élément déterminant qui lui évite de subir la
seconde guerre mondiale. Elle souffre cependant d’une absence de reconnaissance
internationale (A). Grâce à la France, la Principauté d’Andorre modernise ses institutions et
rentre officiellement dans le concert des nations au cours des années quatre-vingt-dix (B).
35 Pendant cette période, Andorre sera un lieu de refuge pour déserteurs et réfugiés politiques, mais également
une cache pour les services secrets britanniques qui se servent des vallées d’Andorre comme passage entre le
Royaume-Uni et le continent.
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LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. L’absence de reconnaissance internationale
121. Le problème de représentation des Coprinces. — L’augmentation de la population
étrangère laisse planer un possible déséquilibre de la société andorrane°“° qui encourage
Andorre à amorcer une politique d’émancipation face aux viguiers épiscopal et français. En
1952 lors de la convention universelle sur les droits d’auteur, de nombreuses difficultés
apparaissent et s’accentuent en 1954 à la signature de la Convention de la Haye sur la
protection des biens culturels par l’U.N.E.S.C.O. en cas de conflit armé. La France conteste la
représentation du coprince épiscopal par l’Espagne à l’occasion de congrès internationaux et
rejette également la signature des accords internationaux pour le compte de l’évêque d’Urgell,
arguant qu’en matière de représentation internationale, le Coprince français est seul
compétent pour représenter Andorre et l’évêque d’Urgell. Malgré cette controverse relative à
la compétence internationale pour représenter Andorre, l'UNESCO enregistre Andorre
comme État contractant de la convention universelle sur les droits d’auteurs. Elle motive cette
décision en expliquant que les représentants au sein du comité intergouvernemental créé en
vertu de l'article XI de la convention universelle ont été désignés conjointement par les
viguiers.
122. Le refus par la France de reconnaître l’État d’Andorre. — En 1957, Andorre
souhaite participer à l’Exposition Universelle de Bruxelles et entreprend des négociations
officielles qui lui valent d’être rappelée à l’ordre par l’État français réaffirmant son obligation
de représentation sur la scène internationale. La Principauté d’Andorre agi alors
officieusement sur la scène internationale par le biais de son syndicat d’initiative. En 1970, le
Ministre des Affaires Étrangères français, Jacques CHABAN-DELMAS demande au
Directeur Général de ’'UN.E.S.C.O. René MAHEU de ne plus considérer la Principauté
d’Andorre comme un Etat :
« Si l’Andorre a pu participer à certaines conférences internationales, y signer et y ratifier des conventions et
être, ainsi considérée comme une entité distincte, cela n’implique pas que ce soit sur un même pied d'égalité
avec les États. De même si l'Andorre a été mentionnée dans divers documents de l'UN.ES.C.O. aux côtés
d’États contractants ou parmi des États signataires, il s’agit d’une erreur ou d’une inadvertance qui ne peuvent
r x . . 7 . 367
conférer à ce territoire le statut d’Etat souverain »””.
°° La politique fiscale de la Principauté attire les convoitises et contraint à prendre de nombreuses mesures
protectionnistes face à l’augmentation de la population étrangère.
°°” DUURSMA (J.). Fragmentation... , op. cit., p.392
90
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
123. En 1971, lors de la conférence pour la révision de la convention sur les droits d’auteurs
de 1952, la France conteste la représentation du coprince épiscopal par l’État espagnol
arguant qu’une représentation de l’Évêque d’Urgell en tant que coprince ne peut se faire sans
l’accord préalable des deux coprinces. Pour mettre fin à cette crise et à cette zone d’ombre, le
comité chargé des compétences au sein de cette conférence demande qu’un accord soit pris
entre les deux coprinces sur cette question de représentation. Cet accord ne sera jamais conclu
et le conflit continuera entachant la même année la Conférence de l’U.N.E.S.C.O. sur les
enregistrements phonographiques”°*. La Cour de Cassation française rend un arrêt en date du
6 janvier 1971 qui récuse la souveraineté internationale d’Andorre : « Si les Vallées
d'Andorre jouissent de certains privilèges et franchises et ont une organisation judiciaire
distincte de celle de la France, elles ne constituent ni un État, ni une personne de droit
international »"°. Cette absence de personnalité juridique internationale va progressivement
s’estomper au fur et à mesure des manifestations internationales. La pression populaire et
l’initiative de réforme institutionnelle prise par le Conseil Général encouragent les coprinces
d’Andorre à moderniser le système institutionnel andorran (B).
B. La modernisation du fonctionnement institutionnel
124. Le mouvement de réformes. — Le ler janvier 1976, les élus de Conseil Général font
pression sur la syndicature pour qu’un projet de réforme institutionnelle soit soumis à
consultation populaire. Ce dernier est soumis à l’approbation du peuple le 6 décembre 1977 et
débouche sur une ébauche de réforme à destination des coprinces’°. Le 31 mars 1978, ce
projet est adopté à l’unanimité par le Conseil Général sous forme d’un mémoire auquel est
adjointe une déclaration solennelle. Dans celle-ci le Conseil fait part de son intérêt à ce que
Andorre devienne un État de droit en maintenant la forme de coprincipauté détenue de
manière indivise et personnelle par l'évêque d'Urgel et le Chef de l'Etat français. Dans cette
même déclaration, le conseil affirme reconnaître la Déclaration Universelle des Droits de
l'Homme et demande aux coprinces d'y adhérer au nom de l'Andorre. Parallèlement, le
mémoire énonce des projets de réformes institutionnelles, demande la création d’un organe
exécutif ainsi qu’une participation aux organes de représentation internationale assurée par
des Andorrans. Ce dernier point doit mettre fin à la doctrine française sur la représentation
internationale d’Andorre.
368 Ibid, p. 391.
*9 Ccass, 1ère Ch. civil, 6 janvier 1971, n° 68-10.173 et Ccass, 1ère Ch. Civil, 7 janvier 1971, n° 68-12.590.
*7 Après un processus de négociation avec le Président de la République Française Valéry Giscard d’Estaing, le
paréage de 1278 se voit remis en cause.
91
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
125. La difficile réforme des institutions. — Ainsi, par un décret conjoint des coprinces en
date du 15 janvier 1981, Andorre se voit dotée d’un Conseil Exécutif, élu par les vingt-huit
conseillers du Conseil Général avec à sa tête le Chef du Gouvernement, sans toucher au
371 L re
. Le Gouvernement est composé de quatre à six
paréage qui reste de l’ordre de la tradition
ministres désignés sous le terme de conseiller. Pour autant, le décret reste muet sur les
réformes institutionnelles et se borne à mettre en place des commissions pour réfléchir à
l’organisation administrative et à la justice. Le Gouvernement est responsable devant le
Conseil Général qui le nomme. — Le 8 janvier 1982, le premier gouvernement d’Andorre
prend ses fonctions, lui et ceux qui se succèdent au court des années quatre-vingt connaissent
des crises à répétition et des difficultés à réformer le pays qui dénotent les lacunes
institutionnelles. L’Andorre n’est pas totalement indépendante bien qu’elle participe en 1982,
à sa première conférence au Conseil de l’Europe. — La même année, suite à un litige avec la
France en matière de radiodiffusion” ” sur fond d’intérêts nationaux‘, les deux Coprinces
374
s’engagent à présenter officiellement la candidature d’Andorre à l’UIT.’’. — Après de
longues négociations, les autorités andorranes élaborent, le 16 février 1989, un code pénal et
le 29 mars 1989, un code administratif. Exigence de modernité, les coutumes du « manuel
digest ” » de 1748 et du « politar andorran » de 1773 sont progressivement reléguées au
376
second plan”.
126. Une réforme du statut d’Andorre imposée par l’Europe. — L’entrée prévue de
l’Espagne dans la Communauté Économique Européenne au 1“ janvier 1986 contraint
‘I DEGAGE (A.) et DURO I ARAJOL (A.), Andorre, op. cit, p.24
*? TC, 2 février 1950, Radiodiffusion française, n°01243, G.A.J A. Paris, Dalloz, 2011, p. 1009. Cf, RIERA
(G.), « L’Andorre », RG.D.LP., vol. 1, 1968, p. 369.
7 A la fin de guerre, Andorre dispose de deux radios, Radio-Andorre et Sud-Radio, toutes les deux sur son
territoire mais tournées essentiellement vers le bassin publicitaire français, servant les intérêts de la France selon
les autorités andorranes. En l’espèce, le litige porte essentiellement sur une absence de redevance. Radio-
Andorre est fermée avant le décret de 1981 suite au brouillage de ses émissions par la France d’où l’arrêt : TC, 2
février 1950, n°01243 et en 1982, les autorités andorranes menacent de faire la même chose à la seconde radio.
En 1981, le Conseil Général d’Andorre a l’intention de reprendre les deux stations car « les ondes font partie du
patrimoine inaliénable de l’Andorre ». Cette déclaration fait suite à la Conférence de Genève de 1977 qui
recomnaît une personnalité juridique aux Vallées d’Andorre en leur accordant cinq canaux de distribution de
radio par satellite. C/ TAILLEFER (F.), L'Ariège et …, op.cit., p.177
*4 Lors du vote sur l’entrée d’Andorre au sein de l’U.I.T., une absence de majorité des trois quarts, l’empêche
d’y adhérer.
°° FITER I ROSSELL (A.), Manual Digest, 250° aniversari, Andorre, Societat Andorrana de Ciències, 1998, p.
15.
376 BECAT (J.), Andorre, vie pastorale, société et gestion traditionnelle du territoire XIX°-NX siècles,
Perpignan, ICRESS, Institut Catalan de Recherche en Sciences Sociales, Université de Perpignan, 2010, p. 271.
92
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
377
Andorre à revoir sa politique économique”’. Dans cet esprit, le traité du 12 juin 1985 signé
avec l’Espagne et le Portugal prévoit la signature d’un accord commercial communautaire
pour Andorre dans les deux ans suivant l’adhésion de ces derniers à la C.E.E. ”
, accord qui
est validé le 26 novembre 1990 avec le Conseil des Communautés et qui entre en vigueur le
1“ janvier 1991°’’. La Principauté d’ Andorre n’est bien évidemment pas membre de l’U.E. et
de l’espace Schengen. — Le 5 Avril 1989, les Coprinces incorporent dans le système juridique
andorran la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948. Le 14 décembre 1989,
Andorre passe un accord douanier sous forme d’échange de lettre avec la CEE." —
Cependant la Principauté fait l’objet de vives critiques d’un groupe de pression andorran
appelé « Groupe Europe » dénonçant devant le Conseil de l’Europe des atteintes aux droits de
l’homme. Du 27 au 29 avril 1989, une mission du conseil de l’Europe est envoyée en
principauté. Après avoir fait le constat de l’absence d’atteinte, celle-ci encourage la prise de
plusieurs résolutions par l’assemblée parlementaire du conseil de l’Europe. Le 11 mai 1990,
ce dernier vote trois résolutions : la résolution 946 qui invite les Coprinces et le Conseil
Général à mettre en œuvre une constitution écrite, la résolution 947 qui recommande au
Conseil des Ministres d’examiner la participation de l’Andorre au Conseil de l’Europe et la
résolution 1127 qui recommande une éventuelle adhésion restant subordonnée à une
. . : 381
reconnaissance internationale
. Ces résolutions ont un effet direct en Principauté, d’où
l’exigence d’une modernisation de l’arsenal juridique andorran. — Cette même année, le
fonctionnement, l’organisation et l’indépendance de la justice andorrane sont remis en cause
par deux requérants condamnés par la Principauté”””. Ces derniers saisissent la Cour
Européenne des Droits de l'Homme afin de remettre en question l’impartialité de la justice
andorrane qui permet à un condamné d’exécuter sa peine en France ou en Espagne”.
127. La constitution du 14 mars 1990. — En 1990, suite à deux décisions du conseil de
l’Europe allant dans le sens d’une modernisation des institutions andorranes, le conseil
377 Meritxell (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre..., op. cit., p. 51.
’® CHARPENTIER (J.), GERMAIN (E.). « Pratique française du Droit International Public », A.F.D.J., 1987, p.
934.
7 J.O.C.E., décision du conseil concernant la conclusion de l’accord sous forme d’échange de lettres entre la
Communauté Économique Européenne et la principauté d’Andorre 90/680/CEE, n° L 374, 31 décembre 1990, p.
13.
0 J.0.C.E. 1.374 du 31 décembre 1990.
°81 CHARPENTIER (J.), « Pratique française du Droit International Public », 4.F.D.I., 1992, p. 1078.
2 Cour.E.D.H., 26 juin 1992, Drozd et Janousek c/ France et Espagne, n°12747/87.
°3 Les deux requérants dénonçent une justice andorrane partiale, faite au nom et pour le compte des viguiers
représentants, du Président de la République Française et de l’évêque d’Urgel. Cf. Cour. E.D H., 26 juin 1992,
Drozd et Janousek c/ France et Espagne, n°12747/87 et (X.), « Le juge et la souveraineté », R.D.M., n°1, 1999, p.
147.
93
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
LA ; . “441 1 384
général engage un processus d’élaboration d’une constitution” dans le cadre d’une
°°. En 1993, suite à de nombreux différends au
commission tripartite créée le 12 mars 1991
sein de cette commission, le Conseil Général se déclare Assemblée Constituante et adopte
seul une nouvelle constitution qui est soumise à référendum et approuvée à plus de 74% par
la population le 14 mars 1993°*°. Cette constitution est l’achèvement d’un long processus
d’émancipation mis en place depuis sept cents ans et au cours desquels la Principauté
d’Andorre est protégée et administrée par deux coprinces étrangers. Cette ultime réforme
autorise Andorre à se doter d’une constitution, de lois organiques, d’un tribunal
. . . ee ge . . 387
constitutionnel mais surtout d’une personnalité juridique internationale reconnue
128. La reconnaissance internationale d’Andorre. — La situation de la Principauté ayant
changé, il est nécessaire de redéfinir les rapports entre Andorre et ses deux voisins que sont la
France et l’Espagne. C’est dans ce dessein qu’est signée le 3 juin 1993 une convention
tripartite de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre la France, l’Espagne et l’Andorre.
Cette reconnaissance internationale permet à l’Andorre, d’être membre de l’UIT. le 11
novembre 1993, d’adhérer au Conseil de l’Europe le 10 novembre 1994 et de devenir le
184°™ Etats membre de 1’O.N.U™® le 28 juillet 1998. Le 30 juin 2011, un accord entre
389 Ant 1
. La Principauté
Andorre et l’Union Européenne reconnaît l’euro comme monnaie officielle
d’Andorre est l’un des derniers États européens conservant les marques du passé. Les
évolutions successives qu’elle a connues, renvoient les coprinces à une fonction honorifique
et font de cette entité micro étatique le symbole d’une réussite féodale que l’on pensait
oubliée. Les micro-États européens comptent trois Principautés qui sont le reflet d’une
histoire monarchique ancienne, mais également une République et un Etat confessionnel,
symboles d’une complexité historique à le fois religieuse et républicaine (TITRE 2).
°8 Une commission tripartite composée de représentants épiscopaux, français et andorrans est mise sur pied afin
d’élaborer le texte final.
> Cette commission de travail est composée de représentants d’Andorre, de la France et de l’évêque d’Urgell.
Cette dernière cherche à affirmer la souveraineté d’Andorre et le maintien de l'institution des coprinces.
°86 Meritxell (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre…, op. cit, p. 51.
°87 Le 4 novembre 1993, Andorre signe un traité de bon voisinage avec r Espagne et la France par lequel, les
deux États voisins reconnaissaient formellement Andorre comme un État souverain et prennent comme
compromis de respecter son indépendance. Ce traité est une nouveauté quand on sait que ces deux États se sont
toujours refusés à reconnaître Andorre comme un État
*% DUURSMA (J.), Fragmentation.., op. cit., p. 388.
°89 Accord monétaire entre l’Union Européenne et la Principauté d’Andorre (2011/C 369/01). « Avant la
conclusion du présent accord, la Principauté d'Andorre n'avait pas de monnaie officielle et n'avait conclu aucun
accord monétaire avec un État membre ou un pays tiers. Les billets de banque et pièces de monnaie espagnols et
français avaient cours de facto en Andorre et ont été remplacés par les billets de banque et pièces de monnaie en
euros a partir du 1 er janvier 2002 ».
94
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
129. Ces trois Etats sont les seules Principautés d’Europe. Pourtant, leur construction
historique n’est pas comparable. — Les Principautés de Monaco et du Liechtenstein naissent
grâce au jeu des mariages et des alliances monarchiques du Moyen-Âge. Leur survie est
principalement due à la volonté des familles princières qui les gouvernent. — La situation est
très différente pour la Principauté d’Andorre qui naît d’un différend entre l’évêque d’Urgel et
le seigneur de Caboet. La survivance d’Andorre est liée à l’opposition entre les deux
puissances limitrophes dont sut tirer profit la communauté andorrane. Il existe ainsi trois
principautés, mais deux modèles de construction historique diamétralement opposés. L’un
autour d’une famille princière et l’autre autour d’une communauté qui oppose ses deux chefs
d’Etat pour mieux les neutraliser.
95
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 2 : LES CONSTRUCTIONS SOUS FORME DE PAPAUTE ET DE
REPUBLIQUE
« M. DE MARESCALCHI :
— Sire, que ferons nous de la République de Saint-Marin ?
NAPOLEON BONAPARTE :
— Ma foi ! Conservons-là, ne fut-ce que comme un échantillon de
; ; 390
république »”.
ASPHONSE BALME (L-J.)
130. Les micro-États européens sont principalement le résultat d’une évolution monarchique
qui sut s’adapter aux évolutions sociétales afin de préserver un système institutionnel d’un
autre temps mais toujours en vigueur. D’autres micro-États doivent notamment leur
survivance à un atypisme historique, religieux ou politique qui leur permit de résister à
l’évolution moderne qu’a pu connaître l’Europe contemporaine. Indépendamment des jeux et
alliances de familles, certains micro-États européens doivent leur survivance à un caractère
religieux (CHAPITRE 1) ou à une histoire médiévale rocambolesque (CHAPITRE 2).
CHAPITRE 1 : L’ÉTAT DU VATICAN
« Le secret du prestigieux rayonnement exercé par le Vatican tient en
un seul mot : le pape. C’est pour lui qu’existe l'Etat de la cité du
Vatican, crée pour lui permettre d’exercer en toute indépendance son
pouvoir spirituel »°°".
POUPARD (P.)
131. Le Vatican est le plus petit État du monde avec une superficie de 0,44 km” sur laquelle
cohabitent deux entités juridiques distinctes que sont le Saint-Siège (autorité spirituelle) et
l’État de la cité du Vatican (autorité temporelle). Cet État enclavé dans la ville de Rome,
bénéficie d’une extraterritorialité sur de nombreuses dépendances hors cité”””. Monarchie
sacerdotale sous forme d’État théocratique, le Pape”, élu chef de l’autorité spirituelle et
temporelle dispose du pouvoir absolu (exécutif, législatif et judiciaire). L’atypisme de ce
°° Propos échangés entre Napoléon BONAPARTE et le Ministre des Affaires étrangères du Royaume d’Italie.
Cf, ASPHONSE BALME (L.-J.), La République de Saint-Marin, enclave du Royaume d'Italie, Paris, Kessinger
Publishing, 1873, p. 3, BARGHON DE FORT-RION (F.), Napoléon et la République de Saint-Marin, Bayeux,
Impr. de Saint-Ange DUVANT, 1879, p. 1.
! POUPARD (Mgr. P.), Connaissance du Vatican, Paris, Ed. Beauchesne, 1967, p. 45.
°°? FREMY (M.) et (D.), op. cit., p. 1160.
3% L'expression « papa » marque un profond respect et a été employée jusqu’au VI siècle pour désigner tout
évêque avant d’être réservée spécifiquement à l’évêque de Rome. C/ GAUDEMET (J.), LE BRAS (G.) [Dir.],
L’Église dans l’Empire Romain (IV° — W° siècles), Paris, Sirey, col. Histoire du Droit et des institutions de
l’Église en Occident, 1958, t. IIL, p. 412.
96
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
micro-État vient de sa complexité juridique construite progressivement sur les fondements
d’une histoire religieuse héritière des anciens État pontificaux. Cet État naît de la consécration
progressive de l’Église chrétienne (SECTION 1) dont les désirs d’indépendance sont à
l’origine de l’Église catholique qui se doit d’affirmer le pouvoir papal dans une Europe
monarchique. Des luttes intestines conduisent l’Église à une instabilité pontificale
accompagnée de bouleversements juridiques et politiques. Cependant la remise en question
des États pontificaux déclanche un conflit profond qui ne s’estompe qu’avec l’édiction d’un
statut juridique et d’une reconnaissance internationale du Vatican (SECTION 2).
SECTION 1. Des origines de l’Église à l’émergence du pouvoir papal
132. L’actuel Vatican doit son origine à une construction séculaire de l’Église chrétienne
($1) qui au cours des siècles permis l’émergence et la revendication d’un pouvoir papal en
lieu et place de l’évêché de Rome dont Saint-Pierre est le premier évêque ($2).
$1 Aux origines de l’Église (67 — 1054)
133. La construction de l’Église est l’aboutissement de 2000 ans d’histoire dont l’origine
remonte à la crucifixion de l’apôtre Saint-Pierre par Néron (A). Pour autant, celle-ci connut de
nombreuses péripéties avec la chute de l’Empire Romain et les nombreuses rivalités entre le
Pape de Rome et le Patriarche de Constantinople, d’où l’indépendance progressive de l’Église
catholique (B).
A. Les origines de l’Église chrétienne
134. Les persécutions sous l’Empire romain. — La création de l’État du Vatican est
relativement récente avec la signature des accords de Latran le 11 février 1929. Cependant
cette reconnaissance juridique est l’aboutissement de 2000 ans d’histoire religieuse liée à
l’histoire de l’Église chrétienne et indéniablement liée à l’histoire de l’Empire Romain””*. — A
l’origine, l’actuel Vatican est une plaine au bord d’un fleuve, légèrement relevée par une
colline. Néron y fait construire un cirque où meurt, victime de persécutions, l’apôtre Saint-
395
Pierre crucifié la tête en bas en l’an 67°”. — En 282, c’est l’Empereur romain Dioclétien””° qui
°% BACQUART (J.-V.), Histoire des Papes de Saint-Pierre à Jean-Paul II, Paris, Ed. Tallandier, 2000, p. 9.
°° POUPARD (P.). Le Vatican, Paris, Ed. P.U.F., col. Que sais-je ?, 1981, p. 7.
3% Suite à la mort de l’Empereur romain Carus et de son fils Numérien dans la campagne perse, un de ses
commandants Dioclétien s’autoproclame Empereur de Rome. Carin l’autre fils de Carus revendique également
ce titre avant d’être défait par Dioclétien à la bataille du Margus en 285.
97
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
37 11 administre lui
divise pour la première fois l’Empire romain et instaure la tétrarchie
même les régions situées en orient, exigeant de son ami Maximilien Herculus qu’il administre
celles situées en occident. Chaque Empereur est assisté d’un coempereur. Avec cette division
de l’Empire qui se veut plus administrative que politique, Dioclétien met fin aux troubles
politiques de l’Empire et pose les prémices de la division de l’Empire Romain entre occident
et orient. En 305, Dioclétien abdique et exige de Maximilien Herculus sa démission au profit
de leurs coempereurs Césars””* : Maximien Galère et Constance Chlore. A la mort de
Maximien Galère en 311, règnent quatre Augustes””” : Maximin Daïa, Licinius, Maxence”” et
. 401 . , . . , 18e
Constantin’ qui héritent de l’Empire. Constantin désireux de gouverner seul, élimine
. 4 . . 402
progressivement ses homologues, restaurant l’unité de l’Empire Romain“.
135. La christianisation de l’Empire romain. — En 313, le règne de Constantin sonne le
changement pour les chrétiens persécutés depuis plusieurs siècles. Non baptisé, mais
s’affirmant chrétien, l’Empereur Constantin est à l’origine du pouvoir temporel des Papes”””.
Il prend le 13 juin 313, l’édit de Milan afin de mettre fin aux persécutions à l’égard des
chrétiens et accorde à ces derniers, la liberté de culte et la restitution des biens confisqués”””.
À partir de cette date, l’Église chrétienne est indéniablement liée à l’Empire romain, profitant
de son expansion pour se développer et accroître le nombre de ses fidèles au gré des emprises
territoriales. — En 322, Constantin érige une basilique sur la colline Vatican*” pour servir
d’écrin à la sépulture présumée de l’apôtre Pierre”°. Les Papes n’y établissent pas
immédiatement leur demeure mais le Pape Symmaque y fait construire une petite
407
résidence’. En 324, Constantin réhabilite la ville de Byzance a laquelle il donne son nom et
9" Le 1” mars 293, il met en place une triarchie, déléguant son pouvoir à Maximien Galère et Auguste
Constance Chlore qui font office de coempereurs et assistent les deux Empereurs, de sorte que chacun gouverne
un quart de l’Empire. La division qu’il met en place est une division administrative et non politique constituée
autour d’un collège des empereurs représentants l’ensemble des empereurs, instance indispensable pour prendre
des décisions au sein de l’Empire.
7% Titre porté par les Empereurs de l’empire romain en référence à Jules César.
°%9 Titre porté par les Empereurs de l’empire romain en référence à la dignité du premier d’entre eux : Auguste.
“°° Maxence est le fils de Maximien Galère.
"9! Constance Chlore est le père de Constantin.
(02 PETIT (P.), Histoire générale de l’Empire romain, Paris, Ed. Seuil, col. Univers historique, 1974, p. 562.
5 GOYAU (G.), La Papauté et la civilisation, Paris, Ed. Firmin-didot, [s.d.]. p. 19.
% BRULEY (Y.). Histoire du Catholicisme, Paris, Ed. P.U.F.., col. Que sais-je ?, n°365, 2008, p. 20.
“5 L’actuelle basilique Saint-Pierre a été construite en 1506, sur le même emplacement occupé auparavant par la
basilique paléochrétienne construite par Constantin. Cf. SANTINI (L.), Nouveau guide en couleurs de Rome et
Vatican, Narni, Ed. Plurigraf, 1988, p. 99.
“6 PERRIN (M.-Y.), « Constantin, Quand César devint chrétien », Express numéro spécial : La grande histoire
de la chrétienté, 22 décembre 2011, p. 78 a 80.
“9 Jusqu’au couronnement de Charlemagne, les papes ne vivent pas au Vatican mais à la basilique de Latran
construite par Constantin.
98
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
%8 Le 25 juillet 325, il convoque le premier concile de Nicée””
en fait la capitale de l’empire
Il fortifie son empire qui va de l’occident à l’orient, de Rome à Constantinople et la religion
chrétienne bénéficie d’un ancrage impérial fort dans la société romaine. Au fur et à mesure
des expansions de l’empire romain, l’Église prend de l’importance, évangélisant les terres
nouvellement annexées. — En 380, Théodose, Empereur de Rome proclame la foi catholique
obligatoire au sein de l’Empire. Le premier concile œcuménique de 381 reconnaît la
#10. À partir de
prééminence d’honneur de l’évêque de Constantinople après l’évêque de Rome
cette date l’évêque de Constantinople se fait appeler : « Archevêque de Constantinople,
nouvelle Rome et patriarche æcuménique”". A la mort de ce dernier en 395, l’Empire est
partagé entre ses deux fils. Le fils aîné Arcadius hérite de la partie orientale avec les diocèses
de Dacie et de Macédoine alors que son cadet Honorius hérite de la partie occidentale avec le
diocèse de Pannonie. De cette division définitive naissent l’Empire romain d’Occident et
l’Empire Romain d’Orient. De nombreux conflits territoriaux surviennent entre les deux
Empires mais l’unité de l’Eglise est préservée voire revendiquée par le concours des deux
. Lo. I L 412
Empereurs que renforcent les lois religieuses antipaïennes de Théodose
136. La chute de l’Empire romain d’occident. — En 410, pillée par les Wisigoths, Rome
est abandonnée par l’Empereur romain d’orient qui fait de Constantinople sa capitale alors
que l’Empereur romain d’occident séjourne à Ravenne. En 475, l’Empereur romain
d’occident Oreste refuse d’accorder des terres aux hérules, skires et torcilingi*°. Ce refus
engendre des protestations des populations barbares qui sous le commandement du chef
Hérules Odoacre capturent l’Empereur Oreste à Pavie et l’exécutent. Poursuivant son avancée
vers Ravenne, Odoacre capture le jeune Empereur Romulus Augustule, le force à abdiquer le
4 septembre 476 et en accord avec le sénat romain, envoie les insignes impériaux avec sa
8 Constantinople est également appelée Nouvelle Rome.
% Le concile de Nicée est considéré comme le premier concile œcuménique de toutes les Églises même si
d’autres avaient eu lieu avant (concile de Rome 313, concile d’Arles 314), car 1l est le premier a rassembler tous
les évêques. À cette époque, chaque patriarcat dispose de son propre magistère et excommunie comme il
l’entend, au risque que cette excommunication soit levée par le patriarcat du voisin. Ce concile recentralise les
églises, reconnaît une prééminence du siège d’Alexandrie sur les églises d'Egypte et de Lybie, ainsi qu’une
coutume analogue pour Rome et Antioche, sans préciser les territoires.
"10 Le concile œcuménique de Constantinople de 381 reconnaît Nectaire de Constantinople, Patriarche de
Constantinople, et évêque de premier rang après l’évêque de Rome devant les autres Patriarches d’orient.
1! A cette époque aucune Église n’est considérée comme supérieure aux autres. Jusqu’au schisme de 1054, la
prééminence du pape de Rome est purement honorifique, ainsi que celle du Patriarche de Constantinople après
celle du pape. La division de l’Empire romain en 395 conduit de facto le Patriarche de Constantinople à être sous
l’autorité de l’Empereur d’Orient. Pour autant les décisions prises au nom de l’Église chrétienne son prise de
manière collégiale dans le cadre de concile œcuménique.
“2? GIBBON (E.). Histoire du Déclin et de la Chute de l’Empire Romain, Paris. Ed. Robert Laffont, 1970, p. 492.
“3 Depuis 398, un édit impérial oblige les propriétaires romains à céder le tiers de leurs domaines aux barbares
qui s’installent dans l’Empire.
99
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
soumission à l’Empereur romain d’orient Zénon. Ce dernier accepte, et en contrepartie le
remercie en le faisant roi d’Italie. L’Empire romain d’occident disparaît mais le royaume
d’Italie reste inféodé à l’Empire romain d’orient. — La chute de ce dernier bouleverse
l’équilibre religieux. L'Église dont le développement avait été florissant grâce à l’Empire
romain et à son expansion, se retrouve seule à défendre l’Italie face aux incursions lombardes,
arabes et aux violences des empereurs romains d’orient. Afin de survivre dans ce monde
nouveau, l’Église entreprend une politique d’évangélisation massive qui aboutit à la
conversion de Clovis en 498. À l’aube de cette nouvelle ère, Rome est administrée par un
évêque, dont le statut de Pape est honorifique, non soumis à l’autorité du Patriarche de
Constantinople mais dépendant indirectement de lui**. Les conciles œcuméniques censés
régler le devenir de l’Eglise sont généralement tenus en orient, convoqués par l’Empereur‘”.
Progressivement les différences culturelles additionnées à l’éloignement géographique des
deux cités font naître des dissensions au sein de l’Eglise.
137. Les conflits entre christianisme d’orient et d’occident. — Aux V° et VI siècles,
malgré ses divisions, le christianisme oriental est préservé grâce à l’Empereur byzantin
Justinien 1% (527 - 565). Ce dernier fait office de bâtisseur et de législateur mais également de
garant de l’unité religieuse, réconciliant les conceptions confessionnelles qui s'opposent“.
Cette apogée du christianisme impérial est de courte durée, car les invasions arabes du VII
siècle affaiblissent l’Empire Byzantin et aggravent les différences entre orient et occident. Au
VIII siècle une crise christologique entre l’Église de Rome et celle de Constantinople prend
son origine dans l’empire byzantin. L'Empereur Léon III, désireux de préserver son empire
menacé par les invasions arabes entreprend une politique iconoclaste*'” qui prend fin avec le
concile de 787 et reprend en 815. Il faut attendre 843 et l’Impératrice byzantine Théodora,
pour que soit mis fin à l’iconoclasme dans l’intérêt d’un rapprochement de l’Église d’orient
avec celle de Rome*®. — En 865, une crise nouvelle née de la christianisation des peuples
slaves oppose le pape Nicolas 1°" à l’Empereur byzantin Michel III. L’enjeu est de déterminer
“1 Le Patriarche de Constantinople, compte tenu de sa position, entretient des liens privilégiés avec l’Empereur
romain d’orient, d’où l'influence de son pouvoir temporel exercé en la personne de l'Empereur.
> POUPARD (Mgr. P.). Dictionnaire des religions (A-K), Paris, Ed. P.U.F., col. Quadrige Dicos-Poche, 2007,
p. 351.
"16 BRULEY (Y.), Histoire ..., op. cit..p. 42.
17 Politique visant a la destruction de toutes les représentations iconographiques de Dieu. Léon III estime que les
icones portent atteinte à la foi de l’ancienne loi judaïste qui interdisait les représentations de Dieu. Cette
conception considére que le Christ comme une nature humaine mais comme une divinité. À l'opposé, les
détracteurs de cette conception partent du principe que le christianisme rompt avec le judaïsme et que ce dernier
est fondé sur l’incarnation. Si Dieu s’est fait homme, c’est qu’il a voulu se donner une image et une réalité
d'homme. D’un côté l’image est reléguée au rang profane alors que de l’autre, elle est considérée comme sacrée.
“18 LENOIR (F.), MASQUELIER (Y.T.), Encyclopédie des religions, Paris, Ed. Bayard, 1997, vol.1, p. 542.
100
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
qui de l’Église de Rome et de Constantinople disposera sous sa juridiction de l’Eglise bulgare.
L’affrontement aboutit au prononcé d’une rupture officielle entre orient et occident, jusqu’au
concile de 879 rétablissant les liens qui les unissent. Pour autant, les évêques de Rome se font
successivement appeler Pape, revendiquant la légitimité de leur succession à l’apôtre
Pierre”. En quête de pouvoir et d’indépendance, les politiques qu’ils entreprennent,
amorcent un schisme avec l’orient du Patriarche de Constantinople (B).
B. L’indépendance de l’Église catholique
138. La naissance des États pontificaux. — Au VIIIe siècle, suite aux interventions du
Saint-Siège dans les dynasties occidentales, le Pape Etienne II est sous la menace du roi des
Lombard, Athaulf qui contrôle toute l’Italie à l’exception de Rome. À cette époque, le
protecteur de l’Eglise est l’Empire romain d’orient‘“’. Cependant face aux difficultés qu’il
rencontre, le Pape Etienne II demande le soutien d’un roi franc, Pépin le Bref”. Après de
nombreuses tractations, en 751 Pépin le Bref est élu Roi de France par une assemblée
422 . .
et devenant ainsi le
d’évêques au champ de mai à Soissons, débarquant le Roi Childéric IIT
premier roi de la dynastie carolingienne””’. Fort du soutien du Pape, le roi Pépin le Bref
conquiert les territoires lombards pour en faire donation au pape en tant qu’États
pontificaux"?*. Cette donation est confirmée par le Roi Charlemagne lors de son accession au
425 . \ .
. Cette donation souléve de nombreuses contestations car elle
trone de France en 800
attribue au Pape, des territoires appartenant à l’Empereur de Constantinople. Pour pallier cette
difficulté, l’administration pippinide produit un document apocryphe présentant une
convention entre Constantin I" et le Pape Sylvestre I” dans laquelle, avant de partir pour
Byzance, sa nouvelle capitale”, l’Empereur concèdait au Pape une pleine souveraineté sur
Rome. L’alliance entre la papauté et les Francs favorise l’établissement d’une nouvelle
1 POUPARD (Mgt. P.), Le Pape, Paris, Ed. P.U.F, col. Que sais-je ?, 1985, p. 30.
#0 VAUCHEZ (A.), Dictionnaire Encyclopédique du Moyen-Age, Ed. cef. col. Citta’ Nuova, p. 1171.
2! Le roi Pépin le Bref accorde son soutien au Pape en échange de son couronnement à la tête du Royaume de
France.
22 Dernier mérovingien, il est tonsuré et enfermé au monastère de Saint-Bertin près de Saint-Omer.
3 La mise sur le trône de France du roi Pépin le Bref avait été prévue depuis le pape Zacharie, prédécesseur du
pape Etienne II. Cf; VAUCHEZ (A.), MAYEUR (J.-M.), PIETRI (L.) et PIETRI (C.), Histoire du Christianisme
des origines à nos jours, évêques, moines et empereurs (610 — 1054), Paris, Ed. Déclée, 1993, t. TV, p. 667.
(24 Traité de Quierzy qui fait donation au Pape de l’exarchat de Ravenne, la Corse, la Sardaigne et la Sicile en
échange de la reconnaissance de la dynastie carolingienne et de l’emprisonnement du Roi Childéric INT.
#5 PARAVICINI BAGLIANI (A.), La cour des papes au XIIIème siècle, Paris, Ed. Hachette, col. La vie
quotidienne, 1995, p. 13.
26 VAUCHEZ (A.), MAYEUR (J.-M.), PIETRI (L.) et PIETRI (C.), Histoire du Christianisme. , op. cit, t. IV,
p. 668.
101
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
monarchie en Gaule avec le sacre d’un roi carolingien et la création de l’Etat pontifical d’où
l’appellation de souverain pontife*”".
139. Le schisme entre Église chrétienne et Église orthodoxe. — À partir de cet écrit dont le
caractère apocryphe est formellement reconnu en 1442 par Lorenzo Valla*”*, le pape prend
ses distances avec l’Empereur qui règne à Byzance, s’en remet aux souverains francs et se
démarque des autres évêques afin de devenir le chef de l’Eglise d’occident. L’Église romaine
se construit administrativement et met en place autour du pape de Rome, des consistoires”””,
institutions au sein desquelles le pape traite avec les cardinaux des problèmes importants de
l’Église”. — Au XI siècle, l’éternel débat sur la primauté de l’Église romaine refait surface
au moment où l’Empire byzantin subit de profonds bouleversements. D’une part ce dernier
voit la fin de sa dynastie macédonienne régnante, d’autre part il essuie de nombreuses défaites
face à l’Empire ottoman. C’est dans ce contexte que survient en 1025 une crise entre le pape
Léon IX et le Patriarche Michel Cérulaire. Ce dernier, désireux de resserrer l’Église dans un
contexte de crise, conteste l’hégémonie et la primauté revendiquées par l’Église de Rome”.
Cette attitude annonce une succession de conflits entre l’Empereur byzantin, le patriarche de
Constantinople et le Saint-Siège qui se solde par l’excommunication du Patriarche et le
schisme de 1054" entre chrétiens orthodoxes d’orient et chrétiens catholiques d’occident””.
Par la suite, le Pape va devoir s’affirmer et asseoir son autorité dans une Europe sous
influence monarchique et laïque ($2).
7 Ibid. p. 669.
© Humaniste du XV° siècle.
29 C’est l’assemblée des cardinaux autour du pape. De là naissent trois types de consistoires : les consistoires
ordinaires secrets dont l’ordre du jour est inconnu et réunit les cardinaux proches du pape, les consistoires
ordinaires publics qui sont destinés à l’annonce de décisions importantes pour l’Église et les consistoires
extraordinaires tenus à huit clos et réunissant tous les cardinaux.
0 VAUCHEZ (A.), MAYEUR (J.-M), PIETRI (L.) et PIETRI (C.), Histoire du Christianisme des origines à
nos jours, apogée de la papauté et expansion de la chrétienté (1054 — 1274), Paris, Ed. Déclée, 1993, t.V, p. 97.
81 A l’inverse, le Patriarche de Constantinople agit de sorte d’être considéré comme l’égal du pape et être
qualifié d’œcuménique. L’obtention de la juridiction de l’Illyricum et des îles envenime les relations avec le
pape. Progressivement l’idée d’un empire unitaire sous l’égide de l'Empereur byzantin romain, devenu grec
s’éloigne. Cf. LENOIR (F.), MASQUELIER (Y.T.), Encyclopédie... , op. cit., p. 542.
32 L'événement de 1054 est impressionnant car le pape Léon IX prononce l’excommunication du patriarche
Michel Cérulaire. Pour autant dans les faits, cet événement, tient plus d’un affrontement personnel que d’un
schisme, car les relations entre les deux Églises ne sont pas interrompues. Au XII° siècle, de nombreuses
tentatives ont essayé de rétablir les liens initiaux, avec pour objet de faire admettre la primauté et l’universalité
de l’Église romaine. En vain, les rapports sont définitivement rompus lors de la IV croisade initiée par le pape
Innocent III en terres byzantines. Cette dernière aboutit à la consécration en 1204 à l’Empire latin de
Constantinople. Cf. BRULEY (Y.), Histoire … , op. cit., p.45 et 46 et Cf. DEL DUCA (P.), Les croisades, Vichy,
Ed. AEDIS, 2007, p. 5.
3 Jusqu’a cette date, l’église est unie avec deux courants de pensée mais sous administration byzantine, d’un
côté, le clergé de rite grec attaché à l’Empereur d’orient, soumis au Patriarche de Constantinople et d’un autre
côté le clergé de rite latin, attaché à l’évêque de Rome, le Pape.
102
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 L’émergence du pouvoir papal (1054 — 1376)
140. Après avoir mis à l’écart le Patriarche de Constantinople avec le schisme de 1054, le
pape assoit son pouvoir papal à la tête de l’Église catholique (A.), se démarquant des autres
évêques en affirmant la suprématie de son pouvoir spirituel sur le pouvoir temporel des rois et
des États pontificaux de sa juridiction (B).
A. Le pouvoir papal à la tête de l’Église catholique
141. La primauté de l’évêque de Rome sur tout autre évêque. — Au XIe siècle,
l’Empereur Otton III reconnait le caractère apocryphe de la donation de Constantin et
redéfinit ses rapports avec le pape Sylvestre II accordant au souverain pontife, huit comtés de
la Pentapole. À cette époque, le Saint-Siège est le théâtre d’un conflit entre l’Empereur
Romain Germanique et les grandes familles romaines, les deux forces jouant un rôle
434
important dans l’élection du souverain pontife ”’. Alors que l’empereur revendique sa
souveraineté sur la chrétienté, les papes qui se succèdent rappellent le mandat confié par le
Christ à Pierre dont ils ont hérité et affirment la prédominance de l’Église institutionnelle”
sur « la cité terrestre ». De cette rivalité naît un désir d’indépendance des papes successifs, qui
entreprennent de nombreuses actions contres les grandes familles romaines et l’emprise des
pouvoirs laïcs. Grégoire VII, désireux d’obtenir une investiture temporelle, renforce
l’indépendance de la fonction pontificale avec la rédaction du « dictatus papae ». Ce texte ne
connaît aucune publication officielle et a pour finalité d’affirmer la primauté de l’évêque de
Rome sur tout autre évêque. Parallèlement, le développement du droit canonique fait émerger
un pouvoir centralisé dont le pape revendique l’autorité.
142. Grégoire VII entreprend une véritable politique visant à affirmer l’autorité de l’Église.
Il réforme les Églises locales qui sont trop dépendantes du pouvoir politique et excommunie
les empereurs qui influent sur le pouvoir spirituel ’°. Une querelle des investitures est avivée
entre Pape et Empereur. Au synode de carême de 1075, une interdiction du pape à destination
8! Deux interprétations de la bible s’affrontent, celle de l’empereur germain revendiquant l'attribution du
pouvoir temporel en application de l’évangile de Matthieu, chapitre 22, verset 21 qui dit: « De César, lui
répondirent-ils. Alors il leur dit : rendez donc à César, et à Dieu ce qui est à Dieu ». Alors qu’à l'inverse, les
papes qui se succèdent revendiquent l’attribution du pouvoir temporel et spirituel en application de l’évangile de
Matthieu, chapitre 16, verset 19 qui dit : « Je te donnerai les clefs du royaume des cieux : ce que tu lieras sur la
terre sera lié dans les cieux, et ce que tu délieras sur la terre sera délié dans les cieux ».
> LENOIR (F.), MASQUELIER (Y.T.), Encyclopédie... , op. cit., p. 569.
#6 À l’instar de I’Empereur Henri IV d’ Allemagne qui avait déchargé de son office l’archevêque de Milan.
103
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
des rois et des évêques condamne les investitures d’ecclésiastiques par des laïcs’’. En 1145
Eugène II développe la théorie des deux glaives en affirmant la possession des deux pouvoirs
par le pape, dont le temporel est délégué aux princes. En l’absence de reconnaissance du
pouvoir temporel, le pape affirme sa primauté sur les autres évêques et renforce l’autorité de
l’Église contre les immixtions des rois et des empereurs dont les territoires sont sous sa
juridiction. À défaut d’être arrivé à une centralisation des pouvoirs spirituel et temporel sous
son égide, le pape s’attèle à faire valoir la primauté du spirituel sur le temporel (B).
B. La reconnaissance de la supériorité du spirituel sur le temporel
143. La théorie des deux glaives. — Au XIIIe siècle, le Pape prend une dimension de chef
d’État””*. La théorie des deux glaives mise en place par le Saint-Siège reconnaît au pape,
représentant de Dieu sur terre, un pouvoir spirituel et temporel qu’il s’efforce de préserver au
prix de nombreuses croisades contre les puissances laïques et les revendications anti-fiscalité
pontificale. Néanmoins, l’immixtion du pape dans le domaine temporel irrite le Roi Philippe
le Bel. Ce dernier, désireux d’entretenir une armée capable de contrôler les villes flamandes
déclarées indépendantes va jusqu’à remettre en question l’exemption des clercs au regard des
impôts levés par les souverains temporels. C’est ainsi qu’en 1295, 1l soumet le clergé à un
impôt exceptionnel appelé « la dime ». En réaction, le pape Boniface VIII répond par une
bulle clericis laicos déclarant qu’aucun impôt ne peut être demandé au Saint-Siège sans son
accord. Le conflit prend une telle importance que Philippe le bel interdit toute exportation de
valeur hors du Royaume de France, privant ainsi le Saint-Siège d’une grande partie de ses
ressources.
144. La bulle « Unam Sanctam ». — En 1302, le pape Boniface convoque a Rome un synode
des évêques français et édicte la bulle « Unam Sanctam”” » affirmant ainsi la supériorité du
87 VAUCHEZ (A.), MAYEUR (J.-M.), PIETRI (L.) et PIETRI (C.), Histoire du Christianisme. , op. cit., p.
121
©S En 1199, toute tentative de réconciliation de l’Église chrétienne est vaine. Le pape Innocent III, grand
défenseur de la théorie des deux glaives développe une véritable théologie de la primauté de Pierre. Par lettre
adressée au patriarche de Constantinople le 12 novembre 1199, il commente en ces termes le verset 32 du
chapitre 22 de l’évangile de Luc : « Le Seigneur révèle qu’il a prié pour lui, en disant dans le feu de la passion :
” J'ai prié pour toi, Pierre, afin que ta foi ne défaille pas et que toi, une fois converti, tu confirmes tes frères .
Cf, VAUCHEZ (A.), MAYEUR (J.-M), PIETRI (L.) et PIETRI (C.), Histoire du Christianisme … , op. cit., p.
586.
9 Le pape rappelle que les deux glaives temporel et spirituel sont entre les mains de l’Église et affirme que :
« toute créature humaine est un tout, de nécessité, de salut, soumise au pontife romain ». Cf. LEVILLAIN (P.),
Dictionnaire Historique de la papauté, Paris, Ed. Fayard, p. 235.
104
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
spirituel sur le temporel et indirectement la soumission des Rois à sa personne”*°. En réaction,
le Roi Philippe IV réunit l’ensemble des évêques et envoie son garde des sceaux Guillaume
de Nogaret afin d’arrêter et de juger par un concile le pape Boniface VIL. Après une rencontre
agitée le 8 septembre 1303 à Anagni, le dernier pape de l’absolutisme pontifical décède à
Rome le 11 octobre 1303. S’ensuit une longue période de onze mois d’instabilité et de
tractations entre les familles romaines partisanes du pape Boniface VIII et celles partisanes du
Roi de France. Le 24 juillet 1305, grâce au soutien du roi de France, l’évêque de bordeaux, le
441 z L à r .
est élu par un conclave réuni à Pérouse loin de Rome. Redevable, le
futur pape Clément V
souverain pontife Jean XXII s’installe à Avignon en 1316 comme ses successeurs français
jusqu’en 1376, date à laquelle Grégoire XI ramène la papauté à Rome. Ce retour est l’amorce
d’une forte instabilité politique pour l’Église (SECTION 2).
SECTION 2. De l’instabilité pontificale à la reconnaissance du Saint-Siège
145. Le retour du pape à Rome fait naître de nombreuses dissensions entre les cardinaux,
caractérisées par une lutte de pouvoir et une succession de schismes (§1). A la fin du XVIII
siècle, l’évolution sociale et les luttes impérialistes que connaît l’Europe font perdre au Saint-
Siège les Etats pontificaux et le contraignent à rechercher un statut reconnu ($2).
$1 L’instabilité pontificale (1378 — 1791)
146. À Rome, l’élection d’un nouveau pape n’est pas de tout repos. L'opposition des
cardinaux français aux cardinaux italiens ajoutée au mécontentement populaire conduit à
l’élection d’Urbain VI contesté par nombre de cardinaux. Douze quittent Rome pour Avignon
et élisent l’antipape Clément VII (A). Ce schisme est encouragé par de grandes puissances
européennes souveraines désireuses de trouver leurs intérêts dans l’une des deux obédiences.
Malgré la réunification de l’Église catholique en 1417 avec le pape Martin V, les décennies de
crises ont laissé des traces qui sont à l’origine de nombreux autres schismes (B).
A. Une lutte de pouvoir
147. Les antipapes. — Au décès de Grégoire XI en 1378, la papauté se retrouve à Rome.
Urbain VI est élu sous la pression des foules romaines qui, soixante-dix ans après le départ du
4 Ce texte est bâti sur l’idée que l’unité de l’Église est donnée par son chef. Quiconque résiste à l’Église, résiste
à l’ordre de Dieu.
“Le pape Clément V s’oppose au procès posthume du pape Boniface VII mais n’intervient pas contre le concile
de Vienne en date du 13 octobre 1307 dissolvant l’ordre des templiers.
105
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
souverain pontife pour Avignon, souhaitent que ce dernier soit italien et reste à Rome””.
Cette élection fait l’objet de nombreuses controverses qui conduisent à la fuite des 12
cardinaux vers Avignon”” et à une période de schismes en occident***. Le 9 Août 1378, treize
cardinaux citramontains proclament la nullité de l’élection de Urbain VI et élisent le 20
septembre 1378 Clément VII. L’élection de ce dernier entraine une succession d’antipapes
avignonnais qui prendra fin en 1417 avec Benoit XIII déposé au profit de Martin V élu pape
et reconnu par la chrétienté. Pendant cette période, l’Église subira une instabilité politique
manifeste, les papes romains exercant une influence sur les royaumes de Hongrie, de Suède,
d’Angleterre, d’Italie et du Danemark, alors que les papes avignonnais étendent leur influence
sur les royaumes d’Ecosse, de Naples, de France, de Chypre, de Castille et du Léon. Le Saint
Empire Romain germanique et le royaume du Portugal passant alternativement d’une
obédience à l’autre. Cette situation ubuesque gratifie l’Église catholique d’une multitude de
papes et d’antipapes, conduisant même à l’élection simultanée de trois papes s’arrogeant le
titre de chef de l’Eglise catholique. On retrouve concomitamment le pape de Rome, l’antipape
d’Avignon et celui de Pise.
148. Toute la période allant du XIV° au XV* siècle est pour l’Église catholique une lutte
d’influence de cardinaux qui cherchent à imposer un pape de leur nationalité ou de leur
courant de pensée. Élu au concile de constance, le 11 novembre 1417, accepté de tous, Martin
V devient pape de l’Eglise catholique et met officiellement fin au schisme d’occident™.
Cependant, hors schisme, sont élus des antipapes en Avignon, en Savoie, en Aragon et à
Rodez. Inexistants aux yeux de l’Église, ces derniers ne seront jamais reconnus. Cette course
aux papes prend fin en 1494 avec le traité de Tordesillas signé par l’Espagne et le Portugal“.
Ce cumul de papes, d’antipapes et de conciles n’est que le fruit de politiques de royaumes qui
voient d’un mauvais œil l’influence pontificale sur leur territoire et souhaitent garder la
mainmise sur le pouvoir spirituel. L’instabilité de l’Eglise a certainement contribué aux
contestations religieuses du début du XVI siecle (B).
“2 Aucun n’arrivait à obtenir une majorité des deux tiers des voix nécessaires pour devenir pape car les
cardinaux français affrontent ceux du parti italien. Urbain VI est élu par défaut alors qu’il ne fait pas l’unanimité.
*P RENOUARD (R.), La papauté à Avignon, Ed. P.U.F, Paris, 1954, p. 63.
“4 VAUCHEZ (A.), MAYEUR (J.-M), PIETRI (L.) et PIETRI (C.), Histoire du Christianisme des origines à
nos jours, un temps d'épreuves (1274 — 1449), Paris, Ed. Déclée, 1993, t. VI, p. 92.
“® Ibid. p. 117.
“6 En 1417, les papes d’Avignon, de Pise et de Rome s’entendent pour unifier l’église. C’est ce qu’ils font.
cependant de nombreuses contestations sont à l’origine d’antipapes dans toute l’Europe jusqu’en 1460.
106
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. Une instabilité religieuse
149. Les schismes protestant et anglican. — Progressivement, l’Eglise forte de son unité
retrouvée après deux siècles de conflits internes voit apparaître à la Renaissance des
divergences d’opinions. Les dogmes de l’Eglise catholique sont l’objet de nombreuses
critiques en Suisse et dans l’ensemble du Saint Empire Romain Germanique. Les premières
contestations sont le fait d’Ulrich Zwingli, à l’origine de la réforme de la Suisse alémanique
qui convertit le canton de Zurich aux théories protestantes dès 1516. Sans concertation,
. , . . 447
s’ensuivent les théories du moine allemand Martin Luther
qui, excommunié en 1518,
entreprend une politique de réécriture de la bible”’*. Soutenu par le roi saxe Frédéric III le
sage, ainsi que par six Princes, quatorze villes et le landgrave de Hesse, 11 amorce une
politique de conversion. Au milieu du XVIe siècle, les idéaux protestants s’étendent sur
pratiquement l’ensemble du territoire du Saint Empire Romain Germanique à tel point que
Charles Quint ne peut s’y opposer’. — Simultanément, suite à un conflit avec le Roi Henri
VIII, l’Eglise perd son influence sur le Royaume d’Angleterre et laisse place a
l’anglicanisme””. Progressivement, le XVI siècle voit la perte de l’influence catholique sur
de nombreux territoires. En réaction, le concile de Trente (1545-1563) réuni par l’Église a
pour but de définir les dogmes sur lesquels la contestation protestante s’est amorcée, de
renforcer la discipline de l’Eglise, et d’organiser une contre-réforme catholique de reconquête
de plusieurs régions protestantes : la Bavière, la Rhénanie, la Silésie et la Pologne.
150. La lutte contre le blasphème. — Au XVII siècle, l’Eglise entre en conflit avec des
idéaux qui lui sont contraires. Elle doit faire face à une Europe où l’absolutisme monarchique
prend toute sa place. La naissance des premières innovations scientifiques est propice à une
société plus rationnelle et laïque. En 1600, Giordano Bruno est brûlé vif à Rome pour avoir
affirmé que le monde avait toujours existé et qu’il n’a pas été créé. S’ensuit le procès de
Galilée en 1616 qui plaçant le soleil au centre de l’univers, affirme que la terre est ronde.
L’Eglise amorce une chasse aux sorcières, purgeant le continent des protagonistes dont les
idées sont considérées comme blasphématoires. La transformation des grandes puissances
7 BACQUART (J.-V.), Histoire des Papes de Saint-Pierre à Jean-Paul II, Paris, Ed. Tallandier, 2000, p. 97.
"8 BRULEY (Y.), Histoire ..., op. cit.. p. 65.
9 Le moine Martin LUTHER qui a affiché ses 95 thèses sur la porte de Wittenberg le 31 octobre 1517, ne se
doute pas qu’il a ouvert une brèche dans l’histoire du catholicisme. Il est excommunié en 1520 apres avoir brulé
publiquement la lettre du pape Léon X lui enjoignant de se rétracter. Malgré la médiation de Charles Quint, il est
soutenu par les princes de l’empire germanique intéressés par cette division. Les jalons du protestantisme
viennent d’être posés.
0 Face au refus du pape Clément VII d’annuler le mariage ou de permettre au Roi Henri VIII de divorcer, ce
dernier décide de faire un schisme avec l’église de Rome.
107
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
européennes ainsi que les mouvements révolutionnaires qui touchent l’Europe, remettent en
question l’Eglise catholique et la place qu’elle joue dans la société ($2).
$2 La reconnaissance du Vatican (1791 — 2013)
151. Le XIX® siècle est marqué par l’annexion des États pontificaux, imposant Napoléon
Bonaparte puis le Roi de Sardaigne lors de l’unification de l’Italie. Cette annexion occulte le
pouvoir temporel du Saint-Siège pour le limiter à une loi de garantie ne lui accordant que très
peu de prérogatives, essentiellement en matière spirituelle (A). Au cours des décennies qui
suivent, le Saint-Siège s’efforce de se faire reconnaître par un statut sui generis d’État, qu’il
obtient avec les accords de Latran, ce qui lui permet d’entrer dans le concert des entités supra
étatiques reconnues (B).
A. La disparition des États pontificaux
152. L’annexion des États pontificaux par Napoléon. — L'existence territoriale du Saint-
Siège va être profondément remise en question avec la Révolution française. Confrontée aux
mouvements laïques et révolutionnaires qui naquirent dans toute l’Europe, son existence est
contestée. La Révolution française de 1791 met fin aux privilèges du souverain pontife à
Avignon et en Comtat Venaissin, annexant ces derniers à la République Française. — En 1796,
le Directoire représenté par le général Bonaparte fait connaître au Pape Pie VI sa volonté de le
voir renoncer à son pouvoir temporel pour ne lui laisser qu’un pouvoir strictement spirituel.
Le refus pontifical s’exprime alors par la fuite du Pape en 1798 qui se réfugie dans la
chartreuse de Florence. En découle la proclamation de la république romaine. Fait prisonnier
par la France, le Pape Pie VI décédera à Valence le 29 Août 1799. Mais cette même année, les
troupes napolitaines reprennent Rome et le Pape Pie VII réinstaure les États pontificaux. En
1808, le Saint-Siège fait face à l’impérialisme de Napoléon Bonaparte qui décide à l’annexion
des États pontificaux sous forme de départements”. Ce n’est qu’à la chute de l’empire
napoléonien et le congrès de Vienne du 9 juin 1815 que les grandes puissances rétablissent les
États pontificaux"°”.
153. L’unification italienne par Victor Emmanuel IT de Savoie. — Le XIX“ siècle marque
un tournant important pour le Saint-Siège qui perd de plus en plus d’influence en Europe. En
1848, l’insurrection de Palerme contre les Bourbons de Naples va amorcer une situation
51 Le Tibre et le Trasimène.
? BRULEY (Y.), Histoire …, op. cit, p. 91.
108
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
conflictuelle dans toute l’Italie. Le Comte Pelligrino Rossi, chef du gouvernement pontifical
est assassiné. L’instabilité politique qui règne à Rome contraint le Pape à se réfugier dans le
royaume des Deux-Siciles. Le Pape est déchu de son pouvoir temporel ; la république
romaine est proclamée par une assemblée constituante élue au suffrage universel. Face à cette
situation le gouvernement de la Deuxième République Française envoie un corps
expéditionnaire qui est arrêté par Giuseppe Garibaldi le 30 avril 1849. L’élection qui
intervient le mois suivant est cependant favorable au rétablissement du souverain pontife. —
En 1860, le Royaume du Piémont annexe une partie des États pontificaux affaiblissant
davantage l’influence pontificale en Europe. À cette époque, l’unité Italienne est en
construction et les États pontificaux soutenus par la France ne permettent pas celle-ci”.
Progressivement le jeu des alliances avec la Prusse contre l’ Autriche et la France permet au
roi de Sardaigne, Victor Emmanuel II de Savoie de conquérir les derniers États Pontificaux à
l’exception de Rome protégée par les troupes franco-vaticanes. La chute du second empire
napoléonien””* permet à Victor Emmanuel II de Savoie, roi de Sardaigne, de faire tomber la
ville de Rome le 9 novembre 1870, d’interrompre le premier concile œcuménique dit Vatican
1° le 20 octobre 1870, de se proclamer Roi d’Italie et d’en faire la capitale de son
royaume”’°. L’annexion de Rome fait disparaître le pouvoir temporel que détenait le pape.
Réfugié au Vatican, ce dernier se déclare prisonnier. En 1871, le parlement italien vote une loi
de garantie qui est refusée par le pape pendant plus de soixante ans”
. Le pape dont le
pouvoir spirituel s’exerçait au delà des frontières du royaume jouissait toujours d’une autorité
de chef d’État reconnue. Cependant, l’importance du Saint-Siège dans l’évolution européenne
ainsi que l’influence du pouvoir spirituel, imposent l’édiction d’un véritable statut qui se
concrétise avec le temps (B).
B. La reconnaissance d’un statut juridique
154. Le règlement de la question romaine. — Pendant près d’un demi-siècle, la péninsule
italienne vit une situation conflictuelle entre d’une part un souverain pontife détrôné et d’autre
part une Italie souveraine ayant proclamé Rome comme capitale. L’indépendance de la
papauté exige le rétablissement du pouvoir temporel. Pour autant, même dans ses relations
3 La Vénétie, le Trentin, le Frioul et le Latium.
‘54 Napoléon II était le protecteur du pape jusqu’à son arrestation par l’empire Prusse à la bataille de Sedan.
© Le premier concile œcuménique Vatican I commence le 8 décembre 1869, et est interrompu par l’invasion de
Rome par le Roi de Sardaigne le 20 octobre 1870.
6 CHRISTOPHE (P.). Le concile Vatican I, Paris, Ed. Cerf, 2000, p. 146.
7 GUSTINE (G.), La loi des garanties et la situation internationale de la Papauté, (these), Paris, A. Rousseau,
1901, p. 64.
109
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
internationales, le Saint-Siège n’est pas reconnu en tant qu’État. Lors du traité de paix de
Versailles du 28 juin 1919, entre les alliés et l’Allemagne, sur demande de l’Italie, le Saint-
Siège n’est pas convié. A la conférence de la Société des Nations de mars 1919, la
coopération du Saint-Siège est cependant acceptée. Toutefois les États restent majoritairement
opposés à une renaissance du pouvoir temporel, d’où la décision de refus de voir le Saint-
#58 _ La création de l’État de la Cité du
Siège devenir membre de la S.D.N. en décembre 1919
Vatican est l’œuvre du gouvernement italien le plus nationaliste depuis 1870. Les
négociations entre Pie XI et Mussolini prennent corps grâce à l’abandon par le souverain
pontife de toute prétention au pouvoir temporel proprement dit. Il est par conséquent
acceptable pour le gouvernement italien d’admettre la souveraineté pleine et entière du pape
sur le palais du Vatican”. L'accord entre le Saint-Siège et l’Italie intervient le 11 février
460
1929 au palais apostolique de Saint-Jean-de-Latran””. Par cet accord, l’État italien reconnaît
1 ,
et se refuse à toute forme
l’autorité souveraine du pape sur l’État de la Cité du Vatican”
d’ingérence. Le pape se voit doté d’un pouvoir temporel nécessaire à l’exercice d’un pouvoir
spirituel au service des fidèles, ce qui lui permet de faire entrer l’État du Vatican à l’U.LT. le
6 juin 1929. Le fonctionnement institutionnel du Vatican prend corps avec l’ordonnancement
juridique et la loi fondamentale du 7 juin 1929. Malgré une reconnaissance officielle, le
Vatican ne souhaite pas être partie au statut de la cour permanente de justice, pour ne pas
heurter le principe de supériorité du Saint-Siège en matière de droit divin. — À la chute du
Royaume d’Italie par référendum le 2 juin 1946, les accords de Latran sont maintenus à
l’exception de l’article 7 qui permet à l’Eglise catholique d’ordonner la vie civile italienne. La
nouvelle constitution proclame la séparation de l’Eglise et de l’État et reconnait le Saint-Siège
dont les lois religieuses deviennent inapplicables par l’État Italien.
155. La reconnaissance internationale du Vatican. — En 1957, des pourparlers sont
ouverts avec l’organisation des Nations Unies. Faute de pouvoir remplir l’ensemble des
exigences de l’institution, à cause de la neutralité que s’inflige le Vatican, le Saint-Siège
8 Trois arguments sont opposés au Saint-Siège :
1. Le Saint-Siège n’est pas un État.
2. Le Saint-Siège a eu une position trop clémente pendant la guerre avec l’ Allemagne,
3. Le Saint-Siège peut avoir une influence sur les États catholiques membre de la S.D.N., C/ DUURSMA (J.),
Fragmentation…, op. cit., p. 442.
° DILHAC (P.), Les accords de Latran, leurs origines, leur contenu, leur portée, (thèse), Rennes, 1932, p. 15.
“°° ROUSSEAU (C.), « Communication sur l’Etat de la Cité du Vatican », R.G.D.LP., 1930, p. 145 et s.
“1 Qui comprend pour partie la basilique Saint-Pierre, la basilique homonyme et le palais du Vatican avec
quelques dépendances.
110
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
consent malgré tout à se doter d’un statut d’observateur“* qu’il obtient le 6 avril 1964".
Parallèlement, depuis 1948, le Saint-Siège a participé à de nombreuses commissions du
464 .
. Avec le concile
conseil de l’Furope et acquiert un statut d’observateur en 1970
œcuménique dit Vatican II qui se déroule du 11 octobre 1962 au 8 décembre 1965, l’Église
revient aux sources des racines du christianisme, repense son rôle pour l’avenir et acte d’une
465 _ L’État de la cité du Vatican n’est pas membre de
nécessité d’ouverture au monde
l’Union européenne mais a passé un accord avec la commission européenne le 29 décembre
2000 afin d’utiliser l’euro comme monnaie officielle". Pour autant, le Vatican ne fait pas
partie de l’Union européenne et de l’espace Schengen. Il modernise ses institutions, la loi
fondamentale du 7 juin 1929 étant abrogée par la mise en application de la loi fondamentale
du 26 novembre 2000, toujours en vigueur. Progressivement le rôle du Saint-Siège a évolué
vers une forme strictement spirituelle du pouvoir, renvoyant le souverain pontife à des temps
anciens et oubliés, et rendant l’Église catholique incapable d’exercer un quelconque pouvoir
temporel comme elle en avait fait usage par le passé, pour garantir l’intégrité de certains Etats
à l’instar de la République de Saint-Marin (CHAPITRE 2).
“6? Pour les mêmes raisons qui font que le Saint-Siège ne souhaitait pas être partie au statut de la cour
permanente de justice, celui-ci ne souhaite pas être partie aux statuts de la CIJ., or l’adhésion aux Nations-
Unies, oblige l’État à se soumettre à la compétence de la C.I.J.
63 LUCIEN-BRUN (J.), « Le Saint-Siège et les institutions internationales », A.F.D.J., vol. 10, 1964, p. 536.
‘ DUURSMA (J.). Fragmentation... , op. cit., p. 454.
16> POUPARD (Mgt. P.), Le Concile Vatican II. Paris, Ed. P.U.F., col. Que sais-je ?, Paris, 1983, p. 5.
166 Accord monétaire entre l’Union Européenne et l’État de la cité du Vatican, n°2010/C 28/05, JO.U.E., 4
février 2010.
111
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 2: LA RÉPUBLIQUE DE SAINT-MARIN
« La plus petite et la plus ancienne République du monde a pour
origine une communauté chrétienne, fondée au début du IV“ siècle
par Marin, tailleur de pierre d'origine dalmate, réfugié sur le Mont
Titan pour échapper aux persécutions de Dioclétien. Ce n’est que
vers le XT siècle que la cité, érigée en Commune dès 885, affirma
a ; 467
son indépendance en instaurant un gouvernement autonome »”".
BASCOU (J)
156. La République de Saint-Marin est la plus ancienne République au Monde. Enclavé en
Italie, cet Etat lilliputien dispose d’une superficie de 60,5 km2 et d’une population de 27.400
*8. La capitale de ce petit État est Saint-Marin et ses Chefs d’États sont deux
habitants
capitaines régents élus pour six mois du ler Octobre au ler Avril. Oublié de l’unification
italienne, cet État médiéval est un reliquat de temps révolus dont le statut résulte de la
complexité géographique italienne et d’un fondateur atypique à l’existence contestée qui
permit l’élaboration d’un régime républicain pérenne (SECTION 1). La consécration et la
reconnaissance internationale de cette micro-république doivent beaucoup à sa politique
étrangère, garante de sa souveraineté (SECTION 2).
SECTION 1. Des origines à la République de Saint-Marin
157. La République de Saint-Marin doit son origine au mythe fondateur de Saint-Marin et à
une lutte sans faille des Saint-Marinais pour le maintien de leur indépendance face aux
tentatives d’annexion du Saint-Siège et des seigneuries voisines ($1). Saint-Marin se
modernise très vite sur le plan institutionnel, élaborant un système constitutionnel analogue
aux républiques italiques de l’époque, ce qui lui permet d’obtenir plus tard une
reconnaissance officielle d’indépendance par le Saint-Siège (82).
1°] BASCOU (J.). projet de loi n° 2328, autorisant l’approbation de l'accord entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la République de Saint-Marin relatif à l’échange de renseignements
en matière fiscale, projet de loi n° 2331, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en
matière fiscale, (rapport de l’Assemblée nationale), n°2580, 8 juin 2010, p. 7.
6 FREMY (D.) et (F.). Quid, op. cit., p. 1273.
112
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$1 Aux origines de Saint-Marin (300 — 1600)
158. La République de Saint-Marin fonde ses origines et sa construction autour du mythe
fondateur de Saint-Marin (A) et sur la persévérance des Saint-Marinais au Moyen-Age face
aux multiples tentatives d’annexions seigneuriales et ecclésiastiques (B).
A. Le mythe fondateur
159. Les persécutions des chrétiens jusqu’au Mont Titan. — L’Histoire rocambolesque de
la République de Saint-Marin marie le mythe et la réalité. En l’an 300, un tailleur de pierre
prénommé Marin aurait quitté l’île de Rab en Dalmatie pour s’installer comme maçon dans la
ville de Rimini“. Ouvrier à la construction du pont de cette ville, il prend les matériaux
nécessaires à son ouvrage sur le Mont Titan‘’’. Converti au catholicisme par l’évêque de
Rimini, Gaudenzio, ce dernier en fait, avec un prêtre nommé Léo”, un acteur important de la
propagande épiscopale. En 304, sur proposition de son gendre et lieutenant, Galère,
l’empereur Dioclétien prend un édit de persécutions religieuses antichrétiens”””. Soucieux des
troubles et des violences que connaît leur communauté dans la région, Marinus et le père Léo
cherchent un lieu calme pour pratiquer leur foi. C’est alors que Marinus se souvenant du Mont
Titan, s’y rend pour construire son habitation dans une grotte creusée à même la roche, afin de
s’y installer avec son bétail. Très vite informés du lieu de retraite de Marinus, de nombreux
coreligionnaires et autres persécutés accourent de toute la contrée pour se protéger et vivre
leur foi en toute liberté. À la fin des persécutions, suit à l’édit de tolérance de l’Empereur
Constantin de 313, Marinus est fait diacre.
160. La donation du Mont Titan à Marin. — L’histoire raconte que le Mont Titan
appartenait à une riche matrone de Rimini prénommée Donna Félicissima, propriétaire de
nombreux domaines. Adversaire acharnée de la religion catholique, les exploits de Marinus ne
tardèrent pas à lui être communiqués. Furieuse de l’audace qu’avait eu ce dernier en installant
un nouveau culte sur son domaine, elle en informa ses fils qui servaient dans la garde des
empereurs. Désireux de lui faire payer cette attitude inconvenante, les deux fils accourent au
Mont Titan avec la ferme intention de le châtier*. Devant l’attitude ferme et modérée de
“9 A cette époque, Rimini est en Italie. L Empire romain a connu des destructions dans le nord et nombreux sont
les maçons embauchés pour reconstruire la ville. C’est pour cette raison que Marin est venu de Dalmatie.
0 BOYER DE SAINTE-SUZANNE (R. de), Les Petits états de l’Europe : La République de Saint-Marin,
Paris, Ed. Paul Ollendorff 1883, p. 27.
1! Marinus deviendra Saint-Marin et le père léo, Saint-Léon.
2 DOLCINI (C.). « Il Santo Marino », Milan, Fd. AIEP, n°6, [s.d.], p. 78.
3 Ibid. p. 30.
113
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’ermite, les deux fils ne firent rien de ce qu’ils avaient prévu et rentrèrent sans accomplir leur
mission. Pour autant, leur court passage sur les hauteurs du Mont Titan, exposé à un fort soleil
et un vent glacial provoqua un malaise qu’ils attribuèrent à Marinus. Inquiète, leur mère
Félicissima, n’écoutant plus que son cœur de mère, supplia Marinus de guérir ses enfants. Le
saint homme se déplaça au chevet de ses deux fils, prodigua ses soins et les guérit. Suite à cet
évènement, la famille se convertit en son entier et Félicissima en témoignage de sa
reconnaissance donna a Marinus la pleine propriété du Mont Titan‘ *. Sa réputation de Saint
ne tarda pas à attirer de nombreux fidèles” qui forment la première communauté chrétienne
en terres saint-marinaises, construite par des hommes libres et unis par la charité chrétienne.
161. L’héritage de Marin aux fidèles. — Pendant toute sa vie, Marin combat les recteurs
pontificaux de la Romagne et les évêques de Montefeltro, manifestant une indépendance
contestée par l’Eglise mais qui émane d’une hypothétique donation à titre d’alleu*° des
Empereurs Constantin et Pépin. C’est la mort de Marin en 366 qui permet aux fidèles
d’hériter d’un véritable État libre. La légende raconte qu’il leur dit avant de mourir : « Je vous
laisse libre des autres hommes ». Cependant la souveraineté de cet État met plusieurs siècles à
s’affirmer. Pendant toute la période du Moyen-âge, juché en haut du Mont Titan en plein
milieu alpestre, Saint-Marin poursuit sa politique de fortification. Oublié dans un milieu
hostile, cet État naît grâce à l’asile naturel dont il bénéficie et à l’absence de convoitises
étrangères. Vers 1100, l’augmentation de la population de Saint-Marin l’amène à acheter de
nombreux territoires‘’’, telle la seigneurie de Pennarossa et à accepter l’annexion volontaire
des habitants de Bisignano‘”*. Pour autant, la survivance féodale de Saint-Marin est fortement
controversée par l’administration ecclésiastique du pape qui convoite cet Etat (B).
B. Une reconnaissance acquise par les armes
162. La première reconnaissance officielle. — Au XIII siècle, Saint-Marin est dirigée par
Co. . Co. LA _… 9 479 , .
une administration religieuse dont les évêques voisins cherchent à s’emparer’”. Par réaction,
Saint-Marin s’émancipe et fait expulser tous les Guelfes (partisans du Pape) de la cité, afin de
4 Ibid. p. 31.
‘5 MONTALBO (L. de) et ASTRAUDO (A. Duc d’), La république de Saint-Marin au XXème siècle, impr. de
l’éclaireur de Nice, 1926, p. 8.
76 Propriété pleine et entière sans inféodation. Cf, DOLCINI (C.), « L’Alto Medioevo », Milan, Ed. AIEP, n°5,
[s.d.], p. 68.
7 Invoquant la doctrine de leur fondateur, les saint-marinais ne veulent pas d’expansion par la violence.
‘S MONTALBO (L. de) et ASTRAUDO (A. Duc d’), La république … op. cit., p. 10.
9 L'Italie du XIIème siècle, connait une lutte entre les partisans du pape (les Guelfes) et ceux de l’empereur
(les Gibelins).
114
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
se rallier aux Gibelins (partisans de l’Empereur)"*. Cette nouvelle politique lui vaut d’être
frappée d’interdit et d’excommunication par le Pape innocent IV en 1247 et en 1249,
encourageant ainsi de nombreuses attaques de la République de Rimini qui pro-guelfes
souhaite annexer la cité à son territoire. — L’évêque et podestat Teodorico™ qui administre le
comté voisin de Montefeltre tente en 1291 de soumettre Saint-Marin à l’impôt et au pouvoir
482 - , . © . .
. Face à la résistance des Saint-Marinais, ce dernier ne fait pas appel aux armes et
du Pape
s’en remet à un tiers, Palamède, juge de Rimini. La décision du magistrat marque la première
reconnaissance officielle de Saint-Marin car elle déclare : « Que la commune, l’université et
les citoyens de Saint-Marin doivent être exempts de tout paiement, et cela parce qu’ils sont
Co 5 483
libres de toutes servitudes et de toute domination ou pouvoir étranger »””.
163. Puis cinq années plus tard, en 1296, c’est au tour des podestats de Feretrani de
revendiquer les mêmes prétentions à l’égard de Saint-Marin. Les Saint-Marinais ont recours
au Pape Boniface VIII qui confie l’affaire à deux assistants au trône pontifical qui eux-mêmes
font appel à l’abbé du monastère de Saint-Anastase situé dans le diocèse de Feretrani. Suite à
la tournure et à la dimension prise par cette affaire, les podestats de Feretrani mettent fin à
leurs prétentions. Cependant en dépit de cette décision, les podestats continuent à alimenter
leur désir d’annexion impérialiste en envoyant illégalement dès 1303, des émissaires en cité
saint-marinaise. Ces derniers sont à l’origine d’un conflit armé qui voit le peuple saint-
marinais s’emparer de plusieurs châteaux-forts dans la Romagne. Les troubles s’achèvent à la
mort de l’évêque Uberto et à la signature d’un accord le 16 septembre 1320 avec son
successeur l’évêque Benvenuto.
164. L’existence du faux contrat de cession. — Ce dernier, ennemi acharné de
l’indépendance de Saint-Marin renonce aux armes mais élabore un stratagème avec la
complicité du Pape Jean XXII. Il invente l’existence d’un contrat de vente de Saint-Marin à
une famille de Rimini, les Malatesta pour faire rentrer Saint-Marin dans le diocèse de
Feretrani”**. Face aux réactions saint-marinaises, la famille Malatesta renonce à poursuivre
l’exécution du faux contrat de cession mais poursuit ses hostilités jusqu’à la fin du XIV*
“8 La maison de Souabe.
81 LE BESNERAIS (J.-M), Le statut international de la ville de Saint-Marin, (thèse), Paris, 1969, p. 21.
"82 Ce conflit avec les autorités ecclésiastiques se solde par un refus édicté sous jugement arbitral.
183 Suite à cette décision, l’évêque Téodorico publie une charte de reconnaissance : « Ips dominus Theodoricus
canonicus fuit ad castrom Sancti-Marini, una cum ipso domino Palamede, et ibi in dicto castro tulit sententiam
palam omnibus volentibus audire potuerunt ». Cf. BOYER DE SAINTE-SUZANNE (R. de), Les Petits états de
l’Europe. , op. cit., p. 58.
84 MONTUORO (R.), « Il Mito di San Marino », Milan, Fd. AIEP, n°22, [s.d.], p. 345.
115
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
siècle, faute d’un accord sur la remise d’exilés ayant fui la ville d’Urbino. En 1354, le
cardinal Egidio Albornozzi, légat apostolique vient en Romagne pour y rétablir l’autorité de
l’Église. C’est à cette occasion qu’il reconnaît par décision en date du 25 Août 1360,
l’indépendance et l’autonomie de Saint-Marin. Décision confirmée par son successeur, le
cardinal Anglico frère du pape Urbain V. Pour autant, l’indépendance de Saint-Marin n’est
pas acquise. En 1375, l’évêque de Montefeltro en accord avec le podestat corrompt Giacomo
Pelizzarro, haut dignitaire saint-marinais, pour qu’il leur livre Saint-Marin. Le complot est
découvert, Pelizzarro est exécuté. Par la suite, c’est l’évêque Benedetto, chef de l’Église
Romagne qui livre au pape un mémoire justifiant que le seul moyen d’établir la paix à Saint-
Marin passe par l’Église. À ce mémoire, le Pape Boniface IX répond en lui accordant une
juridiction spirituelle spéciale, susceptible de se transformer en pouvoir temporel. Les Saint-
Marinais ne se laissent pas intimider et continuent de jouir de leur liberté tout en mettant en
pratique leur mode de gouvernance.
165. La reconnaissance officielle du Pape. — Au XV* siècle l’Italie est confrontée à des
luttes sanglantes qui incitent Saint-Marin à tirer profit d’un désaccord entre Malatesta et le
Saint-Siège. La petite république dont la fragilité des moyens de défense est établie, se place
sous la protection des seigneurs de Montefeltro et indirectement du Pape Pie II afin
d’entreprendre à leurs côtés de nombreuses guerres contre les Malatesta, seigneurs de
Rimini”. La bienveillance du Saint-Siège à l’égard de Saint-Marin apporte une
186 en 1463. S’ensuit une
reconnaissance officielle d’autonomie par le Pape Pie II
indépendance reconnue par le roi de Naples et les autres princes et républiques d’Italie. À
cette époque, Saint-Marin reçoit les seigneuries de Serravalle, Fiorentino, Montegiardino et
Faetano. Cette donation du Pape, en remerciement de l’aide apportée contre les Malatesta,
constitue la dernière expansion territoriale de Saint-Marin. — Cependant l’existence de cet État
sera plusieurs fois menacée comme en témoigne en 1503, la prise de Saint-Marin par César
Borgia de Malatesta”*’, seigneur de Valentinois, désireux de faire rentrer la Romagne au sein
du patrimoine du Saint-Siège. Cette occupation est de courte durée, l’armée de César Borgia
étant anéantie par le duc d’Urbin. Le pape Jules II reconnaît l’indépendance de Saint-Marin le
31 mars 1509. Le 5 juin 1542, une nouvelle tentative avortée d’annexion de Saint-Marin lui
vaut le soutien et la reconnaissance des ducs d’Urbin, de Florence et de Charles Quint. Le 11
“> MOURRE (M.), Dictionnaire Encyclopédique d Histoire, Ed. Paris 1978, p. 2665.
86 ROSSI (L.), « Signorie ¢ Principati », Milan, Ed. AIEP, n°9, [s.d.], p. 126.
‘87 Fils naturel du Pape Alexandre VI.
116
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
octobre 1549, le Pape Paul III dispense la République de Saint-Marin de toute taxe
ecclésiastique et menace d’excommunication ceux qui ne respectent pas cette règle. Cette
heureuse issue permet la construction d’une république pacifique (82)"**.
$2 La construction de la République de Saint-Marin (1556 — 1739)
166. La construction de la République pacifique de Saint-Marin passe par l’élaboration d’un
système institutionnel pérenne (A) dont l’indépendance reconnue par les Etats limitrophes
l’ouvre à la prospérité (B).
A. L’élaboration d’une République pacifique
167. La gouvernance archaïque de l’Arengo. — À la fin du XVI siècle, la République de
Saint-Marin fait face à de nombreuses difficultés institutionnelles et administratives.
Jusqu’alors, depuis le XI siècle, la République comme de nombreuses villes italiennes est
dirigée par des chefs de famille, citoyens cooptés au sein d’une assemblée appelée l’Arengo
qui concentre les plein pouvoirs exécutif“, judiciaire et législatif. Les membres de l’Arengo
se réunissent au son des cloches de l’église et décident des politiques importantes à prendre
pour l’État. C’est de là que naissent les premiers statuts de Saint-Marin”. En 1243, l’Arengo
élit deux chefs de son assemblée qui, de commissaires chargés des débats deviennent
Capitaines régents, investis du rôle de chefs d’État. Pour autant, l’augmentation de la
population rend impossible de réunir rapidement l’ensemble des chefs de famille. Dès le XIII*
siècle apparaissent les prémices du Grand Conseil Général, composé du Conseil des Soixante
(20 nobles, 20 bourgeois et 20 paysans) et du Conseil des Douze dont les statuts définitifs
datent de 1569°°*.
168. Les prémices du système constitutionnel actuel. — À partir de 1571, l’Arengo qui n’a
pas été abolie n’est plus jamais convoquée. Le Grand Conseil Général composé de ses deux
assemblées n’a pas de contrepouvoirs. Une mauvaise administration de la justice ajoutée à de
nombreuses lacunes dans la législation en vigueur provoque cependant des troubles intérieurs.
Le système institutionnel de Saint-Marin subit une succession de révisions qui aboutissent en
1592 à un statut contesté. À force de réformes, Saint Marin se dote d’une nouvelle
constitution dont les grands principes sont toujours en vigueur aujourd’hui. Cette constitution
88 FREMY (M.) et (D.). Quid, op. cit., p. 1273.
"8 Ce pouvoir appartient à un abbé, seigneur féodal sur Saint-Marin.
9 DOLCINI (C.), « Il Comune », Milan, Æd. AIEP, n°7, [s.d.], p. 100.
9! LE BESNERAIS (J.-M.), Le statut international de la ville de Saint-Marin, (thèse), Paris, 1969, p. 189.
117
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
écrite en date du 8 octobre 1600 est la plus ancienne constitution au monde ayant encore
cours”. Cette dernière ne donne plus à l’Arengo le pouvoir d’élire les membres du Grand
Conseil Général. Insatisfaisante, elle est révisée en 1602 puis en totalité en 1621 pour finir sur
un texte qui s’articule autour de 314 rubriques réparties en six livres‘’. Malgré un système
institutionnel établi, la République de Saint-Marin est obligée de se voir reconnaître une
indépendance pour exister et ne pas être annexée (B).
B. Une indépendance officielle
169. Force est de constater que la République de Saint-Marin jouit d’une souveraineté
pérenne dès le début du XVII siècle. Ce n’est pas sans rappeler la bienveillance du Saint-
Siège renforcée par la signature en 1602 d’un traité de protection étrangère qui est
°9% par le pape Clément VIII”. En 1631 quand le Pape Urbain
officiellement ratifié en 1627
IN annexe le duché d’Urbino au domaine de l’Église, il reconnait l’indépendance de Saint-
Marin. — La situation institutionnelle de Saint-Marin est gravée dans le marbre dès le début du
XVII* siècle. Alors que l’Italie continue d’être ravagée par les guerres, la République de
Saint-Marin voit sa neutralité respectée. L’avenir de la République sera cependant troublé par
de nombreux événements, qui engendrant une instabilité politique larvée, l’obligent à prendre
en compte les États belligérants (SECTION 2).
SECTION 2. De l’émancipation à l’époque moderne de Saint-Marin
170. Au cours du XVIII"* siècle, la République de Saint-Marin doit se défendre des projets
d’annexion des États pontificaux et de Napoléon Bonaparte qui envahit la péninsule italienne
($1). Sa souveraineté reconnue, puis renforcée par le congrès de Vienne de 1815, elle amorce
une modernisation institutionnelle puis entrepend des démarches pour acquérir une
souveraineté internationale officielle ($2).
$1 L’émancipation de Saint-Marin (1739 — 1880)
171. La République de Saint-Marin est convoitée par les États pontificaux et certains
ecclésiastiques romans dès le XVIII” siècle. Sa souveraineté est pourtant reconnue par le
9? La partie qui concerne l’organisation politique est demeurée intacte malgré quelques réformes. L’organe
législatif est incarné par le Grand Conseil Général qui en fait le saint-marinais, modernisé au fil des siècles. Cette
assemblée détient les pleins pouvoirs, vote les lois, élit les capitaines régents et nomme les membres du congrès
d’État chargés d’aider les régents dans leur gouvernance faisant également office de cour suprême.
> POGGIO (P.), « I’Arengo », Milan, Ed. AIEP, n°29, [s.d.], p. 451.
Ibid.
495 BONELLI (M.-A.), « La Repubblica e lo Stato Pontificio », Milan, Fd. AIEP, n°14, [s.d.], p. 207.
118
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Saint-Siège (A). L’invasion de l’Italie par Napoléon Bonaparte bouleverse le sud de l’Europe
mais la république de Saint-Marin est préservée (B).
A. La tentative d’annexion
172. Les autres difficultés que rencontre Saint-Marin, apparaissent presque un siècle plus
tard. À cette époque, la pratique par le Saint-Siège des lettres de recommandations est chose
courante. Passant d’un caractère informatif à un caractère contraignant, elles exposent les
magistrats à la corruption et aux difficultés d’application des lois. C’est pour cette raison, que
le gouvernement de Saint-Marin interdit l’application des lettres de recommandation du Saint-
Siège sur son territoire. Cette décision irrite le cardinal Giulio Alberoni légat du Pape en
Romagne qui, agissant de manière isolée, envahit la République de Saint-Marin le 17 octobre
1739 pour en faire un État de l’Eglise””°. Ce dernier met en avant le désir de rattachement de
la petite République pour avoir l’appui du Pape. Le 24 octobre 1739, le cardinal Alberoni,
désireux de faire abjurer les Saint-Marinais, se voit opposer une féroce résistance de la part de
la population. Le peuple saint-marinais répond par les armes et l’intervention du Pape
Clément XII est nécessaire pour rendre sa liberté à Saint-Marin. Ce dernier diligente une
enquête menée par le cardinal Napoletano qui conduit à l’inexactitude des origines de
l’annexion et encourage le Pape Clément à réintégrer Saint-Marin dans ses droits le 5 février
1740. Toutefois, malgré sa liberté retrouvée, la République de Saint-Marin doit faire face aux
nombreux antagonismes qui bouleversent l’Europe (B).
B. Une République épargnée par les conflits européens
173. L’impérialisme napoléonien. — A la fin du XVIIT siècle, l’évolution du vieux
continent contraint Saint-Marin à contenir l’invasion du Général Bonaparte. En 1796, lorsque
ce dernier contrôle pratiquement toute l’Europe jusqu’au sud de la péninsule italique, 1l
ordonne à ses troupes de ne pas envahir Saint-Marin” pour laquelle il nourrit une certaine
admiration de ne s’être jamais soumis à une puissance étrangère. Napoléon admiratif est
même allé jusqu’à dire en parlant de la République de Saint-Marin : « Je suis monarchiste en
France et républicain à Saint-Marin »*. Son intervention en péninsule italienne va beaucoup
496 BONELLI (M.-A.), « La Repubblica e lo Stato Pontificio », Milan, Fd. AIEP, n°15, [s.d.], p. 226.
97 Lors de la campagne d’Italie, Gaspard Monge retrace l’histoire de la République de Saint-Marin à Napoléon.
Ce dernier lui aurait répondu : « Fh bien, puisque cette petite république vous est si sympathique, vous y serez
mon ambassadeur ; comme vous, Monge, je l’apprécie et je l’aime, et pour lui en donner une preuve, vous irez
de ma part lui offrir un agrandissement de territoire. Ces gens-là font plus que d'aimer la liberté, ils la font
aimer. Ils donnent aux autres peuples de l’Italie un grand exemple ».
“* BORGHON (F.). Napoléon et la République de Saint-Marin, Partis, Imp. de Duvant, 1858, p. 6.
119
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
plus loin qu’une simple annexion impériale. Napoléon Bonaparte propose un remembrement à
la République de Saint-Marin afin de l’agrandir et de lui permettre d’avoir une façade
maritime””’. Le capitaine régent Francesco Onofri a la prudence de convaincre le Conseil
500
Souverain d’être assez sage pour décliner cette offre. La République de Saint-Marin,
indépendante, reste enclavée dans le département français du Rubicon”°*.
174. L’activité diplomatique de la petite république va s’intensifier considérablement. Le 4
juin 1798, elle signe un traité d’amitié et de commerce avec la République romaine. Le 14
juillet 1798, dans la continuité de cet accord, la République romaine qui interdit tout
ecclésiastique étranger sur son territoire, lève cette interdiction pour ceux en provenance de
Saint-Marin. Le 18 Août 1802 Saint-Marin signe un traité d’amitié avec la République
Cisalpine et obtient la même année le renouvellement du soutien du Consul Bonaparte. Son
attitude pacifique, après avoir décliné toute proposition d’élargissement lui permet de garder
son indépendance lors du congrès de Vienne qui, en 1815, rétablit l’ordre pré-napoléonien.
175. Au cours du XIX° siècle, l’Italie fait face à de nombreux mouvements révolutionnaires.
La liberté et l’indépendance de Saint-Marin suscitent de nombreuses convoitises extérieures.
En 1824, un mémoire anonyme est envoyé au Pape Léon XII ainsi qu’aux principaux chefs
d’Etat européens ou il est écrit que la République de Saint-Marin connaît un désordre
institutionnel qui la rend incapable d’assurer la liberté de ses concitoyens. Il est également
écrit qu’elle est un repaire pour les ennemis du Saint-Siège et qu’à plus long terme, elle serait
un danger pour l’Église. L’intervention de Francesco Onofri permet de conforter les relations
diplomatiques de Saint-Marin avec les puissances étrangères”. Le 18 juillet 1824, le Pape
conforte la République en lui réitérant la protection qui lui est due par le Saint-Siège.
176. La période du « risorgimento ». — La Révolution française du 24 février 1848 a un
contrecoup non seulement en Italie mais également dans toute l’Europe. Berlin et Vienne ont
leur révolution, la Hongrie se déclare indépendante pendant que la Bohême est en pleine
insurrection. En Italie, c’est la période dite « risorgimento » qui commence sous les auspices
du roi piémontais Charles-Albert dont l’importance croissante profite aux intérêts de la
monarchie sarde. Le 24 novembre 1848, le Pape s’enfuit de Rome et le S février 1849, le
parlement romain proclame la République sous l’impulsion de Giuseppe Garibaldi. Suivant
199 Ibid. p. 5.
°% Ibid.
°! BOYER DE SAINTE-SUZANNE (R. de), Les Petits états de l’Europe : La République... , op. cit., p. 112.
202 PELLICONI (M.), « Il Risorgimento », Milan, Ed. AIEP, n°20, [s.d.], p. 306 ets.
120
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’appel du Pape, Français et Autrichiens interviennent militairement et forcent le
gouvernement républicain à rendre les armes le 2 juillet 1849. Garibaldi s’enfuit pour Saint-
Marin dont 1l obtient le 31 juillet 1849, asile et citoyenneté. Malgré la menace d’une possible
invasion, la République saint-marinaise, fidèle à sa tradition du droit d’asile refuse de livrer
Garibaldi”. Peu de temps après, quittant la petite république, ce dernier passe par Ravenne,
la Toscane, Gênes et Tunis avant de rejoindre les Amériques.
177. La proclamation du Royaume d’Italie en date du 17 mars 1861 n’a aucun effet sur
Saint-Marin et son indépendance effective. Cette période est marquée par l’unification
italienne entre le royaume piémontais et le sud de l’Italie. Le Roi Victor-Emanuel respecte la
liberté et les institutions de Saint-Marin, comme en témoignent les nombreux traités qu’il
signe avec elle afin de garantir sa souveraineté. Le 22 mars 1862 est signée entre la
République de Saint-Marin et le Royaume d’Italie, une convention d’amitié et de bon
504
1
voisinage qui comporte un volet douanier et commercial”. En 1864, est également conclu un
traité postal entre les deux Etats.
178. En 1867, Napoléon III envoie un corps expéditionnaire en Italie pour défendre la
souveraineté des États pontificaux face aux armées de Garibaldi. Mais la France entre en
guerre contre la Prusse le 19 juillet 1870 et rappelle ses soldats stationnés en Italie. Les
Italiens s’emparent de Rome le 20 septembre 1870 ; les Romains votant leur rattachement au
royaume italien l’année suivante, Victor-Emanuel s’installe à Rome. Les États pontificaux
disparaissent totalement, laissant la petite république saint-marinaise enclavée dans un grand
ensemble monarchique. À l’aube du XX° siècle, elle est solidement reconnue par le Royaume
d’Italie et la grande majorité des puissances étrangères. Longtemps oubliée, il lui faudra
plusieurs décennies avant d’être officiellement admise par la communauté internationale ($2).
$2 L’époque moderne de Saint-Marin (1880 — 2013)
179. À la fin du XIX"" siècle, la République de Saint-Marin est agitée par une révolution
pacifique de jeunes intellectuels ambitieux de moderniser un système moyenâgeux basé sur la
cooptation. Devant la ferveur populaire, le système institutionnel saint-marinais est modernisé
(A). La république de Saint-Marin s’adapte à l’évolution du monde et de la société. Au XX"
siècle, tout sera mis en œuvre pour obtenir une souveraineté internationale réelle qui se
concrétisera par l’entrée aux Nations-Unies (B).
03 PELLICONI (M.), « Il Risorgimento », Milan, Æd. AIEP, n°21, [s.d.]. p. 324.
°% On ne parle plus d’amitié protectrice mais d’amitié car les deux Etats sont souverains, égaux et indépendants.
121
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. La modernisation institutionnelle
180. Un désir de réformes institutionnelles. — À partir de 1880, le mythe de la République
comme modèle de démocratie saint-marinaise est contesté. Un petit groupe de jeunes
diplômés” amorce publiquement une révolution pacifique avec leur journal « Le Titan
jeune ». Les idées qu’ils véhiculent gagnent la sympathie de larges couches populaires. Ils
remettent en cause le Grand Conseil Général dont les membres sont élus à vie par ceux qui
sont en fonction. Cette assemblée s’autorise toutes formes de contrôles au profit d’un nombre
limité de familles nobles. IIs invoquent une obligation de modernisation qui doit
nécessairement passer par la prise en compte de l’évolution de la société saint-marinaise
notamment par l’introduction d’un nouveau système électif”°. A cette époque, l’Arengo
historique a perdu tout pouvoir de contrôle sur les délibérations des assemblées politiques. En
1883, ils manifestent leur désir de suffrage universel et en 1889, ils demandent le droit de vote
au nom de la souveraineté populaire. Ceux qui s’opposent à eux, administrateurs du Grand
Conseil Général invoquent la pérennité d’un système séculaire stable, gage de souveraineté.
181. La réforme du système institutionnel. — Le début du XX* siècle est marqué par une
réforme institutionnelle importante. L’Arengo devenue un organe purement honorifique, perd
tout contrôle sur les délibérations du Grand Conseil Général et légitime l’installation d’une
certaine forme d’oligarchie. La fonction législative n’est plus respectée par le Grand Conseil
Général qui la pratique au gré des humeurs des grandes familles le contrôlant. Le 15 mars
507
. Deux
1906, l’Arengo est convoquée à l’église et rassemble 805 des 1054 chefs de famille
questions leurs sont posées : La première : « Le gouvernement de Saint-Marin doit-il être
dirigé par le Grand Conseil Général ? ». Et la seconde : « La composition des membres du
Grand Conseil Général, doit-elle être proportionnelle aux habitants de la campagne et de la
ville ? ». Le 5 mai 1906 est votée la première loi électorale imposant, un renouvellement par
tiers tous les trois ans de la composition du Grand Conseil Général”. — Depuis ce jour,
l’Arengo est un moment de vie communautaire indiquant la période qui deux fois par an, le
premier dimanche après le 1°" octobre et le premier dimanche après le 1°" Avril, suivant les
505 Ces jeunes dont les noms sont célèbres à Saint-Marin sont : « Hannibal Crinelli, Antonio Bonelli, Valerio
Martelli, Vincenzo Tonnini, Gemino Gozi, Domenico Gaetano Belloni et Gozi ». Ils revendiquent une
modernisation du système électoral qu’ils considèrent moyenâgeux.
506 Cette réforme institutionnelle ne fut pas sans dégâts, le déverrouillage du système parlementaire permet au
parti fasciste saint-marinais d’obtenir la majorité absolue lors de l’élection du 4 avril 1923. Ce n’est qu’avec le
renversement de Mussolini le 26 juillet 1943 que le parti fasciste saint-marinais est dissout.
°°" POGGIO (P.), « l’Arengo », Milan, Ed. AIEP, n°29, [s.d.], p. 454 et s.
°° BACCIOCCHI (L.), Dal!’ Arengo alla democrazia dei partiti, legislazione ellettorale e sistema politico a San
Marino, Saint-Marin, Ed. del titano, 1999, p. 59.
122
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
deux élections des Capitaines Régents permet aux citoyens de soumettre des requêtes d’intérêt
public. Si la régence les trouve pertinentes, ces dernières doivent être étudiées par le Grand
Conseil général dans un délai de six mois”°”. Saint-Marin passe d’un système oligarchique à
un système démocratique. Par contre, son existence sur la scène internationale est
conditionnée à sa reconnaissance par les autres Etats (B).
B. La reconnaissance des organisation internationales
182. Une reconnaissance internationale rattachée à l’Italie. — Le premier contact que la
République de Saint-Marin essaye d’avoir avec la Société des Nations se fait le 28 janvier
1919 quand elle demande à la délégation italienne de la représenter à la Société des Nations.
Elle obtient un refus de la délégation italienne invoquant le fait que la République de Saint-
Marin n’est pas invitée et doit attendre l’adoption du pacte de la Société des Nations avant
d’être invitée. Très peu de temps après, le 24 février 1919, 1l lui est signifié par le chargé
d’affaires du président Woodrow Wilson à Paris, l’impossibilité d’entrer à la S.D.N. compte
tenu de la clôture provisoire de la liste de ses membres. — Le 31 mars 1939, Saint-Marin signe
avec l’Italie un traité d’amitié protectrice qui remplace les accords établis lors du précèdent
statut italien du 22 mars 1862 et du 27 juin 1897". Saint-Marin n’a jamais été une menace
pour l’Italie et conforte son existence en reconnaissant solennellement sa neutralité. C’est sur
ce principe que Saint-Marin maintient sa politique de neutralité pendant toute la période de la
seconde guerre mondiale et est une terre d’accueil pour plus de 100000 réfugiés. À la fin de la
. . , ge, «Le Co. L . 511
guerre, Saint-Marin est occupée militairement, à titre provisoire, par les Etats-Unis”.
183. Une reconnaissance internationale assurée par les organisations internationales. —
En 1947, Saint-Marin demande pour la première fois au Secrétaire général les conditions pour
512
adhérer à l’Organisation des Nations Unies” “. Estimant la Charte dans son état incompatible
avec la petitesse de leur Etat, ni le ministère des affaires étrangères, ni les conseils régents ne
513
font de demande officielle” ”. Le premier pas est fait lorsque la Principauté est admise au
°° Exercice de la démocratie directe très souvent utilisé à Saint-Marin. Il permet de stimuler le Grand Conseil
Général et d’étudier les grandes questions qui taraudent la société saint-marinaise.
°° LE BESNERAIS (J.-M.), Le statut international de la ville de Saint-Marin, (thèse), Paris, 1969, p. 198.
*!! L’après-guerre est marquée par la montée du parti communiste qui gouverne de 1947 à 1957 puis de 1978 à
1986, (il est rebaptisé en 1980). Saint-Marin ne connaît aujourd’hui que deux partis politiques que sont le parti
progressiste démocrate (anciennement parti communiste) et le parti chrétien démocrate.
>? Lettre de Saint-Marin au Secrétaire Général des Nations Unies en date du 26 juin 1947.
13 Ceci s’explique par un manque d'assurance d’une protection des micro-États dans le financement de
l’institution. Un second contact avec la république de Saint-Marin aura lieu en 1951, quand la république
participa pour la première fois à une session ad hoc de l'assemblée Générale dont les statuts se transformèrent en
session permanente en 1987.
123
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
statut de la Cour Internationale de Justice par la résolution 806 (VIII) "* de l’assemblée
générale des Nations Unies le 9 décembre 1953. En 1955, Saint-Marin fait une demande
officielle au Secrétaire général des Nations Unies pour minorer la contribution des États non
membres aux dépenses de l’organisation qui s’élèvent à un taux de 0,04 du budget. Le 25
mars 1977, la République de Saint-Marin accède à l’U.I'T. Les années quatre-vingt-dix voient
l’aboutissement de cette évolution historique par la prise en compte d’une souveraineté saint-
marinaise par de nombreuses organisations internationales. Saint-Marin entre au Conseil de
l’Europe en 1988, conclut une coopération et une union douanière avec la C.EE. le 16
décembre 1991, puis un accord intérimaire de commerce et d’union douanière le 27 novembre
1992°'°. Parallèlement, elle conclut un accord monétaire avec l’Italie le 21 décembre 1991 et
consacre définitivement sa souveraineté le 2 mars 1992 en devenant le 179°™ Etat membre de
l’ON.U.’. La République de Saint-Marin n’est pas membre de l’Union Européenne et ne
fait pas partie de l’espace Schengen. Le 29 novembre 2000 une nouvelle convention
monétaire est conclue entre Saint-Marin et la République Italienne au nom de la Commission
Européenne ; celle-ci fait prendre officiellement cours à l’euro en république saint-marinaise.
Mais 1l faut attendre le traité du 27 mars 2012 entre la République de Saint-Marin et l’Union
Européenne pour que soit reconnu l’euro comme monnaie officielle en République de Saint-
. 518
Marin” ”.
184. De nos jours, Saint-Marin est l’illustration d’une entité médiévale qui a su se
moderniser au gré des évolutions historiques. Son tact et sa diplomatie lui permirent de
surmonter les appétits des grands de l’Église et de se protéger face à des voisins ambitieux en
quête d’expansion territoriale. Abraham Lincoln, citoyen d’honneur disait de Saint-Marin :
« Votre État, bien que petit, est l’un des plus honorables de l’histoire ». Les micro-États
européens doivent leur existence à des facteurs différents qui vont de l’évolution historique et
monarchique européenne, aux contraintes géographiques étatiques. Dotés d’une exiguïté
caractérisée, ils connaissent des difficultés semblables en termes de souveraineté les obligeant
> Résolution de la huitième session de l’assemblée générale des Nations Unies. A/RES/806(VIII, Cf
TAVERNIER (P.), « L’année des Nations Unies, Questions juridiques 20 décembre 1986 — 21 décembre
1987 », A. F.D.I, 1987, vol. 33, p. 399, Cf: NATIONS UNIES, Treaty and international agreements registered or
filed and recorded with the Secretariat of the United Nations, (Recueil de Traités), vol. 186, 1954, p. 295.
>> Saint-Marin plaidait pour un taux a 0,004% du budget de l’organisation afin qu’il soit en accord avec sa
situation économique et puisse contribuer à l'application du principe d’universalité de l’organisation.
318 Décision du Conseil, du 27 novembre 1992, concernant la conclusion de l'accord intérimaire de commerce et
d'union douanière entre la Communauté économique européenne et la république de Saint-Marin, J.O.C.Æ. L.359
du 9 décembre 1992.
* DUURSMA (J.). Fragmentation... op. cit., p. 245.
1% Accord monétaire du 27 mars 2012, entre la République de Saint-Marin et l’Union Européenne (2012/C
121/02).
124
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
à se doter de systèmes constitutionnels qui sont très souvent influencés par des Etats voisins.
(PARTIE 1).
125
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
185. La République de Saint-Marin s’est construite grâce à la volonté d’une communauté
d’hommes. Elle doit son autonomie et son indépendance au Saint-Siège qui les lui accorde
dès le Moyen-âge. Elle survit grâce à sa neutralité affichée qui la préserve des différentes
tentatives d’unification italienne. — À l’opposé, le Vatican, bâti autour de la personne du Pape,
représentant de Saint-Pierre l’apôtre, est la conséquence de la perte des Etats pontificaux. Cet
Etat est l’aboutissement d’un long processus de développement du catholicisme sous l’égide
du Saint-Siège. L’Etat de la cité du Vatican est une création de toutes pièces par les accords
de Latran pour redonner au Pape un statut comparable à celui perdu lors de l’unification
italienne.
126
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE PARTIE
186. Chaque micro-Etat s’est construit selon sa propre histoire avec pour seules
caractéristiques sa superficie et sa démographie. Cependant, quelques traits communs sont à
relever dans leur survivance séculaire. Tout d’abord, les principaux Etats européens datent du
XIX et du XX“ siècle, alors que les micro-Etats européens existent depuis le Moyen-âge. Pour
survivre, tous se sont tenus éloignés des principaux conflits qui ont façonné le continent
européen, en invoquant leur neutralité ou en se protégeant avec un Etat limitrophe. Leurs
systèmes politiques et les liens étroits qui les unissent à leurs voisins n’ont donc que très peu
changé. N’étant pas un Etat classique, le Vatican fait exception par son caractère sui generis.
L’Etat de la Cité du Vatican (entité temporelle) est relativement récent. Son existence est liée
à la volonté du saint-Siège de se doter d’une forme étatique.
127
PREMIÈRE PARTIE : LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES
MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
129
« Veillez par tous les moyens sur cette souveraineté fondamentale
que possède chaque nation en vertu de sa propre culture. Protégez-
là comme la prunelle de vos yeux pour l'avenir de la grande famille
; 519
humaine »” °°.
Jean-Paul II
°'? Discours prononcé par Jean-Paul II à l'UNESCO le 2 juin 1980.
131
187. Les composantes mêmes de la souveraineté interne des micro-États concourent à la
limitation de certaines de leurs attributions. Tous ces États sont dotés d’un territoire exigu
dépendant d’un pays limitrophe, mais aussi d’une faible démographie avec comme
conséquence, une population nationale minoritaire, ainsi qu’une autorité politique exclusive
reconnue mais encadrée par des accords internationaux. Les contraintes géographiques et
juridiques de ces trois composantes affaiblissent directement la souveraineté interne de ces
États. Quelle que soit la nature de leur régime politique, les micro-États sont juridiquement
liés aux États frontaliers pour des raisons historiques qui expliquent les liens étroits existant
entre eux et ces États frontaliers. Le Vatican est le seul dont le régime politique sui generis””,
est construit de toutes pièces pour permettre au Saint-Siège d’accomplir sa haute mission
spirituelle. L’affirmation selon laquelle les micro-États européens seraient des États
souverains nous amène à étudier de manière approfondie les caractéristiques des composantes
de leur souveraineté interne (TITRE 1) et l’originalité de leur organisation constitutionnelle
(TITRE 2).
°°° On retiendra la définition suivante du terme « sui generis » : « Qualification d’une situation juridique dont la
nature singulière empêche de la classer dans une catégorie déjà connue », in, GUILLIEN (R.), VINCENT (J.)
[Dir.], GUINCHARD (S.), MONTAGNIER (G.), Lexique des termes juridiques, Paris, Ed. Dalloz, 15°” éd,
2014, p. 591.
133
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 1 : LES COMPOSANTES DE LA SOUVERAINETÉ INTERNE
« L’État est une communauté d ‘hommes, fixée sur un territoire
propre et possédant une organisation dont résulte pour le groupe
envisagé dans les rapports avec ses membres une puissance supréme
d'action, de commandement et de coercition »°*"
Raymond CARRÉ DE MALBERG
188. Le territoire des micro-États, qu’il soit terrestre, aérien ou maritime est soumis à
différents régimes juridiques. Leur démographie les contraint à élaborer une législation
rigoureuse pour contrôler l’immigration et assurer l’occupation de certains emplois. Compte
tenu de l’insuffisance de leurs moyens, ces contraintes matérielles consolident de fait, les
liens juridiques existants avec les États limitrophes ; d’où la théorie de François
CHEVRETTE, selon laquelle ils auraient perdu le dominiunr” et l’impérium”” et ne seraient
plus des États au sens du droit international°”*
. Laurent ADAM y voit quant à lui : «
un problème de viabilité économique des indépendances politiques »””. Quelle que soit leur
originalité, il est important de constater, qu’en tant qu’États, les micro-États possèdent un
Le . x . . 826
territoire qui, méme s’il est exigu
(CHAPITRE 1), acueille une population avec une faible
démographie (CHAPITRE 2), sans véritable incidence sur leur autorité politique”
(CHAPITRE 3).
21 CARRE DE MALBERG (R.), Contribution à la théorie générale de l’État, Paris, Ed. Sirey, 1920.
°2 C’est l’ensemble de la propriété publique d’un État. Cf. CHEVRETTE (F.). Dominium et imperium : l’État
propriétaire et l’État puissance publique en droit constitutionnel canadien, Montréal, (mélanges jean Pineau),
Ed. Thémis, 2003, p. 665.
°% Ibid, p. 665.
3 VELLAS (P.), « Les Etats exigus en droit international public », R.G.D.1.P., 1954, p. 562.
333 BLERALD (A.-P.), La question nationale en Guadeloupe et en Martinique, Éd. L'Harmattan, Paris, 1998, P.
211, cité par ADAM (L.), « Le concept de Micro-Ftat : Etats Liliputiens ou Parodies d’Etats ? », R./.P.C., vol. 2.
n°3, 1995, p. 582.
326 « L Etat est une corporation a base territoriale, affirmait le Doyen Maurice Hauriou. En conséquence ce
dernier ne peut se concevoir sans une emprise géographique délimitée par des frontiéres ». Cf., GICQUEL (J.)
et (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Ed., Montchrestien, 23°™ ¢d., 2007, p. 60.
327 Convention internationale de Montevideo, 26 décembre 1933, sur les droits et les devoirs des États, art. 1°
stipule : « Un État en tant qu'entité du droit international doit posséder les éléments suivants : une population
permanente, un territoire défini, un gouvernement, et la capacité d'entrer en relation directe avec les autres
Etats ».
135
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 1 : Un territoire exigu
« L’État est un phénomène essentiellement spatial »°**
Maurice HAURIOU
189. Parler du territoire d’un État, c’est parler de sa surface terrestre, voire maritime sur
laquelle se superpose un espace aérien. La différence avec les autres États tient à la taille de
leur territoire dont l’exiguïté constitue un handicap. Ils disposent de frontières territoriales
parfois confuses et leur espace aérien est souvent associé à celui d’un autre État. Possédant les
attributs territoriaux de la souveraineté, 1l est nécessaire de constater que le régime juridique
applicable à leur territoire est une conséquence directe de leur exiguïté. L’exemple flagrant est
le territoire maritime monégasque qui fut modifié par convention internationale pour tenir
compte de l’enserrement de la Principauté. Tous ces États ont des caractéristiques territoriales
communes et des législations adaptées qu’il est nécessaire d’étudier pour comprendre les
attributs de leur territoire terrestre (SECTION 1), maritime (SECTION 2) et aérien
(SECTION 3).
SECTION 1. Le territoire terrestre
190. Tous les pays du monde font l’objet d’une délimitation territoriale par des frontières
terrestres qui ne sont pas toujours de même nature juridique ($1). Le territoire qu’elles
circonscrivent est souvent conditionné à des accords internationaux qui leur imposent des
régimes juridiques différenciés (2).
$1 Le régime des frontières terrestres
191. Les frontières terrestres d’un même Etat ne sont pas toutes soumises au même régime
juridique. Les plus anciennes sont coutumières (A) alors que les plus récentes sont de nature
conventionnelle (B).
A. Les frontières coutumières
192. Les frontières communales. — L’exiguïté du territoire des micro-États les oblige à
avoir des frontières dont la délimitation est exacte. Proportionnellement à leur superficie, la
perte d’une partie de leur territoire peut leur être préjudiciable. Les frontières dont le régime
juridique est conventionnel sont précises et incontestables. Pourtant, certaines frontières ne
°? HAURIOU (M.), Précis élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Ed. Sirey, 1930.
136
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
bénéficient pas de régime et leur imprécision est source de différends. Cette situation
juridique improbable remonte à l’origine de ces États et fait appel au droit coutumier et aux
usages locaux auxquels le droit international laisse une place importante”. Lorsque la
frontière d’un État n’a pas fait l’objet d’une délimitation par traité, ce sont les frontières
communales qui font office de frontières internationales. C’est le cas notamment de Saint-
Marin’ avec la République d’Italie dont les frontières actuelles remontent à la
reconnaissance officielle de la petite république par le Pape Pie II en 1463, confirmée en 1861
lors de l’unification italienne. Elle n’est délimitée par aucun traité et demeure soumise au
droit coutumier et aux délimitations communales des villes italiennes avec les castellis saint-
marinais. De la même façon, les frontières du Liechtenstein avec la Suisse et l’Autriche ne
font l’objet d’aucun accord. Ce sont les démarcations de la seigneurie de Schellenberg et du
1°*! et le Land autrichien Vorarlberg “ qui
comté de Vaduz avec le canton suisse de Saint-Gal
font office de frontières internationales. La frontière entre Andorre et la France est également
imprécise car elle résulte d’usages locaux demeurés inchangés depuis le XI° siècle, des
conséquences implicites du traité de Corbeil de 1258 et de jurisprudences datant du XVIII
siècle”. À défaut de traité explicite, la frontière franco-andorrane se calque sur les
délimitations communales des villes françaises et des paroisses andorranes, ce qui explique
l’existence de conflits frontaliers entre les deux États. Un litige existe entre la France et
Andorre concernant la zone dite « Le clos des Abelletes» de 30 hectares situés sur la
commune française de Porta, aménagés illégalement par Andorre pour son expansion urbaine
et touristique. Le traité franco-andorran du 12 septembre 2000, procédant à un échange de
territoires d’une superficie de 1,595 km” renvoie les parties à un accord bilatéral futur de
qe. . , . . 534
délimitation frontalière qui n’est pas encore intervenu™
193. La frontière Est de la Principauté de Monaco. — Il existe en outre des frontières
faisant l’objet d’un traité international, mais qui, en l’absence de démarcation, cèdent la place
32 SANGUIN (A.-L.), « La rétractation territoriale et l’enserrement de la Principauté de Monaco »., Rev. med.
troisième série, t. 38, 1-1980, p. 12.
°°° La frontière italo-saintmarinaise s’étend sur 39 kilomètres.
°*! La frontière Liechtensteinoise-suisse débute au nord à la jonction du tripoint frontière Autriche-Liechtenstein-
suisse, longe le canton suisse de Saint-Gall le long du Rhin pour rejoindre l’autre tripoint Autriche-
Liechtenstein-Suisse au sud du Liechtenstein.
°°? La frontière Liechtensteinoise-autrichienne part du Sud du Liechtenstein dans le massif du Rätikon, coupe la
vallée de Samina et remonte vers le nord en vallée du Rhin pour atteindre un tripoint frontière Autriche-
Liechtenstein-Suisse.
33 RATON (P.) Le statut juridique de l’Andorre, Andorre, Andorre la Vieille, 1984, p. 43.
>* ASSEMBLEE NATIONALE, projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République Française et
la Principauté d’Andorre portant rectification de la frontière, (rapport), n°260, 4 avr. 2001, p. 2.
137
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
à la coutume. C’est actuellement le cas de la frontière Est de Monaco avec la ville de
Roquebrune””° remontant au traité du 2 février 1861” qui stipule dans son article 1° alinéa
2 : « que la ligne de démarcation entre le territoire de l’Empire français et celui de la
Principauté de Monaco sera tracée le plus tôt possible par une commission mixte, en
conséquence de la disposition qui précède ». Pour autant, l’absence de réunion d’une
commission mixte fait que la frontière franco-monégasque est confondue avec les limites
communales de cette ville. Depuis ce traité, aucun accord n’est venu modifier le tracé, à tel
point, que l’article 25 de la convention douanière franco-monégasque du 10 avril 1912”
énonce : « qu’il sera procédé sans délai, après la conclusion de la présente convention à la
délimitation de la frontière franco-monégasque ». Cette stipulation n’est toujours pas mise en
place et la délimitation de la frontière franco-monégasque n’est toujours pas précisée, d’où
. . . 538
l’importance du droit coutumier et des usages locaux””".
194. À l’exception du Vatican, tous les micro-États disposent d’au moins une frontière dont
le régime juridique est coutumier. L'absence de convention internationale fragilise leur
territoire qui se voit exposé a tout type de contestation. Les Principautés de Monaco et
d’Andorre sont toutes les deux en attente d’un traité de délimitation de leur frontière avec la
République Française. Ces difficultés font naître des situations inextricables et de nombreux
différends avec l’État français’. Dès lors qu’aucun accord international précis n’est
intervenu, leurs frontières actuelles demeurent incertaines et leur territoire contestable. Le
droit coutumier est insuffisant même s’il pallie à l’absence de conventions ou à l’imprécision
de celles-ci. Les frontières des micro-États ne sont cependant pas toutes de nature coutumière,
certaines ont fait l’objet d’accords internationaux qui aboutissent à des délimitations précises
(B).
°° Cette frontière s’étend sur 464 m.
°° Ord. souv., 12 févr. 1861, promulguant le traité conclu avec la France, le 2 févr. 1861, pour régler la situation
des communes de Menton et de Roquebrune, J.O.R.F., 17 février 1861.
°° Ord. souv. 19 avr. 1914, promulguant la convention douanière franco-monégasque du 10 avr. 1912 et
déclarations annexes, JO.R.F., 28 avr. 1914.
°° BALMON (L.), « La coopération transfrontalière entre la France et Monaco », R.D.M., n°4, 2002, p. 9.
°°° En Principauté de Monaco, l’absence de clarté a laissé place à des situations paradoxales en matière
d'urbanisme. Certaines voies frontières, initialement de simples sentiers entre la France et Monaco ont été
transformées en route puis intégrées au territoire monégasque à cause d’un élargissement et d’un développement
plus rapide de la Principauté par rapport aux villes voisines. Quant aux constructions, nombreuses sont celles qui
sont à cheval entre les deux frontières, à cause du bornage de 1828, qui coupait certaines propriétés. Cette
situation pose des problèmes de compétences territoriales en matière fiscale. Cf, GALLOIS (J.-P.), Le régime
international... , op. cit., p. 59.
138
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. Les frontières conventionnelles
195. Les frontières conventionnelles andorranes et monégasques. — Les frontières des
Principautés d’Andorre et de Monaco sont soumises à des régimes juridiques différents selon
les territoires qu’elles séparent : certaines ont un régime coutumier comme il a été vu
précédemment ”’ alors que d’autres sont conventionnelles. Contrairement à sa frontière avec
la France, la Principauté d’Andorre dispose d’une frontière avec le Royaume d’Espagne dont
la démarcation est précise. À l’origine, la frontière entre l’Espagne et l’Andorre remonte à une
vieille donation du 13 juin 1007°*
et aux paréages de 1278 et 1288. En 1856, est créée une
commission mixte de délimitation qui aboutit à un traité de démarcation espagno-andorran
signé en 1863. Cet accord paraphé entre l’Espagne et le Conseil Général des Vallées
d’Andorre n’a pas été reconnu par la France, seule autorité compétente à l’époque”. La
frontière actuelle d’Andorre avec l’Espagne reprend malgré tout cet accord matérialisé par des
. L 543
signaux gravés dans la roche”.
196. De la même manière, la Principauté de Monaco dispose d’une partie de sa frontière
terrestre avec la France dont la délimitation est définie par convention internationale’. La
frontière terrestre Ouest et Nord (5185 m) de la Principauté avec la France résulte du traité de
Turin du 24 mars 1860 qui conduisit la France à annexer le comté de Nice et dont
l’application dépend de la convention du 7 mars 1861*”. Depuis lors, aucun accord bilatéral
°° V. supra, $193 et $194.
>! Entre le Comte d’Urgel Emengaud Ier et le Monastère de San Cerni de Tabernoles du cent. Cf.
BÉLINGUIER (B.), La Condition Juridique des Vallées d'Andorre, (thèse), Paris, Ed. A. Pedone, 1970, p. 200.
* Au XIX®™ siècle, seule la France et non le Conseil Général dont la personnalité juridique était inexistante
pouvait passer un accord avec l'Espagne au nom des vallées d’Andorre.
°® La frontière espagno-andorrane fait naître une situation extraordinaire au petit village espagnol d’Os. Ce
dernier est naturellement enclavé en Andorre. La communication entre Os et l'Espagne ne se fait qu’en passant
par Andorre. Les habitants d’Os paient leurs impôts en Espagne, scolarisent leurs enfants à Andorre, ont des
voitures immatriculées à Andorre et des camions en Espagne. Une tolérance frontalière entre les deux États a été
mise en place.
° La frontière terrestre entre la Principauté de Monaco et la République Française est l’une des plus petites
frontières au monde avec ses 5649 m.
°° En annexant le comté de Nice, la République Française s’est subrogée dans les droits du Royaume de
Sardaigne. La frontière actuelle entre la France et Monaco remonte à l’ancienne frontière sarde du comté de Nice
dont les limites avaient été lors de la déclaration du roi de Sardaigne et du Prince de Monaco (18-24 novembre
1760) pour la frontière entre Monaco et La Turbie qui comprenait à l’époque le Cap-d’Ail et Beausoleil. La
déclaration indique : « La banlieue ou territoire de Monaco sera réglée désormais et limitée de la manière
suivante : savoir, en commençant du côté du couchant, par le chemin tendant à la Bastide Rey, dans
l'alignement duquel sera tirée une ligne droite dès la mer, jusqu’au chemin de la Saris, d’où la limitation suivra
par ce dernier chemin, et successivement par celui de Reveira, jusqu’à l’angle qu’il forme au-dessus de la
masure Braquet ; de ce point jusqu’à l’angle supérieur de l’enclos de Roqueville, sera tirée une ligne droite,
pour suivre de là le chemin vicinal qui, passant au-dessus de l’enclos Saint-Michel et de Théodore, descend
ensuite par un sentier jusqu’au mur de la Bastide Sigaldi, la limite jusqu’à un autre chemin vicinal qui descend
au vallon de la Noce ; d’où, en laissant le moulin de ce même nom sur La Turbie avec un circuit de dix pieds de
139
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
relatif à cette partie de la frontière franco-monégasque n’existe et l’absence de clarté a laissé
place à des situations paradoxales en matière d’urbanisme. Certaines voies frontières, à
l’origine de simples sentiers entre la France et Monaco, ont été transformées en route puis
intégrées au territoire monégasque à cause d’un élargissement et d’un développement plus
rapide de la Principauté par rapport aux villes voisines. Quant aux constructions, nombre
d’entre elles sont à cheval entre les deux frontières, à cause du bornage de 1828, qui coupait
certaines propriétés. Cette situation pose des problèmes de compétences territoriales sur le
plan fiscal”.
197. La frontière du Vatican. — L’État de la Cité du Vatican est le seul micro-État européen
dont les frontières sont intégralement définies par un traité international. Cité-État, enclavée
dans la ville de Rome sur la colline du Vatican par les municipi”’ XVII et XVIIP", le
Vatican dispose de frontières territoriales délimitées sur un plan annexé au traité du Latran de
1929”. Son périmètre frontalier s’étend sur 3,2 kilomètres et constitue la troisième frontière
550
la plus petite au monde”. Les frontières du territoire vaticanais sont intégralement définies
par une convention internationale.
198. L’étroitesse de ces territoires, le régime juridique de leurs frontières et la délimitation
discutable qui en résulte, induisent des conséquences notables. L'absence de précision dans la
délimitation des frontières fait la part belle au droit coutumier et aux usages locaux qui
roi sur les deux faces et derrière, l’on remontera par la conduite d’eau du même moulin jusqu’au mur de
division entre Rostagni et Torriglia, et de là l’on descendra par un petit sentier le long de ce mur au chemin de
l’Annonciade, que l’on suivra jusqu'au vallon de la Rousse, et l’on viendra ensuite par un chemin jusqu’à un
autre petit sentier près de la maison de ce nom ; d’où l’on aboutira enfin au vallon qui sépare le territoire de
Roquebrune de celui de La Turbie ». Cf, GALLOIS (J.-P.), Le régime international de la Principauté de
Monaco, Paris, Ed. A. Pedone, 1964, p. 58.
* Cf, GALLOIS (J.-P), Le régime international... , op. cit., p. 59.
* Les « municipi » sont des divisions administratives de la ville de Rome.
3% A l’Est, la limite frontalière de la Cité du Vatican longe la colonnade de Bernin jusqu’au prolongement de la
Piazza Rusticuci et de la Via Leone IV, englobant la place Saint-Pierre. Cette limite sépare le territoire du
Vatican des rioni Borgo et Prati situés à l’Est de la Cité du Vatican. La limite Nord et Sud de la Cité du Vatican
longe les remparts de la Viale Vaticano, de la Via della Sagrestia et de la Via San Offizio, séparant la Cité du
Vatican des quartieri, de Della Vitoria, de Trionphale et d’Aurelio situés respectivement au Nord, à l’Ouest et au
Sud. En application de l’article 5 du traité du Latran « Le Saint-Siège veillera à en fermer l'accès, en entourant
d'une enceinte les parties ouvertes, sauf la place Saint-Pierre ». Le Saint-Siège a fermé plusieurs accès, laissant
l’entrée principale de la place Saint-Pierre ouverte. Son tracé suit les murs d’origine qui encerclent la Cité.
De nos jours, outre la place Saint-Pierre, la Cité du Vatican comprend 5 entrées : la porte de bronze dont l’entrée
est celle du Palais Pontifical, l’arc de coche en face de la Basilique Saint-Pierre, l’entrée de la salle Paul VI à
côté du Palais du Saint-Office, la porte Sainte-Anne à la via di porta Angelica et l’entrée des musées du Vatican
à la viale Vaticano. Ces frontières ne sont pas naturelles mais sont nécessaires pour parfaire la situation urbaine
nouvelle de la Cité du Vatican tout en garantissant sa sécurité contre les hostilités extérieures.
°"? Ce plan en annexe I fait partie intégrante du traité et vient préciser les frontières entre les deux territoires.
°° Après les frontières entre Espagne/Gibraltar et Botswana/Zambie.
140
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
constituent une insécurité juridique et un risque de perte de territoire. Comme il peut être
constaté, tous ces Etats disposent d’un territoire plus ou moins circonserit sur lequel, ils
exercent leur souveraineté terrestre. Celle-ci est à relativiser car, selon les micro-Etats, son
exercice est assujetti à des accords internationaux avec les États frontaliers (§2).
$2 Le régime du territoire terrestre
199. La localisation géographique et les limites territoriales des micro-États ont imposé la
signature de traités internationaux qui définissent leur souveraineté territoriale. Chaque micro-
État exerce pleinement son autorité exclusive et ce, en toute souveraineté (A), hormis le
territoire du Vatican qui est partiellement soumis à la souveraineté italienne et à de
nombreuses servitudes (B).
A. Les territoires sous régime unique
200. Une souveraineté territoriale reconnue par des accords internationaux. — La
souveraineté de chaque micro-État se mesure par la persistance de la reconnaissance de celle-
ci, la superficie de son territoire et l’influence des États frontaliers. Plus la superficie de l’État
est petite et sa souveraineté récente, plus 1l est faible à cause de restrictions conventionnelles
ayant des incidences sur l’autorité exclusive qu’il peut exercer sur son territoire. La
souveraineté territoriale de certains micro-États n’a pas toujours été incontestable, et pour
cette raison, certains accords internationaux ont été nécessaires pour la clarifier. C’est
notamment le cas de la Principauté d’Andorre dont la République Française et le Royaume
d’Espagne reconnaissent la souveraineté par l’article premier du traité de bon voisinage en
date du 3 juin 1993 qui stipule : « La République française et le Royaume d'Espagne
reconnaissent la Principauté d'Andorre comme État souverain »”'. Mais aussi de Monaco
dont la souveraineté monégasque était conditionnée au traité d’amitié protectrice du 17 juillet
1918 qui stipulait : « Le Gouvernement de la République française assure à la Principauté de
Monaco la défense de son indépendance et de sa souveraineté et garantit l'intégrité de son
territoire comme si ce territoire faisait partie de la France. De son côté, le Gouvernement de
son Altesse sérénissime le prince de Monaco s'engage à exercer ses droits de souveraineté en
parfaite conformité avec les intérêts politiques militaires, navals et économiques de la
France »”*. Cet accord a depuis été abrogé et remplacé par le traité du 24 octobre 2002
°°! Traité de bon voisinage, d'amitié et de coopération entre la République Française, le royaume d'Espagne et la
Principauté d'Andorre, 1” juin 1993. Disponible in URL : mjp.univ-perp.fr, [dernièrement consulté le 23 juin
2015].
°°? Traité d’amitié protectrice franco-monégasque, 17 juillet 1918, art. 1°".
141
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération, et qui reconnaît la
souveraineté et le territoire monégasque : « La République française assure à la Principauté
de Monaco la défense de son indépendance et de sa souveraineté et garantit l'intégrité du
4 ; 5 iy : 553
territoire monégasque dans les mémes conditions que le sien (...) »
. Les Principautés de
Monaco et d’Andorre sont deux États souverains. Les traités qu’ils ont signés n’ont fait que
renforcer cette souveraineté.
201. Une souveraineté territoriale reconnue en l’absence d’accords internationaux. — La
Principauté de Liechtenstein et la République de Saint-Marin exercent pleinement leur
souveraineté territoriale. Aucun traité ne précise cependant que ces deux micro-États sont des
États souverains. Le traité de paix de Prague du 23 Août 1866 qui dissout la Confédération
Germanique en omettant de faire mention du Liechtenstein, rendit celui-ci indépendant ’*. La
République de Saint-Marin est reconnue en tant qu’État par le cardinal Egidio le 25 Août
1360. Bien que contestée, par les armes elle obtient son indépendance du Pape Pie II qui la lui
accorde officiellement en 1463. L'absence de traité ne remet pas en cause leur souveraineté ;
celle-ci demeure incontestée depuis son origine”°. À la différence des Principautés de
Monaco et d’Andorre, ces deux États n’ont pas eu à souffrir d’une tutelle politique imposée
par un autre État. La souveraineté territoriale des micro-États leur est reconnue, soit par un
traité international, soit par une souveraineté ancienne et incontestée. Leur autorité politique
n’est remise en cause par aucun traité. Le Vatican fait exception car sa souveraineté
territoriale est limitée par le traité de Latran du 11 février 1929 (B).
B. Le territoire sous régime différencié
202. Le régime juridique du territoire du Vatican. — Le territoire du Vatican est régi par
les accords de Latran du 11 février 1929 qui rappelle : « Qu'il faut, pour assurer au Saint-
Siège l'indépendance absolue et visible, lui garantir une souveraineté indiscutable même dans
le domaine international, et que, par suite, est apparue la nécessité de constituer avec des
modalités particulières, la Cité du Vatican, en reconnaissant au Saint-Siège, sur ce territoire,
pleine propriété, pouvoir exclusif et absolu et juridiction souveraine »”°. A l’inverse des
autres micro-Etats, son régime juridique est sui generis, c’est à dire créé de toute pièce pour
°° Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération entre la République française et
la Principauté de Monaco, 24 octobre 2002, art. 1°.
°** Oubliée de la convention, la Principauté de Liechtesntein devient indépendante par la dissolution de la
Confédération Germanique.
°° V. supra, $194.
°°° Traité de Latran, 11 février 1929, préambule.
142
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
laisser le Saint-Siège accomplir sa mission spirituelle’. C’est un territoire d’affectation au
service du culte de l’Église. Le Vatican ne connaît pas la propriété privée, il est « /’exemple
unique d’un État propriétaire de l'intégralité de son territoire »””°. Sa souveraineté est liée au
traité de Latran qui fait naître de nombreuses controverses. L’article 3 rappelle que la Cité du
Vatican est créée « pour des fins spéciales (...) ». Le non respect du traité remet en cause
. A - 559
l’existence même du Vatican”.
203. Les servitudes grevant le territoire du Vatican. — Le traité de Latran édicte de
multiples servitudes réduisant la souveraineté de l’Église sur son territoire”. Ces servitudes
d’usage transformées en droit de passage interdisent au Saint-Siège de limiter l’accès à la
Basilique Saint-Pierre par des formalités frontalières. Le patrimoine culturel que possède le
Saint-Siège sur son territoire, au sens de l’article 18 doit être laissé à la disposition du public :
« les trésors d'art et de science de la Cité du Vatican et du palais de Latran visibles aux
savants et aux visiteurs »”. La souveraineté du Saint-Siège est entravée par de nombreuses
clauses en contrepartie desquelles, l’État italien a des obligations de voirie et d’interdiction de
fortification autour de la Cité”.
204. Le territoire extraterritorial du Vatican. — Sur le plan territorial, bien qu’enclavé, le
territoire du Vatican est éparpillé dans Rome et dans toute l’Italie. C’est une situation
>7 Ibid.
°°° DUPEYROUX (J.-J), « La Cité du Vatican », Document de La vie intellectuelle, 20 nov. 1930, p. 193 et 194.
L'intégralité de l’enceinte pontificale échappe théoriquement à la propriété privée, aux droits réels et aux
servitudes de droit civil, cependant une dérogation est possible sur autorisation du gouvernement en application
de l’article 2 de la loi constitutionnelle n°5 sur l’organisation économique, commerciale et professionnelle.
Certains juristes s'opposent à l’idée de servitudes internationales et de restrictions internationales car l’État ne
serait pas propriétaire de son territoire. Celui-ci, selon eux, ne serait qu’une délimitation dans l’espace de la zone
sur laquelle l’État peut exercer ses droits de souveraineté. Or, comme il peut être constaté, le Saint-Siège
contrairement aux autres États est propriétaire et souverain sur l’ensemble du territoire de la Cité du Vatican. Cf.
BRAZZOLA (M), La cité du Vatican est-elle un Etat ?, (thèse), Fribourg, 1932, p.157 et 158.
°°° BRAZZOLA (M), La cité du Vatican... , op. cit., p. 145.
°° Ces servitudes concernent notamment la Basilique Saint-Pierre de Rome, qui concédée au Saint-Siège par
l’Italie pour un usage perpétuel, doit rester au sens de l’article 3 du traité du Latran : « ouverte au public et
soumise au pouvoir de police des autorités italiennes lesquelles s’arrêteront au pied des escaliers de la
Basilique ». Cette stipulation crée un régime dérogatoire spécifique à la place Saint-Pierre de Rome. Cf,
GOVELA (C.), La cité du Vatican et la notion d'Etat, (thèse), Paris, Ed. A. Pedone, 1933, p. 79.
°°! De plus, l’Église a souhaité comme il en était l’usage sous le régime de la loi des garanties que le service
d’ordre fait par la police italienne soit maintenu, d’où l’abandon volontaire d’une partie du pouvoir de police.
°° Cette stipulation qui touche directement le droit de propriété du Saint-Siège établit un droit de visite des
musées du Vatican et du Latran. Certains auteurs ont vu dans cette stipulation qui grève partiellement le droit de
propriété du Saint-Siège, une stipulation pour autrui.
°°3 A contrario, sont mises À la charge de l’État italien, un certain nombre d'obligations dont la principale est une
interdiction d’ériger autour de la Cité du Vatican, des constructions qui donneraient une vue sur l’intérieur de la
Cité. Dans le même intérêt, l’État italien s’est engagé à détruire des constructions existantes. D’autres
obligations de voirie et de services publics sont mises à la charge de l’Italie (art. 5, 6, 7, 12 et 19).
143
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
territoriale que l’on ne retrouve pas à Andorre, Monaco, Saint-Marin et au Liechtenstein.
Ainsi, le Vatican comprend la Cité du Vatican et un certain nombre d’immeubles, considérés
comme faisant partie de son patrimoine extraterritorial. Constatant la petitesse du nouvel État
pontifical pour contenir l’ensemble des services indispensables à une bonne administration de
l’Église, le traité du Latran prévoit que certains immeubles appartenant au Saint-Siège
puissent jouir d’immunités et d’exemptions importantes. Ces immeubles dont le régime
juridique diffère sont compris dans deux catégories d’immeubles à l’annexe II et III du traité
du Latran.
205. Les immeubles de la première catégorie. — Ils sont sous propriété du Saint-Siège et
sous souveraineté pontificale. L’État italien n’a aucun pouvoir et ne peut pas les exproprier, la
législation italienne ne s’applique pas à ces immeubles qui ne relèvent pas des juridictions
italiennes”. Par contre, dans les immeubles complémentaires appartenant à la première
catégorie (Annexe II), existent deux séries d'immeubles ayant des droits et des privilèges
différents. — La première série comprend des immeubles qui jouissent d’immunités
permanentes dans la ville de Rome. L’Italie reconnaît sur ceux-ci, la pleine propriété du Saint-
Siège”. — La seconde série comprend des immeubles dont l’État italien s’est engagé à
transférer la propriété au Saint-Siège” mais qui, comme pour la première série, sont sous
souveraineté pontificale. En dehors de Rome, le traité reconnaît la pleine propriété du Saint-
Siège sur le Palais Pontifical de Castel Gandolfo, construit à proximité du lac d’Albano.
L’État italien cède également la pleine propriété de la Villa Barberini avec son parc de 40
hectares. Cette dernière appartenait à des particuliers lors de l’établissement du traité entre
l’Italie et le Saint-Siège”°’. — Un troisième régime d’immunité temporaire est défini à l’article
15 du traité du Latran. Cette immunité est octroyée à toutes les églises italiennes, dans
°° Les autorités italiennes n’ont pas le droit d’y pénétrer sans l’accord du Saint-Siège. Tout crime ou délit
commis dans leur enceinte ne relève pas de la législation italienne. Ce statut particulier octroyé aux immeubles
de la première catégorie diffère nettement de celui octroyé pour la seconde catégorie.
°° Ces immeubles comprennent les trois basiliques patriarcales avec leurs constructions attenantes (Basilique
Saint-Jean de Latran, Basilique Sainte-Marie-Majeure et Basilique Saint-Paul). À cela, doit être ajouté le
bâtiment dépendant de Saint-Callixte sur la rive droite du Tibre.
°° Ces immeubles sont le Palais de la Daterie, le Palais de la Chancellerie, le Palais de la propagande de la foi, le
Palais du Saint-Office, l’Oratoire de Saint-Pierre, le cimetière dit des Allemands, l’Église Sainte-Marie de la
Piété, le musée Petriano, le Palais des Convertendi, le Palais du Vicariat et les autres édifices dans lesquels le
Saint-Siège voudra à l’avenir établir d’autres de ses dicastères. Ces derniers sont compris sur le plan annexé au
traité et complètent la propriété des immeubles extraterritoriaux appartenant au Saint-Siège.
°67 L'État italien s'engage pour certains immeubles à les reconnaître comme ayant toujours appartenu au Saint-
Siège. Pour d’autres, il s’engage à les céder au Saint-Siège en les sortant du domaine public ou en expropriant
les privés qui les possèdent.
144
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
lesquelles le Souverain Pontife assisterait à la célébration d’une cérémonie religieuse. Cet
article a fait dire à certains auteurs comme BRAZZOLA :
« Qu'il serait paradoxal d’être confronté à une situation dans laquelle le roi d'Italie assisterait à une cérémonie
religieuse non ouverte au public avec le Souverain Pontife (Exemple : Cérémonie du sacre). Le roi serait sur le
. . . . . . x . . ge A . . 568
territoire italien mais soumis à la juridiction du Souverain Pontife »"”".
206. Les immeubles de la seconde catégorie. — Il existe une seconde catégorie d’immeubles
dont la propriété est soit reconnue, soit transférée au Saint-Siège. Cette seconde catégorie
diffère de la précédente par le régime juridique qui lui est applicable”
. Elle partage les
mêmes privilèges et exemptions que la première catégorie, à savoir, pas de restriction
d’intérêts privé ou public, pas d’expropriation sans l’accord préalable du Saint-Siège, pas
d’imposition italienne possible. Par contre ces immeubles ne jouissent pas de l’immunité
reconnue aux sièges des agents diplomatiques à l’étranger. Ils procèdent de la législation
mobilière et immobilière de l’État italien et du ressort des tribunaux italiens’. Ces biens sous
propriété du Saint-Siège ou d’organes qui en dépendent sont sous souveraineté italienne. Les
autorités italiennes peuvent y faire des perquisitions et tout crime ou délit commis dans leur
enceinte relève des juridictions italiennes.
207. À l’exception du Vatican dont la souveraineté territoriale est conditionnée à un accord
international, les micro-États européens sont tous pleinement souverains sur l’ensemble de
leur territoire, nonobstant l’existence d’accords internationaux qui assurent leur
fonctionnement institutionnel. La Principauté de Monaco a l’avantage de disposer d’une
façade maritime dont la délimitation et le régime juridique ont fait l’objet d’un accord avec la
France (SECTION 2).
SECTION 2. Le territoire maritime de Monaco
208. Le territoire maritime n’est pas une composante essentielle de la souveraineté interne et
nombreux sont les Etats souverains qui n’en disposent pas. L’enserrement de la Principauté de
°° BRAZZOLA (M), La cité du Vatican. , op. cit., p. 145.
°° En application de l’article 14, l’État italien s’engage à transférer les édifices ex-conventuels attenant à la
Basilique des Saints-Apôtres et aux Églises de Saint-André della Valle et de Saint-Charles ai Catinari avec toutes
leurs annexes et dépendances. Sont également visés par cette stipulation, l’Université grégorienne occupant le
Palais Multi-Papazzari, une grande bibliothèque, un musée, l’Institut Oriental, l’Institut d’archéologie
chrétienne, le séminaire russe, le Collège Lombard, les deux palais de Saint-Appollinaire et la Maison des
exercices spirituels pour le clergé de Saint-Jean et de Saint-Paul. Les immeubles de l’article 14 appartenaient à
l’État italien alors que ceux de l’article 16 du traité appartenaient déjà au Saint-Siège ou à des instituts sous sa
dépendance.
°” Ces immeubles ne peuvent s’opposer à la réglementation italienne en matière d’urbanisme.
145
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Monaco dans le département français des Alpes-Maritimes lui permet une communication
vers l’extérieur dont ne bénéficient pas les autres micro-États. Les frontières maritimes du
territoire de la Principauté ont fait l’objet d’accords avec les autorités françaises (A) et son
territoire dépend des conventions internationales sur le droit de la mer (B).
$1 Les frontières maritimes
209. Le régime des frontières. — Le découpage maritime monégasque s’est fait par
convention bilatérale avec la France. À l’origine, c’est la déclaration franco-monégasque
relative aux limites des eaux territoriales de la Principauté de Monaco signée le 20 avril
1967°”! qui délimitait l’espace maritime monégasque. Calquée sur le territoire maritime de la
France, sa largeur était de trois milles nautiques depuis la ligne de base” ’”. En 1971, en
prévision de la Convention de Montégo Bay du 10 décembre 1982, la France a élargi ses eaux
territoriales à douze milles nautiques, enclavant les eaux territoriales monégasques sous l’effet
du Cap-Martin°°. Pour mettre fin à cette situation embarrassante, le gouvernement de la
Principauté a demandé à la France une renégociation du tracé originel. La déclaration franco-
monégasque du 20 avril 1967 est abrogée par la convention de délimitation maritime franco-
monégasque signée le 16 février 1984°”*.
210. Un tracé contraire au droit international. — La méthode du corridor a été préférée à
celle de l’équidistance”° pour délimiter le nouveau périmètre du territoire maritime de la
Principauté. Avec ce nouveau tracé, les eaux maritimes monégasques ne forment pas un
espace perpendiculaire à la côte mais décalé à l’ouest. Les deux États, répondant à des
exigences de navigations, se sont efforcés de réduire l’effet des côtes françaises pour assurer à
. . ‘Le 576 . 1e ele
Monaco un couloir aussi large que sa fagade maritime”. La convention de délimitation
7 « Déclaration franco-monégasque relative aux limites des eaux territoriales de la Principauté de Monaco », 20
avril 1967, R.T'N.U., vol. 1516, 1988, p.132 et 133.
7 Conformément a la Conférence de Geneve du 29 avril 1958, cette distance correspondait à la portée d’un
boulet de canon.
>" SENAT, Rapport au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées sur le
projet de loi, adopté par l’Assemblée Nationale, autorisant l'approbation d'une Convention de délimitation
maritime entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le
Prince de Monaco, (rapporteur M. Paul ROBERT), 12 juin 1985, n° 356, p. 8.
°! Cet accord se contente de redéfinir l’espace maritime monégasque conformément aux nouveaux accords
internationaux laissant libre, l’application de la convention sur le droit de la mer en ce qui concerne les règles
maritimes applicables. Pour autant, ce nouvel accord est une convention bilatérale et n’a plus la portée
déclarative que pouvait avoir la déclaration franco-monégasque du 20 avril 1967. Cf, Convention de
délimitation maritime, 16 février. 1984, R.7.N.U., Vol.1411, 1985, p. 290 et 291.
°°” BOURNE (C.B.), « L'affaire de la délimitation maritime Canada/France », A.C.D.I., vol. 30, 1992, p. 16.
°° L'élaboration d’une délimitation maritime différente de celle prévue par les conventions internationales est
prévue à l’article 15 de la convention sur le droit de la mer lorsqu’il y a des circonstances historiques ou
146
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
maritime de 1984 n’édicte pas un tracé rectiligne des frontières maritimes monégasques” ” tel
que l’exige le droit international. La règle de l’équidistance””* n’est pas appliquée à partir de
la limite extérieure des eaux territoriales monégasques. Le maintien d’un tracé d’une largeur
fixe et rectiligne aux eaux territoriales monégasques est contraire à la jurisprudence
internationale et diminue l’espace maritime monégasque tel qu’il pourrait être défini par le
droit international°””.
211. Le tracé choisi pour délimiter le territoire maritime monégasque a désenclavé la
Principauté du territoire maritime élargi de la France. Il a également permis d’appliquer la
convention de Montégo Bay du 10 décembre 1982 et d’étendre la mer territoriale de la
Principauté. En privilégiant la méthode du corridor sur celle du tracé rectiligne, la Principauté
de Monaco s’est surtout accordé un accès vers la haute mer, susceptible de lui consentir
l’exercice ultérieur de droits souverains ($2).
spéciales. Cette technique de délimitation est partiellement confirmée par la jurisprudence du Tribunal
International du Droit de la Mer qui dans l’affaire Suriname “/ Guyana a admis la navigation en tant que
circonstances spéciales justifiant une ligne de démarcation autre que la ligne médiane mais seulement à
l’approche du port, pour une distance de trois milles marins imposant la règle de l’équidistance au-delà. Cf,
T.LD.M., 17 sept. 2007, Suriname “/ Guyana, Cf, LABRECQUE (G.), Les différends territoriaux en Amérique
latine, jurisprudence de la Cour Internationale de Justice, Paris, Ed. L’harmattan, col. Logiques juridiques,
2011, p. 226. Outre la postériorité de cette jurisprudence, la règle de l’équidistance n’a pas été retenue pour
délimiter les frontières maritimes de la Principauté. C/., WECKEL (P.), Droit de la mer et activités maritimes :
Z.E.F. en Méditerranée, le corridor vers nulle part de Monaco, P.7.D.J., Bul. 320, 20 oct. 2012.
°71 C’est le tracé de la frontière Est qui peut faire l’objet de controverses. Ce premier tracé n’est pas parallèle à la
frontière Ouest. La limite Est marque une inflexion significative qui élargit le couloir monégasque et ses eaux
territoriales.
°”8 La règle de l’équidistance n’a servi qu’à déterminer l’orientation du tracé du couloir maritime monégasque
sans déterminer le partage de l’espace qui a été strictement limité à la largeur de la façade maritime de la
Principauté. Dans un arrêt de la Cour Internationale de Justice sur la délimitation maritime en Mer Noire entre la
Roumanie et l'Ukraine, la Cour a rappelé, que la zone économique exclusive et le plateau continental ne
devaient pas être attribués proportionnellement à la longueur des côtes. « Cela ne signifie toutefois pas que les
zones ainsi attribuées à chaque État doivent être proportionnelles aux longueurs des côtes », Cf C.1.J. 3 février
2009, Délimitation maritime en Mer Noire Roumanie “/ Ukraine, Rec. C.1.J., 1999, p. 61 et C.IJ., 14 février
1993, Délimitation maritime dans la région située entre le Groenland et Jan Mayen Danemark “/ Norvège, Rec.
C.IJ., 1993, p. 67, Cf, WECKEL (P.), Droit de la mer et activités maritimes : Z.E.F. en Méditerranée, le
corridor vers nulle part de Monaco, P./.D.J., Bul. 320, 20 oct. 2012.
>” La convention franco-monégasque délimite les limites maritimes sur lesquelles la Principauté exerce des
droits souverains aux points d’équidistance des côtes françaises et monégasques. C’est sur cet espace que la
Principauté peut exercer des droits souverains de nature économique et scientifique. Cette convention ne prend
pas en compte la règle de l’équidistance et le « principe d’une délimitation équitable » tirés de la jurisprudence
internationale, en ce qui concerne le tracé de la frontière Est allant des points A2 à A3. Pourtant, cette
convention n’a pas la portée déclarative que pouvait avoir la déclaration franco-monégasque du 20 avril 1967
mais reste conforme à l’alinéa 4 de l’article 74 de la convention sur le droit de la mer qui stipule : « Lorsqu'un
accord entre vigueur entre les États concernés, les questions relatives à la délimitation de la zone économique
exclusive sont réglées conformément à cet accord ».
147
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 Les régimes maritimes
212. La convention de Montégo Bay signée par Monaco le 10 décembre 1982 est entrée en
vigueur en Principauté le 20 mars 1996. Ces dispositions internationales sont explicitement
admises en droit monégasque à l’article L. 210-1 du code monégasque qui dispose : « L'État
monégasque exerce sa souveraineté sur les eaux territoriales et ses droits souverains sur les
espaces maritimes situés au-delà de la mer territoriale, dans les conditions prévues par les
conventions internationales sur le droit de la mer et les ordonnances souveraines nécessaires
pour leur application ». La Principauté de Monaco possède des espaces maritimes pouvant
être soumis à deux régimes juridiques distincts dont la souveraineté décroît en partant du
littoral jusqu’aux hautes mers.
213. Les espaces maritimes annexés au territoire terrestre. — Ces espaces comprennent
les eaux intérieures, la mer territoriale et la zone contiguë. Les eaux intérieures” de la
Principauté de Monaco occupent l’ensemble de l’espace situé en deçà de la ligne de base™ a
l’extrémité du quartier dit « Monaco-ville » et comprennent les ports de « Fontvieille », « la
Condamine » et la plage du « Larvotto ». La souveraineté de la Principauté y est totale et
l’accès à ces eaux est de son seul ressort. À celles-ci s’ajoute la mer territoriale de Monaco
qui s’étend jusqu’à 12 milles marins des côtes et sur laquelle l’État monégasque y exerce une
souveraineté complète. Les navires étrangers ont un droit de passage inoffensif dont le
contrôle peut être fait dès le franchissement d’une éventuelle zone contiguë. En accord avec la
convention de Montégo Bay, la Principauté de Monaco peut étendre sa souveraineté maritime,
par extension de sa mer territoriale de 12 milles marins“ au moyen d’une zone contigué™™.
Les conventions ratifiées avec la France ne font pas application de zone contiguë, mais rien
°8 Les caux intérieures sont les zones incluses entre le rivage et la ligne base à partir de laquelle est mesurée la
largeur de la mer territoriale. C/. ASSEMBLEE NATIONALE, rapport d’information déposé par la Commission
des Affaires Furopéennes sur les perspectives d’une pêche durable en Méditerranée, n° 2618, 9 juin 2010, p. 12.
1 L article 5 de la Convention de Montego Bay stipule que : « la ligne de base normale doit être mesurée à
partir de la laisse de basse mer le long de la côte », c’est-à-dire à la limite extrême atteinte par la mer sous
l’influence de la marée en l’absence de perturbation météo-océanique exceptionnelle. Cette mer territoriale
s’arrête à une limite extérieure définie à l’article 4 : « La limite extérieure de la mer territoriale est constituée
par la ligne dont chaque point est à une distance égale à la largeur de la mer territoriale du point le plus proche
de la ligne de base ».
°82 C’est l’alinéa 2 de l’article 33 qui le stipule en ces termes : « La zone contiguë ne peut s'étendre au-delà de
24 milles marins des lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale ».
° L’alinéa 1°" de l’article 33 de la convention de Montego Bay stipule : « Dans une zone contiguë à sa mer
territoriale, désignée sous le nom de zone contiguë, l’État côtier peut exercer le contrôle nécessaire en vue de :
a) prévenir les infractions à ses lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires ou d'immigration sur son
territoire ou dans sa mer territoriale ; b) réprimer les infractions à ces mêmes lois et règlements commises sur
son territoire ou dans sa mer territoriale ». Pour autant, cette zone contiguë est conventionnellement limitée à
12 milles marins de la mer territoriale. La Principauté de Monaco pourrait disposer d’une souveraineté maritime
complète jusqu’à 24 milles marins de la ligne de base.
148
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
n’empêche la Principauté de s’étendre sur l’espace maritime réservé à l’exercice de droits
souverains.
214. Les espaces maritimes soumis à droits souverains. — Au delà de la zone contiguë, la
Principauté de Monaco peut reculer son territoire maritime vers les hautes mers”. Le droit
maritime international permet à Monaco d’étendre sa juridiction maritime jusqu’à 200 milles
marins, dans le cadre d’une Zone Economique Exclusive® et d’y faire encore une extension
jusqu’au plateau continental“, lorsque la marge continentale s’étend à plus de 200 milles
marins’ de la ligne de base. L’État qui les définit n’est pas souverain mais dispose de droits
souverains de nature économique et scientifique. La Zone Economique Exclusive et le plateau
continental octroient un régime maritime hybride mélant à la fois des éléments de la mer
territoriale et de la haute mer. C’est une zone de droits souverains et non de souveraineté car
ces droits ne sont pas reconnus sur toutes les activités maritimes. Juridiquement, la Z.E.E. est
définie en ces termes à l’article 56 : « des droits souverains aux fins d’exploration et
d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelle, biologiques, des eaux
subjacentes aux fonds marins » mais permet également, la prise en compte « d'activités
tendant à l'exploration et à l’exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la
production d'énergie à partir de l’eau, des courants et des vents ». La Principauté de Monaco
n’a pas mis en place de Z.EE. mais l’existence d’une Zone Economique Exclusive
monégasque est invoquée par la Principauté de Monaco dans plusieurs conventions fiscales
°% La zone économique exclusive et le plateau continental dotent l’État qui les met en place d’un régime
maritime hybride mêlant à la fois des éléments de la mer territoriale et de la haute mer. C’est une zone de droits
souverains et non de souveraineté car ses droits ne sont pas reconnus sur toutes ses activités maritimes.
Juridiquement, la Z.E.F. est définie en ces termes à l’article 56 : « des droits souverains aux fins d exploration et
d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelle, biologiques, des eaux subjacentes aux
fonds marins » mais permet également, la prise en compte « d'activités tendant à l'exploration et à l’exploitation
de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir de l’eau, des courants et des
vents ».
°5 Juridiquement, la Principauté de Monaco peut établir une Z.E.E., ce qui lui permettrait d’étendre ses droits
maritimes jusqu’à 200 milles marins de sa ligne de base. En 1984, lors des accords franco-monégasques, la
République Française avait pour politique de ne pas mettre de Z.E.F. en Méditerranée afin de ne pas provoquer
de conflits frontaliers avec ses voisins méditerranéens. De nos jours la situation a évolué, la France, par décret du
12 octobre 2012 vient de créer une Z.E.F. au large de son territoire méditerranéen et la Principauté de Monaco
s’est engagée dans une politique de préservation des fonds marins. Cf. Décret n° 2012-1148 du 12 octobre 2012
portant création d'une zone économique exclusive au large des côtes du territoire de la République Française en
Méditerranée. Cf. DUMOUCHEL (A.-C.), « Le décret instituant la Z.E.F. française en Méditerranée face au
droit international », P.Z.D.I., Bul. 320, 20 oct. 2012.
°86 Lorsque la marge continentale dépasse les 200 milles marins, l’État côtier peut prétendre à une extension de
sa juridiction jusqu’à cette dernière, dont la distance ne peut pas dépasser 350 milles nautiques de la ligne de
base.
°57200 milles x 1,609344 =321,8688 km.
149
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
588
internationales”””. Le 12 octobre 2012, la République Française a décrété une Z.E.E. dont les
co. , 41 . L Looe 589
limites fixées en conformité avec la convention franco-monégasque du 16 février 1984
pourraient faire évoluer le droit maritime monégasque.
215. Le territoire maritime de la Principauté est en grande partie soumis aux accords signés
avec la France. Monaco dispose d’une mer territoriale mais rien ne l’empêche à l’avenir
d’étendre son espace maritime vers les hautes mers afin d’exercer des droits souverains,
conformément au droit international. Sur son territoire maritime, se superpose au même titre
que tous les territoires terrestres des micro-États, un territoire aérien dont le régime juridique
est rattaché à des législations différentes (SECTION 3).
SECTION 3. Le territoire aérien
216. Le territoire aérien est l’espace situé au-dessus du territoire terrestre et maritime d’un
État. Ses limites, caractéristique commune à tous les micro-États, sont la conséquence directe
de l’étroitesse du territoire qu’il surplombe. En l’absence d’aéroport, certains micro-États ont
souverainement fait le choix d’une réglementation internationale (A), alors que d’autres ont
préféré déléguer celle-ci à un Etat voisin (B).
$1 Les espaces aériens sous réglementation internationale
217. Les micro-Etats européens sont quasiment tous signataires des conventions
internationales en matière aérienne. Faute d’infrastructures, certains n’ont pas édicté de
législation aérienne et laissent place au droit international (A). L’État du Vatican n’est
°88 Jusqu’à aujourd’hui, la Principauté de Monaco se réserve le droit de mettre en place de Z.E.E. et de zone de
plateau continental. Flle ne manque pas de le rappeler dans ses conventions internationales, comme en témoigne
l’article 4 de la convention en matière d’échange de renseignements fiscaux entre le Gouvernement de la
Principauté de Monaco et le Gouvernement du Commonwealth des Bahamas en date du 25 juillet 2011 : « le
terme Monaco signifie le territoire de la Principauté de Monaco, la mer territoriale y compris le sol et le sous-
sol, l’espace aérien, la zone économique exclusive et la plate-forme continentale, sur lesquels en conformité
avec le droit international et selon sa législation la Principauté de Monaco exerce des droits souverains ou sa
juridiction ». Cf. Convention du 25 juillet 2011 entre la Principauté de Monaco et le Gouvernement du
Commonwealth, en vue de l’échange de renseignements en matière fiscale, J.D.M., 5 Août 2011; Cf
Convention du 24 février 2011 entre le Gouvernement de la Principauté de Monaco et le Gouvernement
d’ Australie, sur l’échange de renseignements en matière fiscale, J.D.M., 29 avril 2011. Un projet de Z.E.F.
monégasque est à l’étude depuis plusieurs années et vient d’être relancé depuis que la France a mis en œuvre une
Z.E.F. en Méditerranée. La reconnaissance implicite d’une Z.E.F. monégasque dans les accords internationaux
de la Principauté, anticipe sa mise en œuvre et préserve ses droits souverains (Renseignements communiqués par
la direction des affaires maritimes de Monaco). Ainsi, si ce projet entre en vigueur, la Principauté, n’aurait pas
besoin de réviser l’ensemble de ses conventions internationales.
°5 Décret n° 2012-1148 du 12 octobre 2012, portant création d'une zone économique exclusive au large des
côtes du territoire de la République en Méditerranée, J..O.R.F., n° 0240 du 14 octobre 2012 p. 16056.
150
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
signataire d’aucune convention internationale aérienne. Il fait application d’une interdiction
stricte de survol de son territoire conformément au traité de Latran (B).
A. Les espaces aériens non réglementés
218. Une convention internationale faute de réglementation. — En l’absence d’aéroport, la
Principauté d’Andorre et la République de Saint-Marin n’ont pas édicté de législation
aérienne. Malgré cela, les deux États sont signataires de la convention de Chicago relative à
l’aviation civile internationale du 7 décembre 1944°”°
. En application de l’article 1% de cette
convention : « Les États contractants reconnaissent que chaque État a la souveraineté
complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire ». Cette souveraineté
aérienne s’arrête théoriquement à l’atmosphère””. Ces deux États au même titre que tous les
États signataires de la convention de Chicago, sont propriétaires de l’espace aérien au-dessus
de leur territoire terrestre, même en l’absence de législation nationale. Cette casuistique ne
s’applique pas à l’État du Vatican, car il n’est pas signataire de la convention de Chicago sur
l’aviation civile internationale et fait application du traité de Latran qui proscrit toute forme
de survol de l’espace aérien vaticanais par aéroplane (B).
B. L’espace aérien réglementé
219. Une interdiction de survol proscrite par le traité de Latran. — La Cité du Vatican est
liée au traité de Latran qui définit juridiquement l’espace aérien du Saint-Siège. Ce dernier ne
le reconnaît pas expressément mais interdit le survol de l’espace terrestre”. L’alinéa 2 de
l’article 7 du traité de Latran stipule : « En conformité avec les règles du droit international, il
est défendu aux aéroplanes, de quelque espèce qu'ils soient, de survoler le territoire du
Vatican »””. Avec cette stipulation, la souveraineté aérienne n’existe pas mais la souveraineté
terrestre s’en voit renforcée. Son intérêt est de préserver le territoire du Vatican de tout survol
°° La Principauté d’Andorre est signataire de cette convention depuis le 26 janvier 2001 et la République de
Saint-Marin depuis le 13 mai 1988.
°°! La hauteur de l’espace aérien reste libre à toute législation nationale, sauf application de l’article 2 du traité
sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et d'utilisation de l’espace extra-
atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, qui stipule : « l’espace extra-atmosphérique y
compris, l’espace et les corps célestes, ne peut faire l’objet d'appropriation nationale par proclamation de
souveraineté, ni par voie d'utilisation ou d'occupation, ni par aucun autre moyen ». Cette disposition met
l’atmosphère, comme limite d’appropriation de l’espace aérien. Cf Traité sur les principes régissant les activités
des États en matière d’exploration et d'utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les
autres corps célestes (annexe 2222 (XXI) de l’Assemblée générale) — adopté le 19 décembre 1966, ouvert à la
signature le 27 janvier 1967, entré en vigueur le 10 octobre 1967, Cf, NATIONS-UNIES, Traités et principes
des nations unies relatifs à l’espace extra-atmosphérique, New York, 2002, p. 4.
°% L’interdiction de survol du territoire terrestre du Vatican s’applique aux aéroplanes mais pas aux satellites.
°° PATRY (A.), « Le Saint-Siège », L.C.D.D., vol. 6, n°2, 1965, p. 27.
151
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
susceptible de porter atteinte à la tranquillité de l’État dans l’exercice de son pouvoir spirituel.
Le traité du Latran laisse expressément le droit international régler les conditions de la
souveraineté aérienne du Saint-Siège. Or le Saint-Siège proscrivant une interdiction générale
de survol de son territoire terrestre ne souhaite pas être contraint à autoriser le passage
inoffensif d’avions civils de puissances étrangères. C’est pour cette raison qu’il n’est pas
signataire de la convention de Chicago relative à l’aviation civile ”*. Certains micro-États sont
reconnus sur leur territoire aérien, en tant qu’États souverains, grâce à la signature de la
Convention de Chicago de 1944. D’autres, les Principautés de Liechtenstein et de Monaco,
sont également des États souverains, mais à défaut de législation, elles ont fait le choix de
déléguer totalement ou partiellement la réglementation de leur espace aérien ($2).
$2 Les espaces aériens sous réglementation étrangère
220. Les espaces aériens des Principautés de Liechtenstein et de Monaco dépendent de la
réglementation d’un autre État. C’est pourquoi ces deux États ont perdu leur souveraineté
aérienne. Leurs territoires sont liés à des législations étrangères qui varient d’une
réglementation totale suisse en Principauté de Liechtenstein (A) à une réglementation partielle
française pour la Principauté de Monaco (B).
A. Le régime suisso-liechtensteinois
221. L’application directe de la législation helvétique. — L’espace aérien liechtensteinois
est réglementé par la législation helvétique depuis un échange de notes en date du 25 janvier
1950’. La Principauté du Liechtenstein n’est pas signataire de la convention de Chicago,
mais la Confédération helvétique en étant signataire depuis le 6 février 1947, celle-ci
s’applique en Principauté, aussi longtemps que sera en vigueur l’accord douanier du 28
décembre 1923. Ainsi, faut-il comprendre que même en n’étant pas partie à la convention de
°% Cette situation pose des difficultés aux aéronefs du Saint-Siège qui ne peuvent circuler sur le territoire de
puissances étrangères que sous condition d’accords bilatéraux. L’article 6 du traité du Latran prévoit en ces
termes : « que des accords seront pris entre le Saint-Siège et l'État italien pour la circulation, sur le territoire de
ce dernier, des véhicules terrestres et des aéroplanes de la Cité du Vatican ».
°95 « Le gouvernement princier se déclare d'accord que la législation aéronautique suisse soit appliquée au
territoire de la Principauté de Liechtenstein par les autorités suisses compétentes. Le gouvernement princier
renonce, pour la durée de la présente réglementation, à instituer une autorité aéronautique propre ou à charger
un organe administratif liechtensteinois des tâches réservées, en vertu de la législation aéronautique suisse, à
une autorité fédérale ». Cf Échange de notes entre la Suisse et le Liechtenstein en date du 25 janvier 1950,
relatif à l’exercice de la surveillance de la navigation aérienne au Liechtenstein par les autorités suisses, n°
0.748.095.14.
152
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
. 596 Co. , . . . . . . .
Chicago™, la Principauté de Liechtenstein se voit appliquer ses dispositions parce que la
. . 597 Co. , . . ed. \
Suisse en est partie” '. La Principauté de Monaco est dans une situation similaire à celle de la
Principauté de Liechtenstein, car son espace aérien est intégré partiellement à une zone
, , . 4 Lu . 598
réglementée française associée à l’espace aérien monégasque ”” (B).
B. Le régime franco-monégasque
222. Le périmètre du territoire aérien monégasque. — À la différence de la Principauté du
Liechtenstein, la Principauté de Monaco est signataire de la convention de Chicago depuis le
4 février 1980°°” dont l’article 1" stipule : « Les États contractants reconnaissent que chaque
État a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire ».
La souveraineté aérienne de Monaco s’applique sur l’espace qui surplombe son territoire“ en
application de la convention de Chicago qui le rappelle sans ambiguïté dans son article 1°".
Son espace aérien surplombe le territoire terrestre et maritime au sens du paragraphe 2 de
l’article 2 de la convention de Montégo Bay qui stipule : « Cette souveraineté s’étend à
l’espace aérien au-dessus de la mer territoriale (...) ». La souveraineté aérienne de la
Principauté de Monaco s’arrête à la limite extérieure de ses eaux territoriales. Elle ne s’étend
pas à l’espace aérien situé au-dessus de la zone maritime soumise à droits souverains
601 4 L Là z .
I” — L’espace maritime réservé à d’éventuels droits
conformément au droit internationa
souverains (Zone Economique Exclusive et plateau continental) n’est pas considéré comme
une zone de souveraineté mais comme un espace maritime soumis à une juridiction exclusive
en matière économique. C’est pourquoi l’espace aérien situé au-dessus n’appartient pas à
l’État côtier. Pour des raisons de sécurité, la liberté qui s’y applique n’est pas absolue. La
Principauté de Monaco en application du droit international et des règlements de
l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale, peut faire usage d’une police économique
°°° Notamment l’article 1 de la convention de Chicago du 7 décembre 1944 qui stipule : « Les États
contractants reconnaissent que chaque État a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-
dessus de son territoire ».
°°7 Cf Liste des États signataires de la convention de Chicago entrée en application le 4 avril 1947. Disponible in
URL : www.icao.int/secretariat/legal/List/20of#20Parties/Chicago EN.pdf, [dernièrement consulté le mercredi
24 juin 2015].
°°8 Arrêté du 20 octobre 1992 portant création d'une zone réglementée associée à l'espace aérien de la Principauté
de Monaco, J.O.R.F., 10 novembre 1992, n°262, p. 15494,
°°” Ordonnance souveraine n°6.779 du 4 mars 1980 rendant exécutoire à Monaco la convention relative à
l’aviation civile internationale signée a Chicago (USA), le 7 décembre 1944, Cf. J.D.M. du 18 octobre 1991.
600 Cet espace est appelé par Nicolas MATEESCO MATTE comme : « [aire territoriale, partie du milieu aérien
qui se trouve au-dessous du territoire national, des eaux territoriales et de la mer territoriale et qui est
considérée encore sous la souveraineté complète et exclusive de l’État sous-jacent ou adjacent ». Cf
MATEESCO MATTE (N.), De la mer territoriale à l’aire territoriale, Paris, Ed. Pédone, octobre 1965, p. 87.
0! DUPONT (P.), L’espace aérien, entre souveraineté et liberté au seuil du XXT° siècle, P.L.A.F., n°6, Juin 2005,
p. 62.
153
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
sur les aéronefs qui survolent cet espace. La spécificité de l’espace aérien monégasque est la
même pour tous les États côtiers qui ont choisi d’avoir des zones maritimes de droits
souverains. Comme eux, la Principauté dispose d’un territoire terrestre dont l’espace aérien
qui le surplombe dépend de la même législation que celui situé au dessus des eaux
territoriales.
223. La réglementation de l’espace aérien monégasque. — La France régit partiellement
l’espace aérien monégasque depuis la convention relative à la circulation aérienne, signée
avec la Principauté de Monaco le 24 janvier 1991“. Cette convention divise son espace
aérien par la hauteur en deux zones. La première dite « réglementée monégasque » forme un
polygone“ dont la spécificité vient de sa limite verticale, 100 mètres par rapport à la mer“.
Elle autorise le bon fonctionnement de l’héliport de la Principauté”. Sa réglementation
606
relève uniquement de la législation monégasque” ” et des services de l’aviation civile de
607
Monaco
. La seconde est la zone située au-delà des 1000 mètres d’altitudes jusqu’à
l’atmosphère et est associée à l’espace aérien français. La gestion du trafic aérien est déléguée
à la France et à ses services de navigation aérienne, ce qui permet d’édicter des règles
pertinentes de circulation dans le cadre de la convention relative à l’aviation civile
internationale et de garantir une liberté opérationnelle des aéronefs d’État français“. La
réglementation qui y est appliquée est celle de la France et non celle de Monaco. La
Principauté a perdu partiellement l’usage de sa souveraineté aérienne en associant son espace
aérien à celui de la France. D’après l’article 1°" de l’arrêté du 20 octobre 1992, il est créé par
cette convention, sur le territoire aérien français, une zone réglementée associée à l’espace
aérien monégasque. La circulation aérienne de cette zone est assurée par les services français
de l’aviation civile à l’exception d’un espace situé à l’intérieur de cette zone dénommé « zone
602 Cette convention vient en complément du traité du 17 juillet 1918 et des conventions douanières et de
voisinage du 18 mai 1963. Son application est faite en Principauté par ordonnance souveraine n°10.303 du 9
octobre 1991 et arrêté ministériel n°92-580 du 1 octobre 1992 et en France par décret n° 91-1028 du 2 octobre
1991 et arrêté ministériel n° PRMZ9201168A du 20 octobre 1992.
63 Cf. Annexe de la convention du 24 janvier 1991 qui définit la zone réglementée monégasque par les points
coordonnés suivants : À : (43° 437 55", 78 N et 7° 24" 25", 69 E), B : (43° 45” 06", 18 N et 7° 26° 13", 03 E), C :
(43° 44" 35", 50 N et 7° 27" 12", 60 E), D : (43° 44" 03", 91 N et 7° 27” 25", 06 E), E : (43° 43” 06", 65 N et 7°
25° 20", 77 E), F : (43° 43° 32", 90 N et 7° 25” 10", 50 E)
604 SERVICE DE L’INFORMATION AÉRONAUTIQUE, Monaco, Aip France, n°’AD3 LNMC TXT 01, 2 mai
2013
6 Renseignements communiqués par les services de l’aviation civile de Monaco.
606 Arrêté ministériel n°92-580 du 1 octobre 1992, créant un espace aérien réglementé monégasque.
601 Arrêté ministériel n°94-292 du 4 juillet 1994, fixant les règles applicables à la circulation aérienne dans
l’espace aérien réglementé monégasque.
608 Convention du 24 janvier 1991, al. 2, art. 2.
154
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
réglementée monégasque »°”. Une commission mixte a été instaurée en tant que garde-fou
= . . : 610
dans le cadre d’un accord définissant les relations aériennes entre les deux Etats’ et dont
l’objet est d’assurer la bonne application de la convention du 24 janvier 1991.
224. En conclusion, la souveraineté aérienne des micro-États européens est négligeable.
Certains États comme Andorre, Saint-Marin et l’État du Vatican se sont d’ailleurs contentés
de garder leur souveraineté en n’édictant aucune règle nationale. Seule la signature de la
convention de Chicago leur reconnaît une souveraineté aérienne. D’autres comme le
Liechtenstein et Monaco ont fait le choix de l’abandonner totalement ou partiellement afin de
permettre à d’autres États d’en faire un bon usage. Les micro-États européens possèdent tous
un territoire sur lequel repose une population dont le faible nombre, les oblige à mettre en
œuvre une législation protectrice (CHAPITRE 2).
“°° Arrêté ministériel n° PRMZ9201168A, 20 octobre 1992.
619 Ord. souv. n°16.065 du 21 novembre 2003, rendant exécutoire l’Accord relatif aux relations aériennes entre la
Principauté de Monaco et la République Française, J.D.M., 28 novembre 2003.
155
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 2 : Une faible démographie
« Jusqu’en 1970, une femme andorrane qui n’était pas héritière
publilla mais cabalera, cadette, ne pouvait transmettre sa nationalité,
ni à son époux, ni à ses enfants. Ainsi, le nombre de nationaux
andorrans restait faible puisque des couches entières de la population
restaient étrangères »°!!
François LUCHAIRE
225. Le droit international public fait de l’existence d’une population, aussi petite soit-elle,
une composante essentielle de la souveraineté d’un État. Il convient donc d’étudier le lien qui
unit une population à son territoire. Il est entendu par « population », une acception large qui
prend en compte la population nationale et étrangère. Celle des micro-États se caractérise par
son hétérogénéité et sa faible démographie. Ces incidences ont contraint ces États à élaborer
une législation rigoureuse et adaptée en matière d’acquisition de leur nationalité et d’entrée
des étrangers sur leur territoire. Le régime juridique applicable à la population de ces États
n’est pas le même selon les personnes. Leur intérêt étant de protéger leur population nationale
minoritaire (SECTION 1.) en encadrant les conditions de résidence et de séjour des résidents
étrangers (SECTION 2.).
SECTION 1. Une population nationale minoritaire
226. Une analyse sociologique de la population des micro-États n’a pas d’intérêt juridique.
La nationalité étant le lien qui unit une population à un territoire, l’étude de leurs régimes
juridiques est nécessaire pour en comprendre les effets sur leur densité de population.
Souverain, chaque micro-État fixe librement, les conditions d’attribution et d’acquisition de
sa nationalité. Leur législation est très encadrée car elle protège une population nationale
minoritaire et vulnérable (81). Des impératifs institutionnels ou démographiques les obligent
cependant à faire appel à une population étrangère qualifiée. Pour pallier ces difficultés,
certains micro-États ont édicté des régimes dérogatoires pour l’octroi d’une nationalité
fonctionnelle attachée à des emplois spécifiques ($2).
64 MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica,
col. mieux comnaître, 1999, p. 10.
156
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$1 La nationalité
227. Malgré une législation en partie modifiée sur demande de la Commission Européenne
contre le racisme et l’intolérance°'’, les conditions d’obtention de la nationalité relèvent des
compétences de l’État. Les évolutions juridiques récentes à Monaco°, Andorre°'*, Saint-
Marin°'° et au Liechtenstein°'° prouvent que ces États ont gardé leurs particularismes. Leur
faible démographie les a amenées à édicter des législations rigoureuses qui prennent en
compte l’attribution de la nationalité par la naissance (A) ou l’acquisition de celle-ci par
naturalisation ou mariage (B).
A. La nationalité d’origine
228. À l’exception de Saint-Marin dont le système constitutionnel repose sur une
compilation de lois°!’, les principales dispositions relatives à la nationalité ont une valeur
: : : : 618 619 A 620 : 4 :
constitutionnelle au Liechtenstein a Andorre’” et à Monaco” . Ceci témoigne de
2
62 V. COMMISSION EUROPÉENNE CONTRE LE RACISME ET L’INTOLÉRANCE, Second rapport sur
Saint-Marin, Conseil de l’Europe, (Étude), 20 mars 2003, 25 p., COMMISSION EUROPEENNE CONTRE LE
RACISME ET L’INTOLÉRANCE, Troisième rapport sur le Liechtenstein, Strasbourg, Conseil de l’Europe,
(Étude), 29 avril 2008, 34 p. , COMMISSION EUROPÉENNE CONTRE LE RACISME ET
L’INTOLÉRANCE, Rapport de l’ECRI sur le Liechtenstein, Strasbourg, Conseil de l’Europe, (Étude), 19 mars
2013, 45 p.
513 Monaco est l’État le plus densément peuplé au monde avec une moyenne de 688,7 h/km2. La population de la
Principauté de Monaco s’élève à 30.500 habitants dont 4.880 monégasques et 25.620 étrangers. Cf. Estimation
juillet 2013, CF URL: www.cia.gov (Central Intelligence Agency, The World Factbook, 2013), [dernièrement
consulté le mercredi 24 juin 2015].
4 La population d’Andorre s’élève à 85.293 habitants dont 28.146 Andorrans et 57.147 étrangers pour une
densité de 165 h/ Km2. Cf. Estimation juillet 2013, Cf. URL : www.cia.gov (Central Intelligence Agency, The
World Factbook, 2013), [dernièrement consulté le mercredi 24 juin 2015].
5° La population de Saint-Marin s’élève à 32.448 habitants dont 25753 nationaux et 6.695 étrangers pour une
densité de 459 h/km2. Estimation juillet 2013, C/. URL: www.cia.gov (Central Intelligence Agency, The World
Factbook, 2013), [dernièrement consulté le mercredi 24 juin 2015].
616 La population du Liechtenstein s’élève à 37.009 habitants dont 24.278 nationaux et 12.731 étrangers pour une
densité de 215 h/ km2. Estimation juillet 2013, Cf. URL: www.cia.gov (Central Intelligence Agency, The World
Factbook, 2013), [dernièrement consulté le mercredi 24 juin 2015].
61 Le droit saint-marinais n’a jamais fait l’objet de codification contrairement aux autres États latins. Cf
DUTOIT (B.), La nationalité de la femme mariée, Genève, Librairie Droz, 1973, p. 255.
S18 article 30 de la constitution du Liechtenstein en date du 5 octobre 1921 dispose : « L acquisition et la perte
de nationalité sont régies par la loi ». Les premières dispositions en matière de nationalité, partiellement en
vigueur remontent à la loi du 4 janvier 1934 sur l’acquisition et la perte de droits civils. Depuis, est intervenue
une loi du 9 décembre 1960 sur la nationalité, révisée en 2000, 2004 et dernièrement par la loi du 17 septembre
2008.
6? La législation andorrane en matière de nationalité est constante depuis un décret de 1939. Celle-ci repose
intégralement sur la Constitution andorrane du 14 mars 1993 qui dispose dans son article 7 : « /. Une loi
qualifiée détermine les règles d'acquisition et de perte de la nationalité ainsi que tous les effets juridiques qui s'y
rattachent. 2. L'acquisition ou la conservation d'une nationalité différente de la nationalité andorrane entraîne
la perte de cette dernière dans les conditions et les délais fixés par la loi ». La législation actuelle repose sur une
loi en date du 5 octobre 1995, modifiée partiellement le 27 mai 2004 et le 28 mars 2007.
29 Lors de son adoption le 17 décembre 1962, la constitution monégasque disposait dans son article 18 : « sont
monégasques tous les individus nés, à Monaco ou à l'étranger, d'un père monégasque, la loi règle les autres
modes d'acquisition de la nationalité ». Depuis la révision constitutionnelle du 2 avril 2002, ce même article
157
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’importance accordée par ces Etats aux régimes de la nationalité. Toute modification majeure
nécessite obligatoirement une révision constitutionnelle. Le droit du sol « jure soli » n’existe
pas dans les micro-Etats européens qui font une stricte application du droit du sang « jure
sanguinis ». La législation andorrane est encore plus stricte.
229. Une application stricte du « jure sanguinis ». — Ayant choisi d’appliquer le droit du
sang, ces États limitent l’acquisition automatique de leur nationalité aux seuls descendants de
nationaux. Les micro-États ne reconnaissent pas la double nationalité°“'. Saint-Marin accorde
une exception dans le cas précis de l’impossibilité de perte de la nationalité d’origine. Ce
postulat à des effets sur l’acquisition de la nationalité dans les couples binationaux. En
Principauté de Liechtenstein et en République de Saint-Marin, les enfants de père ou de mère
nationaux peuvent obtenir par filiation la nationalité de leurs parents. Néanmoins, si l’un des
conjoints est étranger, l’enfant doit nécessairement renoncer à toute autre nationalité’. Ce
principe s’applique également en Principauté de Monaco mais la transmission par voie
. z 623
maternelle est strictement encadrée
. Il faut que cette dernière ait été monégasque lors de la
naissance de l’enfant, voire qu’elle ait un ascendant de la même branche né monégasque“”*.
Par l’application stricte du droit du sang, les micro-États privilégient la nationalité d’origine
qui limite le nombre de nationaux au strict lien de filiation.
dispose : « La loi règle les modes d'acquisition de la nationalité. La loi règle les conditions dans lesquelles la
nationalité acquise par naturalisation peut-être retirée. La perte de la nationalité monégasque dans tous les
autres cas ne peut être prévue par la loi qu'en raison de l'acquisition volontaire d'une autre nationalité ou du
service illégitimement accompli dans une armée étrangère ».
1 Cf Article 8 de la loi monégasque du 18 décembre 1992 relative à la nationalité, alinéa 2 de l’article 7 de la
constitution andorrane du 14 mars 1993, article 10 de la liechtensteinoise sur l’acquisition et la perte de droits
civils du 9 décembre 1960, article 9 de la loi saint-marinaise sur la naturalisation du 30 mars 2012.
5221 a transmission de la nationalité par la mère est assez récente dans ces deux États.
63 L’acquisition de celle-ci par voie maternelle est possible lorsque la mère monégasque l’est au jour de la
naissance, possède un ascendant de la même branche né monégasque ou lorsqu’elle est devenue monégasque par
naturalisation, réintégration. Cf Article 1” de la loi du 18 décembre 1992 partiellement modifié par la loi du 22
décembre 2003 régit la nationalité monégasque : « Est monégasque : 1° — Toute personne née d’un père
monégasque sauf si celui-ci a acquis sa nationalité par déclaration en application des dispositions de l’article 3
; 29 — Toute personne née d'une mère née monégasque qui possédait encore cette nationalité au jour de la
naissance. 3° — Toute personne née d'une mère monégasque et dont l'un, des ascendants de la même branche
est né monégasque. 4° — Toute personne née d'une mère monégasque ayant acquis la nationalité monégasque
par naturalisation, par réintégration ou par application des dispositions du second alinéa de l'article 6 ou du
quatrième alinéa de l'article 7 de la présente loi. 5° — Toute personne née d'une mère avant acquis la
nationalité monégasque par déclaration suite à une adoption simple ». Cf. SANGIORGIO (A.), « L’évolution
du droit de la nationalité monégasque », R.D.M., 2001, n° 3, p. 163 et SANGIORGIO (A.), « Effet du mariage
mixte sur la nationalité de conjoints de français ou de monégasque », R.D.M., 2002, n° 4, p. 125 à 128.
“4 En Principauté de Monaco, à l’origine, seuls les enfants nés de pères monégasques pouvaient se voir
transmettre la nationalité monégasque. Depuis la loi du 22 décembre 2003, la transmission de la nationalité par
la mère est reconnue mais encadrée.
158
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
230. Une application limitée du « jure soli ». — La législation d’Andorre est encore plus
exigente car elle conditionne l’application du droit du sang à des conditions de naissance ou
de résidence sur son territoire. Contrairement aux autres micro-États, le droit andorran fait
une application conditionnée du droit du sang et du sol. — Dans le cadre d’une naissance en
Andorre, l’enfant né de parents andorrans ne peut être andorran que si l’un des deux parents
l’est’’’ et dispose d’une résidence principale et permanente à Andorre au jour de sa
naissance“. — Si cet enfant est de parents étrangers, ce dernier ne peut être andorran que si le
parent possédant l’autorité légale sur l’enfant possède sa résidence principale et permanente à
Andorre au jour de la naissance ainsi que pendant les dix-huit années qui précèdent celle-ci.
Dans le cas contraire, l’enfant possède une nationalité andorrane provisoire conditionnée à la
confirmation de celle-ci par lui avant sa majorité. Cette confirmation ne peut intervenir
qu’après avoir passé un temps de résidence principale et permanente suffisant pour compléter
les années manquantes à la période de dix-huit années exigées pour le parent®’. Dans le cas
d’une naissance à l’étranger, l’enfant ne peut être andorran que si l’un de ses parents l’est lui
même et né en Andorre°’*. — Tous les micro-États ont pour point commun de faire application
du droit du sol en matière de naissance de parents inconnus°”’. La Principauté d’Andorre
accorde également cette nationalité aux enfants de parents apatrides’°’ alors que la
République de Saint-Marin va plus loin en admettant la nationalité lorsqu’un seul des deux
parents est apatride®".
231. L’obtention de la nationalité d’origine dans les micro-États est soumise aux règles de
filiation et d’interdiction de la double nationalité. La législation andorrane est plus complexe
car elle associe aux règles de filiation, des exigences liées aux lieux de naissance. Toutes ces
mesures sont prises pour protéger une population nationale exposée et minoritaire face à une
population immigrée importante. Un juste milieu étant nécessaire, pour les personnes qui sans
liens de filiation souhaitent devenir nationaux, les micro-États ont également élaboré une
législation sur la nationalité par acquisition tout aussi encadrée (B).
“°° Loi and. du 5 octobre 1995, art 1°".
626 Ibid. art. 3.
621 Ibid. art. 6.
628 Ibid. art. 2.
629 Cf L. mon. 18 déc. 1992, art. 1%; L. liech. 9 déc. 1960, art. 5; L. and. 5 oct. 1995, art. 4 ; L. sm. n° 84, 17
juin 2004, art. 1, modifiant la loi sm. n°114, du 30 novembre 2000, sur la citoyenneté.
0 L. and. 5 oct. 1995, art. 4 ; L. liech. 17 sept. 2008, 5b (LGBI 2008 Nr. 306) et L. liech. 9 déc. 1960 sur la
nationalité, art. 33. Cf COMMISSION EUROPÉENNE CONTRE LE RACISME ET L’INTOLERANCE,
Rapport de I’ECRI sur le Liechtenstein, Strasbourg, Conseil de l’Europe, (Etude), 19 mars 2013, p. 12.
SUL. sm. 17 juin 2004, art. 1° (modifiant L. sm. sur la citoyenneté 30 nov. 2000).
159
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. La nationalité par acquisition
232. L’acquisition par mariage ou communauté de vie. — L’acquisition de la nationalité
par mariage ou communauté de vie avec un ressortissant national existe dans tous les micro-
États sauf en République de Saint-Marin. Avant 2003, seuls les hommes saint-marinais
pouvaient transmettre la nationalité par mariage’. Depuis cette date afin de ne pas laisser
une inégalité de sexe, l’acquisition de la nationalité par mariage a été supprimée de la
législation saint-marinaise°’. À l’inverse, la législation des autres États varie selon la durée
d’union et de séjour régulier sur le territoire national, allant de 3 ans en Andorre°**, à 10 ans à
5 . . 636 Cel. ,
et 12 ans au Liechtenstein”. Ce mode d’acquisition est en cohérence avec la
Monaco®
rigueur du régime sur la nationalité appliqué par ces États. L application du droit du sang
donnant aux descendants de couples binationaux la possibilité d’obtenir la nationalité par
filiation, il était logique que le conjoint puisse y prétendre. Néanmoins, ne reconnaissant pas
la double nationalité, ce dernier doit renoncer à sa nationalité d’origine.
233. L’acquisition par naturalisation. — Pour les personnes non mariées ou ne partageant
pas une communauté de vie avec un ressortissant national, la procédure de naturalisation
prend en compte une durée de séjour sur le territoire de l’Etat, voire l’intégration ou
637
l’obtention d’une citoyenneté locale°’’. À Monaco, peuvent être naturalisés ceux qui justifient
, , . , 638 . .
d’une durée de résidence habituelle de 10 années’, alors qu’en Andorre, la naturalisation
2
n’est possible qu’après une durée de 25 ans de résidence principale et permanente et apres
639
avoir justifié son intégration ”””. À Saint-Marin, la naturalisation n’est acceptée que par une loi
spéciale de naturalisation qui intervient une fois tous les 10 ans. Il faut justifier une durée de
532 Cf COMMISSION EUROPÉENNE CONTRE LE RACISME ET L’INTOLÉRANCE, Second rapport sur
Saint-Marin, Conseil de l’Europe, (Étude), 20 mars 2003, p. 8.
533 Des situations comparables ont existé dans les autres micro-États mais n’existent plus.
4 11 faut justifier 3 années de résidence principale et permanente en Andorre et justifier son intégration en
Principauté. Cf. L. and, 5 oct. 1995.
635 À l’origine, seules les étrangères pouvaient acquérir la nationalité par mariage, les hommes devaient passer
par la naturalisation. Depuis la loi du 19 décembre 2011 homme et femme peuvent acquérir la nationalité
monégasque par mariage. Cf. L. mon. n° 1.387, 19 déc. 2011, art. 3.
6 T1 faut avoir séjourné au total 12 ans en Principauté de Liechtenstein, que ce soit avant ou après le mariage.
Les années suivant le mariage comptent double. Cf L. liech. 9 déc. 1960, art. 5, Cf. COMMISSION
EUROPÉENNE CONTRE LE RACISME ET L’INTOLÉRANCE, Rapport de l’ECRI sur le Liechtenstein,
Strasbourg, Conseil de l’Europe, (Étude), 19 mars 2013, p. 13.
7 Au Liechtenstein, tous les ressortissants nationaux ont une citoyenneté locale à l’exception des membres de la
famille princière. Cf, L. Liech. n° 76, 20 mars 1996, sur les municipalités ; L. liech. n°100, 6 déc. 1993, art. 14
portant sur le statut de la maison princière, art. 3, al. 1%.
“1. mon. n°1.199, 26 déc. 1997.
“9 L, and. 5 oct. 1995, art. 11.
160
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
25 ans” de résidence continue°*'. Au Liechtenstein, la naturalisation fait appel à une
condition sans équivalent en droit français“. Le ressortissant étranger qui souhaite acquérir
la nationalité liechtensteinoise peut le faire selon deux procédures. La procédure longue se fait
après avoir justifié une résidence régulière de 30 ans° et avoir obtenu la citoyenneté locale
de la commune où il réside depuis cinq ans°”*. La procédure simplifiée’ pour obtenir la
citoyenneté locale requiert une résidence continue de 10 ans et un vote favorable des résidents
locaux de la commune dans laquelle le demandeur réside.
234. Les ressortissants nationaux des micro-États européens ont tous une nationalité de droit
commun qui n’impose aucune obligation. Mais face à des exigences fonctionnelles dont les
difficultés tirent leurs sources de nécessités institutionnelles ou démographiques, certains
États ont élaboré des nationalités attachées à une fonction, à une personne ou à un lieu de
résidence. L’intérêt étant pour eux, d’adapter la législation sur la nationalité aux contraintes
qu’ils rencontrent (82).
$2 Les « nationalités professionnelles »
235. Les difficultés juridiques et démographiques de ces micro-États sont à l’origine de
régimes dérogatoires en matière de nationalité. C’est le cas des Principautés de Liechtenstein
et d’Andorre qui accordent leur nationalité dans des cas précis prévus par la loi, pour des
raisons professionnelles ou honorifiques. La délivrance de ces nationalités est attachée à un
titre ou à une fonction (A). L’État de la Cité du Vatican fait exception. La citoyenneté
vaticane lui permet de surmonter ses obligations institutionnelles, de le doter d’une population
artificielle et d’accorder un statut particulier aux résidents de la Cité et aux cardinaux romains
(B).
51% 10 ans pour les apatrides, 18 ans pour ceux qui y résident depuis la naissance et 15 ans pour ceux qui sont
mariés à un ressortissant saint-marinais.
6 L. sm., n°186, 21 mars 2012, sur la naturalisation, art. 2.
6 SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Ed. Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 344.
3 Le temps que le requérant a passé au Liechtenstein de sa naissance à 20 ans révolus comptant double.
644 Article 14 de la loi sur les municipalités du 20 mars 1996 : « Les citoyens de chaque pays doivent être
citoyens d'une municipalité, à l'exception des membres de la famille princière ».
6 Selon l’article 2 de la loi sur les municipalités du 20 mars 1996, il y a onze communes au Liechtenstein : « La
Principauté de Liechtenstein comprend les municipalités de Vaduz, Balzers, Planches, Schaan, Triesenberg
Triesen et dans la région de Vaduz (Oberland) et de cendres, Gamprin, les Maures, et Ruggell Schellenberg le
paysage Schellenberg (plaines) ».
161
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. Les nationalités liées à la fonction ou à un titre
236. La nationalité attachée à une fonction. — Comme il a pu l’être constaté, la population
des micro-États est insuffisante pour fournir un personnel de fonctionnaires capable d’assurer
l’ensemble des emplois disponibles dans leur fonction publique“. Certains emplois
nécessitent un haut niveau de compétence imposant de faire appel à une main d’œuvre
étrangère qualifiée. La législation d’Andorre accorde temporairement la nationalité andorrane
à certains de ses hauts fonctionnaires étrangers, pendant toute la durée d’exercice des charges
et des fonctions visées à l’article 14 de la loi qualifiée sur la nationalité en date du 5 octobre
1995 :
« Acquièrent la nationalité andorrane, pour la durée d'exercice de leurs fonctions et charges respectives :
a) Conformément à l'article 48 de la Constitution, les représentants personnels des Co-Princes en Principauté
d'Andorre;
b) Conformément à l'alinéa 1.b) de l'article 46 de la Constitution, le Secrétaire Général des Services du Co-
Prince Episcopal et le Directeur de Cabinet du Représentant Personnel du Co-Prince Français,
c) Conformément à la deuxième disposition transitoire de la Constitution, les magistrats du Tribunal
Constitutionnel;
d) Conformément à l'article 11 de la Constitution, les prêtres exerçant leur charge ecclésiastique dans les
paroisses de la Principauté d'Andorre.
La nationalité acquise en vertu de cet article n'est transmissible ni par mariage ni par filiation et n'autorise pas
D 647
l'exercice des droits politiques »
Le seul intérêt est de conférer temporairement la nationalité andorrane à certains hauts
fonctionnaires étrangers dont les responsabilités sont de près ou de loin en relation avec le
Coprincipat. À cet effet, cette nationalité que l’on peut qualifier de « professionnelle » est
accordée aux représentants personnels des coprinces en Principauté d’Andorre°“, au
Secrétaire Général des services du Coprince épiscopal et au Directeur de cabinet du
représentant personnel du Coprince français“, aux magistrats du Tribunal Constitutionnel“*°
et aux prêtres exerçant leurs charges ecclésiastiques dans les paroisses de la Principauté
d’Andorre°‘. Cette nationalité est symbolique car elle n’accorde pas plus de droits que ceux
octroyés aux ressortissants de l’Union Européenne. Leurs détenteurs ne peuvent ni jouir de
droits politiques, ni transmettre cette nationalité par mariage ou par filiation. Elle se perd par
616 VELLAS (P.), « Les Etats exigus en droit international public », R.G.D.J.P., 1954, p. 559.
647 L. and. 5 oct. 1995, sur la nationalité, art. 14.
618 Personnes visées à l’article 48 de la constitution andorrane.
649 Ibid, art. 46, §1.b).
°° Ibid, deuxième disposition transitoire de la Constitution andorrane.
1 Ibid, art. 11.
162
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’interruption des fonctions auxquelles elle est attachée. Cette nationalité fonctionnelle et non
naturelle est sans effet sur la démographie de ces États car leur faible nombre est stable.
237. La nationalité attachée à un titre honorifique. — Il existe également en Principautés
d’Andorre et du Liechtenstein, une nationalité honorifique. Sa nature purement symbolique
n’a pour intérêt que d’honorer les actions économiques et culturelles menées par un étranger
sur leur territoire. La loi qualifiée andorrane du 4 octobre 1995 dispose :
« Le Conseil Général, à la majorité des deux tiers, peut conférer le titre d'Andorran d'Honneur à toute personne
étrangère qui en serait estimée digne, pour ses qualités et ses actions en faveur de la Principauté d'Andorre.
La nationalité acquise en vertu de cet article n'est transmissible ni par mariage ni par filiation et n'autorise pas
; ; Le 652
l'exercice des droits politiques »“.
Cette disposition confère au Conseil Général le droit d’octroyer à la majorité des deux tiers, le
titre d’Andorran d’Honneur à toute personne étrangère qui serait estimée digne pour ses
qualités et ses actions en faveur de la Principauté d’Andorre. Cette nationalité ne peut être
transmise ni par mariage, ni par filiation et n’autorise pas l’exercice de droits politiques. De la
même façon, la législation de la Principauté de Liechtenstein accorde une citoyenneté
d’honneur :
« Les étrangers qui font la promotion des intérêts culturels et économiques de l'État ou d’une municipalité,
notamment par l'amélioration de l'emploi, de leurs gains, du bien-être de la population ou qui contribuent à
l’augmentation des revenus de l'État et des collectivités locales, peuvent obtenir des droits civils d'honneur à
l'exclusion de la citoyenneté du pays, par le gouvernement Princier qui leur décerne au nom du Prince, ou par
AIRE 653
une municipalité avec le consentement du gouvernement »°”.
Comme le rappelle la loi, la citoyenneté d’honneur liechtensteinoise ne peut être délivrée
qu’aux étrangers qui ont fait la promotion culturelle ou économique du pays ou d’une
municipalité, particulièrement en améliorant l’emploi et le revenu de la population. Que ce
soit Andorran d’Honneur ou citoyenneté d’honneur liechtensteinoise, ces distinctions,
purement honorifiques, sont sans effet sur la démographie car elles n’accordent aucun droit
particulier. L’État de la Cité du Vatican, a quant à lui, élaboré une législation fonctionnelle
nécessaire à son organisation et sans commune mesure avec la législation des autres Etats (B).
®21, and. 4 oct. 1995, art. 15.
$3 L. and., 4 jan. 1934, sur la nationalité, (modifiée par L. and., 9 déc. 1960), art. 16.
163
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. Le cas particulier de la citoyenneté du Vatican
238. Le régime sur la citoyenneté vaticane. — Pour garantir sa souveraineté et son bon
fonctionnement institutionnel, le Vatican a édicté des règles d’acquisition de la citoyenneté
sans équivalent. Son organisation constitutionnelle originale l’oblige à une législation
particulière, loin des critères traditionnels. À la différence des autres micro-États qui sont
libres quant à l’élaboration des règles d’acquisition de la nationalité, celles sur la citoyenneté
vaticane sont strictement encadrées par le traité de Latran°”*, texte fondateur. L’État de la
Cité du Vatican n’étant pas une nation“, l’utilisation du terme « citoyenneté » est préféré à
celui de « nationalité » par les rédacteurs de la loi du 7 juin 1929. Le vocable « citoyen », jugé
mieux approprié, renvoie à une appartenance plus politique.
239. L'application exclusive du «jure officii »°'. — Le Vatican n’est pas un État comme
les autres. Les personnes qui y vivent, religieux ou non, ont pour seul point commun d’y
travailler. Partant de ce principe, la législation sur la citoyenneté ne peut prendre en compte le
droit du sang « jure sanguinis », ni même le droit du sol « jure soli », car on ne naît pas au
Vatican. Le traité de Latran règle cette difficulté en prenant en compte le critère de la
résidence « jure officii ». L'article 9 de ce traité fait de la « résidence stable en Cité » le
principal critère d’acquisition de la citoyenneté vaticane : « En conformité avec les règles du
droit international, sont sujettes à la souveraineté du Saint-Siège, toutes les personnes ayant
une résidence stable dans la Cité du Vatican » °°. Une exception est faite pour les cardinaux
dont la résidence est à Rome et qui sont de plein droit citoyens du Vatican au sens de l’article
21 : « Tous les cardinaux jouissent en Italie des honneurs dus aux princes de sang ; ceux qui
résident à Rome, même en dehors de la Cité du Vatican, sont citoyens de cette Cité, avec tous
les effets qui en résultent »°”.
IL état civil au Vatican dépend également de plusieurs autres textes que sont : la loi fondamentale de la Cité du
Vatican du 26 novembre 2000, la loi sur les sources du droit du 1° octobre 2008 et la loi sur la citoyenneté, la
résidence et l’accès du 22 février 2011, entrée en vigueur le 1” mars 2011.
655 Les personnes titulaires de la citoyenneté vaticane sont au nombre de 594 personnes dont 71 cardinaux, 307
ecclésiastiques ayant le statut de membres et représentants pontificaux, 51 autres ecclésiastiques, 1 sœur, 109
membres du Corps de la Garde Suisse Pontificale et 55 autres laïcs. Les personnes autorisées à résider dans la
Cité du Vatican, conservant leur citoyenneté d’origine, sont au nombre de 238. Les personnes résidant dans un
immeuble extraterritorial ou exempt d’expropriation et de taxes sont au nombre de 3.500. Le Saint-Siège a cette
particularité au delà de la citoyenneté vaticane propre à la Cité de compter 1,1 milliards de croyants dans le
monde. C/ URL : www vatican.va, [dernièrement consulté le mercredi 25 juin 2015].
86 Le terme citoyenneté est employé en lieu et place de celui de nationalité. Cette référence aux « citoyens » va
au delà de l’appartenance étatique « nationaux », pour y ajouter une notion politique.
7" GOVELA (C.), La cité du Vatican et la notion d'Etat, (thèse), Paris, Ed. A. Pedone, 1933, p. 91.
6% Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 9.
9 Ibid, art. 21.
164
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
240. L’élargissement des bénéficiaires de la citoyenneté vaticane. — Cette citoyenneté
peut être considérée comme une nationalité de fonction car elle ne concerne que des
personnes qui demeurent en Cité ou à Rome pour des raisons professionnelles’. Cette
affirmation est à nuancer depuis que la loi du 22 février 2011 est venue abroger celle du 7 juin
1929 et élargir le nombre de bénéficiaires" :
« I. Sont des citoyens de l’État de la Cité du Vatican :
A) les cardinaux résidents dans la Cité du Vatican et de Rome;
B) les diplomates du Saint-Siège :
C) ceux qui résident dans la Cité du Vatican, car ils sont nécessaires en raison de leur fonction ou de leur
service »°°*,
Cette disposition respecte les stipulations des articles 9 et 21 du traité de Latran. Les
personnes ayant une résidence stable dans la Cité du Vatican et les cardinaux résidant à Rome
demeurent de plein droit citoyens. La nouveauté vient des diplomates du Saint-Siège, qui,
sous le régime de la loi nouvelle, sont également citoyens de plein droit. Cette réforme va
beaucoup plus loin, en créant, toujours dans l’intérêt des travailleurs du Vatican, une certaine
forme de naturalisation temporaire :
« II. Le Souverain Pontife par le Cardinal Président du Gouvernement attribue — sur demande des parties
intéressées — la citoyenneté de la Cité du Vatican :
À) à ceux qui résident dans la Cité du Vatican car elles y sont autorisées en raison de leurs charges ou de leurs
services ;
B) à ceux qui indépendamment des conditions décrites dans le paragraphe précédent :
a) sont autorisées, par le Souverain Pontife à résider dans la Cité du Vatican ;
b) le conjoint et les enfants d’un citoyen qui, après approbation, résident avec lui dans la Cité du Vatican »°°.
Nombre de résidents étrangers ne jouissent pas de la citoyenneté vaticane car celle-ci n’est
pas automatiquement délivrée. Avec la loi du 22 février 2011, le critère de la résidence est
confirmé et les conditions d’attribution sont détaillées. Le Cardinal Président du
Gouvernement peut accorder ce titre aux personnes qui résident en Cité en raison de leurs
charges ou de leurs services, ou qui sont autorisées par le Souverain Pontife. Le droit du sang
et l’acquisition de la citoyenneté par mariage n’étant pas reconnus, le législateur permet au
660 NUCCITELLI (N.), Le fondement juridique des rapports diplomatiques entre le Saint-Siège et les Nations-
Unies, Paris, 1956, p. 49.
561 Cette loi élargit les conditions d’obtention de la citoyenneté vaticane définies initialement dans le traité de
Latran et la loi N.III du 7 juin 1929 sur la citoyenneté et la résidence.
662 Loi, N.CXXXI, sur la citoyenneté, la résidence et l’accès, 22 février 2011, art. 1%, $I.
53 Ibid. art. 1%, §IL
165
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Cardinal Président du Gouvernement d’accorder la citoyenneté aux conjoints et aux enfants
d’un citoyen du Vatican, à condition qu’ils résident dans la Cité. Toutes ces dispositions ont
été prises pour faciliter l’accès et la résidence en Cité.
241. Les contraintes juridiques liées à la citoyenneté vaticane. — Le Vatican n’étant pas
une nation pour ses membres mais une administration au service du culte de l’Église, il est
logique que la citoyenneté vaticane attachée à une résidence ou à une fonction ait un caractère
temporaire. N’étant pas une nationalité d’origine, son obtention peut créer des situations de
conflits négatifs lorsque le pays d’où est originaire le citoyen ne reconnaît pas la double
nationalité. Pour remédier à cette difficulté, le traité de Latran prévoit qu’au terme de la
64 cys .
sont considérées comme des ressortissants
citoyenneté vaticane, les personnes apatrides”
italiens : « En cessant d'être soumises à la souveraineté du Saint-Siège, les personnes
mentionnées au paragraphe précédent, et qui, d'après les termes de la loi italienne,
indépendamment des circonstances de fait prévues plus haut, et qui ne seraient pas à
considérer comme possédant une autre citoyenneté, seront en Italie considérées sans autre
ay : ent 665
formalité comme citoyens italiens »
242. Toutes ces dispositions témoignent du caractère « professionnel » attaché à la
législation en la matière. À l’exception des cardinaux romains et des diplomates du Saint-
Siège, seules les personnes travaillant pour l’État du Vatican peuvent résider en Cité et y
obtenir la citoyenneté. Au côté de la législation sur la nationalité, tous les micro-États ont
élaboré une législation sur les conditions de résidence et de séjour. La faible démographie des
micro-États européens les oblige à encadrer l’installation et le passage des étrangers sur leur
territoire. Ce qui explique que leurs législations soient contraignantes et protectrices d’une
population nationale fragile et minoritaire (SECTION 2).
SECTION 2. Une population étrangère dominante
243. La population étrangère résidente représente une part significative de la démographie
des micro-États. Son importance fait du contrôle de l’immigration une attribution essentielle
de leur souveraineté“. D’autant que dans de nombreux États, la population nationale se
661 Toute personne « heimatlos » devient ipso jure citoyen italien. Deux conditions sont nécessaires pour cette
acquisition spéciale : la perte de la citoyenneté vaticane et l’absence de toute autre nationalité. C/ BRAZZOLA
(M), La cité du Vatican est-elle un Ftat ?, (thèse), Fribourg, 1932, p. 187.
66° Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 9, al. 2.
666 Contrairement au Lichtenstein, à Saint-Marin et au Vatican, les populations immigrées de Monaco et
d’Andorre sont plus élevées que leurs populations nationales atteignant près de 80% de la population totale.
166
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
trouve être minoritaire. D’où la prise de législations rigoureuses encadrant les conditions de
résidence et de séjour des résidents étrangers ($1). Certains micro-Etats ont néanmoins conçu
des régimes spéciaux pour attirer des résidents économiques jouissant des avantages d’un
statut spécial (82).
$1 Le régime des résidents étrangers
244. Pour contrôler la population, la législation sur l’immigration des micro-Etats prend en
compte les motifs et la nature des activités exercées par les résidents étrangers. Ces critères
déterminent la durée de validité des autorisations de séjour, qui, suivant les circonstances,
sont de courte durée (A) ou de longue durée (B).
A. Les autorisations de séjour
245. L’incidence des unions douanières. — Les Principautés de Monaco et du Lichtenstein
ainsi que la République de Saint-Marin sont en union douanière, respectivement avec la
8 669
France’, la Suisse”* et l’Italie“’. Toute personne de nationalité étrangère qui souhaite
pénétrer ou séjourner sur les territoires monégasque, liechtensteinois et saint-marinais doit
détenir les documents exigés à l’entrée sur les territoires limitrophes avec lesquels, ils sont en
union douanière. — Quant à la Cité du Vatican, celle-ci ne fait pas partie de l’espace Schengen
et n’est pas en union douanière avec l’Italie. Pour le public, le Saint-Siège a une obligation de
libre accès à la place Saint-Pierre et à la collection d’art qu’il possède. En dehors de ces deux
lieux, le Souverain Pontife reste libre d’autoriser ou d’interdire l’entrée de la Cité du Vatican
à un ressortissant étranger. Les lieux à entrée illimitée et multiple peuvent faire l’objet d’un
permis délivré par le gouverneur pour toute personne ne jouissant pas de la citoyenneté
vaticane ou d’une autorisation de résidence“. Il est à noter que l’entrée sur le territoire des
micro-Etats est conditionnée par des accords internationaux. En ce qui concerne les
conditions de séjour et de résidence, les micro-États européens fixent librement leur
législation. Celles-ci vont varier en fonction des périodes accordées et des autorisations de
travail. Chaque État fait la distinction entre autorisation de séjour et autorisation de résidence.
Cette dualité est importante au Vatican car les autorisations de séjour vaticanes sont
Compte tenu de la faible fraction de la population nationale, une législation adéquate est essentielle pour
protéger la souveraineté de ces États.
°°" Monaco est en union douanière avec la France depuis la convention douanière du 18 mai 1963.
668 Le Lichtenstein est en union douanière avec la Suisse depuis le traité douanier du 28 décembre 1923.
= Saint-Marin est en union douanière avec l’Italie depuis le traité douanier du 22 mars 1862.
Ibid. art. 9.
167
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
comparables à celles que peut octroyer n’importe quel État alors que les autorisations de
résidence donnent accès à la citoyenneté vaticane.
246. Le régime des autorisations de séjour. — Pour des séjours de courte durée, les
ressortissants étrangers sont obligés d’obtenir une autorisation de séjour. En Principauté de
Monaco, après huit jours passés sur le territoire monégasque, tout étranger âgé de plus de 16
ans doit faire une demande de carte de séjour auprès des autorités‘’'. L’exigence d’une carte
de séjour pour un délai si court est sans équivalent ailleurs. Les micro-États européens ont
tous prévu des autorisations de séjour ne dépassant pas une durée d’un an. À Monaco, lorsque
l’étranger réside temporairement sur le territoire monégasque, au bout de trois mois lui est
attribuée une carte de séjour de résident temporaire dont la validité n’excède pas un an. À
Andorre, l'étranger qui souhaite séjourner pour une période inférieure à un an peut bénéficier
d’une autorisation d'immigration temporaire dont la durée variable n’excède pas un an°”.
673 : :_674 :
. Au Lichtenstein’ existe
Celle-ci fait l’objet d’un quota spécial fixé par le gouvernement
un permis (L) dit de courte durée donnant droit à une prise d’emploi pour un maximum de
douze mois lorsqu’une activité en tant que frontalier n’est pas possible ou non appropriée.
Cette autorisation peut être prolongée de six mois pour des raisons exceptionnelles”. Le
permis (L) est accordé par exemple aux sportifs, aux spécialistes d’entreprises internationales
ou aux employés au pair°’°. La République de Saint-Marin dispose d’un permis de résidence
habituelle, délivré à une personne et aux membres de sa famille qui résident habituellement en
République de Saint-Marin et y travaillent. La durée de validité de ce dernier est d’un an
Nr L 677 . . . re L
renouvelable à échéance’. — Au Vatican, les autorisations de séjour sont accordées pour un
temps déterminé aux personnes qui y travaillent ou qui sont rattachées à un organisme du
611 Ord. souv., n°3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la
Principauté, art. 2.
7? L. and. 14 mai 2002, sur l’immigration, art. 24.6.
7 Ibidem., art. 24.7.
6! La principauté de Lichtenstein va beaucoup plus loin que la Principauté d’Andorre en matière de quotas
d’immigrés. Périodiquement, une fois par an, le Gouvernement fixe le nombre maximum d’autorisations qui
peuvent être classifiées par pays d’origine.
PL. 17 sept. 2008, sur les étrangers, (LGBI 2008 Nr. 311), art. 25.
676 L’ordonnance sur la circulation des personnes (Personenverkehrsverordnung) règle les conditions relatives au
séjour et à l’établissement d’étrangers au Liechtenstein ainsi que la procédure d’autorisation qui accorde en
principe une priorité aux ressortissants de l’FEF et de la Suisse. Il existe une distinction entre séjour en vue
d’une activité lucrative et séjour sans activité lucrative (étudiants, rentiers, etc). Tout étranger qui obtient un
droit de séjour au Liechtenstein reçoit une carte d’identité officielle (Auständerausweis).
671 L. sm. n°110/2008, 28 juin 2010, sur les conditions d’entrée et de séjour en République de Saint-Marin, art.
13.
168
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Saint-Siège‘’*. Celles-ci peuvent également être délivrées sur demande simple à tout conjoint
679 : : 680
ou enfants” ~ de citoyens du Vatican”.
247. Tout ceci prouve, qu’à l’exception des unions douanières que doivent respecter tous les
ressortissants étrangers et dont les micro-États n’ont pas la complète maîtrise, les conditions
de séjour sur le territoire des micro-États dépendent de leur autorité souveraine. Tout étranger
souhaitant séjourner sur le territoire d’un micro-État pour une période supérieure à un an, doit
obtenir des autorités nationales une autorisation de séjour longue durée. Ces autorisations,
varient selon les durées et sont soumises à des régimes juridiques différents dont les exigences
sociales et financières sont contraignantes (B).
B. Les autorisations de résidence
248. Le régime des autorisations de résidence. — Pour des séjours de longue durée, les
ressortissants étrangers sont obligés d’obtenir une autorisation de résidence. La Principauté
d’Andorre a mis en place une autorisation de résidence et de travail délivrée pour une durée
initiale d'un an renouvelable trois fois par périodes de deux ans. Une fois passés sept ans à
partir de la date de la concession initiale de l'autorisation, les renouvellements successifs sont
4 Le : 681
accordés pour des périodes de dix ans
. De son côté, la Principauté de Lichtenstein accorde
. 1 ge .. , Ce, 682 , ,
un permis (B) dit à séjour ininterrompu pour une durée limitée””“. Il est octroyé par année sur
une période de cinq ans maximum pour un ressortissant de l’EFE ou pour un Suisse et peut
faire l’objet d’un renouvellement s’il n’existe aucune raison de révocation ou d’expulsion. Au
Vatican, les personnes qui servent dans divers organismes rattachés au Saint-Siège ou dans
des institutions affiliées à l’Etat de la Cité du Vatican peuvent se voir délivrer une carte
d’accès spécial alors que ceux qui ont des raisons d’accéder fréquemment à la Cité du Vatican
. . ye 683 rr . 1
peuvent se voir accorder un permis de séjour permanent”. Sont exonérés de droits d’accès,
678 C’est au Cardinal Secrétaire d’État que revient l’attribution de celle-ci, dans tout autre cas, c’est le Cardinal
Président du Gouvernatorat qui est compétent.
679 L'article 6 précise que ceux qui sont concernés n’ont pas fait de demande de citoyenneté en dépit d’en avoir
le droit peuvent se voir attribuer une autorisation de séjour. L'autorisation de séjour n’entraine pas l'acquisition
de la citoyenneté du Vatican et est limitée pour une durée déterminée. Flle est attribuée aux membres de la
famille et aux travailleurs domestiques de citoyens ou résidents du Vatican et dans des cas jugés appropriés.
80 L'article 2 de la loi N.CXXXI sur la citoyenneté du 22 mars 2011 permet l’octroi au nom du souverain
Pontife, d’une autorisation de séjour sur le territoire de la Cité du Vatican. Celle-ci cesse par annulation de
mariage, retraite ou séparation conjugale et ceci, à tout moment après un préavis raisonnable ou par mesure
immédiate pour des raisons justifiées.
S11. and. 14 mai 2002, sur I'immigration, art. 29.
$21. liech. 17 sept. 2008, sur les étrangers, (LGBI 2008 Nr. 311), art. 27.
SP Ibid., art. 10.
169
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
les cardinaux, les patriarches, les évêques et leurs soignants, les membres du corps
diplomatique accrédités par le Saint-Siège et les parents du Souverain Pontife“**.
249. Tous les micro-Etats européens ont élaboré une législation appropriée afin de contrôler
l’accès de population étrangère sur leur territoire. Au côté de ces autorisations de séjour et de
résidence, certains micro-Etats européens ont mis en œuvre des législations spéciales
répondant à des exigences spécifiques en matière économique, politique et financière ($2).
$2 Le régime des résidents étrangers à statut spécial
250. Des régimes juridiques particuliers existent dans la législation des micro-États pour
faciliter ces conditions de résidence d’une catégorie d’étrangers. Les exigences sont plus
contraignantes et les conditions d’éligibilité différentes de celles précédemment exposées.
Toutes ces dispositions dépendent exclusivement des autorités nationales et aucun accord
international ne vient y porter atteinte. Ces statuts spéciaux permettent l’installation sur le
territoire national, de ressortissants étrangers pour des raisons sociales (A), économiques et
financières (B).
A. Les résidents sociaux
251. Le régime des résidents sociaux. — La Principauté de Monaco dispose d’un statut de
résident privilégié”. Celui-ci s’acquiert à la suite d’une durée de résidence de dix ans. Cette
durée est réduite à un an pour les étrangers, parents d’enfants monégasques et les conjointes
d’étrangers ayant perdu par mariage leur nationalité monégasque. Il faut noter que ce statut
est attribué selon trois critères complémentaires : la résidence effective, les moyens
d’existence et la profession de l’intéress锓. Un peu sur le même registre, la République de
Saint-Marin a mis en place un permis de résidence qui s’obtient en étant le conjoint d’une
personne titulaire de la nationalité saint-marinaise ou l’enfant étranger d’une personne
titulaire de la nationalité saint-marinaise. Cette autorisation n’est délivrée qu’après l’obtention
d’un permis de séjour et une période de résidence stable et continue de cinq années suivant
l’obtention de ce dernier. La durée de validité de ce permis est indéfinie*’. La législation du
Lichtenstein est beaucoup plus souple que celle de Monaco et de Saint-Marin car elle
M Tbid., art. 11.
8 Ord. souv. n°3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la
Principauté, art. 5.
68° Ibidem., art. 7.
87 L. sm. n°110, 28 juin 2010, sur les conditions d’entrée et de séjour en République de Saint-Marin, art. 16.
170
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
s’applique à tous. Son permis (C) prévoit une autorisation d’établissement permanent, qui
peut être obtenue sur demande après un séjour ininterrompu de dix ans, voire cinq ans pour
les Autrichiens et les Suisses. Elle est d’une durée illimitée.
252. Dans une même famille, tous les membres ne sont pas nécessairement des nationaux.
Ces autorisations de résidences facilitent un regroupement familial. À l’inverse, il existe,
d’autres types d’autorisations qui prennent en compte, la situation économique et financière
de l’étranger (B).
B. Les résidents économiques et financiers
253. Les statuts résidentiels. — Pour des raisons économiques, certains micro-États
européens ont défini des statuts résidentiels qui autorisent la venue et l’installation de
résidents étrangers à statut privilégié. C’est le cas de la Principauté de Liechtenstein qui peut
octroyer un permis de séjour d’une durée d’un an dans un but précis et déterminé à l’avance,
voire trois ans lorsqu’il concerne le personnel d’une entreprise internationale dont les bureaux
. . . 688
d’affaires sont au Liechtenstein
. La République de Saint-Marin a également mis en place
un permis de résidence dans les mêmes conditions que celui accordé aux particuliers, à la
seule différence qu’il ne s’adresse qu’aux professionnels et aux investisseurs étrangers‘.
Mais c’est à la Principauté d’Andorre que revient, le mérite d’avoir la plus grande variété de
statuts résidentiels. Ces statuts spéciaux sont au nombre de trois : résident passif”, résident
concept international et résident pour raison d’intérêt scientifique, culturel et sportif. — Le
statut de résident passif concerne seulement des personnes qui n’exercent pas d’activité
professionnelle ou lucrative'. Afin de s’assurer de la solvabilité des personnes éligibles à ce
statut, des conditions limitatives sont définies. Ce statut est délivré par le bureau
d’immigration de la Principauté d’Andorre au nom du gouvernement d’Andorre‘’’. Les
exigences sont les suivantes : avoir 18 ans, résider physiquement en Andorre 90 jours par
88 L. liech. 17 sept. 2008, sur les étrangers, (LGBI 2008 Nr. 311), art. 26.
89 L. sm. n°110, 28 juin 2010, sur les conditions d'entrée et de séjour en République de Saint-Marin, art. 16.
90 L. and. 30 juin 1995, sur le statut de résident passif ordinaire. Ce statut a été modifié par la loi du 31 mai 2012
qui les appelle résidence sans activité lucrative. Cf. BUTLLETI OFICIAL DEL PRINCIPAT D’ANDORRA,
Llei qualificada de residencies passives, Casa de la Vall, n°42 any 7, 02/08/1995, p.883 et BUTLLETI OFICIAL
DEL PRINCIPAT D’ANDORRA, Lleis 9/2012 del 31 de maig, de modificacié de la Llei qualificada
d’immigraciô, Casa de la Vall, n°30 any 24, 27/06/2012, p. 2609.
91 Au sens de son article 2 qui dispose : « Est considéré comme un résident passif aux fins de la présente loi la
personne physique étrangère qui établit sa résidence effective en Andorre sans exercer une activité
professionnelle ou lucrative ».
92. and. 30 juin 1995, sur les résidences passives en Principauté d’Andorre, art. 6.
171
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
693
an”,
régler une caution de 50.000 euros et 10.000 euros par personnes à charge“. Le
résident passif s’engage à investir jusqu’à 400.000 euros en actifs andorrans, l’investissement
devant s’effectuer dans les 6 mois suivant la demande d’immigration®”. — La loi andorrane
9/2012 du 31 mai 2012°°° modifiant la loi qualifiée sur l'immigration du 14 mai 2002 redéfinit
les règles d’immigration et met en place deux statuts de résidents à Andorre. Le premier est le
statut de professionnel international qui s’adresse aux personnes physiques qui n’ont pas la
nationalité andorrane et qui sont disposées à établir leur résidence en Andorre, au moins 90
jours par an afin de développer une activité’. — Le second statut est celui de résident pour
des raisons d’intérêt scientifique, culturel et économique. Ce type d’autorisation de résidence
en Andorre est destiné à des personnes qui bénéficient d’une reconnaissance internationale
pour leur talent, dans le monde de la science, la culture ou le sport°°*. Le requérant doit établir
PE oo. . . . 699
sa résidence principale et effective en Andorre au moins 90 jours par an”.
254. Les autorisations spéciales de séjour. — D’autres États comme la Principauté de
Lichtenstein délivrent des autorisations de séjour spéciales par procédure d’attribution. Une
procédure de tirage au sort pratiquée au Lichtenstein permet d’attribuer aux ressortissants de
69 La Principauté d’Andorre a fait le choix de baisser ce délai de 183 jours à 90 jours pour rendre plus attractif
ce statut.
6% Cette somme doit être versée à l’Institut National des Finances.
69 De plus, il faut pouvoir prouver que la personne qui sollicite ce statut dispose des ressources suffisantes,
d’une couverture couvrant les risques de maladie, d'invalidité et de vieillesse. Il faut pouvoir apporter la preuve
de ses titres de propriété ou d'avoirs bancaires, que l'on dispose de revenus qui sont de 300 % supérieurs au
salaire minimum d'Andorre, qui est de 951,60 euros, plus 100% supplémentaires par personne à votre charge. Il
faut signer un document sur lequel, on s’engage à habiter en Andorre pendant au moins 90 jours par an. Il faut
apporter les originaux des contrats d'achat ou de location d'un logement.
69° BUTLLETÏ DEL CONSELL GENERAL, proposiciô de Ilei de modificaciô de la Llei 9/2012, del 31 de maig,
de modificacié de la Llei qualificada, Casa de la Vall, 8 de marc 2013.
697 Article 98 de la loi du 31 mai 2012 met en place le concept de professionnel international. Un statut de
résident obtenu après avoir répondu à plusieurs conditions : a) Le siège social ou la base de l’activité
professionnelle se situe en Andorre, b) Le professionnel avec projection internationale doit avoir au moins un
employé en Principauté d’Andorre, c) Les services fournis par le professionnel doit avoir comme destinataire
principal des personnes physiques ou juridiques non résidentes en Principauté d’Andorre. (85% des services
rendus doivent être utilisés dans d’autres pays que l’Andorre.), d) Le bénéficiaire d’une autorisation de résidence
pour professionnels ayant une projection internationale doit déposer 50.000€ non rémunérés à l’Institut national
des finances Andorran (INAF) et 10.000€ non rémunérés supplémentaires par personnes à charge. Les montants
en garantie déposés à l’INAF sont restitués en cas de non rénovation de l’autorisation de résidence.
5% En application de l’article 100 de la loi du 31 mai 2012.
699 Ces personnes peuvent continuer à développer leurs activités professionnelles si les destinataires principaux
sont des personnes physiques ou juridiques non résidentes en Principauté Andorre. (85% des services rendus
doivent être utilisés dans d’autres pays que l’Andorre). Ces personnes doivent justifier que leur activité dans un
des secteurs susmentionnés leur permet de vivre avec leur famille en Andorre sans travailler aussi longtemps que
dure l’autorisation. Le bénéficiaire d’une autorisation de résidence pour des raisons d’intérêt scientifique,
culturel et sportif doit déposer 50.000 € non rémunérés à l’Institut national des finances Andorran (INAF) et
10.000 € non rémunérés supplémentaires par personnes à charge. Les montants en garantie déposés à l’INAF
sont restitués en cas de non rénovation de l'autorisation de résidence.
172
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’EÆEE. des autorisations de séjour limitées par un quota fixé par le Gouvernement”. Ne
prennent part à ce tirage au sort que des personnes disposant d’une fortune suffisante pour
entretenir une famille et qui ont un emploi au Liechtenstein ou un emploi en vue. Ces
personnes doivent également remplir les conditions pour être indépendantes et dans le cas
d’inactifs, être financièrement autonomes. Celui qui est tiré au sort mais qui ne prend pas de
résidence au Liechtenstein dans les six mois perd son droit de séjour.
255. En conclusion, la législation en matière de résidence et de séjour peut varier du tout au
tout d’un micro-État à un autre. Répondant à des exigences démographiques, économiques et
financières, ces États ont conçu des législations proches et différentes à la fois. L'intérêt étant
de sauvegarder une identité nationale qui peut rapidement être en danger par l’afflux de
populations étrangères. Comme pour tout État, le territoire et la population des micro-États
sont gérés par une autorité exécutive effective (CHAPITRE 3).
7° En distinguant, personnes actives et personnes inactives.
173
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 3: Une autorité politique effective
« Un état en tant qu'entité du droit international doit posséder les
éléments suivants : une population permanente, un territoire défini,
un gouvernement (...) » ol
Convention de MONTEVIDEO du 26 novembre 1933, sur les droits et les devoirs des Etats.
256. Dans un Etat, malgré la pluralité de ses membres, qu’ils soient nationaux ou étrangers,
toute communauté humaine est soumise à un gouvernement capable de prendre les décisions
2
, . . ,70 . . .
nécessaires pour la gestion de la communauté". Le droit international admet le
J 1, . : - 703
gouvernement comme le troisième élément constitutif de l’Etat
. C’est peut être d’ailleurs le
plus important car il fait de lui une individualité, une personne morale distincte de ses
membres. L'autorité politique qu’il représente est à la fois une composante et une garantie de
la souveraineté interne. On le reconnaît par sa capacité d’auto-organisation, l’existence d’un
organe suprême, et certains pouvoirs. Les micro-États dont l’existence est séculaire, auraient
pu rester au stade d’entités autonomes s’ils n’avaient pas fait le choix de devenir
indépendants. Le constitutionalisme fut pour eux une valeur refuge face aux puissants voisins.
Pour cela, il leur a fallu profiter de circonstances historiques et établir de véritables régimes
politiques qui assirent leur autorité. Il convient donc d’examiner maintenant les différents
régimes politiques de ces États leur ayant permis de développer un pouvoir politique au
niveau national (SECTION 1) et un pouvoir territorial au niveau local (SECTION 2).
SECTION 1. Les régimes politiques
257. L’exercice du pouvoir par l’autorité gouvernementale est conditionné par le régime
politique. L’organisation constitutionnelle des micro-États est comparable mais reste sous
certains aspects très distincte. Certains micro-États ont le même régime juridique mais ne
fonctionnent cependant pas de manière identique. Pour cette raison, au-delà de la dichotomie
traditionnelle entre États républicains et États monarchiques, des différences croisées existent.
Les monarchies que sont Monaco et l’État de la Cité du Vatican”
ont la caractéristique
d’avoir un pouvoir exécutif fort alors que c’est l’inverse pour les monarchies de
Liechtenstein, d’Andorre et la république de Saint-Marin. L’atypisme des régimes politiques
7! Convention de MONTEVIDEO du 26 novembre 1933, sur les droits et les devoirs des États, art. 1°".
72 BRAZZOLA (M), La cité du Vatican est-elle un Etat ?, (thèse), Fribourg, 1932, p. 201.
753 CARRÉ DE MALBERG (R.), Contribution à la théorie générale de l'Etat, Paris, 1920, vol. I, p. 7.
7% SENAT, rapport sur les micro-Etats européens, Service des affaires Européennes, Cellule de législation
comparée, oct. 1992, n° 39, p. 2.
174
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
de ces États fait naître entre eux des différences institutionnelles importantes. Dans l’intérêt
d’analyser leur autorité politique, il convient d’étudier leur régime politique selon leur nature,
monarchique (§1) ou républicaine ($2).
$1 Les régimes monarchiques
258. Les micro-États monarchiques tirent leur régime d’une organisation moyenâgeuse qui
s’est démocratisée avec une dose de parlementarisme au cours du XX* siècle. Quant au
Vatican, il est une exception parmi ces États. Son fonctionnement institutionnel sui generis a
été créé de toute pièce par les accords de Latran. Monocratie, le Pape y exerce un pouvoir
exclusif. Trois autres micro-États sont des monarchies constitutionnelles qui accordent une
séparation des pouvoirs plus ou moins importante selon leur organisation politique. Le
partage du pouvoir n’étant pas le même, son exercice diffère selon que le micro-État est une
monarchie constitutionnelle (A) ou une monarchie absolue (B).
A. Les monarchies constitutionnelles
259. La formation des monarchies constitutionnelles. — Les premières constitutions des
Principautés du Liechtenstein et de Monaco sont imposées par la Confédération Germanique
et le Royaume de Piémont-Sardaigne pour calmer des peuples enclins à la révolte face aux
crises économiques du XIX® siècle. À cette époque, les deux monocraties ne sont pas
indépendantes et les textes que leurs Princes édictent se contentent de mettre en lumière un
pouvoir absolu dont l’usage est conditionné à la bienveillance des pays de tutelle. Le 9
novembre 1818, le Prince Johann 1°“ de Liechtenstein promulgue la première charte
constitutionnelle de la Principauté, suivi du Prince Florestan 1°" de Monaco, le 25 février
1848, quand un processus constitutionnel est entamé pour passer de la monarchie absolue à la
monarchie constitutionnelle. Celui-ci avorte à cause de l’indépendance autoproclamée des
communes monégasques de Menton et Roquebrune le 21 mars 1848” d’une part, et par
l’absence de pouvoir de la Diète liechtensteinoise”° d’autre part. Pendant cette période,
germent les prémices des régimes politiques contemporains. La chute de la Confédération
7 La charte constitutionnelle monégasque du 25 février 1848 avait l’avantage de mettre en place une assemblée
élue qui partageait avec le Prince et le Conseil d’État le pouvoir de faire la loi et de s’opposer aux hausses
d'impôts. Cf, GRINDA (G.), « Comment la Principauté de Monaco est devenue un Etat constitutionnel »,
(célébration du centenaire de la constitution du 5 janvier 1911), Annexe au Journal de Monaco, n°7.998, 7
janvier 2011, p. 10.
"6 Elle ne comprend à cette époque que les représentants du clergé et de la paysannerie. La noblesse était
uniquement composée de membres de la famille princière.
175
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Germanique le 23 Août 1866” et du protectorat sarde la même année ne met pas fin aux
liens étroits existant avec les territoires riverains. Pour la survie de leurs États, les Princes
prennent conscience de l’importance d’une structure politique établie. Dans cet esprit, Johann
II de Liechtenstein et Albert 1° de Monaco promulguent respectivement le 26 septembre 1862
et le 5 janvier 1911, les premiéres constitutions dont ’application est effective”. Ils
affirment ainsi leur autorité gouvernementale, clarifient leur situation politique et mettent
définitivement fin à leur pouvoir hégémonique. Pierre RATON dans sa thèse sur «les
institutions de la Principauté de Liechtenstein » affirme que cette constitution est un contrat
entre le souverain et son peuple, mais surtout l’affaiblissement de la monarchie absolue ””.
Sous la pression populaire, les Princes assouplissent leur régime et renforcent le
parlementarisme”°. Ils abrogent leurs précédentes constitutions et promulguent celles
toujours en vigueur. Aujourd’hui la Principauté de Liechtenstein est régie par la constitution
du 5 octobre 1921”" révisée le 22 janvier 2003, et la Principauté de Monaco par la
712 713
constitution du 17 décembre 1962’ révisée le 2 avril 2002° ’. — L’organisation politique
contemporaine de la Principauté d’Andorre remonte aux paréages de 1278 et 1288 qui
créaient pro indiviso une souveraineté partagée entre le Chef d’État français et l’évêque
d’Urgel. Raymonde TOURENG va jusqu’à affirmer qu’au XX° siècle, on est face à « un État
féodal » avec « une constitution datant de 1278 »
. Autant dire, que ce régime sui generis
sans précédent, crée de nombreuses confusions chez les juristes car ces institutions ont
longtemps été de nature coutumière”°. Malgré le silence des paréages sur les pouvoirs des
Coprinces, ils ont exercé jusqu’au XX* siècle, un pouvoir absolu. Leurs viguiers, considérés
comme les plus hautes autorités des vallées, étaient chargés d’administrer la Principauté.
Membres du tribunal des Corts”°, chefs des forces armées, de la police, ils prennent en leur
"7 La famille princière administre depuis l’étranger sa Principauté, par l’intermédaire d’un Gouverneur.
78 Georges GRINDA in Les institutions de la principauté de Monaco, notion sur l’organisation politique,
administrative, économique et sociale, Monaco, Imp. Nationale de Monaco, 2000, p. 23 et Pierre RATON in Les
Institutions de la Principauté de Liechtenstein, (thèse) Université de Paris. Faculté de droit, 1949, p. 50,
affirment respectivement pour Monaco et le Liechtenstein, que le premier acte constitutionnel de ces
Principautés commence par ces nouvelles constitutions.
7° RATON (P.), Les Institutions de la Principauté de Liechtenstein, (thèse) Université de Paris. Faculté de droit,
1949, p. 50.
T0 GUIDI (G.), Piccolo Stato, Constituzione e connessioni internazionali, atti del convergno dell’Associazione
di diritto publico comparato Ed Europeo, San Marino, Collegio Santa Chiara, 21-22 giugno 2002, Torino, Ed.
G.Giappichelli, 2003, p. 65.
I Elle est composée de 115 articles divisés en douze chapitres
"? Composée de 97 articles répartis en douze titres
"5 BALMON (L.), « Le contexte de la révision constitutionnelle à Monaco », R.D.M., n°5, 2003, p. 45 à 58.
"4 TOURENG (R.). Statut juridique des Vallées d’Andorre, (thèse) Toulouse, 1939, p. 247.
15 BÉLINGUIER (B.), La Condition Juridique des Vallées d’Andorre, (thèse), Ed. A. Pedone, 1970, p. 229.
"1° Tribunal Criminel.
176
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
nom des décrets qui ont force de loi ‘’. En l’absence de constitution, ils façonnent peu à peu
la Principauté d’Andorre en la dotant de ses premières institutions. Par décrets épiscopal et
français en date du 11 février 1419 et du 17 décembre 1419, ils créent le premier parlement
andorran, appelé Consell de la Terra”*, dont les compétences avant tout administratives
réunissaient sous forme aristocratique les chefs des grandes familles andorranes””. C’est
l’ancêtre de ce qui deviendra plus tard avec la nova reforma du 22 avril 1866”” le Conseil
Général dont les membres seront élus, transformant l’Andorre en un modèle démocratique.
Au côté de cette institution politique, sont bâties une organisation administrative reposant sur
des paroisses et une organisation juridictionnelle avec des juridictions pénales (Bayles* et
Tribunal des Corts’
Co. . . 723
) et civiles (Bayles, juges des appellations et 7ercera Sala“). Ce
fonctionnement institutionnel a perduré pendant plusieurs siècles, jusqu’à la fin du XX“ siècle.
L’absence de constitution écrite et l’établissement de deux souverains étrangers ne
permettaient pas l’existence d’une autorité politique indépendante. C’est ce que mirent en
exergue deux décisions du conseil de l’Europe de 1990. En 1993, le Conseil Général se
déclare Assemblée constituante et adopte seule une constitution qui tire ses fondements de
l’organisation coutumières des vallées d’Andorre. Soumise au peuple par référendum, elle est
. 724 ;
approuvée le 14 mars 1993 “’. Ce nouveau texte scelle l’achèvement final d’un long processus
d’émancipation qui accrédite la Principauté d’Andorre en tant que monarchie
constitutionnelle reconnue. Son organisation politique originale est fondée sur son histoire
séculaire et sur le respect des relations anciennes qui existent avec les Etats voisins comme en
témoigne le préambule de la constitution andorrane :
« Le Peuple andorran, pleinement libre et indépendant, et dans l'exercice de sa souveraineté,
Conscient de la nécessité d'adapter la structure institutionnelle de l'Andorre à la situation nouvelle
découlant de l'évolution de son environnement géographique, historique et socio-culturel, ainsi que de
la nécessité de fixer les relations que, dans ce nouveau cadre juridique, doivent entretenir des
institutions qui ont leur origine dans les Paréages,
Convaincu de l’utilité de se doter de tous les mécanismes susceptibles de garantir la sûreté juridique
dans l'exercice des droits fondamentaux de la personne qui, s'ils ont toujours existé et ont été respectés
dans le comportement de la société andorrane, ne bénéficiaient pas d'une règle matérielle concrète,
"7 BARBIER (P.), La coutume privée d’Andorre envisagée dans ses sources et dans ses institutions les plus
originales, (thèse) Université de Paris, 1937, p. 17.
"8 Le nom « terra » fait référence à la terre et à la propriété.
"? MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica, col.
mieux connaître, 1999, p. 29.
0 Ibid. p. 39.
11 existe deux bayles, français et épiscopal. Les requérants sont libres de choisir celui qu’ils veulent pour ester
en justice.
722 C’est la juridiction de dernier ressort en matière criminelle.
73 C’est le tribunal suprême en matière civile. II est constitué de deux tribunaux que sont : le tribunal supérieur
ecclésiastique de la Séo d’Urgel et le tribunal de Perpignan. Les parties sont libres de choisir le tribunal qu’elles
souhaitent pour faire leur pourvoi.
?* Elle est composée de 107 articles divisés en 9 titres.
177
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Décidé à poursuivre le développement de valeurs comme la liberté, la justice, la démocratie et le
progrès social, ainsi qu’à préserver et fortifier les relations harmonieuses de l'Andorre avec le reste du
monde et spécialement avec les pays voisins, sur la base du respect mutuel, de la coexistence et de la
paix,
Déterminé à apporter sa contribution et son soutien à toutes les causes communes à l'humanité, tout
spécialement pour préserver l'intégrité de la Terre et pour garantir aux générations futures des
conditions d'existence favorables,
Souhaitant que la locution " virtus, unita, fortior ", qui a présidé au cheminement pacifique de
l'Andorre pendant plus de sept cents ans d'histoire, demeure une devise parfaitement vivante et inspire
toujours les actes des Andorrans,
Approuve souverainement la présente Constitution ».
260. La nature juridique. — Le régime politique de ces différentes principautés repose sur
des constitutions écrites qui limitent le pouvoir du Prince en établissant d’autres organes
subordonnés mais efficients”. Pour ce qui est des Principautés de Monaco et du
Liechtenstein, elles sont des monarchies constitutionnelles héréditaires, comme l’explicitent,
d’une part la constitution monégasque : « Le principe du gouvernement est la monarchie
ss y . . . 726
héréditaire et constitutionnelle » =”, d’
autre part la constitution du liechtensteinoise : « La
principauté est une monarchie constitutionnelle héréditaire sur des bases démocratiques et
parlementaires »”. La Principauté d’Andorre est quant à elle une monarchie
constitutionnelle sous forme de coprincipat : « Le régime politique de l'Andorre est la
coprincipauté parlementaire »*. Mais encore, le Liechtenstein et Andorre sont également
des monarchies parlementaires. Leurs constitutions prévoient la responsabilité du
gouvernement devant le parlement ’”’, ce que ne permet pas la constitution de Monaco.
Néanmoins, subsistent des différences entre les deux États ; le Liechtenstein est un régime
parlementaire dualiste alors qu’Andorre est un régime parlementaire moniste. — On peut dire
que ces États sont aussi des « États de droit ». Certains tels Monaco et Andorre, l’énoncent
clairement par une disposition explicite : « La Principauté est un État de droit attaché au
respect des libertés et droits fondamentaux »”", « L'Andorre est un Etat (...) un Etat de droit,
, ; . 731] . . . .
démocratique et social »”“. Tous consacrent un titre de leur constitution sur des droits et des
devoirs constitutionnellement reconnus”. On peut le constater avec le titre III de la
75 GUILLIEN (R.), VINCENT (J.) [Dir.]. GUINCHARD (S.). MONTAGNIER (G.), Lexique des termes
juridiques, Paris, Ed. Dalloz, 15 ¢d, 2014, p. 412.
726 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 2.
7 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 2.
7% Const. and., 28 avr. 1993, art. 1%, al. 4.
2% Sur base parlementaire et démocratique pour la Principauté de Liechtenstein. Cf. GSTÔHL (H.), Coopération
internationale et juridictions constitutionnelles étrangères, Présentation de la Cour d’État du Liechtenstein, Cah.
Cons. Const, Ed. Dalloz, Paris, 2000, p. 43.
7° Const. mon., 17 déc. 1962, art. 2, al. 2.
PL Const. and., 28 avr. 1993, art. 1%, al. 1%"
2 Const. mon., 17 déc. 1962, Titre III, Const. and., 28 avr. 1993, Titre II et Const. liech., 5 oct. 1921, Chapitre
IV.
178
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
constitution monégasque sur « Les libertés et droits fondamentaux », le titre II de la
constitution andorrane intitulé « Des droits et des libertés », et le chapitre IV de la
constitution liechtensteinoise appelé : « Des droits et des devoirs généraux des citoyens ».
Toutes ces dispositions constitutionnelles garantissent aux citoyens la prééminence des
libertés fondamentales.
261. La souveraineté. — Grâce à leurs constitutions, les principautés affirment clairement
leur souveraineté et leur indépendance. Que ce soit à Monaco : « La Principauté de Monaco
733
2
est un Etat souverain et indépendant (...) » ou à Andorre : « L’Andorre est un Etat
indépendant (..) »”*. Ces dispositions sont empreintes de symbolisme, surtout quand on
connaît l’histoire de ces États et les liens étroits existant avec leurs voisins. Seule la
constitution du Liechtenstein est silencieuse sur ce point. Des trois États, elle reste celui qui a
le moins souffert de l’interdépendance de son territoire avec celui de ses riverains. — À cela il
est nécessaire de préciser que les constitutions des principautés ne se contentent pas
d’affirmer leur souveraineté ; elles l’attribuent également à une institution. En Principauté de
Monaco, la souveraineté revient au Prince : « Le Prince exerce son autorité souveraine en
conformité avec les dispositions de la Constitution et des lois »”°. Au Liechtenstein, le Prince
la partage avec son peuple : « (...) la puissance publique procède du prince et du peuple qui
l'exercent ensemble selon les dispositions de la présente Constitution »”°. À l’opposé des
deux autres, Andorre ne l’accorde qu’au peuple : « La souveraineté réside dans le peuple
andorran, qui l'exerce par la voie du suffrage et par les institutions établies par la présente
4 737
Constitution »
262. La séparation des pouvoirs. — Qui dit « monarchies constitutionnelles », dit
obligatoirement séparation des pouvoirs. À Monaco, le Prince est en charge du pouvoir
exécutif : « Le pouvoir exécutif relève de la haute autorité du Prince »”°, mais également au
Liechtenstein : « Le prince est le chef de l'État et exerce son droit de puissance publique
conformément aux dispositions de la présente Constitution et des autres lois »”’. En
Principauté d’Andorre, c’est beaucoup plus complexe. Depuis l’entrée en vigueur de la
73 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 1°.
74 Const. and, 28 avr. 1993, art. 1°.
75 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 12.
76 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 2.
77 Const. and., 28 avr. 1993, art. 1, al. 1°".
78 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 3.
79 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 7, al. 1°.
179
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
constitution andorrane, les Coprinces sont : « (…) le symbole et la garantie de la permanence
et de la continuité de l’Andorre, ainsi que de son indépendance et du maintien de l’esprit de
parité dans les traditiomelles relations d'équilibre avec les États voisins (...) »"”. En
d’autres termes, ils assurent le respect de la constitution et la continuité de ses institutions :
« Les coprinces sont les arbitres et les modérateurs du fonctionnement des pouvoirs publics et
des institutions »”“, le pouvoir exécutif relevant du gouvernement. — En ce qui concerne le
pouvoir législatif, au Liechtenstein ce dernier appartient au parlement”, ainsi qu’à Andorre :
« Le Conseil général, (..) exerce le pouvoir législatif (..) »”°. Ce qui n’est pas tout à fait le
cas de Monaco où le Prince le partage avec le parlement : « Le pouvoir législatif est exercé
par le Prince et le Conseil National »"*
.— Quant au pouvoir judiciaire, il est exercé par des
cours et des tribunaux. C’est ce qu’exprime clairement la constitution monégasque : « Le
pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux »°. Par contre, comme au
Liechtenstein, ce pouvoir n’appartient qu’au Prince’ et la justice est rendue en son nom.
C’est une différence importante à noter avec la Principauté d’Andorre où la justice est rendue
au nom du peuple andorran‘’’. — La Principauté de Monaco pratique une séparation rigide du
pouvoir ; le parlement et le gouvernement sont spécialisés dans des fonctions différentes. Il
n’y a pas de réelle relation entre ces deux organes. C’est l’inverse en Principautés de
Liechtenstein et d’Andorre où règne une séparation souple, avec une collaboration et une
interdépendance entre le parlement et le gouvernement. Il en ressort que Monaco se
caractérise par un pouvoir exécutif fort, le Liechtenstein par une équivalence entre exécutif et
législatif et Andorre par une prépondérance du pouvoir législatif sur l’exécutif”**.
263. L’évolution historique de ces trois Principautés les a amenées à assouplir le pouvoir des
Princes pour devenir des monarchies constitutionnelles. Leur organisation politique témoigne
d’une autorité exécutive effective qui ne peut être remise en cause. Leur souveraineté est
constitutionnellement reconnue. Monaco jouit d’une souveraineté princière, le Liechtenstein,
d’une souveraineté semi-princière, et Andorre d’une souveraineté du peuple. Le régime
monarchique des Principautés est très différent de celui du Vatican. Ce dernier est avant tout,
7% Const. and. 28 avr. 1993, art. 44, al. 1°".
74 Ibid, art. 44, al. 2.
72 Const. liech.… 5 oct. 1921, art. 45.
™ Const. and, 28 avr. 1993, art. 50.
74 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 4.
75 Ibid. art. 5.
76 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 88 ; Const. liech., 5 oct. 1921, art. 85.
"7 Const. and., 28 avr. 1993, art. 85 : « La justice est rendue au nom du peuple andorran (...) ».
8 BELINGUIER (B.), La Condition Juridique des Vallées d’Andorre, (thèse), Ed. A. Pedone, 1970, p. 235.
180
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
une monarchie absolue et son autorité politique s’incarne dans l’accomplissement par le
Saint-Siège de sa haute mission spirituelle (B).
B. La monarchie pontificale
264. L’origine du régime pontifical. — Pour comprendre le régime politique de l’État du
Vatican, il faut remonter à ses origines. Toute l’organisation constitutionnelle de cet État
repose depuis le Moyen-Âge sur la distinction entre pouvoir temporel et spirituel. C’est ce qui
explique la complexité de ses institutions. À l’origine, l’Église disposait d’une liberté d’action
7 Il fallut attendre les anciens États pontificaux accordés par Pépin
sans garantie temporelle
le Bref en 754 et confirmés par Charlemagne en 774, pour que le Pape soit doté d’un pouvoir
temporel. La distinction entre pouvoir spirituel et pouvoir temporel était ténue. À l’époque,
l’Église ne s’occupait pas uniquement de l’aspect religieux mais traitait également de
questions d’ordre sociétal. Le Pape était considéré comme : « le souverain des rois et le chef
0
spirituel de la chrétienté tout entière »”°. Il va perdre son pouvoir temporel avec le
mouvement d’unification italien risorgimento qui met fin aux États pontificaux le 20
septembre 18707"
. La loi dite « Des Garanties » n° 124, du 13 mai 1871, sur les prérogatives
du Saint-Siège et sur les relations de l’État avec l’Église, votée par le parlement italien, ne
reconnaissait pas la souveraineté territoriale du Pape mais lui garantissait la jouissance des
Palais du Vatican du Latran et de la Villa de Castel Gandolfo”?
. Le Pape dépossédé de son
pouvoir temporel revendiquait sur ses résidences un statut extraterritorial qui lui était refusé
par le gouvernement italien, considérant que le Vatican faisait partie intégrante de l’Italie. La
Question Romaine prit fin grâce aux accords de Latran signés 11 février 1929 entre le Pape
Pie XI et Benito MUSSOLINI”. Ce traité accorde au Pape la pleine propriété et l’autorité
souveraine de l’Église sur la Cité du Vatican et crée l’État de la Cité du Vatican, entité
distincte du Saint-Siège. Lors de l’échange des ratifications le 7 juin 1929, sont publiées six
lois par le Pape Pie XI'**. Cet ensemble où la plus importante est la loi fondamentale de la
9 DABROWSKI (M). L'organisation intérieure et l’administration politique de la cité du Vatican, (thèse),
Dijon, 1931, p. 15.
P° LE FUR (L.), « La liberté et la souveraineté du Saint-Siège au regard du Droit international », in Les accords
de Latran, Paris, Ed. Seps., 1929, p. 72.
PLDILHAC (P.), Les accords de Latran, leurs origines, leur contenu, leur portée, (thèse) université de droit de
Rennes, 1932, p. 151.
P? BRAZZOLA (M), La cité du Vatican est-elle un Etat ?, (thèse), Fribourg, 1932, p. 3.
3 ROUSSEAU (C.), « Communication sur l’Etat de la Cité du Vatican», R.G.D.LP., 1930, p. 145 et s.,
ANGELINI (D.), « Le caractère invisible des accords du Latran », R.G.D.IP., 1932, p. 512 et s.
1 La liste de ces lois toutes en date du 7 juin 1929 est la suivante :
- Loi fondamentale de la Cité du Vatican
- Loi sur les sources du droit
181
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Cité du Vatican, constitue le corpus juris du nouvel État. Le régime sui generis du Vatican
repose intégralement sur la dichotomie entre spirituel et temporel, entre Saint-Siège et État du
: 755
Vatican
265. La nature du régime. — L’étude du Vatican n’est pas comparable à celle des autres
micro-États et à fortiori à celle des autres États du monde. Cela étant, elle permet de
démontrer que ce territoire est soumis à une autorité exécutive. Pour autant, les spécificités
institutionnelles attachées au Vatican ne sont pas les mêmes que celles des autres États.
L’organisation constitutionnelle du Vatican est créée de toutes pièces pour l’Église et
76 L’État de la cité du Vatican est avant
l’accomplissement de « sa haute mission spirituelle »
tout une monarchie absolue. Il n’y a pas de séparation des pouvoirs, le Pape exerce une
concentration exclusive du pouvoir. BRAZZOLA disait : « cette monarchie est absolue car la
souveraineté temporelle du Pape ne peut être qu’un reflet de sa souveraineté spirituelle qui,
par essence, est absolue »””. C’est également une monarchie pontificale ou papale car le
souverain est le Pape. Contrairement à la plupart des monarchies du monde, ce n’est pas une
monarchie héréditaire mais une monarchie élective car le souverain est élu par le collège des
cardinaux. C’est aussi une monarchie sacerdotale, car considérée comme de droit divin, le
Pape serait spirituellement l’héritier de Saint-Pierre l’apôtre”°
. Pour les raisons évoquées
précédemment, le traité de Latran du 11 février 1929, toujours en vigueur, crée l’État de la
Cité du Vatican, entité distincte de celle du Saint-Siège. Le Pape est le Chef de ces deux
entités, l’une spirituelle en charge de l’Église, et l’autre temporelle en charge d’administrer la
Cité du Vatican. Pour mieux comprendre le régime du Vatican, il est nécessaire de distinguer
clairement les deux entités et de mettre en évidence leur organisation constitutionnelle, preuve
d’une autorité exécutive effective.
266. La distinction entre le Saint-Siège et l’État de la Cité du Vatican. — L'origine du
9
Saint-Siège’ remonte au christianisme. C’est l’entité spirituelle, la personnification de
- Loi sur le droit de cité et de séjour
- Loi sur l’organisation administrative
- Loi sur l’organisation économique, commerciale et professionnelle.
?° DABROWSKI (M), L'organisation intérieure … , op. cit., p. 83.
P° Traité de Latran, 11 fév. 1929, préambule.
7 BRAZZOLA (M), La cité du Vatican est-elle un Etat ?, (thèse), Fribourg, 1932, p. 205.
PSLe pape se dit évêque de Rome et héritier de l’apôtre Saint-Pierre de Rome.
™° En ce qui concerne le pouvoir spirituel, celui-ci est détenu par le Saint-Siège. Depuis le concile de
Constantinople 381, l’évêque de Rome est considéré comme le premier des évêques en tant que successeur de
182
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’Église catholique. Il est régi par la constitution apostolique Pastor Bonus du 28 juin 19887
et se compose d’une curie romaine, seul organe qui assiste le Pape dans l’exercice du pouvoir
spirituel. Cette curie est divisée en dicastères ° comprenant : une secrétairerie d’État en lien
direct avec le pape qui coordonne neuf congrégations’®?, douze conseils pontificaux *, trois
tribunaux canoniques”°* et des administrations rattachées”. Les congrégations et la
secrétairerie d’État font des propositions au Pape, les conseils pontificaux sont consultatifs et
les tribunaux jugent le contentieux en matière canonique ou en lien avec l’Église. — La
création de l’État de la Cité du Vatican remonte aux accords de Latran du 11 février 1929
entre le Saint-Siège et l’État italien. C’est l’entité temporelle régie par la loi fondamentale du
26 novembre 2000” qui a remplacé celle du 7 juin 1929. Il est composé d’un gouvernement,
d’une commission pontificale, et de trois tribunaux temporels °’. Le gouvernement est divisé
en neuf directions administratives“ et sept bureaux centraux”. Il assiste le pape dans
l’accomplissement du pouvoir exécutif, son président préside également la commission
pontificale chargée de l’exercice du pouvoir législatif. Les tribunaux temporels’”’ se
consacrent quant à eux au pouvoir judiciaire en traitant des contentieux en matière pénale,
civile et administrative. C’est cette entité temporelle qui donne au Vatican la reconnaissance
d’une autorité exécutive effective, condition essentielle dans 1’ attribution de la qualité d’État.
l’apôtre Pierre, établi par le Christ lui-même « chef » de ses douze disciples devenus ses apôtres. C’est à ce titre
que le pape est reconnu comme chef de l’Église catholique.
760 Ainsi que du code de droit canonique.
761 Ce sont des institutions spécialisées.
762 Les neuf congrégations sont : « la doctrine de la foi ; pour les Églises orientales ; pour le culte divin et la
discipline des sacrements ; pour les causes des saints ; pour les évêques ; pour l'évangélisation des peuples ; pour
le clergé ; pour les Instituts de vie consacrée et les Sociétés de vie apostolique ; pour l'éducation catholique ».
78 Les douze conseils pontificaux sont : «le conseil pontifical pour les laïcs : le conseil pontifical pour la
promotion de l'unité des chrétiens ; le conseil pontifical pour la famille ; le conseil pontifical « Justice et Paix » ;
le conseil pontifical « cor unum » ; le conseil pontifical pour la pastorale des migrants et des personnes en
déplacement ; le conseil pontifical pour la pastorale des services de la santé ; le conseil pontifical pour les textes
législatifs ; le conseil pontifical pour le dialogue inter-religieux ; le conseil pontifical de la Culture ; le conseil
pontifical pour les communications sociales ; le conseil pontifical pour la promotion de la nouvelle
évangélisation ».
76 La Pénitencerie apostolique ; le tribunal suprême de la Signature apostolique : le tribunal de la Rote romaine.
75 Archives secrètes, Université du Latran, Bibliothèque apostolique, préfecture pour les affaires économiques,
préfecture de la maison pontificale, bureau des célébrations liturgiques du souverain pontife etc.
766 Elle est composée de 20 articles et ne dispose d’aucun titre ou chapitre.
767 Tribunal de première instance, Cour d’Appel, Cour de Cassation.
768 Direction de la Comptabilité de l’État, Direction des Services Généraux, Direction des Services de Sécurité et
de Protection Civile, Direction de la Santé et de l’Hygiène, Direction des Musées, Direction des Services
Techniques, Direction des Télécommunications, Direction des Services Economiques, Direction des villas
Pontificales.
78 Le Bureau Juridique, le Bureau du Personnel, le Bureau d’État civil et Notariat, le Bureau Philatélique et
Numismatique, le Bureau des Systèmes Informatiques, le Bureau d’archives d’État, le Bureau des Pèlerins et des
Touristes.
7° Tribunal de première instance, Cour d’appel et Cour de Cassation.
183
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
267. L'organisation constitutionnelle de l’État de la Cité du Vatican. — Toute
l’organisation de l’État de la Cité du Vatican repose sur le Pape, évêque de Rome, successeur
de Saint-Pierre est Chef d’État. Son élection dite pontificale répond aux exigences définies
par la constitution apostolique Universi Dominici Gregis du 22 février 1996 qui réglemente la
procédure à suivre à la mort d'un pape (ou sa démission) jusqu'à l'élection du Pape suivant. Le
Vatican étant une monarchie absolue les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire reviennent
constitutionnellement au Pape pendant toute la durée de son ministère : « Le Souverain
Pontife, souverain de l'État de la Cité du Vatican, a la plénitude des pouvoirs législatif
exécutif et judiciaire »”". Dans la pratique, le Pape n’exerce pas ses trois pouvoirs car il les
délègue à d’autres autorités. Le pouvoir exécutif est exercé par un gouvernement dont 1l
nomme les membres'”. Le pouvoir législatif est délégué à une commission pontificale qui a
pour principale attribution l’élaboration des textes’. La présidence du gouvernement revient
au cardinal président de la commission pontificale. Cette double présidence permet une
complémentarité entre les deux institutions et montre un fonctionnement institutionnel proche
de celui d’une administration, bien loin des systèmes institutionnels classiques qui mettent en
place des contrepouvoirs. En ce qui concerne le pouvoir judiciaire, il revient au Pape qui
nomme les magistrats et dont l’exercice est fait en toute indépendance’’*. Depuis
l’instauration de la loi du 21 novembre 1987, un dualisme juridictionnel strict existe entre
autorités spirituelles et autorités temporelles”
. Les tribunaux temporels sont : le tribunal de
première instance, la Cour d’appel et la Cour de Cassation. Cette organisation administrative
de la Cité du Vatican est une preuve supplémentaire de l’existence d’une autorité exécutive au
Vatican. L’État de la Cité du Vatican étant rattaché au culte de l’Église, il est compréhensible
qu’aucun mécanisme de démocratie n’ait été adopté. Le fonctionnement du Vatican
s’apparentant à celui d’une administration, aucune référence à l’idée de nation n’existe dans la
loi fondamentale du 26 novembre 2000. Sa qualité de monarchie absolue et les spécificités
attachées à la personne du Pape fondent sa souveraineté pontificale.
268. Des cinq micro-États européens, le Vatican est de loin celui dont la souveraineté est la
plus complexe. Sans le traité de Latran qui crée l’État de la cité du Vatican, le Vatican
n’aurait pas pu être considéré comme un Etat. Son autorité exécutive repose intégralement sur
TL, fond. vat., 26 nov. 2000, art. 1° al. 1°.
7? L. N.CCCLXXXIV, 16 juill. 2002, sur le gouvernement de la Cité du Vatican, art. 2.
75 L. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 5, al. 1°.
74 Ibid, art. 15.
75 L. N.CXIX, 21 nov. 1987, sur le pouvoir judiciaire.
184
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’entrée en vigueur de cet accord. Pour la continuation de cette étude, seul l’aspect temporel
sera retenu. Contrairement aux autres États, le Vatican est un État fonctionnel, tourné non pas
vers l’administration d’une communauté, mais vers l’administration de la Cité dans l’intérêt
du Saint-Siège et de l’accomplissement de sa mission spirituelle. C’est pourquoi le pouvoir du
Pape est hégémonique et qu’il concentre à lui seul les pouvoirs exécutif, législatif et
judiciaire. À l’opposé de ce dernier, se situe Saint-Marin dont le régime républicain est
caractérisé par un pouvoir législatif fort ($2).
$2 Le régime républicain
269. La formation du régime républicain. — Exemple unique de communauté médiévale
ayant survécu à l’unification italienne du XTX° siècle, ce n’est pas un hasard si la République
de Saint-Marin est qualifiée « de plus vieille république du monde ». Elle n’a pas attendu son
indépendance en 1463 pour se doter d’une autorité politique. Celle-ci s’est construite dès le
XII siècle avec une panoplie de codes de justice qui la dotèrent d’un système juridique
protecteur. En 1243, une coutume fait élire deux capitaines régents en tant que chefs de la
cité. Au gré des réformes, une autorité politique se construit autour d’une organisation
constitutionnelle. Pour autant, Saint-Marin n’était toujours pas une République. Il a fallu
attendre la période allant de 1287 à 1302 pour qu’un véritable corps social sous forme
aristocratique se dessine, représenté par une assemblée de chefs de famille appelée
« Arengo »""°, Au XVI siècle, cette assemblée n’est plus convoquée car elle a délégué son
autorité politique à un conseil de soixante personnes (20 nobles, 20 bourgeois et 20 paysans, )
tous recrutés par cooptation, sans contrepouvoir. Ce dernier a élaboré la constitution actuelle
« Les Leges statutae Sancti Marini » du 8 octobre 16007"
. Le 15 mars 1906, l’Arengo se
réunit sous la pression du peuple et décida que le corps social serait représenté par une
assemblée élue appelée Grand Conseil Général. Dès lors, la République de Saint-Marin
devenait officiellement un État démocratique. — Sa constitution reprend différents statuts
antérieurs datant du XIII° siècle et réformés régulièrement jusqu’à nos jours. Elle est
constituée d’un enchevêtrement de lois dont la plus importante est la loi fondamentale du 8
juillet 1974”®. Son organisation primaire a posé de nombreux problèmes institutionnels. Pour
776 L'innovation juridique de la cité est amorcée par l’Arengo, grand conseil composé de soixante membres,
recrutés par cooptation, représentant les principaux chefs de famille au sein de la bourgeoisie, la paysannerie et
la noblesse.
7 GUIDI (G.), Piccolo Stato, Constituzione e connessioni internazionali, atti del convergno dell’Associazione
di diritto publico comparato Ed Europeo, San Marino, Collegio Santa Chiara, 21-22 giugno 2002, Torino, Ed.
G.Giappichelli, 2003, p. 121.
"PDUURSMA (J.), Fragmentation... op. cit., p. 219.
185
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
cette raison, la loi du 19 décembre 2002, a introduit en droit constitutionnel saint-marinais une
hiérarchie des normes. Ce qui explique que pendant longtemps, la République de Saint-Marin
779
. Le socle commun sur
était considérée comme ne possédant pas de constitution formelle
lequel repose le statut actuel de Saint-Marin s’appuie sur 314 rubriques réparties en six
livres : « I. Constitution politique, I. Constitution civile, III. Le criminel, IV. Les appels, V.
De la police sanitaire, de l'alimentation, de l’édilité, de l’industrie, VI. Des préjudices
causés. » La plupart de ces dispositions sont tombées en désuétude ou ont été abrogées par
. . . , , 780
diverses lois qui se sont succédées ””.
270. Le régime juridique. — L’autorité politique de Saint-Marin est fondée sur un régime
républicain parlementaire moniste. En ce sens, ses chefs d’État sont élus et son parlement
tient une place importante dans son organisation constitutionnelle. Le Grand Conseil Général
« Consiglio Grande e Generale » demeure la cheville ouvrière de ce système institutionnel
ancien et durable. De lui découle l’ensemble des autres institutions : « Au Grand Conseil
général appartiennent la fonction de direction politique et l'exercice du pouvoir législatif »*.
C’est l’organe central du système constitutionnel saint-marinais qui exerce des fonctions
législatives, administratives et judiciaires avec des membres dans tous les autres organes. La
fonction de chef d’État revient aux Capitaines régents « Capitani Reggenti », élus pour six
mois, du 1“ avril au 1°” octobre : « Les capitaines régents exercent la fonction de chef de
l'État selon le principe de la collégialité »”. Ces derniers président le Congrès d’État
« Congresso di Stato » qui exerce le pouvoir gouvernemental « Au Congrès d'État (.…..)
appartient le pouvoir de gouvernement »”*. Quant au pouvoir judiciaire, il revient au Conseil
des XII « Consiglio dei XII » composé de douze membres élus parmi les conseillers du Grand
Conseil Général. — Symboliquement, le droit constitutionnel saint-marinais accorde la
souveraineté au peuple : « La souveraineté de la République réside dans le peuple, qui
l'exerce dans les formes statutaires de la démocratie représentative (….) ». Et comme pour les
Principautés de Liechtenstein et d’Andorre qui sont des régimes parlementaires monistes, la
République de Saint-Marin pratique une séparation souple des pouvoirs avec une
interdépendance des organes politiques entre eux. Toutes ces dispositions d’ordre
constitutionnel témoignent d’une autorité politique bien établie en République de Saint-Marin
7° Disponible sur URL : www.mijp.univ-perp.fr, [dernièrement consulté le mercredi 24 juin 2015].
7% MONTALBO (L. de) et ASTRAUDO (A.), La république. op. cit, 1926, p. 10.
BL. sm, n° 59, 8 juill. 1974, art. 3.
782 Ibid.
78 Ibid.
186
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
qui, sous certains aspects, ressemble à celle de la Principauté d’Andorre. Ce n’est pas un
hasard si Marcel BRAZZOLA qualifiait les vallées d’Andorre comme la « République
d’ Andorre » +.
271. L’autorité exécutive est le cadre juridique et politique qui permet a une société
d’hommes de vivre de manière organisée et autonome sur un même territoire. Cette définition
concorde sur ce point avec les régimes politiques élaborés par les micro-États. Qu’ils soient
de nature monarchique ou républicaine, démocratique ou non, tous organisent à leur façon
l’exercice du pouvoir au niveau national. Cela étant, qu’en est il du pouvoir au niveau local ?
Leur faible superficie accentue la proximité entre l’échelon national et local. Une organisation
décentralisée du pouvoir, si tant est qu’il y en ait une, participe à l’organisation du pouvoir
politique. Ce qui demande une étude plus approfondie du fonctionnement des collectivités
dans les micro-États (SECTION 2).
SECTION 2. Les collectivités locales
272. La souveraineté d’un État passe par son organisation territoriale. Même si une réflexion
inverse émerge à première vue, l’exiguïté du territoire et la proximité géographique entre État
et communes n’a pas été un frein à la décentralisation du pouvoir. Seul le Vatican fait
exception, il confond au sein de « l’État de la Cité du Vatican », les échelons communal et
étatique. Proportionnellement à leur superficie, les villes des micro-États sont assimilables à
des régions. Pourtant, la nature juridique de ces collectivités fait d’elles de véritables
communes ($1) dotées de compétences spécifiques (§2) dont 1l ressort de véritables autorités
locales.
§1 La nature juridique
273. L’existence des communes est le reflet d’identités locales anciennes qui remontent aux
origines de ces États, ce qui explique l’originalité de leur découpage territorial. Les
nombreuses réformes intervenues ont modernisé leur régime juridique. Elles exercent ainsi
leur pouvoir en application d’un régime juridique défini (A) et d’une organisation politique
reconnue (B).
784 BRAZZOLA (M), La cité du Vatican est-elle un Etat ?, (thèse), Fribourg, 1932, p. 235.
187
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. Le régime
274. L’origine. — Les communes n’ont pas été instaurées dans un souci de décentralisation
car elles incarnent un pouvoir local qui préexistaient à la formation de ces États. On peut
même affirmer qu’à l’origine elles constituaient l’État. Les sept « parroquias'“° » andorranes
et les neuf « castellis”° » saint-marinais sont des exemples manifestes, car elles sont issues
des anciennes paroisses religieuses et des anciennes seigneuries qui à l’origine administraient
localement ces deux États. Au Liechtenstein, les onze « gemeinden™ » sont issues des
anciennes seigneuries de Schellenberg et de Vaduz créées au XTX“ siècle dans le cadre d’une
réforme institutionnelle “*. Seule la Principauté de Monaco fait exception car l’institution
. L 789
communale moderne est relativement récente
. Elle a été établie par la constitution du 5
janvier 1911 et la loi du 3 mai 1920 dans un souci de démocratisation des institutions et de
décentralisation du pouvoir”. Ces circonstances historiques expliquent l’originalité de leurs
territoires, très souvent calquée sur des modèles moyenâgeux. À Andorre et à Saint-Marin, le
territoire des communes est continu alors qu’au Liechtenstein, il est morcelé sous forme de
fragments ou d’enclaves, répartis en deux circonscriptions régionales ”, les « Landschaften ».
Quant à Monaco, c’est le seul Etat au monde à superposer sur un même territoire, l’échelon
communal et l’État.
275. Le statut — La place accordée aux communes se mesure à la nature juridique de leur
statut. À l’exception de la République de Saint-Marin”, tous les micro-États ont accordé un
statut constitutionnel à leurs collectivités’. Ce propos est à nuancer quant on connaît
I’archaisme du régime politique saint-marinais et son absence de hiérarchie des normes
794
jusqu’à la loi de révision constitutionnelle du 26 février 2002’. Les collectivités territoriales
des Principautés d’Andorre et du Liechtenstein sont définies aux articles 1° de leurs
75 « parroquias » signifie paroisses.
786 castellis » signifie châteaux.
787 « gemeinden » signifie communes.
78 NEWBURY (C.), Conseil de l’Europe, congrès des pouvoirs locaux et régionaux, la démocratie locale au
Liechtenstein, (13° session plénière du congrès), 30 mai — 1° juin 2006, p. 1.
789 SANGIORGIO (A.). « Les Institutions communales de la Principauté », R.D.M., 2000, n° 2, p. 66.
79 JOURNAL OFFICIEL DE MONACO, Cérémonie de commémoration du centenaire de la constitution du 5
janvier 2011, n°8011, 8 avril 2011, p. 10.
1 Les deux circonscriptions régionales sont législatives et identitaires. Elles sont calquées sur les deux
anciennes seigneuries et se nomment Unterland et Oberland.
72 Cette affirmation est à nuancer car avant la révision constitutionnelle du 26 février 2002, Saint-Marin ne
disposait d’aucune hiérarchie des normes. Les lois votées par le parlement avaient toutes la même valeur.
73 Néanmoins, il faut noter, que jusqu’en 2002, l’ordre juridique saint-marinais ne disposait pas de hiérarchie
des normes.
4 V., L. sm, n° 36, 26 fév. 2002, sur la révision de la déclaration des droits et princes fondamentaux de l’ordre
juridique de Saint-Marin.
188
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
constitutions respectives ; c’est dire toute l’importance qu’elles ont dans le découpage
territorial de ces États. Le paragraphe 5 de l’article 1°" du Titre I" « sur la souveraineté » de la
constitution andorrane du 28 avril 1993 définit en ces termes le découpage en paroisses du
territoire andorran : « L'Andorre est composée des Parrôquies de Canillo, Encamp, Ordino,
La Massana, Andorra la Vella, Sant Julia de Lèria et Escaldes-Engordany” ». Au
Liechtenstein, c’est également l’article 1°" du Chapitre I" «sur la Principauté » de la
constitution du 5 octobre 1921 qui définit le découpage territorial de la Principauté : « La
principauté du Liechtenstein est un État composé de deux régions subdivisées en onze
communes. Elle a pour but de permettre aux personnes résidant à l'intérieur de ses frontières
de vivre libres et en paix. Le pays de Vaduz (Haut-Pays) est composé des communes de
Vaduz, Balzers, Planken, Schaan, Triesen et Triesenberg, le pays de Schellenberg (Bas-Pays)
des communes d'Eschen, Gamprin, Mauren, Ruggell et Schellenberg ». — La Principauté de
Monaco est le seul État au monde dont l’échelon communal est superposé au territoire de
l’État. Pourtant, malgré cette proximité entre les deux entités, le statut constitutionnel de la
commune de Monaco n’est défini qu’à l’article 78 du titre IX « sur la commune » de la
constitution du 17 décembre 1962 : « Le territoire de la Principauté forme une seule
commune ». La République de Saint-Marin fait figure d’exception, la complexité de son
système constitutionnel par un empilement de lois fait que les castellis saint-marinais ont un
statut légal définit à l’article 1°" de la loi saint-marinaise du 24 février 1994 qui dispose : « Le
territoire de la République est divisé en neuf Châteaux : Ville de Saint-Marin, Borgo
Maggiore, Serravalle, Acquaviva, Chiesanuova, Domagnano Faetano, Fiorentino,
Montegiardino ».
276. L’organisation territoriale — La petitesse des micro-Etats renforce la proximité entre
Etat et collectivités. Pour cette raison, le régime juridique des communes occupe dans la
constitution de ces États un titre complet, plaçant à rang égal, commune, parlement et
gouvernement. Les communes ne sont pas de simples échelons décentralisés, ce sont surtout
des institutions qui participent à l’exercice du pouvoir de l’État tout en étant à la fois des
autorités locales. Elles ont ainsi toutes leur importance dans la présente étude sur l’autorité
politique dans les micro-États. Le régime juridique des paroisses andorranes relève du Titre
7° La paroisse de Escaldes-Engordany est créée par un décret du 14 juin 1978 qui divise la paroisse d’Andorra-
La-Vella au profit de ses deux subdivisions historiques. Les paroisses andorranes passent alors de six à sept. Cf.
VILANOVA (P.), Contribution à l'étude du droit public andorran, Andorre la Vielle, Imp. Conseil supérieur de
la Justice d’Andorre, 2003, p. 41.
189
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
VI « sur l’organisation territoriale » de la constitution andorrane du 28 avril 1993” et de la
loi qualifiée du 4 novembre 1993. Le régime constitutionnel de la ville de Monaco dépend du
titre IX sur « la commune » de la constitution monégasque du 17 décembre 1962. Ce régime
est complété par la loi relative à l’organisation communale du 24 juillet 1974” modifiée par
la loi du 29 juin 2006” dont l’article 1“ confirme le caractère de Ville-État de Monaco : « Le
territoire de la Principauté forme une seule commune dotée de la personnalité juridique. Elle
s’administre librement, par un conseil élu, dans les conditions fixées par la Constitution et
par la Loi ». La Principauté de Liechtenstein définit également un régime constitutionnel à
ses communes au Chapitre X dit « des communes » de sa constitution du 5 octobre 1921. Ce
Chapitre renvoie le régime des communes aux lois sur celles-ci et notamment à la loi sur les
municipalités en date du 20 mars 1996. Seuls les castellis saint-marinais ont un régime
juridique unique reposant sur la loi sur les châteaux du 24 février 1994. — Compte tenu de
l’exiguïté territoriale des micro-États, ces communes peuvent aisément être assimilées à des
régions. Et ceci d’autant plus que la modernité des systèmes constitutionnels andorrans et
liechtensteinois ainsi que la législation saint-marinaise afférente aux castellis n’ont pas mis
fin aux villages” dont le régime juridique est coutumier, voire constitutionnel. L’article 84
de la constitution andorrane dispose : « Les lois prennent en compte les us et coutumes des
a 800 Lin ci : 801
Quarts et des Veinats™ ainsi que leurs relations avec les comuns »°
277. De par leur statut constitutionnel, les communes font partie intégrante de l’organisation
territoriale des micro-États. Leur régime juridique est clairement défini par le pouvoir
constituant qui en fait à la fois des institutions de l’État et de véritables autorités locales. Leur
organisation interne ne relève pas uniquement de la constitution et fait parfois appel au
complément de la loi. Pourtant, de celle-ci résulte l’exercice du pouvoir dont elles sont dotées
(B).
6 Const. 28 avr. 1993, in Andorre la Veille, Ed. Consell General, Imp. Oteese, 2002, p. 41.
P1L. mon. n°959 du 24 juil. 1974, relative à l’organisation communale, in J.D.M., 26 juil. 1974.
"81. mon. n°1.316 du 29 juin 2006, relative à l’organisation communale, in J.D.M., 7 juil. 2006.
™ Ces villages ne font pas partie de la décentralisation faite par les micro-États. Ils représentent des
communautés locales.
80 Les Quarts et les Veïnats sont des institutions purement coutumières qui furent inventées par un décret du
Conseil Général en date du 12 juin 1935. Ces derniers ont pour finalité de prendre en compte des particularismes
locaux. Les deux appellations concernent deux types de groupements dont les finalités divergent.
81 Const. 28 avr. 1993, in Andorre la Veille, Ed. Consell General, Imp. Oteese, 2002, p. 43.
190
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. L'organisation communale
278. Le fonctionnement des communes est comparable à celui qu’on retrouve dans tous les
États du monde. L’organisation interne s’articule autour d’un organe délibératif dont
l’appellation diffère et dont les membres sont élus. La présidence de ce dernier revient à un
maire élu. Il subsiste entre les communes de ces États des différences institutionnelles qui
méritent d’être relevées pour comprendre leur organisation interne et la mise en œuvre du
pouvoir qui en ressort.
279. Le conseil municipal. — Le conseil municipal représente les habitants de la commune.
L’élection de ses membres varie d’un État à l’autre. Ils sont élus au suffrage universel direct
selon un scrutin de listes à la proportionnelle, secret, plurinominal, majoritaire, sans
panachage sauf à Monaco, sans vote préférentiel, à un tour à Andorre et Saint-Marin et à deux
tours au Liechtenstein et à Monaco. À Andorre, les paroisses“ sont gérées par une assemblée
d’élus locaux dénommée conseil des « comuns »°”
804
8
2
mandatée pour une durée de quatre
ans“. Deux de ses membres sont également élus au Conseil Général®” selon un scrutin
paroissial majoritaire”°. De la même façon, au Lichtenstein, les communes appelées
« gemeindeversammlung » sont administrées par des conseils municipaux dénommés
« gemeinderat »“”, élus pour une durée de quatre ans. Comme pour les deux précédents États,
le fonctionnement institutionnel des communes saint-marinaises, les « castellis », est structuré
autour d’une assemblée municipale dite « giunta di castello »**® dont les membres sont
*2 Le paragraphe 1 de l’article 79 de la constitution andorrane du 28 avril 1993 dispose : « I. Les Comuns, en
tant qu'organes de représentation et d'administration des Parrôquies, sont des collectivités publiques disposant
de la personnalité juridique et du pouvoir d'édicter des normes locales, soumises à la loi, sous forme
d'ordinacions, de règlements et de décrets. Dans le domaine de leurs compétences, qu'ils exercent conformément
à la Constitution, à la loi et à la tradition, ils agissent selon le principe de libre administration, reconnu et
garanti par la Constitution ».
%° Le nombre des conseillers sont entre 8 et 14 membres suivant le nombre d’habitants.
8% L'élection au conseil de comù se fait à un tour, sous forme de listes, sans panachage, ni vote préférentiel. La
liste qui arrive en tête emporte la moitié des sièges, l’autre moitié est répartie proportionnellement entre toutes
les listes y compris la première. C/. MATEU (M) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d'Andorre, Hier et
aujourd’hui, Paris, Ed. Economica, col. mieux connaître, 1999, p. 78.
8° ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE, Évolution de la procédure de suivi de
l’assemblée (mai 2005 — juin 2006) : ANDORRE, (addendum au rapport), doc. 10960, 12 juin 2006, p. 133.
8 Recueil des pratiques et des procédures parlementaires, Cf, URL: recueil.apf-francophonie.org,
[dernièrement consulté le mercredi 24 juin 2015].
7 Le conseil municipal se compose de six a douze membres selon le nombre d habitants élus pour une durée de
quatre ans sur un scrutin de listes uninominal à deux tours. Toutes les personnes de nationalité liechtensteinoise
et de citoyenneté communale peuvent se présenter à l’exception des membres de la famille royale.
88 L'article 3 de la loi n°22 sur les conseils de châteaux du 24 février 1994 dispose : « Les chefs de canton et du
conseil de château sont situés à la Maison du Château. Le Conseil est présidé par le capitaine de Castello di
Castello. I y a 9 membres pour les Castelli d’une population supérieure ou égale à 2.000 habitants et 7
membres pour les Castelli d’une population de moins de 2.000 habitants ».
191
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
désignés pour une durée de cinq ans“. Quant à la ville de Monaco, elle est gérée par un
conseil communal dont les membres” sont élus pour quatre ans®'. D’un micro-Etats a
l’autre, la durée du mandat des conseils municipaux est variable. Néanmoins, leur rôle est
identique et les délibérations qu’ils votent s’appliquent directement aux administrés du
territoire.
280. L’exécutif local. — Pour ce qui est de l’exécutif local (le bureau des adjoints), il est
présidé par un maire élu par l’organe délibératif. Le maire est titulaire du pouvoir de police,
chargé de l’administration de la commune, de l’exécution des décisions du conseil municipal
et de l’application des lois et règlements sur son territoire. À Andorre, la présidence du
conseil de comü*" est assurée par deux conseillers appelés : « consol major »*° et « consol
menor »*"* élus par le « conseil de comù ». De même qu’au Lichtenstein, les communes
dénommées « gemeindeversammlung » sont administrées par des conseils municipaux, les
« gemeinderat »* dont la présidence revient à un maire appelé « gemeindevorsteher » dans
toutes les communes sauf a Vaduz ou il est le « biirgermeister »*'°. À Saint-Marin, la
situation est différente en ce sens que le maire, « capitaine »*", n’est pas élu par l’assemblée
délibérante dite « Giunta di Castello » mais directement par le peuple en étant le premier sur
la liste élue au suffrage universel direct. À Monaco, le conseil communal élit le maire de
Co. . 818 . Co. cl,
Monaco et ses adjoints parmi ses membres®'®, ces derniers composent la municipalité”.
8% Le système électoral communal des communes de Saint-Marin est basé sur le système d’Hondt. Cf
MANUESCO ALONSO (M.), La démocratie locale dans la République de Saint-Marin, Chambre des pouvoirs
locaux, Conseil de l’Europe, congrès des recommandations, (rapport), 6° session plénière, 15 juin 1999, p.3 et
Cf Le site des élections saint-marinaises C/ URL : www.elezioni.sm, [dernièrement consulté le mercredi 24 juin
20151.
#107 ¢ conseil communal monégasque se compose de quinze membres. Cf. L. mon. 24 juil. 1974, art. 7.
5 Loi mon. n°959, 24 juil. 1974, relative à l’organisation communale, art. 6., in J.D.M., 26 juil. 1974.
812 Article 38 de la loi andorrane du 20 mars 1996, sur les paroisses : 1) Le conseil municipal se compose du
maire et des conseillers municipaux. a) Jusqu'à 1 500 habitants de six ou huit, b) Jusqu'à 3 000 habitants de huit
ou dix, c) À plus de 3 000 habitants de dix ou douze autres membres. Le nombre est à fixer par la loi sur les
communes. 2) Pour le nombre d'habitants, la dernière statistique d'habitants officielle publiée est décisive.
813 Cônsol Major : Equivalent du maire, avec des compétences plus étendues. Cf Le site internet officiel de Son
Excellence le coprince français, URL : www.coprince-fr.ad, [dernièrement consulté le 5 juillet 2015].
811 Consol Menor : Equivalent du maire adjoint, avec des compétences plus étendues. Cf Le site internet officiel
de Son Excellence le coprince français, Cf. URL : www.coprince-fr.ad, [dernièrement consulté le mercredi 24
juin 2015].
81> Le conseil municipal se compose de six a douze membres selon le nombre d habitants élus pour une durée de
quatre ans sur un scrutin de listes uninominal à deux tours. Toutes les personnes de nationalité liechtensteinoise
et de citoyenneté communale peuvent se présenter à l’exception des membres de la famille royale.
816 Cette appellation du maire de la capitale du Liechtenstein remonte à un décret royal du XIX® siècle. Cf
OFFICE DE PRESSE ET D'INFORMATION DU LIECHTENSTEIN, La Principauté de Liechtenstein, à la
rencontre d’un petit Ftat, 2008, p. 36.
817 Élu au suffrage universel direct et à la majorité simple, le capitaine est la personne qui dirige la liste ayant
obtenu le plus de voix. Cf. L. sm. n° 22, sur les conseils de châteaux en date du 24 fév. 1994, art. 12.
881, mon. n°959, du 24 juill. 1974, relative à l’organisation communale, art. 7, in J.D.M., 26 juil. 1974.
192
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
281. La commission de contrôle des finances locales. — L'organisation des communes
liechtensteinoises se fait autour d’un troisième organe, la commission en charge du contrôle
des finances locales, « Geschäfisprüfunskommission », composée de trois élus“. Celle-ci est
responsable de la gestion et du contrôle continu du système comptable communal. Flle
examine au minimum deux fois par an les états financiers et les pratiques financières de la
commune. Elle rend compte au conseil municipal de ses conclusions, présente une demande
d'approbation ou de rejet des comptes municipaux et donne le quitus aux divers organes
821
communaux .
282. Toutes les communes des micro-États européens s'organisent de façon comparable
autour d’un conseil municipal, organe délibératif, et d’un bureau d’adjoint, organe exécutif
dont la présidence revient à un maire. Seule l’organisation des communes du Lichtenstein
varie notablement avec une commission locale de contrôle financier. C’est au travers de cette
organisation communale que s’exerce le pouvoir décentralisé des communes dont les
compétences sont variables selon les législations ($2).
$2 Les compétences
283. La décentralisation du pouvoir opérée par les micro-États européens a eu le mérite
d’accorder davantage de compétences aux collectivités locales. Dans ce cadre, les micro-
États ont fait le choix d’octroyer aux communes des compétences propres et clairement
définies (A). Dans certains cas subsistent des domaines de compétences partagés entre
l’administration centrale et l’administration décentralisée*“* (B).
A. Les compétences propres
284. La décentralisation. — Les micro-États sont des États unitaires avec un pouvoir qui
s’étend sur l’ensemble du territoire national. Il n’en demeure pas moins, qu’ils sont des États
décentralisés qui confient des pouvoirs à des collectivités territoriales distinctes du pouvoir
central. Celles-ci participent à la démocratie locale et jouissent d’une autonomie relative de
819 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, l'Etat, son statut international, ses institutions, Paris, Ed. A.
Pedone, 2009, p. 159.
0 Le conseil municipal dispose d’un délai de six mois pour élire trois de ses membres à la commission de
contrôle des finances locales.
$1 NEWBURY (C.), Conseil de l’Europe, congrès des pouvoirs locaux et régionaux, la démocratie locale au
Liechtenstein, (13° session plénière du congrès), 30 mai — 1” juin 2006, p. 3.
2 Ibid, op. cit., p. 2.
193
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
gestion en fonction des compétences qui leur sont transférées et de la nature du contrôle opéré
par l’Etat. Toutes jouissent d’une autonomie financière mais des différences subsistent entre
elles selon le degré de décentralisation. La Principauté d’Andorre accorde un rôle
institutionnel important à ses collectivités alors que d’autres comme la République de Saint-
Marin les renvoient à de simples organes consultatifs et cultuels. Plus les compétences
attribuées aux collectivités sont nombreuses, plus la décentralisation est forte et leur rôle
institutionnel décisif. Cela se traduit directement dans le régime juridique des compétences
qui leur sont attribuées.
285. Les compétences relevant de la constitution. — Les Principautés d’Andorre et du
Liechtenstein sont les micro-États dont la décentralisation est la plus aboutie. Ce sont les seuls
États à encadrer constitutionnellement le domaine de compétences des collectivités
territoriales. Avec un petit avantage pour le droit constitutionnel andorran qui détaille
clairement les compétences des collectivités. Ces domaines dépendent du paragraphe 1°" de
l’article 80 de la constitution du 28 avril 1993 qui dispose :
« 1. Dans le cadre de leur autonomie administrative et financière, les Comuns ont leurs compétences délimitées
par une loi qualifiée. Celles-ci comportent notamment les matières suivantes :a) recensement de la population;
b) établissement des listes électorales; participation à l'organisation et au déroulement des élections dans les
conditions prévues par la loi; c) consultations populaires; d) commerce, industrie et activités professionnelles;
e) délimitation du territoire communal, f) biens du domaine privé et du domaine public communal, g) ressources
naturelles; h) cadastre; i) urbanisme; j) voies publiques; k) culture, sports et activités sociales; 1) services
publics communaux ».
L : L 823 : er
286. Les compétences qui en découlent sont encadrées’ par la loi qualifiée du 4 novembre
1993 qui confère notamment aux communes andorranes : « /’urbanisme, l’organisation des
élections, l’entretien des voies publiques, la culture, le sport, les services publics locaux et
824
certaines activités professionnelles »°. Le droit constitutionnel andorran prévoit aussi que
puissent être transférée une partie de l’autorité de l’État aux paroisses*” et qu’elles jouissent
83 Paragraphe 2 de l’article 80 de la constitution du 28 avril 1993 : « Dans le respect des prérogatives de l'Etat,
la même loi qualifiée fixe les pouvoirs qui sont reconnus aux Comüns pour l'exercice de leurs compétences dans
les domaines économique et fiscal. Ceux-ci portent, notamment, sur les revenus et l'exploitation des ressources
naturelles, les impôts traditionnels et les redevances des services communaux, les autorisations administratives,
l'implantation d'activités commerciales, industrielles et professionnelles, ainsi que sur la propriété
immobilière ».
°% MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica, col.
mieux connaître, 1999, p. 78.
8° Paragraphe 3 de l’article 80 de la Constitution du 28 avril 1993 : « 3. Des compétences appartenant à l'Etat
194
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
d’un pouvoir d’initiative légale. En application de ce dernier, trois communes peuvent
conjointement adresser une proposition de loi au Conseil Général*°. Ainsi, les paroisses
d’Andorre sont elles protégées par la constitution et pratiquement reconnues comme des
organes locaux de l’État qui participent au pouvoir législatif. Leurs conflits de compétences
avec l’administration centrale sont réglés par le tribunal constitutionnel. — Le droit
constitutionnel liechtensteinois est moins précis que celui de la Principauté d’Andorre.
Néanmoins, il affirme clairement à l’aliéna 1” de l’article 110 de la constitution du 5 octobre
1921 que les compétences des communes sont du domaine de la loi : « Relèvent de la
compétence de la loi les règles concernant la composition, l'organisation et les missions des
communes tant dans leurs attributions propres que dans les domaines qui leur sont
délégués »*". Il n’oublie pas d’encadrer constitutionnellement le domaine d’application de la
loi de décentralisation à l’alinéa 2 du même article :
« Dans les lois sur l'organisation municipale, les principes fondamentaux suivants sont à respecter : a) élection
libre du maire et des autres organes communaux par l'assemblée communale ; b) administration autonome des
biens communaux et de la police municipale, sous contrôle du Gouvernement ; c) entretien d'une assistance
publique réglementée, sous contrôle du Gouvernement ; d) droit des communes à accueillir des nationaux et
liberté d'établissement des citoyens dans n'importe quelle commune ».
287. Contrairement à Andorre dont les compétences des paroisses relèvent d’une loi
qualifiée, celles des collectivités liechtensteinoises ressortent d’une loi ordinaire, d’où la
différence de régime. En Principauté d’Andorre, l’autorité des communes est rattachée à un
régime juridique constitutionnel, alors qu’en Principauté de Liechtenstein, leur régime est
légal, comme dans les autres micro-Etats.
288. Les compétences relevant de la loi. — Les compétences propres (eigener wirkungskreis)
des communes liechtensteinoises sont prévues au paragraphe 2 de l’article 12 de la loi du 20
mars 1996 qui leur accorde :
peuvent être transférées par loi aux Paroisses ».
6 Alinéa 2 de l’article 58 de la Constitution du 28 avril 1993 : « Des propositions de lois peuvent être
présentées par trois comuns conjointement ou par un dixième du corps électoral national ».
27 L article 110 de la constitution du Liechtenstein dispose : « /. Relèvent de la compétence de la loi les règles
concernant la composition, l'organisation et les missions des communes tant dans leurs attributions propres que
dans les domaines qui leur sont délégués. 2. Dans les lois sur l'organisation municipale, les principes
fondamentaux suivants sont à respecter : a) élection libre du maire et des autres organes communaux par
l'assemblée communale ; b) administration autonome des biens communaux et de la police municipale, sous
contrôle du Gouvernement ; c) entretien d'une assistance publique réglementée, sous contrôle du Gouvernement
; d) droit des communes à accueillir des nationaux et liberté d'établissement des citoyens dans n'importe quelle
commune ».
195
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
« L'élection et l’organisation des organes de la commune, la gestion du patrimoine et des équipements
communaux, la promotion de la vie locale sociale, culturelle et religieuse, la protection de l’ordre public local,
l’urbanisme local, l’aménagement local du territoire, l'alimentation en eau, la collecte des déchets, le
traitement des eaux usées et l'attribution de la qualité de citoyen communal ».
289. Ce même article prévoit à son paragraphe 1°“ une clause générale de compétence qui
permet aux communes liechtensteinoises d’intervenir dans tout domaine où elles n’auraient
pas de restrictions statutaires®® dans le respect®’ des politiques générales de I’Etat. L Etat
maintient bien évidemment un pouvoir de contrôle sur certaines compétences propres, comme
la gestion du patrimoine communal, au moyen d’un contrôle de légalité et d’opportunité
(Sachprüfungskontrolle). L’article 13 de la loi sur les communes du 20 mars 1996 prévoit
également que des compétences étatiques puissent être déléguées aux collectives par des lois
spéciales. Les compétences communales liechtensteinoises n’étant pas constitutionnellement
reconnues comme à Andorre, ces transferts interviennent par voie légale". — La
décentralisation dans les autres micro-États est beaucoup plus faible et les compétences de
portée limitée. La ville de Monaco dispose de pouvoirs propres beaucoup moins étendus que
ceux dont peuvent disposer les communes andorranes ou liechtensteinoises. En application de
la loi sur l’organisation communale du 29 juin 2006, elle est compétente pour la gestion des
cimetières, l’animation de la ville, la dénomination des rues, l’aide aux personnes âgées et aux
831
jeunes et les conditions d’occupation privative du domaine public”” . La commune n’est pas
8% Paragraphe 1“ de l’article 12 de la loi du 20 mars 1996 dispose : « 1) La sphère privée de la commune couvre
tout intérêt qui touche la communauté dans une large mesure et qui peut être organisé et géré par elle. En outre,
la commune peut mener des tâches en auto-gouvernance, dans la mesure ou il n’y pas de restrictions statutaires.
82% Article 4 de la loi sur les municipalités en date du 20 mars 1996 dispose : « Les communautés organisent et
gèrent leur propre sphère de compétences et leurs affaires de manière indépendante, sous la supervision de
l'Etat. Flles obtiennent des domaines de compétences et des tâches transférés de l'État ».
0 NEWBURY (C.). Conseil de l’Europe. op. cit., p. 3.
1 Article 25 de la loi n°1.316 du 29 juin 2006 : « Le conseil communal règle par ses délibérations les affaires
de la commune ; ces délibérations portent notamment sur : 1 le budget ainsi que les comptes d’administration du
maire et les comptes de gestion du receveur municipal ; 2 le tarif des droits à percevoir ou des vacations à
allouer en vertu des lois et des règlements ou en rémunération des services rendus ; 3 l’acquisition, la
construction, l’échange, le partage, l’aliénation des biens immeubles communaux et la constitution de droits
réels les grevant ou la passation de baux ; 4 l’acceptation définitive, sous réserve des intentions des donateurs,
des dons et legs à la commune ; 5 la création, la gestion en régie ou la mise en concession et l’organisation des
services communaux, leur translation ou leur suppression ; 6 l’établissement ou la modification de
l’organigramme des services communaux, lequel détermine, par catégories de personnels, l’affectation de ceux-
ci dans les services de la commune, compte tenu, le cas échéant, des dispositions prévues au second alinéa de
l’article 53 ; 7 l’organisation des manifestations municipales et l’animation de la ville ; 8 l’action sociale et de
loisirs, notamment la petite enfance, le maintien à domicile des personnes âgées et les activités du troisième
âge ; 9 la répartition des subventions dans le domaine récréatif et culturel ; 10 l’action culturelle et artistique
des établissements communaux, notamment de l’Ecole Supérieure d’Arts Plastiques de la Ville de Monaco,
l’Académie de Musique Fondation Prince Rainier III, la Bibliothèque Louis Notari, la Sonothèque José Notari,
la Vidéothèque Municipale , le Fonds Régional ; 11 la dénomination des voies publiques ; 12 les termes et
conditions des conventions d’occupation privative des dépendances du domaine public ; 13 la création,
l’aménagement ou la suppression de promenades, zones vertes ou jardins publics communaux ; 14 la création,
196
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
compétente en matière de délivrance de permis de construire ou de logements sociaux. Ces
deux domaines reviennent à l’État car ils sont en Principauté considérés d’intérêt national.
Cette faible décentralisation s’explique par la proximité entre l’échelon communal et l’État
monégasque. La superposition des deux échelons sur un même territoire n’a pas encouragé
l’autorité centrale à octroyer davantage de compétences à l’autorité décentralisée. — En
832 A :
opére une faible
République de Saint-Marin, la loi sur les chateaux du 24 février 1994
décentralisation. Elle n’accorde pratiquement aucune compétence aux « castellis » saint-
marinais qui se retrouvent limités à un rôle essentiellement consultatif à l’égard du parlement.
Les attributions des communes saint-marinaises sont encadrées de deux manières ; d’une part
833 et d’autre part par
avec des compétences restreintes (urbanisme, sport, culture et sociale)
leur réalisation qui ne peut se faire que dans le cadre des politiques générales de I’Etat™*. Les
communes saint-marinaises exercent leurs compétences en appliquant strictement les lois
votées par le parlement. En d’autres termes, leur rôle est limité à une simple application de la
loi dans les domaines qui leur sont attribués. Il faut comprendre par là que les communes de
Saint-Marin ont des compétences et un pouvoir de décision quasi inexistants. Elles ont le
devoir de promouvoir, conseiller, contrôler et d’être consultées par le gouvernement central
835
sur la gestion des services publics et des travaux publics”. Elles interviennent dans le
processus administratif en établissant des rapports et des avis à valeur consultative et font
l’aménagement ou la translation de cimetières ou de leurs dépendances ; 15 les transactions ; 16 les recours
juridictionnels, sous réserve des actes conservatoires ou interruptifs de déchéance ; 17 l’affichage sur les voies
publiques y compris dans les passages publics souterrains. Le conseil communal peut, en outre, exprimer des
vœux sur toutes les matières d’intérêt communal. Il ne peut publier des proclamations ou adresses, ni émettre
des vœux à caractère politique. La commune de Monaco, sur délibération du conseil communal, peut se mettre
en relation et conclure des accords avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans la
limite de ses compétences et dans le respect des engagements internationaux de la Principauté, sous réserve
d’en tenir informé le Ministre d’Etat ».
$2 MANUESCO ALONSO (M.), La démocratie locale dans la République de Saint-Marin, Chambre des
pouvoirs locaux, Conseil de l’Europe, congrès des recommandations, (rapport), 6° session plénière, 15 juin 1999,
p. 1.
3 Paragraphe 1“ de l’article 80 de la Constitution du 28 avril 1993 : « I. Dans le cadre de leur autonomie
administrative et financière, les Comuns ont leurs compétences délimitées par une Llei Qualificada. Celles-ci
comportent notamment les matières suivantes :a) recensement de la population; b) établissement des listes
électorales; participation à l'organisation et au déroulement des élections dans les conditions prévues par la loi;
c) consultations populaires; d) commerce, industrie et activités professionnelles, e) délimitation du territoire
communal; f) biens du domaine privé et du domaine public communal, g) ressources naturelles; h) cadastre; i)
urbanisme; j) voies publiques, k) culture, sports et activités sociales; 1) services publics communaux ».
5 Paragraphe 2 de l’article 80 de la Constitution du 28 avril 1993 : « Dans le respect des prérogatives de l'Etat.
la même loi qualifiée fixe les pouvoirs qui sont reconnus aux Comuns pour l'exercice de leurs compétences dans
les domaines économique et fiscal. Ceux-ci portent, notamment, sur les revenus et l'exploitation des ressources
naturelles, les impôts traditionnels et les redevances des services communaux, les autorisations administratives,
l'implantation d'activités commerciales, industrielles et professionnelles, ainsi que sur la propriété immobilière ».
SSL. sm. n°22, 24 fév. 1994, sur les conseils de châteaux, art. 23.
197
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
836
remonter à l’administration centrale les demandes des citoyens’. Leurs compétences sont
essentiellement culturelles et sociales dans l’intérêt d’animer la cité.
290. La décentralisation pratiquée par les micro-États transfert le pouvoir verticalement de
l’État aux collectivités. Le niveau de décentralisation varie de même que la nature juridique
des compétences qui leur sont accordées. D’un État à l’autre, leur régime juridique diffère et
donc la nature des attributions qu’elles exercent. Pour autant, toutes ces collectivités ont des
compétences propres auxquelles s’ajoutent celles qui sont partagées (B).
B. Les compétences partagées
291. Les compétences déléguées. — Tous les micro-États disposent de mécanismes
juridiques permettant de transférer des compétences de l’échelon national vers l’échelon local.
Seul le Liechtenstein prévoit des compétences dites déléguées « #hertragener wirkungskreis »
donnant la possibilité à l’État de déléguer aux communes l’exercice de certaines de ses
compétences. La législation liechtensteinoise ne délègue pas la compétence mais l’exercice de
celle-ci. Deux limites sont à mentionner :
- La première étant le vote d’une loi spéciale par le parlement liechtensteinois qui ne
peut intervenir que dans des domaines particuliers tels que l’urbanisme et l’aide
sociale”.
- La seconde qui veut que l’État garde un pouvoir de contrôle de légalité et
d’opportunité « sachprüfungskontrolle » sur l’exercice de ces compétences par les
838
communes .
292. Les compétences soumises à avis consultatif. — En outre, certaines compétences de
l’Etat requièrent un avis consultatif obligatoire préalable des communes. C’est notamment le
cas des compétences propres des castellis saint-marinais. À l’exception de quelques services
publics locaux et de compétences en matière culturelle et sociale, les attributions des castellis
sont quasi inexistantes et s’apparentent à des consultations, des avis, voire des propositions
$6 MANUESCO ALONSO (M.), La démocratie locale dans la République de Saint-Marin, Chambre des
pouvoirs locaux, Conseil de l’Europe, congrès des recommandations, (rapport), 6° session plénière, 15 juin 1999,
p. 6.
7 L'article 13 de la loi du 20 mars 1996 sur la sphère d'activité transférée : « 1) La sphère d'activité transférée
inclut les affaires de l’État et nécessite le soin pour les communes, de la prise d’une loi. 2) Les municipalités
sont tenues de participer à l'application des lois. Elles obtiennent les ressources nécessaires. 3) Les lois qui
prévoient la collaboration des communes doivent déterminer les affaires propres à être transmises ».
%3% Dans les faits, le pouvoir d’intervention de l’État dans ces compétences est exercé avec retenue et ne suscite
pas de critiques de la part des communes.
198
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
qui autorisent l’État saint-marinais à prendre en compte des particularismes locaux dans
l’exercice de ses compétences. — En Principauté de Monaco, la loi sur l’organisation
communale du 29 juin 2006 prévoit que la ville de Monaco soit consultée par le Ministre
d’État par avis simple, obligatoire pour certaines constructions immobilières” et pour toute
modification du statut des fonctionnaires communaux“. Dans les deux cas, si le Ministre
d’État entend passer outre l’avis défavorable du conseil communal, il doit provoquer une
nouvelle consultation dans les mêmes termes que la première. Il ne peut passer outre un
second avis défavorable que par arrêté ministériel motivé.
293. Les compétences soumises à l’avis consultatif des villages. — La République de Saint-
Marin ainsi que les Principautés d’Andorre et du Liechtenstein sont également constituées de
villages. Ces institutions principalement coutumières conservent une importance dans ces
États territorialement petits. Ils n’ont fait l’objet d’aucune loi de décentralisation et sont
pourtant des entités villageoises gardiennes d’intérêts communaux. Hormis cela, elles n’ont
aucun pouvoir. — Andorre est le seul micro-État européen à accorder un régime
constitutionnel a ses villages. L article 84 de la constitution andorrane du 28 avril 1993 oblige
les paroisses andorranes à prendre en compte l’avis des villages dans certains domaines :
$39 Art. 26 de la loi n° 1.316 du 29 juin 2006 « - Le conseil communal est obligatoirement consulté par le
Ministre d'État : 1° sur les projets importants de travaux publics et les projets de construction d’immeubles par
l'Etat; 2° sur les projets de construction d'immeubles par des particuliers dans les cas suivants : - dans le
secteur des ensembles ordonnancés : lorsque le volume bâti, au-dessus du terrain naturel, excède 15.000 m° ; -
dans le secteur des opérations urbanisées : lorsque le volume bâti, au-dessus du terrain naturel, excède 7.500
m°; - dans le secteur réservé : sur tous les projets ; 3° sur les projets de construction d’immeubles par l'Etat ou
par des particuliers dans le quartier de Monaco-Ville, ainsi que sur les projets de travaux publics à
entreprendre dans ce quartier ; 4° sur les projets de création ou de suppression de promenades, zones vertes ou
jardins publics ; 5° sur les projets de planification urbaine et de réglementation d'urbanisme applicables aux
différents secteurs et zones de la Principauté; 6° sur les projets de construction, de démolition ou de
reconstruction susceptibles de modifier l’aspect ou l'esthétique de la ville ou la circulation urbaine. Lorsqu'il
est saisi de l’un des projets visés au précédent alinéa, le conseil communal doit émettre son avis dans les dix
jours ouvrés. À cet effet et à la demande du maire, les services administratifs présentent au conseil communal les
aspects du ou des projets et lui apportent toutes précisions utiles. Le conseil communal est réuni sans délai, s’il
y a lieu en session extraordinaire et, le cas échéant, selon la procédure d’urgence prévue à l’article 10. Si le
Ministre d Etat entend passer outre à un avis défavorable dûment motivé, il est tenu de provoquer une seconde
délibération du conseil communal. Le second avis doit être formulé dans les conditions mentionnées au
précédent alinéa. Il ne peut être passé outre à un nouvel avis défavorable que par arrêté ministériel motivé ».
50 Art. 26-1 de la loi n° 1.316 du 29 juin 2006 « — Le conseil communal est obligatoirement consulté par le
Ministre d’Ftat sur les modifications de ses attributions et sur les dispositions du statut des fonctionnaires de la
commune énumérées notamment à l’article 53. Lorsqu'il est consulté en vertu du précédent alinéa, le conseil
communal doit émettre son avis dans les trente jours ouvrés. Ce délai peut être prorogé, en accord avec le
Ministre d’Ftat, dans les cas où la loi impose au conseil communal la consultation d'organes spécifiques. Si le
Ministre d Etat entend passer outre à un avis défavorable dûment motivé, il est tenu de provoquer une seconde
délibération du conseil communal. Le second avis doit être formulé dans les conditions mentionnées au
précédent alinéa. Il ne peut être passé outre à un nouvel avis défavorable que par arrêté ministériel motivé ».
199
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
« Les lois prennent en compte les us et coutumes des Quarts et des Veinats®' ainsi que leurs
relations avec les comuns »°°. Les Quarts n’existent que dans les paroisses de Massana,
d’Ordino et de Sant Julià*”. Ce ne sont ni des divisions territoriales ni des groupements de
personnes, mais des ensembles de demeures ou plus exactement de foyers désignés par la
. . . 844
coutume. Aucun texte ne les limite géographiquement entre eux
. Les Quarts représentent
les chefs de familles. Ces derniers gèrent les biens communs dont relèvent leurs populations
ils sont sollicités par les conseils paroissiaux avant toute autorisation de permis de construire
et rendent des avis consultatifs qui sont tous suivis dans les faits. Quant aux Veinats, ils
n’existent que dans la paroisse de Canillo ; collectivités coutumières sans personnalité
juridique propre, ils ont pour intérêt la gestion d’une assurance incendie ancienne de plusieurs
siècles auquel est soumis le conseil paroissial de Canillo.
294. La présente analyse démontre que les micro-États sont détenteurs d’une autorité
politique qui s’accompagne d’une organisation territoriale décentralisée. De ce transfert
vertical du pouvoir de l’État aux communes sont nées de véritables autorités locales. Selon les
législations, leurs compétences sont hétérogènes, allant d’une attribution quasi complète du
pouvoir comme à Andorre, à un simple rôle consultatif à Saint-Marin. Il n’est pas contestable
que les micro-États européens possèdent les composantes de la souveraineté interne. Pour
autant, l’analyse des régimes politiques appelle nécessairement la poursuite de cette étude sur
l’organisation constitutionnelle de ces États pour comprendre le fonctionnement de leur
autorité politique (TITRE 2).
84! Les Quarts et les Veïnats sont des institutions purement coutumières qui furent inventées par un décret du
Conseil Général en date du 12 juin 1935. Ce dernier avait pour finalité de prendre en compte les particularismes
locaux.
542 Const. 28 avr. 1993, in Andorre la Veille, Ed. Consell General, Imp. Oteese, 2002, p. 43.
8 Avant un décret du 14 juin 1978, les Quarts existaient également dans les provinces de Andorra la Vella
jusqu’en 1978, date où Escaldes-Engordany devint une paroisse à part entière.
5 MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica, col.
mieux connaître, 1999, p. 81.
200
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
295. Possédant un territoire, une population et une autorité politique, les micro-États ont tous
les attributs de la souveraineté interne. La longue analyse de ces éléments sous le prisme de
ces États prouve que leur souveraineté originale s’explique par les contraintes territoriales,
démographiques et juridiques, auxquelles ils ont dû faire face au cours de leur
développement. Tous souffrent d’une exiguïté territoriale les obligeant à concéder certains
tracés frontaliers ou certains régimes territoriaux. Il a pu être vu précédemment qu’ils
pâtissent d’une faible population nationale leur imposant des législations particulières en
matière de nationalité et de séjour. Leur caractère étatique prend toute son importance quand
il est question d’étudier leur autorité gouvernementale. Les régimes politiques de ces États
sont uniques au monde. Monaco, le Liechtenstein et Andorre sont les seules monarchies sous
forme de principauté. Le Vatican avec son régime sui generis est le seul exemple de
monarchie pontificale, alors que Saint-Marin est la seule république à disposer de deux Chefs
d’État. Malgré l’étroitesse de leur territoire et même si cela peut paraître surprenant, ces États
ont développé une décentralisation du pouvoir. Il existe dans les micro-États des collectivités
dont les compétences font d’elles de véritables autorités locales. Ainsi, quelles que soient
leurs difficultés, les micro-États sont détenteurs de tous les éléments de la souveraineté
interne avec des adaptations liées à leurs particularismes.
201
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 2 : L'ORGANISATION CONSTITUTIONNELLE
« Toute constitution répond en premier lieu, explicitement ou
implicitement, à la question de savoir à qui appartient le pouvoir
politique, quel en est le titulaire ou, en d’autres termes, quel est le
détenteur de la souveraineté au sein de l’État ? Il s’agit de déterminer
à qui appartient la volonté suprême, celle qui aura le dernier mot »*°
Anne-Marie LE POURHIET
296. Les États peuvent avoir des régimes politiques similaires et des fonctionnements
institutionnels différents. Pour cette raison il ne suffit pas de constater que les micro-États
disposent d’une autorité politique pour se satisfaire de l’affirmation qu’ils détiennent
l’ensemble des attributs de la souveraineté interne. Encore doit-on comprendre la façon dont
ils l’exercent. L’autorité politique repose sur une organisation constitutionnelle qui définit des
institutions et l’exercice du pouvoir. C’est en quelque sorte la colonne vertébrale sur laquelle
repose l’ensemble du fonctionnement institutionnel de l’État. Au sein des micro-États,
l’organisation constitutionnelle est originale car liée à des régimes politiques atypiques qui
sont difficilement comparables aux autres régimes politiques occidentaux. D’où l’intérêt pour
mieux comprendre l’autorité politique exercée par les micro-États, d’étudier leurs institutions
(CHAPITRE 1””) et l’exercice du pouvoir qui en découle (CHAPITRE 2).
CHAPITRE 1 : Les institutions politiques
« La personne morale de droit public que constitue l’État comprend
plusieurs organes distincts. Cette pluralité est la projection concrète
de la séparation des fonctions exécutive, législative et judiciaire »*"°
Laurent ANSELMI
297. La constitution est sensée être l’expression d’un choix de société car elle fixe des droits
. . 847
et des obligations aux gouvernants”.
Pour des raisons historiques, topographiques et
démographiques, l’organisation constitutionnelle des micro-États met en place des institutions
politiques dont l’existence est directement liée à celle des États frontaliers. Compte tenu de la
complexité de leurs régimes et des différences institutionnelles importantes qui existent entre
“° LE POURHIET (A.-M.), Droit constitutionnel, Paris, Ed. Economica, 3" éd. 2010, p. 137.
516 CODE MONEGASQUE, codes et lois de la Principauté de Monaco, Paris, Ed. LexisNexis, 2012, p. 9.
847 ;
Ibid., art. 75.
202
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
eux, il est nécessaire de considérer séparément les institutions liées au pouvoir exécutif
(SECTION 1), au pouvoir législatif (SECTION 2), et au pouvoir judiciaire (SECTION 3).
SECTION 1. L’exécutif
298. Symboliquement, l’exécutif dirige l’État, fait appliquer la loi et assure le respect de
l’ordre. D’un État à l’autre, cette fonction est assurée par des institutions séparées détenant
des pouvoirs propres. Le fonctionnement institutionnel est donc spécifique à chaque micro-
État. Les régimes parlementaires disposent d’exécutifs bicéphales alors que les régimes
présidentiels ont des exécutifs monocéphales. À des degrés variables et bien qu’ayant des
législations dissemblables, tous les micro-États accordent au Chef de l’État la représentation
de l’État (81) et l’exercice du pouvoir exécutif qu’il partage avec le gouvernement ($2).
$1 Le chef de l’État
299. Le pouvoir exécutif prend en charge la politique courante de l’État et veille à la bonne
exécution des lois élaborées par le pouvoir législatif. Il doit également diriger
l’administration, l’armée, la force publique, la diplomatie et édicter des règlements.
Traditionnellement, comme partout ailleurs, le chef de l’État incarne la continuité des
institutions et la légitimité de l’État qu’il représente dans ses relations extérieures. Son rôle est
essentiel pour les micro-États car il conditionne la nature juridique de leur régime. Il est à la
tête de l’État (A) mais ses attributions changent selon l’organisation constitutionnelle (B).
A. Le mandat
300. La dichotomie traditionnelle qui fait d’une désignation héréditaire l’apanage des
monarchies alors que la désignation élective celle des républiques, n’est pas respectée stricto
sensu par les micro-Etats. Les Principautés du Liechtenstein, de Monaco et d’Andorre pour le
Coprince épiscopal, ont adopté une désignation héréditaire ou nominative. Un autre État, le
Vatican dont le Pape se revendique héritier de l’apôtre Pierre, a fait le choix d’une désignation
élective à l’instar des capitaines régents saint-marinais et du Coprince français d’Andorre.
301. Un mandat héréditaire. — À l’exception de la Principauté d’Andorre, les monarchies
princières reconnaissent l’hérédité de la fonction de chef d’État. Ce mode de désignation est
propre au modèle monarchique. La constitution monégasque dispose : « Le principe du
203
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
gouvernement est la monarchie héréditaire constitutionnelle »°° et celle du Liechtenstein en
fait mention en ces termes : « La Principauté est une monarchie constitutionnelle héréditaire
; : 849
sur des bases démocratiques et parlementaires (...) »
. Dans les deux Principautés, les
modalités d’accession au trône sont régies par le statut de la maison princiere. Au
Liechtenstein, la succession au trône est prévue à l’article 3 de la constitution du 5 octobre
1921” et son application par la loi du 6 décembre 1993"
. De la même façon, à Monaco,
c’est l’article 10 de la constitution monégasque du 17 décembre 1962 qui règle l’accession au
trône” et son application suivant l’ordonnance princière du 15 mai 1882°”.
Constitutionnellement, les deux Principautés ont pour souverain un Prince héritier au trône en
descendance directe et légitime par ordre de primogéniture ; uniquement masculine®* au
Liechtenstein, et par priorité masculine au même degré de parenté à Monaco. La succession
au trône est ouverte par suite de décès ou d’abdication*”’.— Ces deux États étant parties au
statut de la Cour Européenne des droits de l’Homme, il serait intéressant de s’interroger sur la
conventionalité des dispositions qui encadrent les règles de dévolution de la couronne
princière. La primogéniture masculine en ligne directe et légitime écarte de facto, les enfants
nés hors mariage et les femmes dans l’accession au trône. Deux hypothèses s’affrontent sans
donner véritablement de réponse. La première considère que les règles de dévolution de la
couronne sont exorbitantes du droit commun et donc insusceptibles de recours devant les
juridictions. La jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Mazurek “/
France du 1°’ février 2000 qui proscrit toute discrimination dans le partage d’une
succession®”° ou interdit la mise à l’écart d’une succession d’un enfant adultérin ne serait pas
applicable en l’espèce“”’. Juridiquement elle considère que la succession au trône n’est pas
une succession comme les autres mais un mode de désignation du chef de l’État, chaque État
étant libre d’appliquer les critères qui sont les siens dans la désignation de ses organes. La
“1% Const. mon., 17 déc. 1962, art. 2, al. 2.
#9 Const. liech., du 5 oct. 1921, art. 2.
80 Ibid, art. 3 : « La succession héréditaire du trône au sein de la dynastie princière de Liechtenstein, la
majorité du prince et du prince héritier, ainsi que la tutelle éventuelle sont régies par la Maison princière sous
la forme d'une loi de la Maison princière ».
5! L. liech. n°100, 6 déc. 1993, portant sur le statut de la maison princière.
$2 WELL (P.), « Les nouvelles règles constitutionnelles régissant la succession au trône, Monaco », R.D.M.,
2003, n° 5, p. 65 à 69.
3 Ord. souv.,15 mai 1882, portant sur le statut de la famille souveraine.
5° La règle au Liechtenstein est semi-salique. La dévolution du trône se fait par primogéniture masculine dans
toutes les lignes masculines. Ce n’est qu’à défaut d’héritier qu’une femme, première en ligne féminine peut
accéder au trône.
555 Const. mon. 17 déc. 1962, art. 10.
56 Cf RENAULT-BRAHINSKY (C.). Droit des successions, Paris, Ed. Galino, col. Les carrés, 2012 p. 44.
°7 La légitimité de la naissance peut être contraire à la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de
l’Homme. Dans un arrêt Fabri “/ France du 7 février 2013, la cour a rappelé que le refus d’accorder à un enfant
« adultérin » les droits successoraux auxquels il pouvait prétendre en vertu d’une nouvelle loi est injustifié.
204
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
seconde hypothèse envisage une atteinte à l’article 14 de la CEDH qui proscrit toute forme de
discrimination : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention
doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,
la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou
sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre
situation ». La Cour Européenne des Droits de l'Homme n’a pas encore été saisie d’une telle
affaire. L’exigence d’un intérêt à agir réduit considérablement le nombre de requérants aux
seuls membres de la famille princière. La couronne britannique n’a pas attendu un tel
contentieux pour changer sa législation, le « succession to the crown Act », sanctionné par la
Reine Élisabeth II le 25 avril 2013 modifie les règles fixant l’ordre de succession à la
couronne britannique en établissant la primogéniture absolue.
302. Un mandat étranger. — La Principauté d’Andorre fait figure d’exception parmi les
Principautés européennes car elle ne reconnaît pas la désignation héréditaire de ses coprinces.
Elle est l’unique État d’Europe dont les chefs d’État sont désignés par une puissance
étrangère, indépendamment du peuple andorran. Coprincipat entre le Président de la
République Française et l’évêque d’Urgell, la désignation des coprinces d’Andorre est fondée
sur le mode de désignation adopté par la France pour désigner son chef d’État, et le Saint-
Siège quant à la désignation de l’évêque d’Urgel. Cela n’a pas toujours été le cas dans
l’histoire de France mais le Chef d’État en France n’acquiert pas sa fonction par dévolution
héréditaire. Le Coprince français est élu par le peuple français au suffrage universel direct
tandis que son homologue épiscopal est nommé par le Saint-Siège. La désignation de ce
dernier est faite par la nomination de l’évêque d’Urgell dont les attributions sont élargies au
coprincipat d’Andorre. En d’autres termes, le Saint-Siège ne nomme pas un Coprince mais
avant tout un évêque, dont les attributions sont également celles d’un chef d’État en
application de deux paréages avec le comté de Foix en date de 1278 et 1288*°* :
« La prise de possession du diocèse d’Urgell confère automatiquement à son évêque le titre de
coseigneur de l’Andorre et donc le titre temporel est un droit de l’Église ; la cession du titre à un tiers
nécessiterait préalablement l’accord de l’autre Prince et du peuple andorran, mais aussi l’assentiment
. . . 859
du Pape dans ce cas comme dans celui d’une renonciation »”””.
58 VILANOVA (P.), Contribution à l’étude du droit public andorran, Andorre la Vieille, Imp. Conseil
Supérieur de la Justice d’Andorre, 2003, p. 31.
°° Monsieur ROBINAT cité in VILANOVA (P.), Contribution à l'étude du droit. op. cit., p. 34.
205
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
303. Un mandat électif. — L’État du Vatican est l’unique monarchie élective d’Europe““, ce
qui en fait le seul micro-État avec la République de Saint-Marin à élire son Chef d’État. La
constitution d’Andorre ne contenant aucune disposition quant au mode de désignation de son
Coprince français, le qualificatif de monarchie élective ne peut lui être attribué. Le droit
constitutionnel andorran se contente de reconnaître comme Coprince le Chef d’État de la
France, quel que soit le régime politique. Les Andorrans n’interviennent pas dans l’élection
de leurs coprinces. L’un des Coprinces est donc élu par le peuple français et non andorran, au
suffrage universel direct pour une durée de cinq ans“! selon un scrutin uninominal majoritaire
à deux tours. Ainsi ne peut être élu qu’un candidat ayant obtenu la majorité absolue des
suffrages exprimés”. Si aucun des candidats n’est élu au premier tour, il est procédé à un
second tour où seuls peuvent se présenter les deux candidats ayant obtenu le plus grand
nombre de suffrage exprimés“°. La grande différence avec le Pape tient du fait que ce dernier
est constitutionnellement élu, alors que le Coprince français d’Andorre au sens du droit
constitutionnel andorran n’est pas élu mais reconnu Coprince en tant que Chef d’État de la
France. La doctrine faisant débat sur ce sujet, 1l est nécessaire de souligner qu’un changement
de régime en France ferait perdre à Andorre son caractère de monarchie élective si tant est
qu’on retienne ce qualificatif. Ces deux micro-États sont des monarchies ; pour autant,
l’élection du Pape et celle des Coprinces français d’Andorre ne procèdent d’aucune élection
dynastique comme c’est le cas dans toutes les autres monarchies électives du monde.
304. L’élection du Pape est difficilement comparable à celles des autres chefs d’État. Son
processus de désignation est complexe car il mêle à la fois spirituel et temporel, à l’image de
la fonction qu’il incarne. Le Pape n’est pas le Chef d’une institution mais de deux institutions
distinctes. L’ambigüité de cette élection vient du fait que le Pape est juridiquement élu mais
spirituellement l’héritier de l’apôtre Pierre”°*. Son élection est codifiée par la constitution
apostolique Universi Dominici Gregis publiée le 22 février 1996 par le pape Jean-Paul II. Le
droit canonique reconnaît au Pape une investiture divine émanant directement du Christ. Il ne
tire aucune légitimité personnelle de sa charge, ni de sa succession aux Papes précédents, ni
du collège qui procède à son élection. Le Pape ne saurait recevoir un mandat impératif du
collège des cardinaux. En application du droit canonique, il revient aux cardinaux de la Sainte
860 T1 existe d’autres monarchies électives au monde : « Cambodge, Arabie Saoudite, Samoa, Malaisie ».
861 Const. fr. de la V° Rép.… 4 oct. 1958, art. 6.
82 GICQUEL (J.) et (J.-E.), Droit constitutionnel, op. cit… p. 559.
83 Ibid. art. 7.
864 Lettre apostolique en forme de « Motus Proprio» sur quelques modifications aux normes relatives a
l’élection du Pontife Romain, 22 février 2013.
206
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Église Romaine constitués en collège particulier d’élire le Pontife Romain”. Ce collège dit
cardinalice ou Sacré collège se compose de membres électeurs et non électeurs nommés lors
de consistoires ordinaires”°°. Parmi ceux-ci, seuls peuvent être cardinaux électeurs un nombre
maximum de cent vingt cardinaux tous âgés de moins de quatre-vingts ans’. Le conclave
pour l’élection du Souverain Pontife se déroule à l’intérieur de la Cité du Vatican, dans des
secteurs et des édifices déterminés, fermés aux personnes étrangères“. Le droit canonique
définit la Chapelle Sixtine du Palais apostolique comme le lieu où se déroule l’élection du
Pape et oblige les cardinaux à invoquer l’assistance de l’Esprit Saint par le chant du Veni
Creator“”. Après que le dernier des électeurs ait prêté serment sur l’évangile, le maître des
célébrations liturgiques pontificales intime /’extra omnes et toutes les personnes étrangères au
870
conclave doivent quitter la Chapelle Sixtine” . Toute communication avec l’extérieur est
872 , .
. Le mode d’élection
interdite” notamment en ce qui concerne le déroulement des scrutins
du Pontife Romain se déroule uniquement per serutinium””. La validité de l’élection requiert
les deux tiers des suffrages de la totalité des électeurs présents. Dans le cas où le nombre des
cardinaux présents n’est pas divisible en trois parties égales, un suffrage supplémentaire est
4 L’Élection du Pape se déroule en
requis pour la validité de l’élection du Souverain Pontife
trois phases ; la première dite pré-scrutin comprend la préparation et la distribution des
bulletins de vote et l’élection parmi les cardinaux électeurs des cardinaux scrutateurs, des
délégués auprès des malades dits 7nfirmarii et de trois réviseurs. Ce tirage est public et se fait
“Ly . . . 875
sous l’autorité du dernier cardinal diacre
. La seconde phase de scrutin qui est le scrutin
proprement dit comprend le dépôt des bulletins dans l’urne, le mélange des bulletins et leur
décompte, le dépouillement des suffrages. Selon un ordre de préséance, chaque cardinal
électeur écrit un nom et plie son bulletin qu’il porte devant l’autel près duquel se tiennent les
scrutateurs. Il doit prononcer le serment suivant avant de voter : « Je prends à témoin le
Christ Seigneur, qui me jugera, que je donne ma voix à celui que selon Dieu, je juge devoir
S°5 Canon 39 code de droit canonique : « Les Cardinaux de la Sainte Église Romaine constituent un Collège
particulier auquel il revient de pourvoir à l'élection du Pontife Romain selon le droit particulier; les Cardinaux
assistent également le Pontife Romain en agissant collégialement quand ils sont convoqués en corps pour traiter
de questions de grande importance, ou individuellement, à savoir par les divers offices qu’ils remplissent en
apportant leur concours au Pontife Romain surtout dans le soin quotidien de l’Église tout entière ».
866 Assemblée de cardinaux convoquée librement par le Pape pour le conseiller.
867 Constitution apostolique Universi Dominici Gregis, 22 février 1996, $ 3.3.
868 Thid., 8 4.1.
869 Thid., $ 50.
870 Ibid, § 52.
81 Ibid. § 57.
82 Ibid. § 59.
°° Avant 1996, les modes d’élection étaient dits : per acclamationem seu inspirationem et per compromissium.
84 Thid., $ 76.
3 Ibid. § 65.
207
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
être élu »°°. La troisième phase de l’élection dite post-scrutin comprend le décompte des
voix, leur vérification et la combustion des bulletins. Les scrutateurs font le total des bulletins
et si quelqu’un a recueilli les deux tiers des voix, l’élection du Pontife Romain est
canoniquement validée. Dans le cas contraire, les scrutins continuent pendant trois jours. À ce
terme, si aucun scrutin n’a permis d’élire le Pape, une interruption d’une journée est faite afin
de laisser place à la prière, à un libre échange entre les votants et à une brève exhortation
spirituelle par le premier des cardinaux diacres”’. Puis sont reprises les opérations de vote
selon la même procédure qui s’interrompent dans les mêmes conditions, une journée si
l’élection n’est pas intervenue et l’élection reprend pour sept scrutins. Si le résultat des
opérations de vote est infructueux, le cardinal camerlingue invite les cardinaux à s’exprimer et
il est procédé suivant ce que la majorité absolue d’entre eux décidera””°. Cette majorité peut
renoncer à une élection valide et demander un scrutin portant sur les deux noms de ceux ayant
obtenu le plus grand nombre de voix lors du précédent scrutin. Au contraire, lorsque l’élection
a eu lieu et qu’elle est valide, intervient alors la période d’acceptation. Le dernier des
cardinaux diacres appelle le secrétaire du collège des cardinaux et le maître des célébrations
liturgiques pontificales. Le cardinal Doyen ou le premier des cardinaux par ordre et par
ancienneté, au nom de tout le collège des électeurs, demande le consentement de l’élu en ces
termes : « Acceptez-vous votre élection canonique comme Souverain Pontife ? De quel nom
voulez-vous être appelé ? »°”. Si l’élu n’a pas le caractère épiscopal, il est aussitôt ordonné
évêque. Dans le cas où il est déjà évêque, il devient immédiatement Évêque de l’Église de
Rome, vrai Pape, Chef du Collège épiscopal et acquiert de facto le pouvoir plein et suprême
de l’Église universelle. Les formalités de /’Ordo rituum Conclavis doivent être respectées.
Les cardinaux électeurs s’avancent pour rendre hommage et faire acte d’obéissance au
nouveau pape. Après avoir rendu grâce à Dieu, le premier des cardinaux diacres annonce au
peuple le nom du nouveau Pontife qui aussitôt donne la bénédiction apostolique Urbi et Orbi
depuis le Balcon de la Basilique vaticane”“. L'élection du Souverain Pontife étant terminée,
ce dernier prend possession de l’Archibasilique patriarcale du Latran.
305. La République de Saint-Marin procède également à une désignation élective de ses
Capitaines Régents. Elle est semblable à celle des anciens consuls romains, d’où les
876 Ibid, $ 66.
877 ;
Ibid. $ 74.
878 Ibid. § 75.
8 Ibid. § 87.
880 Thid., $ 89.
208
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
similitudes entre l’élection du Pape et celle des Capitaines régents. Les deux élections mêlent
à la fois le spirituel et le temporel. Saint-Marin est une république qui porte le nom d’un saint.
Les liens historiques entre les deux États ont fortement influencé une élection qui date du
moyen-âge. La loi du 24 mars 1945 sur la réforme du système d’élection des capitaines
régents a mis fin à leur désignation par tirage au sort pour une élection directe. Les capitaines
régents « Capitani Reggenti » sont élus par le Grand Conseil Général pour une durée de six
mois allant du 1°" octobre au 1°" avril. L’élection a lieu un jour de la seconde décade de mars
et de septembre après une cérémonie propitiatoire devant l’autel du Saint patron Marin. La
régence du moment, les secrétaires d’État, les conseillers, les magistrats, les dignitaires de
l’État, tous escortés de la garde et de la fanfare militaire rejoignent en cortège l’Église de la
Plebale pour assister à une cérémonie devant l’autel du Saint patron Marin ou il est procédé a
un certain nombre de prières, de telle sorte que le Conseil soit bien inspiré dans le choix des
nouveaux régents de la République®*'. De retour au Palais dans la même journée, la séance est
ouverte et déclarée valide quel que soit le nombre de conseillers présents“°*. Peuvent être
candidats, tous les membres du Grand Conseil Général, âgés d’au moins 25 ans à l’exception
de ceux élus lors des trois dernières années““”. Pour contrôler le scrutin, le bureau est formé
par les deux secrétaires d’État, le camerlingue, le procureur et deux assistants choisis sur
proposition de la régence parmi les conseillers non éligibles à la régence. Ce bureau s’installe
dans la salle de scrutin pour prendre en compte les candidatures, procéder aux opérations de
vote et proclamer les résultats. Lors de cette élection, seuls les citoyens saint-marinais de
naissance, âgés de vingt cinq ans, aptes pour le gouvernement de la République peuvent se
porter candidat. Le candidat qui obtient la majorité absolue des voix est élu au premier tour.
Dans le cas contraire, lors de ballotages, une majorité simple est nécessaire au second tour.
Les capitaines régents sortants ne peuvent se représenter à la chaire de l’exécutif pendant un
délai de trois ans.
306. Les Principautés de Monaco et du Liechtenstein sont des monarchies constitutionnelles
avec un Prince héritier à la tête de l’État. En Andorre, le système de coprincipat permet une
protection équilibrée de la France et du Saint-Siège. Quant au Vatican, son système politique
sous forme de monarchie sacerdotale nomme le Pape à la fois chef de l’Église et de l’État.
Seule république, Saint-Marin fait exception, ses Capitaines régents sont élus au suffrage
581 L. sm. n° 15, 24 mars 1945, sur la réforme du système d’élection des Capitaines Régents, art. 1°".
882 ;
Ibid.
83 URL : www.ipuorg, [dernièrement consulté le mercredi 24 juin 2015].
209
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
universel indirect. Dans les micro-Etats, le Chef de l’État reçoit un mandat à vie en
Principautés de Monaco, du Liechtenstein et au Vatican, pour six mois en République de
Saint-Marin, et calqué sur la désignation du Président de la République Française et de son
homologue l’évêque d’Urgel par le Saint-Siège en Principauté d’Andorre. Toutes ces
spécificités juridiques témoignent d’une évolution institutionnelle distincte, adaptées certes à
leurs contraintes topographiques, mais surtout à la formation de ces États. Il en résulte que
selon l’organisation du pouvoir, les attributions accordées à l’exécutif sont différentes mais
restent comparables (B).
B. La fonction
307. Garant de l’unité. — Le Chef de l’État est l’autorité suprême, garant du pouvoir
exécutif, des institutions et de l’autorité publique““*. Son appellation change mais sa fonction
5, : : 886
à Monaco et au Liechtentein, de Pape™ au
est toujours la méme. On parle de Prince®®
Vatican®', de Coprinces®™® a Andorre et de Capitaines régents® à Saint-Marin. Étudier sa
fonction souligne l’importance qu’il représente dans l’organisation constitutionnelle. Le Chef
de l’État, même relégué à une fonction honorifique comme en Andorre, au Vatican ou à
Saint-Marin participe à l’équilibre des institutions. Il est le symbole de l’unité, de la continuité
et de la légitimité des institutions. Il est surtout à l’origine de la survie des micro-États comme
il a pu l’être constaté précédemment. Le droit constitutionnel andorran l’explicite clairement
en ces termes : « Les coprinces sont le symbole et la garantie de la permanence et de la
$4 Alinéa 1” de l’article 7 de la constitution liechtensteinoise du 5 octobre 1921 : « Le prince est le chef de l'État
et exerce son droit de puissance publique conformément aux dispositions de la présente Constitution et des
autres lois » et l’article 12 de la constitution monégasque du 17 décembre 1962 : « Le Prince exerce son autorité
souveraine en conformité avec les dispositions de la Constitution et des lois ».
88° Article 13 de la constitution monégasque du 17 décembre 1962 : « Le Prince représente la Principauté dans
ses rapports avec les puissances étrangères », Cf, GRINDA (G.), Les institutions de la Principauté de Monaco,
notion sur l’organisation politique, administrative, économique et sociale, Monaco, Imp. Nationale de Monaco,
2000, p. 72 et l’alinéa 1” de l’article 8 de la constitution liechtensteinoise du 5 octobre 1921 : « Le prince
représente l'État dans toutes ses relations avec les États étrangers, sous réserve du concours nécessaire du
Gouvernement responsable ».
886 Article 2, ibid., « La représentation de l'État dans ses rapports avec les États étrangers et avec les autres
sujets de droit international, pour les relations diplomatiques et pour la conclusion des traités, est réservée au
Souverain Pontife, qui l'exerce par l'intermédiaire de la Secrétairerie d'État »
887 Alinéa 1“ de l’article 1° de la loi fondamentale du 26 novembre 2000 : « Le Souverain Pontife, souverain de
l'État de la Cité du Vatican, a la plénitude des pouvoirs législatif exécutif et judiciaire »
888 Alinéa 1” de l’article 43 de la constitution andorrane du 28 avril 1993 : « Conformément à la tradition
institutionnelle de l’Andorre, les coprinces sont, conjointement et indivisiblement, le chef de l’État et ils en
assument la représentation suprême ».
889 Aliéna 1" de l’article 3 de la loi n°59, du 8 juillet 1974, sur la déclaration des droits des citoyens et des
principes fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin et l’alinéa 1” de l’article 1” de la loi
constitutionnelle sur les capitaines régents du 16 décembre 2002 : « La fonction de chef de l’État est exercée par
deux capitaines régents conformément au principe de la collégialité ».
210
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
continuité de l’Andorre, ainsi que de son indépendance (..) »*°, mieux encore, ils assument
une fonction de «représentation suprême », sont le symbole de «la tradition
institutionnelle »"" et « arbitrent et modèrent le fonctionnement des pouvoirs publics et des
institutions »°°”. La République de Saint-Marin reconnaît aux Capitaines Régents la qualité de
«représentants de l’État dans son unité »"* et de « garants suprêmes de l’ordre
constitutionnel »°°*. Toutes ces dispositions d’ordre constitutionnel personnifient l’État en la
personne du Chef de l’État.
308. Représentant de l’État. — Le Chef de l’État est surtout le représentant de l’État. C’est
une charge particulièrement importante car les relations internationales conditionnent la
survie des micro-Etats®”. Certaines constitutions lui accordent directement l’exercice de cette
fonction, comme c’est le cas à Monaco où : « Le Prince représente la Principauté dans ses
rapports avec les puissances étrangères »°°, au Liechtenstein : « Le Prince représente l’État
dans toutes ses relations avec les États étrangers, sous réserve du concours nécessaire du
897
Gouvernement responsable »”” et à Saint-Marin : « Les Capitaines Régents représentent
l’État »°°5
. La loi fondamentale du Vatican reconnaît le Pape comme le représentant du
Vatican mais délègue dans le même temps l’exercice de cette fonction à la Secrétairerie
d’État”. Quant aux Coprinces d’Andorre, leur fonction est bien plus singulière. Elle est
surtout attachée à l’histoire de la Principauté. Ses deux Chefs d’État assurent « /’équilibre
avec les États voisins »””, mais également « l'acceptation par l’État andorran de ses
2
obligations internationales »””. Tls ont un rôle essentiellement honorifique qui leur permet de
jouir d’un gage d’indépendance face aux voisins français et espagnol”.
Constitutionnellement ils disposent du droit de légation active et passive”. Dans la pratique
ce droit est inapplicable sans le contreseing du Chef du Gouvernement ou du Syndic
“9 Const. and., 28 avr. 1993, art. 44, al. 1.
#1 Ibid.
°°? Ibid, art. 44, al. 2.
893 L. sm., 8 juil. 1974, art. 3.
4 Ibid.
5 Dans ces États, le rôle de chef d’État a été déterminant pour leur survie au gré des siècles.
8° Const. mon., 17 déc. 1962, art. 13.
8" Const. liech., 5 oct. 1921, art. 8, al. 1°.
898 L. sm, n° 185, sur les Capitaines Régents, 16 déc. 2005, art. 1, al. 2.
“°° L. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 2.
°°) Const. and., 28 avr. 1993, art. 44, al. 1.
01 Ibid.
°07 Ibid.
70 Tbid., article 45 : « Les coprinces, avec le contreseing du chef du gouvernement, ou, le cas échéant, du syndic
général, qui en assument la responsabilité politique : (..), e) accréditent les représentants diplomatiques de
l’Andorre à l'étranger et les représentants étrangers en Andorre sont accrédités auprès de chacun d’eux ».
211
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1°°*. - Les capitaines Régents saint-marinais sont les seuls chefs d’État à ne pas avoir
Généra
le pouvoir de nommer les hauts fonctionnaires. En contrepartie, leur fonction se résume à
présider les autres institutions du pays. Ainsi président-ils le parlement, le gouvernement, le
conseil supérieur de la magistrature” en séance ordinaire et extraordinaire, ainsi que la
conférence des maires”. Ils sont au sommet de l’édifice institutionnel de Saint-Marin. Ils
représentent dans son intégralité le Grand Conseil Général et président le bureau
parlementaire qu’ils convoquent collégialement ou individuellement selon les
circonstances. ”’. À Saint-Marin, la fonction de Chef d’État consiste surtout à présider
périodiquement pendant six mois pratiquement toutes les institutions politiques qui
composent l’organisation constitutionnelle de cet État. C’est en cela que les Capitaines
Régents représentent à la fois l’unité et l’État saint-marinais.
309. Le Chef de l’État tient une place importante en garantissant, simultanément l’unité des
institutions et la représentation de l’État. Sa fonction est primordiale car elle permet la
survivance des micro-États dans une Europe en pleine refonte territoriale. Il contrôle et arbitre
l’ensemble des institutions qui composent l’organisation constitutionnelle des micro-États.
Parfois relégué à un rôle honorifique selon les législations, 11 participe cependant à leur
équilibre institutionnel. Afin de renforcer l’exercice du pouvoir exécutif reconnu au Chef de
l’État, ce dernier est assisté d’un gouvernement (82).
$2 Le Gouvernement
310. L’autorité gouvernementale est une institution essentielle car elle est au sommet des
pouvoirs publics. C’est en partie sur elle que repose l’organisation administrative d’un État.
C’est pourquoi, à l’exception de la Principauté d’Andorre, tous les micro-États font du
gouvernement une autorité rattachée au Chef de l’État. Le poids constitutionnel du
gouvernement tient tout d’abord au mode de désignation de ses membres (A) et de son
fonctionnement (B).
A. Le mandat
311. Il existe des gouvernements nommés par le Chef de l’État et d’autres élus par le
parlement. Suivant le mode de désignation, les attributions du gouvernement sont plus ou
°% Const, and. 28 avr. 1993, art. 45, al. 1°".
2 Ibid, art, 3, al. 3, 7).
2 Ibid. art. 3, al. 3, 10).
“TL. sm, n° 185, 16 déc. 2005, sur les Capitaines Régents, art. 3, al. 2.
212
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
moins dépendantes de celles du Chef de l’État. Lorsque ce dernier nomme le gouvernement,
leurs attributions sont liées. À l’inverse, quand le gouvernement est élu par le parlement, il
exerce le pouvoir exécutif de manière libre et indépendante.
312. Un mandat du Chef de l’État. — Les États à exécutif fort, fidèles à la nature de leur
régime octroient au chef de l’État le libre choix de la composition du gouvernement. Au
Vatican, le Pape nomme librement le gouvernorat qui au sens de l’article 1" de la loi sur le
gouvernement de la Cité du Vatican est constitué « (...) de l’ensemble des Organismes
destinés à exercer le pouvoir dans l’État de la Cité du Vatican (...) »°”
. Il nomme ainsi, le
Président du gouvernement, un secrétaire général et un sous-secrétaire général pour un
mandat de cinq ans. N’étant pas un gouvernement comme les autres, le gouwvernorat n’est pas
divisé en ministères mais en neuf directions administratives et sept bureaux dotés de
directeurs, tous nommés également pour cinq années par le Souverain Pontife’”. — La
Principauté de Monaco dispose pareillement d’un gouvernement organisé autour du chef de
l’État. La composition de ce conseil dit de « gouvernement » est faite par le Prince, dans le
respect des dispositions internationales de la convention destinée à adapter et à approfondir la
coopération administrative entre la République Française et la Principauté de Monaco du 8
novembre 2005. En application de celle-ci, le Ministre d’État et le Conseiller de
gouvernement pour l’intérieur doivent nécessairement être français ou monégasque et jouir de
la confiance de la France. On peut y voir l’empreinte de la France dans le fonctionnement
institutionnel de la Principauté”"°. Constitutionnellement : « Le Ministre d'État représente le
Prince »"" même s’il représente également les intérêts de la France. Tous les membres du
gouvernement sont nommés pour une durée de 3 ans alors que la législature ne dure que 5
ans.
313. Un mandat du parlement. — Les autres micro-États européens sont des États à régime
parlementaire. Les monarchies princières que sont le Liechtenstein et Andorre accordent
également au Chef de l’État le pouvoir de choisir les membres du gouvernement. Néanmoins,
ces derniers ne peuvent les nommer librement sans être préalablement élus ou désignés par le
parlement. Au Liechtenstein, pour être membre du gouvernement, il faut résider en
2% Ibid. art. 1.
7° Ibid, art. 6. al. 6.
*!) Convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République Française et
la Principauté de Monaco, signée à Paris le 8 novembre 2005, art. 6.
> Const. mon, 17 déc. 1962, art. 44.
213
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Principauté et être éligible à la Diète””. Le gouvernement se compose d’un Chef de
gouvernement et de quatre conseillers. Le droit constitutionnel liechtensteinois parle d’une
nomination par le Prince,« d’un commun accord avec la Diéte»”” : « Le chef de
gouvernement et les conseillers de gouvernement sont nommés par le Prince, d’un commun
accord avec la Diète et sur proposition de celle-ci. La nomination de suppléants aux fonctions
de chef du gouvernement et de chaque conseiller, qui en cas d’empêchement remplacent le
membre du gouvernement concerné aux réunions du gouvernement, a lieu dans les mêmes
conditions »"*. Dans la pratique, c’est un système d’élection devant la Diète donnant la
possibilité aux partis majoritaires d’élire les futurs membres du gouvernement ainsi que leurs
suppléants selon une répartition géographique équilibrée des postes dans les deux
circonscriptions électorales. On veille à ce qu’au moins deux postes de membre du
gouvernement soient attribués à des personnes provenant de chacune des deux régions. Leurs
suppléants sont choisis parmi des personnes de la même région. Le Prince nomme le chef de
la majorité parlementaire à la tête du gouvernement et un conseiller vice-président. Les quatre
conseillers du gouvernement sont élus par la Diète pour une durée égale à la législature, à
savoir quatre ans. Ces derniers peuvent être réélus le cas échéant. Le Prince nomme comme
vice-président l’un d’entre eux sur proposition de la Diète. Le mandat du Chef du
gouvernement est plus long que celui de la Diète. — L'organisation gouvernementale
andorrane accorde peu de place aux Coprinces dans la désignation de ses membres. La
composition du gouvernement est faite par le chef lui-même, nommé par les Coprinces et
après avoir été préalablement élu par le parlement”. Tout candidat à cette fonction doit être
présenté par un cinquième des membres du Conseil Général, ce qui limite à six le nombre de
candidatures possibles. Pour être élu au premier tour, il faut obtenir la majorité absolue ; dans
le cas inverse, un second tour s’impose et seuls peuvent se présenter les deux candidats
arrivés en tête au premier tour. Lors de ce second tour de scrutin, c’est la majorité simple qui
est requise’'®. Il faut préciser que chaque conseiller ne peut soutenir qu’un seul candidat. Une
fois nommé, le chef du gouvernement nomme à son tour les neuf ministres qui composeront
avec lui le gouvernement”. A l’instar du système américain, le chef du gouvernement détient
un statut constitutionnel alors que les ministres relèvent d’un statut légal assimilable à celui
12 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 79, al. 4.
93 Ibid. art. 79, al. 1.
MW Ibid, al. 2.
915 Const. and, 28 avr. 1993, art. 73.
916 Ibid, art. 68.
*! MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre…, op. cit. p. 91.
214
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
des hauts fonctionnaires”. La constitution andorrane détaille la procédure de nomination du
chef du gouvernement mais passe sous silence celle concernant les ministres. Aucun de ces
membres ne peut cumuler plus de deux mandats gouvernementaux dans le temps. — La
République de Saint-Marin a fait le choix comme au Vatican d’accorder une double
présidence en faisant des Capitaines régents les présidents à la fois du Grand Conseil Général
et du Congrès d’État sans droit de vote. Le Congrès d’État dit « Congresso di Stato »”” se
compose de dix dicastères présidés par des secrétaires d’État élus et membres du parlement””°
suivant la majorité politique en place au Grand Conseil Général.
314. Laisser la désignation des membres du gouvernement au pouvoir discrétionnaire du Chef
de l’État c’est renforcer son ascendant sur le gouvernement et lier indirectement ses
attributions aux siennes. À l’inverse lorsque celui-ci est investi par le parlement, ce dernier se
voit conforté dans l’exercice de son pouvoir. Il faut ainsi comprendre que du mode de
désignation des membres du gouvernement découle plus ou moins l’étendue des attributions
gouvernementales (B).
B. Le fonctionnement
315. Le fonctionnement du gouvernement est lié au mode de désignation de ses membres.
Lorsque sa légitimité repose sur l’élection de son chef, c’est à lui que revient l’exercice du
pouvoir exécutif. Dans le cas contraire, lorsqu’il a été nommé comme tous les autres
membres, l’autorité gouvernementale est collégiale Il convient donc d’étudier
successivement la place du Chef du gouvernement puis celles de ses membres pour connaître
la répartition des pouvoirs et le fonctionnement du gouvernement dans les micro-États.
316. Le Chef du Gouvernement. — Parmi tous les chefs de gouvernement des micro-États,
le chef du gouvernement d’Andorre est de loin celui qui a le plus de pouvoir. Il tire sa
légitimité de son élection. Élu au suffrage universel indirect, il est l’homme fort du pays. Dans
la pratique, il est le chef de l’exécutif et les Coprinces sont pieds et poings liés, de sorte qu’ils
ne peuvent exercer leurs pouvoirs sans son contreseing ou celui du Syndic général. — Le droit
constitutionnel du Vatican est très différent. La subtilité fait que le Président du gouvernement
> Ibid.
IL. sm., n°183, sur le congrès d’État, 15 déc. 2005, art. 1°".
20 L. sm, n° 59, 8 juill. 1974, op. cit., art. 3.
215
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
°H de la commission Pontificale de l’État de la Cité du
n’est autre que le Cardinal Président
Vatican. Avec cette double attribution, l’action gouvernementale est associée à celle du
parlement. La loi fondamentale rappelle que « le pouvoir exécutif est exercé par le président
de la Commission, conformément à la présente loi et aux autres dispositions normatives en
vigueur »°”. De facto, le cardinal qui se veut être à la fois chef du gouvernement et chef du
parlement occupe une place de premier plan. Il est situé en-dessous du Pape et au-dessus des
autres cardinaux. — Dans les autres États, la fonction de Chef du Gouvernement est
étroitement liée à celle du Chef de l’État. La République de Saint-Marin est un exemple
manifeste. Dans cet État, les Capitaines Régents sont à la fois Chefs d’État et Chefs du
Gouvernement, les deux fonctions étant liées, ils dirigent et animent collégialement les
travaux du gouvernement. Leur rôle reste cependant limité à « (...) être régulièrement
2 ls sont cantonnés à « veiller au
informés par le Congrès d'État des affaires de l’État »
fonctionnement des pouvoirs publics et des institutions de l’État »°**. — Ce qui n’est pas tout a
fait le cas dans les Principautés de Monaco et du Liechtenstein où le Chef du Gouvernement
est une personne distincte de celle du Chef de l’État. À Monaco, le Chef du Gouvernement est
nommé par le Prince et doit lui rendre des comptes : « Le gouvernement est exercé, sous la
haute autorité du Prince, par un Ministre d'État, assisté d'un Conseil de gouvernement »°”,
« Le Ministre d'État représente le Prince. Il exerce la direction des services exécutifs. Il
726 Le Ministre d’État est le représentant du Prince, c’est
dispose de la force publique (...) »
sur lui que la constitution fait reposer l’exercice du pouvoir exécutif, d’où le lien étroit entre
les deux institutions. — Au Liechtenstein, à la différence du Ministre d’État monégasque, le
Chef du Gouvernement tire sa légitimité de son élection au suffrage universel indirect, ce qui
pour autant ne fait pas de lui un Chef de Gouvernement indépendant comme à Andorre. Il doit
être accepté par le Prince. La constitution va même jusqu’à lui demander de jurer fidélité
comme l’ensemble des membres du gouvernement en prononçant la phrase suivant : « je jure
fidélité au Prince, obéissance aux lois et observation stricte de la Constitution, que Dieu me
soit en aide »””. Tout ceci permet de constater que selon les législations, le rôle du Chef de
gouvernement varie. Dans certains États, il est le chef de l’exécutif, dans d’autres, il est
> L. N.CCCLXXXIV, 16 juill. 2002, sur le Gouvernement de la Cité du Vatican, art. 2, al. 2.
Ibid.
723 L. sm, n° 59, 8 juill. 1974, op. cit., art. 3.
2 L. sm., n° 185, sur les capitaines régents, 16 déc. 2005, art. 2.
°25 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 43.
726 Ibid., art. 43.
27 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 108.
216
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
relégué à un rôle supplétif de modérateur des institutions, voire d’assistant du Chef de l’État.
Il n’en reste pas moins que c’est sur lui que repose la direction collégiale du gouvernement.
317. Le gouvernement. — Dans les micro-Etats, existent deux types d’organisation
gouvernementale. Celle qui repose sur la personne du Chef du gouvernement et celle qui
repose sur l’ensemble des membres du gouvernement. Bien que dans les deux organisations la
direction du gouvernement appartienne au Chef du gouvernement, c’est l’exercice du pouvoir
de décision qui diffère. Dans un cas 1l relève uniquement du Chef du gouvernement, alors que
dans l’autre, il est collégial et s’exerce avec l’ensemble des membres du gouvernement. C’est
cette différence significative qui peut être constatée dans les micro-États. — Au Vatican, le
cardinal président n’est pas assisté de ministres mais d’un secrétaire général et d’un sous-
secrétaire général“. De même qu’il n’existe pas de ministères mais des bureaux centraux et
des directions administratives, le Secrétaire Général met en œuvre les directives et les
orientations du Cardinal Président, il supervise l’activité gouvernementale, il veille au bon
fonctionnement des directions et des autres organismes qui composent le gouvernorat, il peut
éventuellement remplacer le Cardinal Président en son absence. Le Sous-Secrétaire Général
quant à lui assiste le Secrétaire Général et supervise la rédaction des actes et des
correspondances en rapport avec l’activité du gouvernement. Il remplace si besoin le
Secrétaire Général. Ces deux acteurs peuvent se voir déléguer « (….) même de façon
permanente, l’accomplissement de fonctions déterminées »””. Quand c’est nécessaire, le
cardinal Président est également assisté du Conseiller Général d’État, des Conseillers d’État,
des Directeurs des bureaux et directions, ainsi que de la Secrétairerie d’État dans les domaines
qui leurs reviennent””°. Les directeurs des bureaux centraux et des directions administratives
sont égaux en autorité et en dignité de grade. Ils sont placés en-dessous du Secrétaire Général
et du Sous-Secrétaire Général. Ils assurent le bon déroulement des activités institutionnelles et
fonctionnent comme des centres technico-administratifs. Les bureaux centraux sont chargés
de l’harmonisation d’activités particulières en rapport avec l’exercice du pouvoir exécutif””
alors que les directions administratives sont destinées au suivi des activités
“8 1. fond. vat.. 26 nov. 2000, art. 5, al. 2, L. N°CCCLXXXIV, 16 juill. 2002, sur le gouvernement de la Cité
du Vatican, chap. 2, art. 2, al. 2.
29 L. N.CCCLXXXIV, 16 juillet 2002, sur le gouvernement de la Cité du Vatican, art. 2, al. 1°".
"0 Ibid. art. 2, al. 2.
31 Le Bureau Juridique, le Bureau du Personnel, le Bureau d’État civil et Notariat, le Bureau Philatélique et
Numismatique, le Bureau des Systèmes Informatiques, le Bureau d’archives d’État, le Bureau des Pèlerins et des
Touristes.
217
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
institutionnelles”’”. La loi fondamentale précise bien qu’ils ont été créés « dans le but de
garantir la souveraineté et l'indépendance du Saint-Siège »’. Dans cette forme de
gouvernement, le pouvoir est concentré dans les mains du Chef du gouvernement. Tous les
autres organes constitutifs du gouvernement ont pour fonction de l’assister dans cet exercice.
— C’est ce que l’on ne trouve pas dans les autres gouvernements bien que certains fassent du
Chef du gouvernement l’organe central sur lequel repose l’ensemble de l’exercice du pouvoir.
L’emploi du terme « Conseiller de Gouvernement» en lieu et place de celui de «
Ministre » n’est pas anodin dans les constitutions monégasque et liechtensteinoise’*. Il
démontre clairement que ce pouvoir est accordé avant tout au Chef du Gouvernement qui se
fait assister dans son exercice par des conseillers. En Principautés de Monaco, du
Liechtenstein et d’Andorre””, leur nombre est respectivement de cinq”°, quatre” et neuf”*.
Ils ont un rang de ministre et détiennent chacun un département et des pouvoirs propres. Ils
travaillent de manière collégiale avec le Chef du Gouvernement qui préside les séances avec
voix prépondérante lorsqu’il s’agit de prendre une décision. — À l’opposé de l’organisation
gouvernementale du gouvernorat vaticanais, se situe le Congrès d’État saint-marinais.
Comme l’indique la loi constitutionnelle « le Congrès d’État est titulaire du pouvoir de
gouvernement (...) »””, qu’il exerce « selon le principe de collégialité et de
responsabilité »**°. T1 lui revient ainsi de déterminer «la politique générale du
gouvernement »”“!. Cette institution s’apparente à une administration divisée en dix
: ; 942
dicastères
2
chacun présidé par un secrétaire d’Etat qui gouverne en respectant les
943
1
orientations politiques du Grand Conseil Général’. Ils sont tenus de collaborer entre eux
32 Direction de la Comptabilité de l’État, Direction des Services Généraux, Direction des Services de Sécurité et
de Protection Civile, Direction de la Santé et de l’Hygiène, Direction des Musées, Direction des Services
Techniques, Direction des Télécommunications, Direction des Services Economiques, Direction des villas
Pontificales.
?* L. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 5, al. 2.
% Ibid, art 79 al. 1": « Le Gouvernement collégial se compose du chef du Gouvernement et de quatre
conseillers de Gouvernement ».
7° Cont. and., 28 avr. 1993, art. 72, al. 2.
736 (Intérieur, finances, économie, équipement, affaires sociales, relations extérieures et affaires économiques et
financières internationales).
37 (Affaires sociales, infrastructures environnement sport, affaires intérieures justices affaires économiques,
éducation et culture)
938 (Finances et fonction publique, économie et aménagement du territoire, affaires extérieures, justice et
Intérieur, santé et bien-être social, éducation et jeunesse, tourisme et environnement, culture, présidence)
739 L, sm, n° 183, 15 déc. 2005, sur le congrès d’État, art. 1, al. 1°".
0 L. sm, n° 59, 8 juill. 1974, op. cit. art. 3.
M11, sm., sur le congrès d’État, op. cit, art. 1, al. 2.
% (Affaires intérieures et finances, Affaires extérieures et politiques, Justice et Culte, Économie publique et
annone, Travaux publics, Instruction publique, Prévoyance et assistance sociale, Agriculture, Communications,
Hygiène et santé publique), C/., L. sm., 9 mai 1945, n° 26, relative à la réforme des pouvoirs publics, art. 2.
31. sm., sur le congrès d’État, op. cit, art. 4, al. 1°.
218
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
chaque fois qu’un domaine relève de la compétence de deux dicastères ou à la demande du
Congrès d’État. Chaque secrétaire d’État est responsable du dicastère dont il a la charge. Il en
exerce la direction politique, supervise et contrôle le fonctionnement des services et des
secteurs administratifs du dicastère”’*. Les députés peuvent assister, voire présider les
commissions des dicastères, à l’exception de celles qui sont en lien avec un fonction
juridictionnelle. En outre, les députés doivent être tenus informés des séances convoquées,
211 1 . . . , 945
des délibérations prises et des actes inhérents”.
318. Les spécificités organisationnelles de chaque gouvernement ne portent en aucune
manière atteinte à l’exercice du pouvoir. En ayant chacun un gouvernement, les micro-États
démontrent encore une fois qu’ils jouissent d’une autorité politique effective. Les fonctions de
Chef d’État et de Chef de Gouvernement sont intimement liées. Elles sont essentielles pour
assurer un bon fonctionnement de l’exécutif. L’une est garante des institutions et l’autre
assure l’exercice du pouvoir exécutif. À côté de ces deux institutions, existe également le
Parlement dont la fonction principale est celle de représenter le peuple (SECTION 2).
SECTION 2. Le parlement
319. À l’exception du Vatican où les pouvoirs relèvent de la même autorité, tous les micro-
États pratiquent la séparation des pouvoirs, d’où l’intérêt d’étudier le parlement pour
appréhender ultérieurement l’exercice du pouvoir législatif. Cette institution, symbole de la
souveraineté nationale, représente le peuple et vote les lois. Aussi, pour connaître les contours
du fonctionnement institutionnel de ces États, est-il nécessaire d’étudier l’organisation du
Corps législatif (81) et d’y voir les importantes différences qui font de la commission
pontificale de l’État de la Cité du Vatican, une exception (§2).
§1 Le parlement représentant du peuple
320. La composition et le fonctionnement du parlement différent suivant les micro-Etats.
Bien que cette institution ait pour fonction de voter la loi et contrôler l’action du pouvoir
exécutif, le mode d’élection des députés et l’organisation interne de chaque parlement tient
compte des caractéristiques propres à chaque régime. Pour autant, il n’en demeure pas moins
que dans les États démocratiques le parlement est avant tout une structure représentative (A),
avec des attributions similaires qui présentent cependant des différences (B).
* GASPERONI (D.), // Congresso di Stato, Saint-Marin, Ed. del Titano, 1995, p. 196 et s.
5 L. sm, n° 46, 9 mai 1945, relative à la réforme des pouvoirs publics, art. 5.
219
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. L’organisation
321. L’institution. — Le parlementarisme des micro-États s’articule autour d’un régime
monocaméral qui fait d’une chambre unique la représentante du corps social. Le mandat des
élus qui la composent conditionne leur liberté de vote au sein de l’hémicycle”“. Les
parlementaires sont titulaires d’un mandat représentatif délivré par des citoyens ou des sujets
(mandants) afin de leur permettre (en tant que mandataires) d’exercer le pouvoir en leur nom
et pour leur compte. Ils exercent ce dernier en toute indépendance car ils ne peuvent recevoir
d’ordres ou d’instructions et ne peuvent être révoqués. Ils représentent ce qu’on a coutume
d’appeler la souveraineté nationale et sont le symbole d’un régime représentatif. — Les
conditions pour être candidat à la députation varient selon les micro-États. Ce droit est
accordé uniquement aux nationaux” âgés de 18 ans minimum à Andorre et au Liechtenstein,
et de 25 ans minimum à Monaco”** et Saint-Marin. Il faut être domicilié dans l’État et ne pas
faire l’objet d’une privation de droits civils et politiques. En fonction des législations,
certaines incompatibilités””’ ou conditions d’inéligibilité”° peuvent exister. La durée des
mandats est de 4 ans pour le Liechtenstein et Andorre, et de 5 ans, pour Monaco et Saint-
Marin. Il est à noter que le vote est obligatoire sous peine d’amende au Liechtenstein. Les
membres qui composent ces chambes sont élus selon différents modes de scrutin qui prennent
en compte les particularismes historiques, géographiques et institutionnels.
322. Le mode d’élection. — Le Conseil National monégasque se compose de vingt-quatre
députés élus”! au suffrage universel direct sur une circonscription nationale unique, suivant
un scrutin de liste plurinominale à un tour avec possibilité de panachage et sans vote
préférentiel”’’. Chaque liste doit comporter un nombre de candidats au moins égal à celui
correspondant à la majorité absolue des sièges au sein de l’assemblée. Les deux tiers des
%6 LE POURHIET (A.-M.), Droit constitutionnel, Paris, Ed. Economica, 3*™ ¢d., 2010, p. 101.
°% À Monaco, il faut être citoyen monégasque depuis cinq années.
%8 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 53.
? Incompatibilité : à Monaco avec les fonctions de membre de la maison souveraine, conseillers de
gouvernement, diplomate, magistrat et certains hauts fonctionnaires ; à Andorre avec l'attribution de
responsabilités publiques ou fonctionnaires, toute activité rémunérée par le Conseil Général, le Gouvernement,
un organisme public ou semi-public, disposer d’une délégation du gouvernement d’une durée de plus de six
mois ; à Saint-Marin avec les fonctions de consul, consul honoraire d’un État étranger, agent de la police ou
force de sécurité, conjoints, parents et enfant de député ; au Liechtenstein avec les fonctions de ministre d’État,
fonction judiciaire, de membre du clergé.
950 Inéligibilité : à Monaco, des membres du Conseil d’État, du Conseil de la Couronne, du Tribunal Suprême,
des personnes qui occupent un fonction publique ou politique à l’étranger ; à Saint-Marin avec certains emplois
dans une fonction publique ou être un dignitaire ecclésiastique.
1 Const. mon, 17 décembre 1962, art. 53.
2 L mon. n°839, 23 fév. 1968, sur les élections nationales et communales, art. 20 ; modifié par la loi n°1.250 du
9 avr. 2002.
220
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
sièges (seize) sont attribués au scrutin majoritaire. Le tiers restant (huit) est attribué au scrutin
proportionnel permettant de garantir la présence de diverses composantes politiques. Chaque
liste comporte les noms de 24 candidats. Les électeurs peuvent approuver l’intégralité d’une
liste ou panacher. Le bulletin qu’ils mettent dans l’urne ne doit pas contenir plus de noms
qu’il n’y a de sièges à pourvoir. Les 16 premiers candidats sont élus, les huit sièges restants
sont partagés entre les candidats ayant obtenus 5% des voix minimum. Les listes emportent
des sièges en fonction d’un quotient électoral calculé en divisant le nombre total de suffrages
valablement exprimés par le nombre de sièges à pourvoir, à la proportionnelle. Les sièges
restants sont attribués selon la règle de la plus forte moyenne. — Bien qu’étant de faible
superficie, le système électif liechtensteinois prend en compte deux régions géographiques sur
lesquelles subsistent des particularismes locaux. La Diète du Liechtenstein dite également
Landtag se compose de vingt-cinq représentants élus par le peuple au suffrage universel, égal,
direct et secret, à la proportionnelle”. La Principauté est divisée en deux circonscriptions
électorales, l’Oberland (pays d’en haut) avec 15 représentants et l’Unterland (pays d’en bas)
avec 10 représentants”*. Les candidats doivent se présenter sur une liste de 30 personnes par
circonscription concernée et seuls ceux ayant obtenu un minimum de 8% des suffrages
exprimés peuvent être élus. Les députés sont obligatoirement élus avec un suppléant. Le
scrutin est direct avec répartition proportionnelle sur la base d’un quotient électoral simple,
les sièges restants étant attribués au plus fort reste. Si après la division par le quotient
subistent des sièges à pourvoir, il est procédé sur la base des suffrages supplémentaires à une
nouvelle répartition entre les partis ayant recueilli au moins 8% des suffrages exprimés.
Chaque liste comporte autant de noms qu’il y a de sièges à pourvoir. Les suffrages exprimés
de chaque liste sont répartis, au sein de celle-ci entre les candidats ayant recueilli le plus
grand nombre de suffrages. En cas de vacance de siège, c’est le candidat suivant dans la liste
qui obtient le siège ; en cas d’impossibilité faute de candidats, une élection partielle est
organisée. — D’autres encore, ont fait le choix de prendre en compte les particularismes
historiques et locaux. Le système électif andorran est basé sur un scrutin mixte, national et
local. L’élection des membres du Conseil Général andorran prend appui sur le système
coutumier de paroisses devenu constitutionnel. Le conseil général” « Consell General »
représente de manière mixte et paritaire la population nationale andorrane ainsi que les sept
paroisses. Les conseillers généraux sont élus au suffrage universel, libre, égal, direct et secret.
°3 Const. liech.… 5 oct. 1921, art. 46, al. 1°.
°° L’Unterland détient un nombre de sièges plus faible compte tenu de la faible population qui y réside.
7° T1 ne faut pas confondre cet organe législatif avec l’assemblée départementale française, organe administratif.
221
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Le nombre de conseillers généraux reconnu par la constitution est d’un minimum de vingt-
huit et d’un maximum de quarante. Toutes les candidatures doivent être présentées par au
moins 0,5 % des électeurs inscrits dans chaque circonscription nationale ou paroissiale. Ces
derniers sont élus pour moitié à raison de deux par paroisse et pour moitié selon des
circonscriptions nationales”°. Ainsi coexistent un scrutin majoritaire simple dans les
circonscriptions paroissiales et un scrutin direct proportionnel au plus fort reste dans les
circonscriptions nationales uniques. L’élection se fait sous forme d’un scrutin de listes
proportionnelles à un tour sans panachage dans les circonscriptions nationales alors que dans
les paroisses s’applique un scrutin majoritaire : la liste ayant obtenu le plus de voix obtient les
deux sièges. Les différentes modalités d’élection des parlementaires ne suscitent pas de
différences dans l’hémicycle. — En ce qui concerne le système électoral saint-marinais, 1l
repose sur 33 circonscriptions électorales et un scrutin unique basé sur un système de
coalition. Le système institutionnel saint-marinais repose sur le Grand Conseil Général
« Consiglio Grande e Generale », d’où divers organes de l’État puisent leurs membres.
Détenteur d’un pouvoir proche de celui de la chambre des lords au Royaume-Uni, il a le
devoir de voter les lois qui seront applicables dans la République. Il est composé de soixante
z 957
élus
désignés au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans. Le système électoral
saint-marinais est telque les candidats sont présentés par des partis politiques et les listes
doivent être composées en ayant au minimum un tiers d’hommes et un tiers de femmes. C’est
un système de listes de partis à la représentation proportionnelle selon la méthode d’Hondt””*.
Les électeurs ont le choix entre un vote d’une coalition électorale ou pour l’un des partis de la
coalition. Lorsqu'il y a une coalition électorale, cette dernière doit présenter le gouvernement
potentiel avant l’élection. Le seuil permettant d’être représenté au parlement est déterminé en
multipliant le nombre de listes participant aux élections par 0,4. Le seuil maximum est fixé à
3,5% des suffrages exprimés, quel que soit le nombre de listes. Si aucun parti ni aucune
coalition ne dépasse ce seuil, les élections sont refaites la semaine qui suit. Si la coalition
arrivée en tête ne parvient pas à obtenir 35 sièges, le nombre de sièges supplémentaires
nécessaires lui sont attribués pour atteindre ce nombre. Dans le cas où un parti remporte plus
de sièges qu’il n’y a de candidats, alors ces sièges sont accordés à d’autres partis issus de la
même coalition. En cas de vacance en cours de législature, les candidats suivants sur la liste
occupent les sièges vacants. Si le Grand Conseil Général perd la moitié de ses membres plus
8 Ibid. , article 52
7 Tous les membres appartiennent nécessairement à un parti politique.
8 BACCIOCCHI (L.), Dall’ Arengo alla democrazia dei partiti, legislazione ellettorale e sistema politico a San
Marino, Saint-Marin, Ed. del titano, 1999, p. 197 et s.
222
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
un siège, ce dernier est alors entièrement renouvelé. Dans les micro-États, le parlement se
compose de parlementaires élus. Les modes de scrutin sont tous des scrutins de listes avec des
modes de calcul à la proportionnelle différents. Certains prennent en compte des courants
politiques, d’autres des circonscriptions nationales ou locales. Mais ce qui est incontestable,
c’est que tous témoignent d’une représentativité de la population. En cela, on peut dire que les
micro-Etats ont conçu des régimes représentatifs.
323. Les sessions parlementaires. — Le parlement se réunit soit sur convocation du Chef de
l’État au Liechtenstein et à Saint-Marin, soit de plein droit comme à Monaco et Andorre. — À
cette occasion, les sessions sont présidées par le doyen d’âge. La particularité du régime
liechtensteinois fait que chaque député doit prêter serment entre les mains du Prince puis du
Président de l’assemblée. Le serment est le suivant : « je jure solennellement de me conformer
à la Constitution de l’État et aux lois en vigueur et d’œuvrer à la Diète pour le bien de la
patrie, sans arrière pensée et en toute conscience, que Dieu me soit en aide | »””. Au-delà de
la convocation, le nombre de sessions n’est pas le même. À Monaco et Andorre, le parlement
1
et au
se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires”, alors qu’à Saint-Marin”
Liechtenstein, leur nombre n’est pas fixe car il dépend du bureau pour l’un et du président du
parlement en personne pour l’autre. De la même façon que l’ouverture et la clôture des
sessions reviennent au Prince, aux Capitaines Régents au Liechtenstein et à Saint-Marin, elles
sont dévolues aux assemblées à Monaco et Andorre. À noter une petite particularité qui tient
au régime constitutionnel liechtensteinois, les députés suppléants prennent part à une ou
plusieurs sessions successives en cas d’empêchement d’un député de leur groupe électoral °°”.
Cette spécificité attachée au régime de la Principauté permet le remplacement d’un député
empêché, à la fois dans son siège et dans ses droits de vote.
324. Le bureau du parlement. — Le fonctionnement du parlement est coordonné par un
bureau représentatif de l’exécutif parlementaire. De lui découle l’ensemble des décisions
nécessaires au bon fonctionnement de cette institution. Sa constitution revient à des
parlementaires élus ou désignés par la constitution. Son élection et sa présidence s’effectuent
9 Const. liech, 5 oct. 1921, art. 54, al. 1°.
°° Indépendamment du fait que le droit monégasque impose au conseil national nouvellement élu de se réunir le
onzième jour après les élections pour élire son bureau, il fixe les dates des deux sessions parlementaires qui sont
le premier jour ouvrable du mois d’avril et le premier jour ouvrable du mois d’ octobre. En outre, chaque session
ne dépasse pas trois mois. Cf, Ibid., art. 58.
761 L. sm, n° 185, 16 déc. 2005, sur les Capitaines Régents, art. 3, al. 3, 3).
%2 Const. liech. 5 oct. 1921, art. 49, al. 3.
223
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
selon des modes d’élection et de scrutin similaires. Tous les parlementaires peuvent être
candidats à la présidence de leur parlement, à l’exception des personnes ayant déjà obtenu
deux mandats de syndic” à Andorre et ceux ayant déjà été élus capitaines régents lors des
trois dernières années ou ayant moins de 25 ans à Saint-Marin. L’élection est faite selon un
scrutin secret à la majorité absolue au premier tour, relative au second tour. Le Liechtenstein
fait figure d’exception en admettant un scrutin public à la majorité relative dès le premier
tour. Dans tous les micro-États, seuls les candidats arrivés en tête au premier tour peuvent se
présenter au second, sauf à Monaco où de nouvelles candidatures sont suceptibles d’être
déposées au second tour. Cette élection a toute son importance ; à Saint-Marin, l’élection du
président conduit à élire les deux Capitaines Régents, à Andorre c’est l’élection de la
syndicature présidée par le Syndic Général et le Sous Syndic Général. — Selon les États,
l’importance de cette présidence n’est pas la même. À Saint-Marin, la présidence revenant
aux Capitaines Régents, il est logique qu’ils soient les premières personnalités du pays. À
Andorre au Vatican et au Liechtenstein, le président de l’assemblée législative est la
deuxième personnalité du pays après le chef de l’État, et la troisième à Monaco après le
Prince et le Ministre d’État. Pour ce qui est de la durée de leur mandat ainsi que celle des
membres du bureau, elle est calquée sur la durée de la législature à Andorre et au
Liechtenstein, soit quatre ans ; elle est limitée à un an à Monaco et six mois à Saint-Marin. —
D’un État à l’autre, le mode de désignation du bureau change mais ses attributions sont quasi
identiques. Partout, il est chargé d’élaborer l’ordre du jour, d’ouvrir et de suspendre les
séances, de faire la police des débats, d’examiner la recevabilité des propositions de loi, des
amendements et de s’assurer du travail en commission”°*. Il garantit également une bonne
application du règlement et des textes en vigueur ainsi que des dispositions constitutionnelles.
Il représente le parlement auprès du gouvernement et du Chef de l’État. Au-delà, le bureau
doit également coordonner les différentes attributions du parlement (B).
° En Principauté d’Andorre, la constitution du bureau du conseil général se compose d’un Syndic général
(président) qui peut être remplacé le cas échéant par un vice-syndic et un syndic adjoint. L'ensemble représente
la syndicature au sens de l’article 55 de la constitution andorrane du 28 avril 1993 : « I. La syndicature est
l'organe dirigeant du conseil général. 2. Le conseil général se réunit en séance constitutive quinze jours après la
proclamation des résultats des élections et élit, au cours de la même séance, le Syndic général, le vice-syndic
général et, le cas échéant, les autres membres qui, en application du règlement peuvent constituer la
Sindicature. 3. Le Syndic général et le vice-syndic général ne peuvent exercer leur charge plus de deux mandats
consécutifs complets ».
761 Chapitre III, l’aide à l’exercice du mandat de conseiller national, la vie des assemblées dans l’espace
francophone, recueil, des procédures et des pratiques parlementaires, La procédure législative andorrane, Cf.
URL : recueil apf-francophonie.org/, [dernièrement consulté le 24 juin 2015].
224
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. Les attributions
325. Représenter le peuple. — Les parlements des micro-États ont pour objet de représenter
la population nationale. Certains systèmes institutionnels le reconnaissent de manière
explicite. C’est notamment le cas de la Principauté d’Andorre : « Le Conseil Général, qui
assure une représentation mixte et paritaire de la population nationale et des sept paroisses,
représente le peuple andorran, exerce le pouvoir législatif approuve le budget de l’État,
donne l’impulsion à l’action politique du gouvernement et le contrôle »”°. Mais également de
la Principauté du Liechtenstein : « La Diète est l’organe légitime représentatif de l’ensemble
des citoyens et, en tant que tel, elle a pour mission, d’après les dispositions de la présente
constitution, de représenter et de défendre les droits et les intérêts du peuple, en relation avec
le gouvernement, et de favoriser autant que possible la propriété de la Maison Princière et du
pays par un fidèle attachement aux principes contenus dans la présente constitution »”°. La
République de Saint-Marin”°’ et la Principauté de Monaco”“ le font de manière implicite en
attribuant l’exercice du pouvoir législatif au parlement.
326. Voter la loi. — Dans leurs attributions, les parlements des micro-États votent la loi. Le
vote de celle-ci fait en général appel à des quorums qui varient selon les régimes et le type de
loi votée. Au Liechtenstein, pour qu’une loi ordinaire soit adoptée, celle-ci doit être votée en
présence des deux tiers au moins du nombre légal de députés et à la majorité absolue des
membres présents”, condition qui n’existe dans aucun autre micro-État où la majorité simple
est exigée. Andorre et Saint-Marin”
ont adopté une hiérarchie des normes entre leurs
différentes lois, d’où l’exigence de majorités qui varient. À Andorre, les lois organiques dites
qualifiées” (nationalité, état d'alerte, état d'urgence, organisation de la justice) sont votées
à la majorité absolue. Cette majorité est exigée également à Saint-Marin pour ces lois
organiques dont le régime s’attache à la responsabilité et aux garanties des conseillers” ainsi
qu’au fonctionnement des organes constitutionnels et des institutions de la démocratie
973
directe’’’. D’autres lois saint-marinaises ne sont votées qu’à la majorité absolue ; ce sont les
%3 Const. and., 28 oct. 1993, art. 50.
%¢ Const. liech., 5 oct. 1921, art. 45, al. 1.
767 L. sm, n°59, 8 juil. 1974, op. cit., art. 3.
28 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 4.
%9 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 58, al. 1°.
70° A Saint-Marin, depuis la loi du 26 février 2002, une hiérarchie des normes entre les différentes lois a été
établie. Avant celle-ci, les lois étaient votées sans y voir une véritable organisation structurelle.
°” On peut assimiler ce type de loi à des lois organiques.
97? L. sm, n° 59, 8 juil. 1974, op. cit., art. 3.
/P Ibid. art. 3 bis.
225
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
lois électorales, qui régissent les élections, les motifs d’inéligibilité, de révocation de mandat
et les incompatibilités des conseillers. Les lois constitutionnelles saint-marinaises nécessitent
quant à elles un vote à la majorité des deux tiers du Grand Conseil Général car elles mettent
en œuvre des principes fondamentaux. En cas d’approbation de celles-ci à la majorité absolue,
elles doivent faire l’objet d’un référendum. La République de Saint-Marin fait figure
d’exception parmi les autres micro-États car même si les lois ordinaires sont votées à la
majorité simple, les décrets du Congrès d’État doivent eux aussi être approuvés à la majorité
simple pour entrer en vigueur.
327. Voter le budget. — Au-delà du vote de la loi, les parlements des micro-États disposent
d’un certains nombre de prérogatives. Sur le plan budgétaire, leurs pouvoirs sont variables ;
Monaco et Andorre attribuent l’initiative budgétaire exclusivement au gouvernement et son
vote par le parlement’. La constitution andorrane encadre cette procédure à deux niveaux ;
le premier en n’autorisant pas le gouvernement à créer de nouveaux impôts” et le second en
permettant au conseil général, à la majorité absolue, de s’opposer à toute demande du
gouvernement tendant à occulter un débat sur des amendements impliquant une diminution
des recettes prévues par la loi”°. D’autres États leurs confèrent des pouvoirs budgétaires plus
étendus. C’est le cas de la Principauté de Liechtenstein dont la Diète fixe le budget annuel, les
autorisations de crédit, de garantie et d’emprunt à la charge de l’État et approuve le rapport
annuel des comptes établi par le gouvernement relatif à l’administration publique”.
328. La preuve est faite avec tant de détails sur le parlementarisme dans les micro-États,
qu’il existe chez eux de véritables institutions collégiales et représentatives. Grâce à la
représentation nationale, les citoyens de ces États participent à l’élaboration et au vote de la
règle de droit. L’assemblée parlementaire est de facto une composante indispensable de
l’organisation constitutionnelle et contribue à établir l’assise de l’autorité politique. C’est une
différence importante avec la commission pontificale de l’États de la Cité du Vatican dont le
régime sui generis fait plus d’elle un organe administratif, qu’une institution politique ($2).
7 Const. mon. 17 déc. 1962, art. 39.
7 Ibid, art. 61, § 4.
77 Ibid. , art. 62, § 2.
7 Ibid. art. 62, al. e).
226
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 L’exception vaticane
329. Le modèle institutionnel du Vatican est sans équivalent dans le monde. Toutes les
institutions de l’État de la Cité du Vatican sont liées à la personnes du Pape, seul titulaire du
pouvoir. La Commission pontificale fait donc figure d’exception parmi les parlements
européens. Son fonctionnement institutionnel est difficilement comparable à celui d’un
parlement classique. Sa composition n’est pas représentative (A) et ses compétences
s’apparentent à celles d’une administration (B).
A. La composition
330. Le mandat. — La commission pontificale n’est pas une institution représentative. La
création de l’État de la Cité du Vatican par les accords de Latran n’avait aucunement pour
objet de créer un État démocratique. Cette structure a été constituée de toutes pièces pour
administrer le territoire du Vatican au profit du Saint-Siège. D’où les difficultés tant
juridiques que sociétales ayant trait à cette administration. Comme vu précédemment, l’idée
de nation est difficilement concevable lorsque l’on parle du Vatican”
. Le parlement du
Vatican ou la commission qui fait office de parlement, quoique dédiée à l’élaboration des lois
est une exception institutionnelle. Flle n’est ni le symbole de la souveraineté nationale, ni une
institution représentative d’un peuple. Qu’à cela ne tienne, bien que Carré de Malberg
rappelle « que la nation n'entre dans l’État que comme l’un des éléments qui concourent à le
former »””, il rappelle aussi, « qu’une fois constitué, l’État n’est donc point la
personnification de la nation, il ne personnifie que lui même : il n’est point d'avantage le
sujet des droits de la nation, il est le sujet de ses droits propres »””. D’après cette doctrine, il
peut aisément être compris qu’avec les accords de Latran du 11 février 1929, cet État ait été
créé artificiellement sans qu’il y ait eu besoin de l’existence préalable d’une nation. — Le
mandat des membres de la Commission Pontificale « Pontificia Commissio » est impératif.
Les cardinaux qui la composent (les mandataires) reçoivent un mandat du Pape (le mandant)
qui leur donne le pouvoir d’élaborer et de voter les lois en son nom. C’est une différence
importante avec le mandat représentatif dont disposent les parlementaires des autres micro-
États. Les membres de la commission pontificale sont liés au Chef de l’État qui peut leur
donner des ordres, des instructions et même les révoquer. — La nature de ce mandat découle
de leur mode de désignation. Les cardinaux membres de la commission, nommés directement
978
V.§238 et s.
97% CARRE DE MALBERG (R.), Contribution à la théorie générale de I’Etat, Paris, 1920, 2 vol... vol. I, p. 11.
980 .
Ibid.
227
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
981 L . . . . ,
par le Pape™ pour une durée de cinq ans, voient leur leur nombre varier car il est fixé selon
. 982 A . ;
les circonstances“. A l’instar du gouvernement, cet organe ne s’apparente pas à une
institution politique classique, mais plutôt à une administration, voire à un comité d’experts.
331. La présidence. — Le Cardinal Président de la Commission pontificale, est lui même
nommé par le Souverain Pontife pour un quinquennat’™. En tant que président de cette
institution, il lui revient également la présidence du gouvernorat“*. En cas d’absence ou
d’empéchement de ce dernier, la commission est présidée par le premier des cardinaux
membres. Les réunions de la commission sont convoquées et présidées par le Cardinal
Président. Le Secrétaire Général et le vice secrétaire général du gouvernorat y participent
avec voix consultative”. Ce qui témoigne d’une entente étroite entre l’organe législatif et
l’organe gouvernemental. À cela, il faut également noter que selon les matières considérées,
lorsque celles-ci sont jugées d’importance majeure, la loi est élaborée en collaboration avec la
Secrétairerie d’État”*°
. En outre, aucun projet de loi ne peut entrer en vigueur sans que la
Secrétairerie d’État ( l’organe gouvernemental du Saint-Siège) n’ait en premier lieu soumis le
texte au Pape”. Gouvernement et parlement sont étroitement liés, à tel point que la loi
fondamentale précise : « Le pouvoir exécutif est exercé par le président de la Commission
(.…) »°5, ce qui peut prêter à confusion. En d’autres termes, il faut comprendre que ces deux
institutions étant présidées par le même Cardinal, elles font toutes les deux office de comité
consultatif chargé de préparer les textes réglementaires et d’administrer la cité pour l’une, de
rédiger les textes de portée législative pour l’autre. D’où l’intérêt d’étudier les compétences
de la commission pontificale (B).
B. Les compétences
332. L’élaboration des lois. — La Commission Pontificale a pour principale compétence
d’exercer le pouvoir législatif en application de la loi fondamentale du 26 novembre 2000 :
« Le pouvoir législatif, à l'exception des cas que le Souverain Pontife entend réserver à lui-
78! L. fond. vat.… 26 nov. 2000, art. 1°, al. 1°".
2 Lettre apostolique ecclésia dei, du souverain pontife Jean-Paul II, sous forme de motu proprio , 2 juillet 1988,
$ 6, b).
75 Décret n° CCCLVIII, du Président de la Commission Pontificale pour le Souverain Pontife, avec lequel est
promulgué le règlement de la même Commission Pontificale, 26 juil. 2001, art. 1, al. 2.
7 L. fond. vat.… 26 nov. 2000, art. 1“, al. 2 et al. 3.
79 Ibid, art. 3, al. 3.
8° Ibid, art. 6.
7% Ibid, art. 4, al. 3.
°98 Ibid. art. 5, al. 5.
228
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
même ou à d'autres instances, est exercé par une Commission composée d'un cardinal
président et d'autres cardinaux, tous nommés par le Souverain Pontife pour cinq ans »”°. 11
lui revient en quelque sorte de rédiger les textes législatifs qui seront applicables dans la Cité
du Vatican. Le président de la commission propose à chacun des membres de faire une
proposition de loi qui est étudiée collégialement. Si la proposition est approuvée, le président
présente un projet formel au bureau du gouvernement. La rédaction de ce projet est rédigée
avec la collaboration des Conseillers d’État experts dans le domaine et des autres organismes
du Saint-Siège et de l’État concernés. Les projets définitifs sont présentés au préalable par le
Président à la commission pour être votés. S’il le juge utile, le Président peut nommer un
rapporteur. Le vote du texte se fait à la majorité des membres présents. Au bout de deux votes
inefficaces, en cas d’égalité de voix, le président peut trancher en votant. Après l’approbation
en Commission, les projets sont soumis, par l’intermédiaire de la Secrétairerie d’État, à
l’examen du Souverain Pontife. La loi ne peut être promulguée qu’en ayant obtenu la sanction
du Souverain Pontife.
333. L’élaboration des règlements généraux. — L’élaboration et le vote de la loi n’est pas
la seule attribution reconnue à la Commission Pontificale. Le décret N° CCCLVII qui
promulgue le règlement de la Commission Pontificale lui confère également un pouvoir
réglementaire. Elle peut en particulier rédiger des règlements généraux dont la procédure
d’élaboration, d’approbation et de promulgation est la même que celle pour les lois. Il peut
advenir que le Président soumette à la commission les questions les plus importantes relatives
au pouvoir exécutif. Toutes les conversations et les minutes des réunions sont archivées dans
des archives spéciales. Il revient aussi à la commission pontificale d’examiner et d’approuver
le budget de l’État avant qu’il soit soumis au Souverain Pontife. La commission pontificale
exerçant le pouvoir législatif, tout laisse penser que c’est un parlement. N’étant pas un État
démocratique, rien ne l’oblige constitutionnellement à être représentatif de la population
vaticane. Toutefois, son organisation interne la rapproche plus d’une haute administration que
d’une institution politique. Cette affirmation se confirme quand on connaît le rôle spirituel du
Saint-Siège et les origines du traité de Latran. L’étude du parlement dans les micro-États
permet d’affirmer que tous, quelque soit leur forme, en sont dotés. Le pouvoir législatif et
l’élaboration des lois qui en découlent sont donc constitutionnellement garantis. Au côté de ce
°59 L. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 3, al. 1°.
229
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
pouvoir, l’Etat a pour mission d’assurer la justice sur son territoire. Il convient donc
d’envisager maintenant la fonction juridictionnelle dans les micro-États (SECTION 3).
SECTION 3. Les institutions juridictionnelles
334. CAZALES disait que : « dans toute société politique, il n’y a que deux pouvoirs, celui
qui fait la loi et celui qui la fait exécuter. Le pouvoir judiciaire, quoi qu’en aient dit plusieurs
publicistes, n’est qu’une simple fonction, puisqu'il consiste dans l'application pure et simple
de la loi. L'application de la loi est une dépendance du pouvoir exécutif »”°. Cette doctrine
ancienne considère la justice comme une branche particulière du pouvoir exécutif.
L’évolution moderne des régimes politiques des micro-États fait que, pris sous son acception
organique, le pouvoir judiciaire apparaît comme un troisième grand pouvoir dans l’État. Il
repose ainsi sur une organisation juridictionnelle bien établie qu’il convient donc d’étudier
pour déterminer si ces États sont dotés de juridictions constitutionnelles garantes de la
constitutionnalités des normes ($1) ainsi que d’un ensemble de cours et de tribunaux assurant
l’application des lois et le respect de leur souveraineté ($2).
$1 Les juridictions constitutionnelles
335. Situées au sommet de l’organisation juridictionnelle, les juridictions constitutionnelles
assurent la hiérarchie des normes et font office de contre-pouvoirs. Elles conseillent
l’exécutif, le parlement et exercent des fonctions juridictionnelles qui sous certains aspects en
font des cours suprêmes””'. D’un État à l’autre, les attributions changent mais toutes sont
garantes de la constitution. La souveraineté des micro-États repose sur un système
constitutionnel dont le respect est garanti par les juridictions constitutionnelles. Pour
comprendre la nature de ces juridictions, seront étudiées leur composition (A) puis leurs
attributions (B).
A. La composition
336. Le fondement juridique. — Toutes les cours tirent leur fondement juridique d’un texte.
À l’exception de l’État de la Cité du Vatican, les autres micro-États européens disposent
d’une juridiction constitutionnelle dont l’objet est d’assurer le respect des normes
°% Propos rapportés par CARRÉ DE MALBERG dans son ouvrage Contribution à la théorie générale de l'Etat,
op. cit, p. 694.
9! La Cour suprême n’est pas obligatoirement un juge constitutionnel.
230
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
#2 À Monaco, l’appellation de
constitutionnelles et les droits fondamentaux s’y rattachant
cette juridiction est Tribunal Suprême monégasque”. Le Rocher a longtemps été considéré
comme une forme de protectorat par certains juristes du siècle dernier. Malgré cela, par sa
constitution du 5 janvier 1911, la Principauté de Monaco est le premier micro-État à disposer
d’une telle juridiction dans son arsenal juridictionnel. La Cour d’État du Liechtenstein fut
instituée lors de la constitution du 5 octobre 1921, dix ans plus tard. À Andorre et Saint-
Marin, l’existence de telles cours se fait bien plus tardivement et les raisons en sont
différentes. Bien qu’indépendante dans les faits, la Principauté d’Andorre a longtemps été
considérée juridiquement comme une organisation coutumière non étatique rattachée à la
France et au Saint-Siège. Elle doit la reconnaissance de sa souveraineté à sa constitution du
28 avril 1993 qui crée un Tribunal Constitutionnel. En République de Saint-Marin, les raisons
de ce retard sont liées à la lenteur de la structuration de son système constitutionnel.
Reconnue comme ayant l’une des plus anciennes constitutions au monde en vigueur, il faut
attendre la révision constitutionnelle du 28 février 2002 pour voir apparaître dans le
fonctionnement institutionnel saint-marinais un Collège garant de la constitutionnalité des
normes. Cette juridiction ne pouvait être mise en place tant que la République n’avait pas de
hiérarchie des normes.
337. Les membres. — Calquée sur des modèles constitutionnels européens, la composition de
ces juridictions est quasiment identique. Le tribunal suprême monégasque et la Cour d’État du
Liechtenstein sont chacun dotés de cinq membres titulaires, mais avec deux membres
suppléants à Monaco contre cinq au Liechtenstein. À Andorre, le tribunal constitutionnel se
compose de quatre membres tandis que le Conseil garant de la constitutionnalité des normes
saint-marinaises se compose de trois membres titulaires et trois membres suppléants. — La
désignation des membres diffère selon les législations. Les Principautés de Monaco, du
Liechtenstein et d’Andorre accordent à leur chef d’État le pouvoir de nommer les membres de
ces juridictions mais avec quelques limites selon les systèmes. À Monaco, le Prince nomme
les membres sur proposition du Conseil National, du Conseil d’État, du Conseil de la
Couronne, de la cour d’appel et du tribunal de première instance. Chaque institution propose
un membre titulaire ; seuls le Conseil National et le Conseil d’État proposent un suppléant.
Les Principautés du Liechtenstein et d’Andorre font également intervenir de manière
°°? Le Vatican étant un État créé de toutes pièces pour permettre à l’Église d’assurer sa mission religieuse, il est
normal qu’il n’ait pas mis en œuvre un système de protection des droits fondamentaux.
7% CROVETTO (J.-M.), Le tribunal suprême de la Principauté de Monaco, le contrôle de constitutionnalité des
actes et mesures de la puissance publique, (thèse), Paris, Ed. Jouve & C* 1935, p. 43 et s.
231
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
différente le parlement. Ainsi, pour chaque siège, qu’il s’agisse d’un titulaire ou d’un
suppléant, la désignation revient également au Prince qui doit s’acquitter d’une proposition de
la Diète””*
. En Principauté d’Andorre, ce pouvoir de nomination appartient juridiquement aux
coprinces, alors que dans les faits, chaque coprince désigne un membre, les deux autres étant
élus à la majorité des trois cinquième par le Conseil Général. Seule la République de Saint-
Marin fait exception en élisant les membres du Conseil, garants de la constitutionnalité des
995 ;
1°”. — En ce qui concerne la
normes, à la majorité des deux tiers par le Grand Conseil Généra
durée du mandat des magistrats, celle-ci est variable. Les membres du Tribunal suprême de
Monaco sont nommés pour quatre ans, ceux de la Cour d’État, qu’ils soient titulaires ou
suppléants sont nommés pour cinq ans””°, avec un roulement institutionnel qui oblige chaque
année un juge à se retirer’. En Principauté d’Andorre et en République de Saint-Marin, les
membres des juridictions constitutionnelles ont respectivement un mandat de huit ans non
renouvelable et de trois ans avec un renouvellement par tiers tous les deux ans. — La
présidence de ces juridictions répond, à des exigences qui changent selon la nature du régime
de l’État. En Principauté de Monaco, la présidence du tribunal revient à un membre nommé
par le Prince”. Au Liechtenstein, c’est aux membres qu’il appartient d’élire parmi eux un
président de nationalité liechtensteinoise et un vice-président”. Pour déterminer qui sera le
président, le tribunal constitutionnel andorran procède à un tirage au sort lors de la première
installation du tribunal. La durée de cette présidence est de deux ans, de manière à ce que
chaque magistrat soit assuré d’être vice-président et président. Le système saint-marinais est
proche de celui d’Andorre mais 1l se différencie en procédant à une véritable élection par les
\ z 1000
membres du collège pour un mandat d’une durée de deux ans .
338. L’influence extérieure. — Des conditions particulières d’éligibilité sont requises pour
devenir magistrat d’une cour constitutionnelle dans un micro-État européen. Celles-ci tiennent
compte de la faible population de ces États et du nombre insuffisant de juristes nationaux
qualifiés. Ainsi, en Principauté de Liechtenstein, les magistrats peuvent être de nationalité
94 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 96 ; art. 105.
> Parmi des professeurs d'université en droit, des juges, les diplômés en droit avec au moins vingt années
d'expérience professionnelle.
96 L. liech., n°32, 27 novembre 2003, sur la Cour d’État, art. 3.
°°” Dans le cas des premières nominations, on tire au sort la durée des mandats respectifs des juges et des
suppléants. Si un juge ou un suppléant se retire avant la fin de son mandat, son successeur est nommé pour le
reste de la durée de ce mandat. Si un juge est empêché, un suppléant le remplace, choisi par rotation.
°° Const. mon, 17 déc. 1962, art. 89.
99 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 102.
100 L. sm., n°59, sur le Collège garant de la constitutionnalité des normes, art. 7.
232
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
étrangère. Actuellement, la Cour d’État se compose de trois magistrats liechtensteinois, d’un
: . : 1001
suisse et d’un autrichien
avec des suppléants de nationalité liechtensteinoise
exclusivement. Néanmoins, la majorité des juges doit être de nationalité liechtensteinoise. À
Andorre, les membres peuvent être de nationalité étrangère mais ils obtiennent une nationalité
: 1002
andorrane professionnelle
pendant toute la durée de leurs activités. Seules, la Principauté
de Monaco et la République de Saint-Marin n’imposent pas d’être un ressortissant national
pour être magistrat de la cour constitutionnelle. À Saint-Marin, pendant très longtemps, les
magistrats devaient être italiens ; cette exigence n’existe plus. — Aujourd’hui, les juridictions
constitutionnelles sont le symbole de la stabilité constitutionnelle de l’État, d’où l’importance
de la nomination de leurs membres. Cette nomination n’est pas attribuée par les mêmes
autorités. Les États à exécutif fort concèdent ce pouvoir au chef de l’État et ceux de nature
parlementaire au parlement. Les membres de ces cours ne sont pas nécessairement des
nationaux et nombreux sont les magistrats étrangers originaires des États voisins. Par la
composition des membres, la souveraineté des micro-États n’est pas remise en cause mais
l’imbrication institutionnelle entre micro-États et États voisins est évidente. En Principauté
d’Andorre, la nomination des membres du tribunal constitutionnel revient principalement aux
coprinces, à la fois chefs d’État d’Andorre et étrangers. Les magistrats du tribunal
constitutionnel deviennent andorrans pendant toute la durée de leurs fonctions. Cette
nationalité professionnelle atteste de l’importance que revêt la nationalité de ces membres.
339. Les juridictions constitutionnelles, tout en ayant des spécificités attachées au
constitutionnalisme des micro-États, ont des attributions comparables à celles des autres États.
Elles sont avant tout garantes de la constitutionnalité des normes et des libertés
fondamentales. Certaines sont également juge des conflits, juge disciplinaire, juge électoral et
juge administratif. D’autres, par leurs attributions, deviennent de véritables cours suprêmes.
Leurs attributions sont comparables mais cependant différentes car attachées à leurs
spécificités institutionnelles et à l’originalité de leurs institutions (B).
B. Les compétences
340. En droit constitutionnel, deux grands modèles d’organisation s’opposent et l’autorité
des décisions rendues par les cours s’en ressent. L’un de type américain s’apparente à celui de
la Cour suprême des États-Unis et prend ses fondements dans la constitution américaine de
100! BEATTIE (D.), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck Publishers, 2012, p. 277.
199 Meritxell MATEU et François LUCHAIRE, La Principauté..., op. cit., p.104
233
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1787 et du célèbre arrêt de 1803, Madison ”/ Marbury""”. Dans ce modèle, le pouvoir
judiciaire est considéré comme un contre-pouvoir autonome des deux autres. La cour suprême
est placée au sommet de la hiérarchie juridictionnelle. Flle exerce son autorité sur toutes les
autres juridictions. L’autre de type européen ou kelsenien tient ses origines de la cour
constitutionnelle autrichienne de 1920. Le doyen Louis FAVOREU la définit comme étant
«une juridiction créée pour connaître spécialement et exclusivement du contentieux
constitutionnel, située hors de l’appareil juridictionnel ordinaire et indépendante de celui-ci,
1004 : . . 7 . . .
. Les cours constitutionnelles des micro-Etats d’inspiration
comme des pouvoirs publics »
kelsenienne sont pour autant difficiles à classer strictement. Toutes sont des cours
constitutionnelles avec des compétences constitutionnelles (IT). Certaines bénéficient en outre
de compétences spécialisées (I).
I. Les compétences spécialisées
341. Les cours constitutionnelles des micro-États européens sont des juridictions souveraines
dont les décisions ne peuvent faire l’objet d’aucun recours. Elles sont au sommet de leur
organisation juridictionnelle dans des domaines bien définis avec des compétences
limitatives. Toutes n’interviennent pas exclusivement en matière de contentieux
constitutionnel. Pour cela, certaines jouissent de compétences spécialisées.
342. En tant que juridiction des conflits. — Les attributions du tribunal suprême de
1005
Monaco'”” et de la Cour d’État du Liechtenstein leur confèrent des compétences en tant que
1006 Cy, Lo . . Ce . .
entre autorités administrative et judiciaire. Ces conflits naissent
juges des conflits
lorsqu’un litige est porté à tort devant le mauvais ordre de juridiction. Il revient alors au
ministère public ou au Chef du Gouvernement (Ministre d’État ou procureur général à
Monaco) de délivrer un déclinatoire de compétence. Dès lors, elles sont amenées à se
1007
prononcer sur ce conflit et dessaisissent ou non la juridiction concernée — D’autres
s’occupent des conflits de compétences entre autorités constitutionnelles. C’est le cas du
100 v. DUTHEILLET DE LAMOTHE (O.), MELIN-SOUCRAMANIEN (F.) [Dir], « L'autorité de
l'interprétation constitutionnelle », (intervention prononcée à la table ronde organisée par l’Association
Internationale de Droit Constitutionnel, les 15 et 16 octobre 2004 à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV sur
l'interprétation constitutionnelle), Paris, Ed. Dalloz, 2005, p. 1, HAENEL (H.), « Le Conseil constitutionnel :
vers une Cour Suprême à la française ? », (Conférence débat à la Faculté de droit de Nancy), 21 octobre 2010.
1004 FA VOREU (L.), Les cours constitutionnelles, Paris, Ed. P.U.F., col. Que sais-je ?, 2°"° éd, 1992.
100 Ord. Souv. n°2.984 du 16 avril 1963 fixe ses compétences.
1006 Const. mon. 17 déc. 1962, art. 90, c) ; L. liech., n°32, 27 novembre 2003, sur la Cour d’État, art. 24.
1007 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, l’Ftat, son statut international, ses institutions, Ed. A. Pedone,
2009, p. 187.
234
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
tribunal constitutionnel d’Andorre ainsi que du Collège garant de la constitutionalité des
normes à Saint-Marin dont l’attribution originale est le règlement des conflits de compétences
entre organes constitutionnellement reconnus. La loi qualifiée andorrane du 3 septembre 1993
distingue trois catégories de conflits de cette nature :
1. Le conflit de compétences positif qui démontre que l’une des trois institutions
constitutionnellement reconnues, à savoir, le gouvernement, le conseil général ou les
communes a pris une décision empiétant la compétence que la constitution reconnaît à une
autre autorité.
2. Le conflit de compétences négatif qui comprend le refus d’une autorité à exercer une
compétence demandée par une autre autorité constitutionnelle ou le recours d’un particulier
contre les décisions de deux autorités pressenties comme compétentes qui refusent d’exercer
leur compétence.
3. Les conflits de compétences positifs ou négatifs entre les coprinces, le Conseil général, le
Conseil supérieur de la justice et le gouvernement. Dans ce dernier cas, un particulier peut
saisir le Tribunal en cas de conflit négatif lorsque deux de ces institutions ont refusé d'exercer
une compétence en estimant qu'elle relevait d'une autre”. Certaines attributions vont au delà
du simple règlement des conflits entre organes constitutionnels et permettent aux cours
constitutionnelles d’engager la responsabilité disciplinaire des organes de l’État.
343. En tant que juridiction disciplinaire. — Certaines législations accordent sous
conditions le droit aux cours constitutionnelles d’engager la responsabilité disciplinaire des
membres du gouvernement et des parlementaires. C’est notamment le cas de la Cour d’État
du Liechtenstein, qui fait office de cour disciplinaire et de cour d’accusation à l’égard des
1009
membres du gouvernement
. Un seul cas s’est présenté dans l’histoire constitutionnelle de
la Principauté et s’est soldé par un acquittement. À contrario, le Collège garant de la
constitutionnalité des normes à Saint-Marin ne dispose pas de compétences en la matière. Son
rôle est de s’assurer que toutes les conditions sont remplies pour engager la responsabilité des
Capitaines régents ou des membres du gouvernement. C’est à lui que reviennent toutes
108 LUCHAIRE (F.), « Coopération internationale et juridictions constitutionnelles étrangères, Le Tribunal
Constitutionnel de la Principauté d’Andorre », Cah. Cons. Const, Ed. Dalloz, Paris, 2000, p. 41
199 GSTOHL (H.), « Coopération internationale et juridictions constitutionnelles étrangères, La Cour d’État de
la Principauté du Liechtenstein », Cah. Cons. Const, Ed. Dalloz, Paris, 2000, p. 44, Cf, L. liech., n°32, sur la
Cour d’État, art. 1°", e).
235
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1010
décisions ultimes les concernant . Mieux encore, le Tribunal Suprême de Monaco est la
dernière cour constitutionnelle des micro-États à faire office de juge administratif.
344. En tant que juridiction administrative. — Considérée par certains comme la plus
vieille juridiction constitutionnelle au monde", le Tribunal Supréme de Monaco porte bien
son nom. Cette juridiction est la seule cour des micro-États européens à pouvoir être
considérée comme une cour suprême, la Cour d’État du Liechtenstein ayant perdu ses
attributions en matière administrative avec la révision constitutionnelle du 16 mars 2003"°"?
Le Tribunal Suprême de Monaco n’est pas seulement une cour constitutionnelle à l’instar des
autres cours, mais aussi une juridiction administrative y compris de cassation. Sa compétence
1013
en matière administrative peut être invoquée aux moyens de plusieurs recours ~. Tout
d’abord, 1l statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés
contre les décisions des diverses autorités administratives et ordonnances souveraines prises
1014 1015
pour l’exécution des lois ’ ainsi que sur l’octroi des indemnités qui en résultent . Il est
simultanément juge de cassation contre les décisions des juridictions administratives statuant
en dernier ressort. Cette compétence qu’il possède n’a pas encore été exercée. Le Tribunal
Suprême dispose également d’une dernière attribution en matière administrative. Il est
compétent pour tout recours en interprétation ou en appréciation de validité des décisions des
diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines pour l’exécution des
1016
lois ’. Dans les deux cas, 1l s’agit de recours sur renvoi des tribunaux judiciaires qui doivent
être exercés dans les deux mois suivant la date à laquelle la décision de la juridiction
1010 L. sm., n°59 du 8 juil. 1974, op. cit., art. 16, d).
1° Le droit américain permet à toute juridiction quelle qu’elle soit de saisir la cour suprême des Etats-Unis par
voie d’exception d’inconstitutionnalité d’une loi dont dépend la solution d’un litige. Le droit américain ne
permet pas à la cour de recevoir des recours directs dirigés contre une loi, d’où la grande différence avec le droit
monégasque. Le tribunal suprême de Monaco est la première juridiction à avoir octroyé aux justiciables un
recours direct à toute personne contre l’État en cas de violation par la loi de libertés et de droits fondamentaux
garantis par la constitution. C/, DRAGO (R.), « Le tribunal suprême de la Principauté de Monaco », R.D.M.,
n°1, 1999, p. 29 : DRAGO (R.), « éloge du droit public », Discours de rentrée des tribunaux le 1” octobre 1999,
JD.M., n°7414, 29 oct. 1999, DRAGO (R.), « Le tribunal suprême de la Principauté de Monaco », Cah. Cons.
Const., (dossier Principautés européennes), n° 8, juillet 2000, p. 44.
12 Le rôle administratif de la cour d’État était considéré comme faisant doublon avec le tribunal administratif
du Liechtenstein.
103 GASTAUD (B.). « Nature et portée des mesures d’instruction prescrites par le Tribunal Suprême statuant en
matière administrative », R.D.M., 2005, n° 7, p. 131.
191 Ce type de recours, assimilable à la conception française du recours en excès de pouvoir est dirigé contre les
décisions des autorités administratives monégasques et contre celles des ordonnances souveraines concernant
l’exécution des lois et non celles qui permettent l’application de traités ou d'accords internationaux. C/ DRAGO
(D.), « Coopération internationale et juridictions constitutionnelles étrangères, Le Tribunal Suprême de la
Principauté de Monaco », Cah. Cons. Const, Paris, 2000, p. 48.
> Le recours indemnitaire n’existe pas pour le tribunal suprême sauf en matière constitutionnelle et
administrative.
1016 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 90.
236
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
judiciaire est devenue définitive. Le Tribunal Suprême de Monaco dispose de surcroît
d’attributions constitutionnelles semblables à celles que peuvent avoir les cours
constitutionnelles des autres micro-États.
345. En tant que juridiction consultative. — En matière consultative, la Cour d’État du
Liechtenstein et le Tribunal Constitutionnel d’Andorre peuvent rendre des avis. Ceux que
rend la Cour d’État le sont sur des questions litigieuses à la demande du Prince ou de la Diète
et ne la lie pas, si toutefois la question devait être tranchée ultérieurement lors d’un litige.
Quant au Tribunal Constitutionnel d’Andorre, ses avis sont un préalable en matière de
constitutionnalité des lois et des traités”. Cette procédure appelée aussi « Demande d’Avis
de Constitutionnalité » n’est ouverte qu’à l’un des deux coprinces, à six conseillers généraux
et au chef du gouvernement. L’engagement de cette procédure empêche la promulgation de la
loi ou la ratification du traité jusqu’à ce que le tribunal ait constaté leur conformité à la
constitution. En cas d’inconstitutionnalité, le résultat aboutit aux mêmes effets qu’un
recours'’'®. En République de Saint-Marin, le collège garant de la constitutionnalité des
normes est obligatoirement consulté avant tout référendum sur les conditions de validité à
: 1019
l’ouverture de ce dernier “.
Les autres cours n’ont aucune compétence en matière
consultative cependant comme la Cour d’État du Liechtenstein et le Tribunal Constitutionnel
d’Andorre, elles ont des attributions juridictionnelles (IT).
IT. Les compétences constitutionnelles
346. À défaut d’avoir des compétences spécialisées, que ce soit en matière consultative ou
juridictionnelle, les cours constitutionnelles sont toutes compétentes pour garantir la
constitutionnalit¢ des normes. Elles ont pour objet principal de «dire le droit
1020
constitutionnel » ~~. Les législations étant différentes, les attributions constitutionnelles de
ces cours sont parfois très différentes.
347. Le contrôle de constitutionnalité. — Ce contôle n’est pas le même selon les
juridictions. Certaines interviennent a priori, avant que la norme n’entre en vigueur ou a
1917 Const. and. 28 avr. 1993, art. 98, b).
1018 LUCHAIRE (F.), « Coopération internationale et juridictions constitutionnelles étrangères, Le Tribunal
Constitutionnel de la Principauté d’Andorre », Cah. Cons. Const, Ed. Dalloz, Paris, 2000, p. 41
1019 L. sm, n°36, 26 fév. 2002, sur la révision de la loi n°59 du 8 juillet 1954 concernant la déclaration sur les
droits des citoyens et des principes fondamentaux de l'ordre juridique de Saint-Marin, art. 7.
1920 Expression reprise de l’ouvrage du Professeur Anne-Marie LE POURHIET, Droit constitutionnel, Paris, Ed.
Economica, 3°" éd, 2010, p. 481.
237
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
postériori, quand la norme est entrée en vigueur, quand d’autres sont sollicitées par une
question préjudicielle de constitutionnalité. — Le contrôle a priori englobe tous types de
recours qui interviennent avant l’entrée en vigueur de la norme contestée. Le Tribunal
Constitutionnel d’Andorre est la seule cour des micro-États européens à exercer un contrôle
de constitutionnalité a priori d’une loi ou d’un traité. Le droit constitutionnel andorran
accorde deux types de contrôle a priori. Le premier est appelé « demande d’avis de
1021 A . . .
. Méme si la constitution
constitutionnalité » pour des lois et des traités internationaux
l’appelle avis, juridiquement c’est un avis conforme qui oblige son suivi lorsque la norme est
reconnue comme anticonstitutionnelle. Le second contrôle peut être fait par un des
coprinces'”’’, 1e chef du gouvernement ou un cinquième du Conseil Général. L'intérêt de ce
recours est de faire un contrôle a priori de constitutionnalité des traités internationaux avant
leur ratification!?*
. L’inconstitutionnalité prononcée par le Tribunal constitutionnel exige la
révision préalable de la constitution avant la ratification du traité. En matière de contrôle des
règlements des assemblées, d’autres contrôles de constitutionnalité a priori existent,
fortement inspirés de l’article 61 de la constitution française"”* qui dispose : « Les lois
organiques, avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant
leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur
leur conformité à la Constitution ». Les constitutions monégasque et andorrane ont un
contrôle de constitutionnalité du règlement de leurs assemblées. À Monaco, ce contrôle se fait
de manière a priori", l’article 61 de la constitution monégasque précisant que : « le
règlement doit, avant sa mise en application, être soumis, au tribunal suprême, qui se
prononce sur la conformité aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant,
législatives »""”°. Ce même contrôle existe en droit constitutionnel andorran mais intervient à
postériori, dans les 30 jours à compter de la date de publication du texte contesté sur recours
en inconstitutionnalité d’un cinquième du Conseil général. Les deux procédures sont proches
mais différentes, l’une est à priori, l’autre a postériori, l’une est automatique, l’autre ne l’est
pas et nécessite une demande d’un cinquième des parlementaires. Chaque système
constitutionnel a mis en œuvre les procédures qu’il jugeait adéquates. Certaines juridictions
constitutionnelles sont tout aussi efficaces mais font un contrôle a postériori de
101 Const. and. 28 avr. 1993, art. 98, b).
102 Ibid, art. 46, 1, f).
7 Ibid, art. 101.
1024 Const. fran., 4 oct. 1958, art. 61.
192 Il faut noter qu’il appartient au président du Conseil National de transmettre au Tribunal Suprême le
règlement du parlement dans un délai de huit jours suivant son adoption, pour connaître de sa conformité à la
Constitution
1026 Const. mon. 17 déc. 1962, art. 61.
238
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
constitutionnalité. — Le contrôle a posteriori englobe tous les recours qui interviennent après
que la norme soit entrée en vigueur. Selon une procédure semblable à celle vue
précédemment, en contestation du règlement intérieur du Conseil général, un cinquième des
conseillers généraux, le chef du gouvernement ou trois communes peuvent former un recours
en inconstitutionnalité contre les lois ou les décrets pris en vertu d’une délégation législative.
Ce recours ne peut être fait que dans un délai de 30 jours suivant la date de publication du
192”. Au Liechtenstein, la Cour d’État statue en cassation sur la
texte contestée
constitutionnalité des lois, des traités et sur la légalité des règlements du gouvernement “’*. Ce
contrôle est également un contrôle a posteriori qui intervient lors d’un litige porté en
cassation devant elle. Elle examine les décisions rendues par la Cour Suprême et le Tribunal
administratif et détermine si des droits constitutionnels ou conventionnels ont été violés‘°””. A
Saint-Marin, le collège garant de la constitutionnalité des normes peut également le faire a
posteriori, sur demande de vingt membres du Congrès d’État, de cinq communes, de 1,5%
des électeurs inscrits sur les listes électorales ou sur des affaires pendantes devant des
1030 A
. D’autres contrôles de
tribunaux de la République sur demande des juges ou des parties
constitutionnalité a posteriori spécifiques existent. — Les systèmes constitutionnels des micro-
États permettent aux tribunaux d’intervenir en cours d’instance au moyen d’une question
préjudicielle. La juridiction sursoit à statuer le temps de poser à la Cour Constitutionnelle une
question préjudicielle de constitutionnalité. Cette procédure existe à Saint-Marin mais
également à Andorre où elle s’appelle « procès incident d’inconstitutionnalité » et autorise
tout tribunal ayant à appliquer une loi ou un décret législatif qu’il estime contraire à la
1"! Dans les deux États, sauf à Andorre,
constitution de saisir le Tribunal Constitutionne
lorsque la question a été envoyée avant que le juge ordinaire se prononce‘, le tribunal peut
refuser la question préjudicielle au motif qu’elle ne serait pas fondée. En outre, un tribunal
ordinaire peut de lui-même poser une question préjudicielle au Collège garant de la
constitutionnalité des normes. Cette procédure est quelque peu différente au Liechtenstein
dans la mesure où elle intervient uniquement devant la Cour d’État et permet à celle-ci de
faire un contrôle de constitutionnalité ou de légalité d’une ordonnance qu’elle doit appliquer
1927 Const. and. 28 avr. 1993, art. 99, al. 1).
1028 Const. liech. 5 oct. 1921, art. 104, al. 2.
1% SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 293.
1050 L. sm, n°36, 26 fév. 2002, sur la révision de la loi n°59 du 8 juillet 1954 concernant la déclaration sur les
droits des citoyens et des principes fondamentaux de l'ordre juridique de Saint-Marin, art. 7.
1! Const. and. 28 avr. 1993, art. 100.
1°? COMMISSION DE VENISE, étude sur l’accès individuelle à la justice constitutionnelle, (étude), n°538,
2009, p. 7.
239
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
directement ou indirectement lors d’un recours. L’ensemble des moyens de recours donnant la
possibilité de saisine d’une juridiction constitutionnelle garantit à celle-ci, au-delà du simple
contrôle de constitutionnalité, de pouvoir protéger les droits fondamentaux dans ces États.
348. La protection des droits fondamentaux. — Toutes les constitutions des micro-États
européens contiennent des dispositions attachées au respect des droits fondamentaux et des
libertés fondamentales dont l’appellation diffère selon les États: «libertés et droits
fondamentaux"”, droits et devoirs généraux des citoyens‘, droits des citoyens et des
103 des droits et des libertés" ». L’État du
principes fondamentaux de l’ordre juridique
Vatican fait figure d’exception car il signe peu d’accords internationaux concernant les droits
fondamentaux et leur portée reste symbolique. La protection de ces droits fondamentaux est
faite par les cours constitutionnelles dont c’est la principale attribution. Cette protection passe
par différents types de compétences. Le collège garant de la constitutionnalité des normes de
Saint-Marin et la Cour d’État du Liechtenstein protègent les droits fondamentaux dans leurs
attributions respectives en matière de contrôle de constitutionnalité de la loi. Ce contrôle peut
se faire au Liechtenstein lors d’une question préjudicielle d’un des tribunaux ou en cassation
devant la Cour d’État si le requérant invoque une atteinte à ses droits fondamentaux reconnus
1037
. — D’autres
par la constitution ou par n’importe quel traité ratifié par la Principauté
juridictions disposent de recours directs en matière de protection des droits et libertés
fondamentales. Le tribunal suprême de Monaco est compétent pour statuer sur les recours en
annulation, en appréciation de validité et d’indemnité ayant pour objet une atteinte à une
liberté fondamentale"”’*. Ces trois recours différents ont trois procédures distinctes permettant
de constater une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III de la constitution
monégasque. Le recours en annulation vise à faire annuler tout ou partie d’une loi contraire au
19% Monaco détient un arsenal juridique de protection des libertés fondamentales exemplaire. L’abolition de la
peine de mort et la consécration d’un certain nombre de libertés et de droits fondamentaux sont les fruits de la
Constitution du 17 décembre 1962. Les articles 17 à 32 qui la composent, répartis sous le titre : « Les libertés et
droits fondamentaux » garantissent la protection des droits de l’homme. Par ce texte, sont garantis la liberté et la
sureté individuelle, mais également l’inviolabilité du domicile, le respect de la vie privée et familiale, le secret
des correspondances, la liberté des cultes, la liberté d’opinion, l’inviolabilité de la propriété, la liberté du travail,
la liberté d'association et la liberté d’action syndicale. Ces droits fondamentaux qui sont énoncés dans la
Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et dans la Convention Européenne des droits de l’homme font
partie intégrante de la constitution monégasque. Cf, Const. mon., 17 déc. 1962, Titre III sur les libertés et droits
fondamentaux.
19% Const. liech. 5 oct. 1921, Chapitre IV sur les droits et devoirs généraux des citoyens.
1055 L. sm. n°59, 8 juill. 1974, sur les droits des citoyens et des principes fondamentaux de l'ordre juridique de
Saint-Marin.
1036 Const. and., 28 avr. 1993, Titre II des droits et des libertés.
1037 Const. liech. 5 oct. 1921, art. 104, al. 2.
19% Const. mon., 17 déc. 1962, art. 90, al. 1 et al. 2.
240
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
titre III de la constitution. Pour ce recours, le tribunal suprême n’est compétent que pour
connaître des actes qui ne peuvent faire l’objet d’un recours administratif’. Le recours en
indemnité engage quant à lui la responsabilité de l’État en vue d’obtenir la réparation d’un
préjudice d’une loi déclarée non conforme au titre III de la constitution'**
. Il est beaucoup
plus large qu’il ne paraît puisqu’il concerne également l’ensemble des atteintes du fait de
l’administration aux libertés et droits consacrés par le titre III, c’est à dire qu’il prend
également en compte les actes matériels dont la puissance publique serait responsable. Le
dernier type de recours, dit recours en appréciation de validité, est obligatoirement formé dans
un délai de deux mois après qu’une décision soit devenue définitive, sur renvoi d’un tribunal
judicaire lorsque, devant ce tribunal, est posée la question de la conformité de cette loi au titre
IN de la constitution monégasque **
. — La Principauté d’Andorre a aussi mis en place des
recours directs visant à préserver les libertés fondamentales garanties dans la constitution
andorrane. Le tribunal constitutionnel d’Andorre peut être saisi dans des cas limités par les
justiciables quel que soit leur statut dès lors qu’ils se voient privés de leurs droits et libertés
constitutionnellement garantis. Ils agissent par le biais du recours d’Empara'”’. Celui-ci peut
être utilisé de deux manières : d’une part, celle prévue par la constitution d’Andorre
permettant à tout justiciable une procédure d’urgence afin de lui assurer la protection de ses
droits et libertés constitutionnellement garantis'**
. Le requérant ayant épuisé toutes les voies
de recours et le tribunal ordinaire ayant rejeté en appel sa requête visant à prendre en compte
ses droits et libertés, le requerant pourra saisir le Tribunal constitutionnel. D’autre part, la
procédure autorisée par une loi qualifiée qui accorde la saisine du tribunal constitutionnel, si
au cours d’une procédure judiciaire il est avéré qu’il y a eu une atteinte au principe du droit au
juge (droit de la défense, droit à un procès équitable, tribunal impartial, droit à l’assistance
d’un avocat). Toutes les cours constitutionnelles des micro-États répondent à la définition de
Kelsen qui les décrit comme des juridictions spéciales, compétentes pour recevoir les recours
1044
dirigés contre les lois contestées pour inconstitutionnalité ’. Elles ont pour fonction
principale de garantir la constitutionnalité des normes et le respect des droits et libertés
19% Michel ROGER, La justice constitutionnelle influente : son influence sur la société et sur le développement
d’une jurisprudence mondiale des droits de l'Homme. L'exemple du tribunal Suprême de Monaco, Première
conférence mondiale de justice constitutionnelle, Le Cap, 23 — 24 janvier 2009.
104 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, l’État, son statut international, ses institutions, Paris, Ed. A.
Pedone, 2009, p. 184.
19! Ord. souv. modifiée du 16 avril 1963 sur l’organisation et le fonctionnement du tribunal suprême, art. 16.
192 Ce recours existe également sous le nom de recours amparo.
198 Const. and., 28 oct. 1993, art. 98, c) et art. 102.
1 DRAGO (R.), «Le tribunal suprême de la Principauté de Monaco », Cah. Cons. Const, (dossier
Principautés européennes), n° 8, juillet 2000, p. 44.
241
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
fondamentales. Certaines d’entre elles disposent également de compétences spécialisées qui
ne font pas d’elles des cours suprêmes à l’américaine. Bien que ces cours ne s’inscrivent pas
toutes dans une organisation juridictionnelle ordinaire, il est nécessaire d’étudier l’ensemble
des cours et tribunaux des micro-États pour connaître le support matériel sur lequel repose le
pouvoir judiciaire dans les micro-États (§2).
§2 L’organisation des cours et tribunaux
349. L’autorité politique d’un État passe nécessairement par l’existence d’un ensemble de
cours et tribunaux qui font appliquer la loi et rendent la justice. Tous les micro-États ont
conçu une organisation juridictionnelle sur laquelle repose le pouvoir judiciaire. Adaptée à
leurs spécificités institutionnelles et territoriales, elle s’articule autour des trois degrés
juridictionnels, que sont la première instance (A), l’appel (B) et la cassation (C).
A. Les juridictions de première instance
350. Le dualisme juridictionnel. — En préambule, une étude sur la répartition du pouvoir
entre autorités juridictionnelles est nécessaire. Comme en France, certains de ces États ont
souhaité appliquer une séparation entre autorités administrative et judiciaire. Le Liechtenstein
est le seul micro-État à pratiquer l’élection des juges, à avoir constitutionnalisé son
organisation juridictionnelle, et à utiliser le dualisme juridictionnel. Les autres États ont
élaboré une organisation juridictionnelle unique. La constitution d’Andorre l’explicite à
l’alinéa 2 de son article 85 : « L'organisation judiciaire est unique ». La République de Saint-
Marin dispose elle aussi d’une organisation juridictionnelle originale. Elle ne pratique pas la
séparation des autorités administratives et judiciaires, mais la séparation des fonctions entre
magistrats. Que ce soit en matière administrative ou judiciaire, les juges appartiennent à un
corps unique et partagent leurs fonctions de manière alternative au cours de leur carrière"°”.
L’État du Vatican quant à lui, applique le dualisme juridictionnel entre autorités spirituelles et
1046
temporelles ’’. Et au-delà de ce particularisme, la législation applicable au Vatican prend
1015 NATIONS UNIES, instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme à Saint-Marin, (rapport), 22
avr. 2002, p. 6.
19% Avant la loi sur l’organisation judicaire du 21 novembre 1987, le contentieux administratif, judiciaire et
canonique relevait des juridictions ecclésiastiques. Depuis, deux ordres juridictionnels distincts existent. En droit
canonique, au-delà des juridictions de premier et second degré subsistent au troisième degré deux types de
juridictions. La première, le tribunal de la rote romaine peut juger en premier, en appel et même en cassation.
Néanmoins, un requérant débouté en première instance peut saisir directement ce tribunal à tous les degrés de la
procédure en perdant son droit d’interjeter appel devant la cour d’appel. La seconde est le tribunal suprême de la
signature apostolique, compétent, divisé en deux sections, l’une de cassation contre les décisions de la Cour
d’appel et du tribunal de la rote romaine et l’autre consultative sur l’administration de l’Église. Cf, L. N. CXIX,
242
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
appui sur trois sources de droit : le code de droit canonique, le code pénal du royaume d'Italie
de 1889 en vigueur à la date du 7 juin 1929 et le traité de Latran de la même année. Les
juridictions pénales italiennes suppléent les juridictions vaticanes lorsqu’une infraction
commise sur le territoire du Vatican se poursuit sur le territoire italien. Il en découle avec
évidence que des imbrications juridiques existent entre ces deux États. Bien que les micro-
États aient des organisations juridictionnelles différentes, toutes leur permettent d’assumer
leur mission régalienne de rendre la justice et d’asseoir leur souveraineté. Dans ce contexte, il
convient donc d’appréhender les systèmes juridiques de ces États, en distinguant le
contentieux judiciaire et le contentieux administratif. La Principauté de Liechtenstein va
d’ailleurs plus loin en considérant le contentieux judiciaire comme étant de droit commun et
. . . , - __1047
le contentieux administratif comme étant d’exception
351. Le contentieux judiciaire. — La Principauté de Monaco, la République de Saint-Marin
et l’État du Vatican ont mis en place des juges uniques pour premier échelon de la hiérarchie
1048
. Tout
judiciaire. Le juge unique vaticanais s’occupe des petits litiges civils et pénaux
comme son homologue monégasque, le juge de paix qui intervient en matière civile pour des
litiges inférieurs à 4600 euros et en matière contraventionnelle ou délictuelle pour des délits
. . , x : : 1049
dont la peine encourue est inférieure a 5 jours de prison
. Le juge conciliateur saint-
marinais giudice conciliatore règle les litiges civils de toute nature et valeur à l’exception des
litiges civils liés aux biens meuble dont la valeur n’excède pas 25.823 euros. Son rôle est
d’éviter tout contentieux". Ces États, comme les autres micro-États européens disposent de
juridictions de premières instances. Le tribunal de première instance du Vatican et le tribunal
de Première instance de Monaco sont les juridictions de premier degré de leurs ordres
juridictionnels respectifs. Le tribunal monégasque connaît des recours de première instance en
matière civile, commerciale, pénale et administrative. À Saint-Marin, cette fonction est
exercée par le commissaire juridique, compétent uniquement en matière civile et pénale, alors
qu’au Liechtenstein, cette compétence juridictionnelle revient au tribunal princier territorial
sur l’organisation judiciaire du Saint-Siège, 21, nov. 1987, CODICE DI NORME VATICANE, Rome,
Marcianum Press s.r.1., 2006, p. 179.
1 SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 293.
1018 L. N.CXIX, sur l’organisation judiciaire du Saint-Siège, 21, nov. 1987, CODICE DI NORME VATICANE,
Rome, Marcianum Press s.r.1., 2006, p. 180.
10% GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, l’État, son statut international, ses institutions, Ed. A. Pedone,
2009, 167.
19% NATIONS UNIES, instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme à Saint-Marin, (rapport), 22
avr. 2002, p. 7.
243
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1052
de Vaduz'”*'. La Principauté d’Andorre dispose de Batlles‘°*, officiant en tant que juge de
oy . . , Co. Co. . £1053
première instance en droit pénal, civil et administratif ~~.
352. Le contentieux administratif. — Sauf au Vatican, le contentieux administratif ne relève
pas du tribunal de droit commun mais d’une chambre distincte. Pour autant, subsistent
quelques particularismes, notamment à Saint-Marin où le juge administratif est une autorité à
part entière. Ce dernier s’occupe des requêtes dirigées contre les actes ou les ordres émanant
des administrations publiques pour des motifs d’incompétence, d’abus de pouvoir ou de
violation de la loi. La charge de la preuve lui incombe et dans le cas contraire, l’acte est
présumé légal. En Principauté de Liechtenstein, seul État à mettre en œuvre le dualisme
juridictionnel ; le contentieux administratif relève du tribunal administratif
verwaltungsbeschwerde composé de cinq juges"”* qui statuent en premier et dernier ressort
sur les recours formés contre les décisions du gouvernement ”°. À l’exception du Vatican en
matière administrative, tous ces États reconnaissent la première instance à leurs justiciables.
Tous n’accordent cependant pas l’appel comme le démontre le droit administratif
Liechtensteinois (B).
B. Les juridictions d’appel
353. Les procédures d’appel. — L’organisation juridictionnelle au sein des micro-États
comprend également une procédure d’appel qui s’exerce sur les décisions rendues en
première instance. Cette procédure comparable à celle prévalant dans de nombreux pays,
varie selon les micro-États et les contentieux concernés. L’intérêt étant de démontrer
l’effectivité d’une autorité politique au moyen d’un ensemble de cours et tribunaux. Il reste
sans intérêt de s’épancher sur l’ensemble des procédures contentieuses qui sont variables d’un
micro-État à l’autre et d’un contentieux à l’autre. Il est cependant important de noter que
«l’appel » existe dans ces États mais s’exerce auprès d'institutions juridictionnelles
différentes. Sur le plan judiciaire, au Vatican, à Monaco et à Saint-Marin, les décisions
rendues par les juges uniques sont interjetées en appel devant les tribunaux de première
1051 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 97.
109 Le nom fait penser aux anciens baillis du moyen-âge.
10° MATEU (M) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica,
col. mieux comnaître, 1999, p. 98.
1% SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 293.
105 NATIONS UNIES, instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme au Liechtenstein, (rapport), 7
février 2012, p. 24 ; BEATTIE (D.), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck Publishers,
2012, p. 277.
244
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
instance qui font office de juridictions d’appel. Et les décisions que ces derniers prennent en
tant que juridiction de première instance sont interjetées en appel devant la Cour d’appel à
Monaco et au Vatican. Au Liechtenstein, l’appel se fait devant le tribunal princier supérieur
fürstliches obergergericht du Liechtenstein ; quant à Saint-Marin le deuxième degré est
exercé par le juge des appels giudice delle appelazioni. En Principauté d’Andorre, les appels
pénaux se font devant le Tribunal des corts alors que les appels civils et administratifs se font
devant le tribunal supérieur de la justice d’Andorre. — Le dualisme juridictionnel n’existant
pas, dans la plupart des micro-États, la matière administrative relève comme en première
instance, des mêmes instances qu’en matière civile. Quelques différences subsistent,
particulièrement pour Saint-Marin où l’appel est formé devant le juge des appels
administratifs. La Principauté de Liechtenstein ne dispose pas de Cour d’appel'°. Avant la
réforme de 2003, la Cour d’État était compétente pour statuer en appel. Celle-ci ayant été
considérée comme faisant doublon avec le tribunal administratif, sa compétence se limite
depuis lors au contrôle de constitutionnalité. Malgré l’exception administrative
liechtensteinoise, les micro-États européens disposent également d’un troisième degré de
juridiction (C).
C. Les juridictions de cassation
354. L’atypisme de la cassation — La cassation existe dans tous les micro-États sauf au
Liechtenstein où la cour d’État fait office de juridiction de dernier degré de l’ordre judiciaire,
alors qu’en matière administrative aucune juridiction n’existe. Au Vatican, le troisième degré
de juridiction revient à la Cour de Cassation du Vatican qui statue sur les arrêts de Cour
1057 A : . FE
d™’. A Saint-Marin, le troisième
d’appel en cas d’erreur de procédure ou d’erreur de fon
degré de juridiction exercé par le Conseil des XII n’est possible que si la décision de première
instance diffère de la seconde. Dans le cas contraire, l’affaire est considérée comme frappée
de l’autorité de la chose jugée. Le Conseil des XII ne rejuge pas le litige mais vote sur
l’application d’une des deux décisions contradictoires‘””°. À Monaco, la Cour de révision est
la juridiction de cassation de l’ordre juridictionnel monégasque. Elle intervient pénalement et
civilement pour des recours portant sur une violation de la loi et administrativement pour des
19% DUURSMA (1.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 150.
97 Ibid, p. 418.
19% NATIONS UNIES, instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme à Saint-Marin, (rapport), 22
avr. 2002, p. 17.
245
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
ges L 1059 . . \ . .
recours en responsabilité de l’Etat ””, laissant le domaine de l’excès de pouvoir au Tribunal
1060
Suprême de Monaco En Principauté d’Andorre, le troisième degré de juridiction
appartient au tribunal supérieur de justice qui traite des recours civils, pénaux et
1961 1’ organisation juridictionnelle mise en place par les micro-États est adaptée
administratifs
à la petitesse des territoires et aux particularismes politiques, juridiques et historiques.
L’absence de dualisme juridictionnel n’entache en rien chez eux la séparation du contentieux
administratif et judiciaire. L’organisation juridictionnelle de ces États, support matériel du
pouvoir judiciaire, est protégée par des juridictions constitutionnelles garantes des libertés
fondamentales et de la constitutionnalité des normes. À côté de ces institutions, la Principauté
de Monaco est le seul de ces États à avoir constitutionnellement établi des organes
consultatifs. Leur rôle minime reste néanmoins obligatoire pour l’exercice du pouvoir
(SECTION 4).
SECTION 4. Les organes consultatifs
355. Il existe au Vatican des conseillers d’état rattachés à la commission pontificale, nommés
par le Souverain Pontife pour cinq ans et présidés par un conseiller général. Consultés soit
collectivement, soit individuellement, leur rôle est d’assister la commission pontificale dans
l’élaboration de la 1oi!°“
. Hormis ce cas précis de fonction, la Principauté de Monaco est le
seul micro-État à avoir constitutionnellement mis en place des organes strictement
consultatifs. Ils ont pour objet d’assister les autres institutions politiques ; leur consultation est
parfois obligatoire. Il est incontournable de les mentionner pour connaître l’ensemble des
institutions qui constituent l’organisation constitutionnelle de la Principauté de Monaco.
356. Le conseil d’État. — Le Conseil d’État et le Conseil de la Couronne ont des attributions
non juridictionnelles censées aider l’exécutif. La constitution monégasque dispose : « Le
Conseil d'État est chargé de donner son avis sur les projets de lois et d'ordormances soumis à
son examen par le Prince. Il peut être également consulté sur tous autres projets »199 Le
conseil d’État monégasque n’est pas une juridiction de dernière instance de l’ordre
administratif mais un organe au service du Prince pour tout projet de lois ou d’ordonnances
10% NATIONS UNIES, instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme à Monaco, (rapport). 27 mai
2008, p. 25.
160 Jbid., p. 21.
191 BARTUMEU MARTINEZ (1.), Llegislacié constitucional del Principat d’Andorra, Andorre la Vieille, Ed.
Del Diari d’ Andorra, col. Set claus, 1995, p. 138.
1921. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 4, al. 2 et art. 13.
1063 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 52.
246
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
soumis à ce dernier. Il a pour fonction d’aider le gouvernement dans l’exercice de ses
responsabilités. Il est composé de douze membres, choisis et nommés par le Prince sur
consultation du Ministre d’Etat et du directeur des services judiciaires qui en est président de
1064
droit'°°*. Bien loin du rôle dualiste de son homologue français, le Conseil d’État de Monaco
se cantonne à un rôle consultatif d’élaboration des projets de loi du gouvernement“. II
. . oo. . . , - p1066
assiste le Prince ainsi que le gouvernement dans l’exercice du pouvoir exécutif
357. Le Conseil de la couronne. — Lorsque le Prince est dans son domaine exécutif propre,
il est aidé d’un autre organe, le Conseil de la Couronne, composé de sept membres de
nationalité monégasque. Trois membres ainsi que le Président sont nommés par le Prince, les
117 Dans la
trois autres sont nommés par ce dernier mais sur proposition du Conseil Nationa
constitution, ce conseil a pour fonction d’assister le Prince dans l’exercice de ses pouvoirs.
Rendant des avis simples, sa constitution est rendue obligatoire pour la signature et la
ratification des traités, pour la dissolution du Conseil National, pour l’exercice du droit de
grâce et d’amnistie ou les demandes de naturalisation et de réintégration de la nationalité
1068
monégasque . Le Prince peut également demander un avis à l’assemblée consultative sur
toute question touchant aux intérêts de l’État et cette dernière peut lui faire des suggestions
1069 \ : :
. Le système constitutionnel de Monaco
dans des domaines variés et aucunement limités
s’est construit sur plusieurs décennies. Ces organes constitutionnels consultatifs n’existent pas
ailleurs. Les institutions politiques des micro-États sont différentes car elles tirent leurs
fondements de régimes politiques eux-mêmes différents. Leur organisation interne et leur
fonctionnement sont semblables mais l’exercice du pouvoir est quelque peu distinct. Il
convient donc maintenant, d’étudier ce dernier pour comprendre le fonctionnement
institutionnel de ces États. (CHAPITRE 2).
1064 Jbid., p.99
1065 TORRELLI (M), « Le Conseil d’Etat et la Principauté de Monaco : une institution sur le déclin ? », R.D.M.,
2000, n° 2, p. 14.
1066 La communication passe souvent du Ministre d’État au président du Conseil d’État. Ce dernier peut
consulter des experts, mais ses séances et délibérations ne sont pas publiques. Le Prince peut cependant décider
de faire publier au journal officiel de Monaco, des séances qu’il juge d’intérêt général pour la Principauté.
711 y a une incompatibilité entre les fonctions de conseiller national et celles de membre du gouvernement et
parlementaire.
1068 Ibid, p.78
19% De plus, il faut noter que les statuts de la Famille Princière reconnaissent au Conseil de la Couronne le
pouvoir de constater en cas d’empêchement, l’impossibilité pour le Prince régnant d’exercer ses fonctions. C’est
au président du Conseil de la Couronne que revient la présidence du Conseil de la Régence d’incapacité.
247
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 2 : L’exercice du pouvoir politique
« Le pouvoir législatif une fois bien établi il s'agit d'établir de même
le pouvoir exécutif, car ce dernier, qui n'opère que par des actes
particuliers, n'étant pas de l'essence de l'autre, en est naturellement
séparé »!°7
Jean-Jacques ROUSSEAU
358. L’État a pour fonction d’édicter des règles de droit, de les faire exécuter et de régler les
litiges y afférents. Il n’existe pas dans les micro-États de régime politique qui fasse
correspondre strictement une institution politique à l’exercice d’un pouvoir. Même la loi
fondamentale de l’État de la Cité du Vatican en délègue, sous le contôle du Pape, l’exercice à
d’autres institutions. Stricte ou souple, la séparation du pouvoir donne lieu à une répartition
entre plusieurs institutions politiques (SECTION 1) qui se contrôlent sous forme de contre-
pouvoirs (SECTION 2).
SECTION 1. La répartition des pouvoirs
359. Quel que soit l’État, la séparation des pouvoirs impose l’intervention de plusieurs
institutions. Le Vatican n’échappe pas à la règle. Pour comprendre le fonctionnement
institutionnel des micro-États, il est nécessaire d’étudier les domaines de compétences
partagés pour lesquels l’exercice du pouvoir exécutif ($1), législatif ($2) et judiciaire (83),
nécessite l’intervention de plusieurs institutions.
$1 L’exercice du pouvoir exécutif
360. Dans l’exercice du pouvoir exécutif, le Chef de l’État et le gouvernement sont
indissociables. Les régimes politiques des micro-États européens sont très différents, ce qui
explique que la place accordée à l’une ou l’autre de ces institutions soit distincte. Lorsque le
Chef de l’État exerce un rôle purement honorifique, le gouvernement dirige l’exécutif, et à
l’inverse, quand c’est le Chef de l’État qui est chef de l’exécutif, le gouvernement est
l’assistant de ce dernier. Ce qui rend indiscutable le fait que ces deux institutions soient liées,
qu’elles travaillent de concert et que constitutionnellement, le pouvoir exécutif relève du Chef
de l’État (A) et son exercice du gouvernement (B).
1970 ROUSSEAU (J.), Du contrat social, ou principes du droit politique, Genève, Ed. Frontispice, 1762, p. 69.
248
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. L'exercice par le Chef de l’État
361. Le chef de l’État est garant des institutions et de leur bon fonctionnement. La séparation
entre le domaine de la loi et le domaine du règlement n’existant pas, il se voit reconnaître des
domaines constitutionnellement réservés. Les actes qu’il prend ont des appellations
différentes (Ordonnance Souveraine à Monaco, Décret Princier au Liechtenstein, Décret en
Andorre et à Saint-Marin, Motu Proprio au Vatican). Cette catégorie d’actes englobe tout
autant le pouvoir réglementaire autonome que le pouvoir réglementaire délégué. Dès lors,
revient au Chef de l’État l’ouverture et la fermeture des sessions parlementaires, la
nomination de certains fonctionnaires, et l’application de la loi. Le Pape et les Coprinces
1071
et du
andorrans ont une fonction honorifique alors que les Princes de Monaco
Liechtenstein, ont une fonction effective. Quant aux Capitaines Régents, ils sont a mi-chemin
entre ces deux fonctions car ils coordonnent l’action du gouvernement et du parlement. De
façon générale, le Chef d’État représente l’État et symbolise l’unité des institutions.
362. Le pouvoir de nomination. — En matière exécutive, les micro-États concèdent un
certain nombre de compétences au chef de l’État. Parmi celles-ci figure le pouvoir de nommer
les hauts fonctionnaires. Ce pouvoir nous amène à distinguer les Chefs d’État dont la fonction
est honorifique (Vatican et Andorre) de ceux dont la fonction est effective (Monaco et
Liechtenstein). Dans un cas, le Chef d’État nomme sans avoir de pouvoirs discrétionnaires,
alors que dans l’autre son choix est politique et lui permet de contrôler une autre institution.
Cette affirmation est à nuancer en ce qui concerne le Pape. Les désignations auxquelles 1l
procède sont rarement de sa propre initiative mais rien ne l’empêche de les choisir de son
1072
du
2
propre chef. Il nomme à la fois les membres de la commission pontificale
1073 1074
gouvernement ’, des organes consultatifs ‘’ et des cours et tribunaux, qu’ils soient juges
uniques, membres du tribunal, de la Cour d’Appel ou de la Cour de Cassation’. — Les
Princes de Monaco et du Liechtenstein ont une fonction beaucoup plus politique. Ils ne sont
pas cantonnés dans un strict pouvoir de nomination comme peut l’être le Pape. Il leur revient
en particulier, sous conditions au Liechtenstein, la nomination des membres du
197 MARGOSSIAN COTTA (V.), « note de lecture : La Principauté de Monaco, un Etat protégé ? », R.D.M.,
2000, n° 2, p. 157.
0? L. fond vat.… 26 nov 2000, art. 3, al. 1°".
103 L. N.CCCLXXXIV, 16 juil. 2002, sur le gouvernement de la Cité du Vatican, art. 3, al. 1°.
10 Le Conseiller général et les conseillers d’État, Cf, L. fond vat., 26 nov 2000, art. 13, al. 1%.
17 1. N.CXIX, 21, novembre 1987, sur l’organisation judiciaire du Saint-Siège, art. 1%, Cf. CODICE DI
NORME VATICANE, Rome, Marcianum Press s.r.1., 2006, p. 179
249
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1076
Gouvernement ’’. Le droit constitutionnel du Liechtenstein va même jusqu’à leur imposer un
serment : « Je jure fidélité au prince, obéissance aux lois et observation stricte de la
1077 L : 1078 4:
. IIs nomment également les magistrats ’’ bien
Constitution, que Dieu me soit en aide »
qu’il puisse y avoir une consultation préliminaire de certains organes. — En Principauté
d’Andorre le pouvoir de nomination par les Chefs d’État est purement honorifique. Les
Coprinces nomment le Chef du gouvernement mais celui-ci a été préalablement élu, ce qui en
atténue grandement l’importance. Il leur appartient aussi de nommer leurs représentants en
Principauté, ce qui peut paraître dans l’ordre des choses, compte tenu de la nature du régime.
Le seul pouvoir de nomination qui puisse leur être reconnu discrétionnaire reste, pour chacun,
celui de désigner un membre du Conseil Supérieur de la Magistrature ; et il correspond à leur
fonction de garants des institutions, et en premier lieu de la justice.
363. Convoquer les élections et les référendums. — Parmi les attributions en matière
exécutive généralement reconnues, figure celle de convoquer les élections. Le Vatican fait
exception, son caractère monocratique reposant uniquement sur une désignation nominative
des membres qui composent ses institutions, ce qui n’est pas le cas dans les autres micro-États
qui sont des démocraties. Dans la pratique, des différences subsistent faisant qu’en
Principauté d’Andorre, les Coprinces, en application de la constitution, convoquent les
1079 sur demande formelle du Chef du
élections générales et provoquent les référendums
gouvernement. Une telle demande ne peut se faire qu’avec l’accord de la majorité du Conseil
Général sur une question d’ordre politique“ ou pour valider une révision constitutionnelle
adoptée par le Conseil général à la majorité des deux tiers. Dans ce dernier cas, la constitution
1081
parle d’un référendum de ratification voté par peuple andorran ”. — En République de Saint-
Marin, le droit constitutionnel confère aux Capitaines Régents le pouvoir de fixer la date des
, . , . . Les 1082
élections législatives, municipales et des référendums. “.
Ils n’ont aucun pouvoir
discrétionnaire, c’est une simple formalité administrative qui leur est constitutionnellement
reconnue. Tout comme leurs homologues andorrans, ils se contentent, en application de la loi,
de fixer la date des élections. — En Principautés de Monaco et du Liechtenstein, les Princes
n’ont pas le pouvoir de fixer arbitrairement la date des élections nationales et locales. De la
1076 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 79, al. 2
077 Ibid. art. 108.
1078 Ibid, art. 11.
1079 Const. and, 21 avr. 1993, art. 45.
1080 1pid., art. 76.
18 1pid., art. 106.
10827, sm, n° 185, sur les Capitaines Régents, 16 déc. 2005, art. 3, al. 3, 5).
250
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
même façon, ils ne peuvent pas provoquer de referendums. La constitution monégasque ne
fait aucunement mention d’une telle procédure et le droit constitutionnel liechtensteinois ne
l’accorde au Prince que pour réviser la constitution.
364. Convoquer et clore le parlement. — Selon les législations, 1l revient symboliquement
au Chef de l’État de convoquer et de clore les sessions parlementaires. Très logiquement,
cette attribution n’existe pas au Vatican car le fonctionnement de la commission pontificale
n’est pas celui d’un parlement classique. Le Pape nomme librement les membres de cet
organe qu’il renouvelle tous les cinq ans. Par contre, ce n’est pas le cas des autres micro-
États, qui n’accordent pas tous cette prérogative au Chef de l’État. Certains parlements
ouvrent et ferment leurs sessions conformément à la loi ou à leur règlement intérieur. — En
République de Saint-Marin, les Capitaines Régents convoquent et président à la fois le Grand
Conseil Général et son bureau'”“. Cette attribution est exclusivement protocolaire et ne leur
donne aucun pouvoir de décision. — C’est également le cas au Liechtenstein où les sessions
ordinaires du parlement sont ouvertes par le Prince en début de chaque année : « la Diète est
convoquée régulièrement au début de chaque année par décret princier désignant le lieu, le
jour et l'heure de l'assemblée ». T1 peut quand même « convoquer et clore la Diète, et, pour
des motifs graves qui devront être chaque fois communiqués à l'assemblée, la suspendre
pendant trois mois, ou la dissoudre. La suspension, la clôture ou la dissolution ne peuvent
être prononcées que devant la Diète réunie »""**. Cette convocation devient obligatoire quand
elle est formulée sur « requête écrite et motivée d'au moins mille électeurs ou au vu des
1085 _ En droit
délibérations des assemblées communales d'un minimum trois communes »
monégasque, le Prince ne se voit aucunement reconnaître le droit d’ouvrir et de fermer les
sessions de l’assemblée délibérante. Le Conseil National se réunit de plein droit chaque année
en deux sessions ordinaires, le premier jour ouvrable des mois de mai et de novembre ; la
, . , + 1086
durée des sessions ne peut excéder deux mois
. Toutefois, comme au Liechtenstein, il peut
convoquer une session extraordinaire”* en précisant 1’ordre du jour”, I’heure et la date. Le
pouvoir d’ouvrir et de clore les travaux des assemblées est une prérogative limitée reconnue
au Chef de l’État dans certains micro-États. Bien qu’elle puisse être considérée comme
appartenant au pouvoir exécutif, elle reste essentiellement honorifique.
LS Ibid, art. 3, al. 2.
108 Ibid. art. 48, al. 1.
108 Ibid, art 48, al. 2:
1086 Règlement intérieur du Conseil national, 28 mai 1964, J.D.M., n° 5614, 30 avr. 1965, art. 31.
1087 .
Ibid. art. 59.
1088 Jhid., art. 62.
251
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
365. Signer et ratifier les traités internationaux. — En tant que représentant de l’État, l’une
des principales attributions du Chef de l’État reste celle de signer et de ratifier les traités
internationaux. L’entrée en vigueur d’une convention internationale n’est pas laissée au seul
choix du Chef de l’État. En République de Saint-Marin, les Capitaines Régents sont
cantonnés à un rôle de négociateurs. Ils ne signent les traités qu’après avoir obtenu l’accord
du Grand Conseil Général. Leur rôle consiste surtout à promulguer et publier les décrets de
ratification des traités délibérés au parlement'”*. Au Liechtenstein, ce pouvoir revient au
Prince en tant que représentant de l’État dans ses relations avec les États étrangers”. De
même à Monaco, le Prince signe les traités après avoir consulté le Conseil de la Couronne
puis les transmet avant ratification au Conseil National par l’intermédiaire du Ministre
d’État"! La constitution andorrane est plus stricte car la signature des Coprinces est la
simple expression « d’un accord de l’État à contracter des traités internationaux, dans les
1092 :
. La fonction des
conditions prévues au chapitre III du titre IV de la Constitution »
Coprinces est d’autant plus honorifique que leur signature est conditionnée au contreseing du
chef du gouvernement ou du Syndic général, mais surtout au vote du parlement ; leur liberté
de signer et de ratifier les traités internationaux est nulle. — Dans tous ces États, selon les
domaines, la ratification des traités fait intervenir le parlement. Ainsi, à l’exception du Grand
Conseil Général saint-marinais dont la compétence est indispensable, les autres parlements
ont des domaines de compétence exclusifs. Tous sont compétents pour ratifier les traités
impliquant une prise en compte des charges supplémentaires non prévues dans le budget"
ou l’adhésion à une organisation internationale. Selon les législations, les domaines concernés
varient. À Monaco, l’intervention du Conseil National est nécessaire lorsque le traité engage
la participation d’un de ses membres ou lorsqu’il affecte l’organisation constitutionnelle de la
Principauté. Au Liechtenstein, la Diète doit être obligatoirement saisie pour toute ratification
de traité impliquant la cession du territoire, l’aliénation de biens d’État, la disposition de
droits de souveraineté et de droits régaliens qui préjudicient aux droits des citoyens"”*. Cette
ratification peut même faire l’objet d’un référendum « si la Diète le décide ou si dans les
trente jours suivant la publication officielle de la décision de la Diète, mille cing cents
1089 Ibid, art. 5, al. 2.
10% Const. liech., 5 oct. 1921, art. 8, al. 1°.
1091 Const. mon., art. 14.
12 Const. and., art. 45, al. 1, h)
1093 Ibid, art. 14.
10% Const. liech., 5 oct. 1921, art. 8, al. 2 ; art. 66.
252
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
; 1095 À
électeurs au moins ou quatre communes au moins en font la demande » ’. À Andorre, le
conseil général approuve à la majorité absolue de ses membres les traités qui touchent aux
droits fondamentaux de la personne, à la sécurité intérieure, à la défense, au territoire ou qui
modifient la législation °°.
366. Accréditer les diplomates. — Au côté de cette compétence, l’accréditation des
diplomates incombe également au Chef de l’État. Régime d’exception, les diplomates du
Vatican ne relèvent pas de l’État de la Cité du Vatican mais du Saint-Siège. Ils ne
représentent pas l’État mais l’Église. Dans les autres micro-États, le droit de légation externe
et interne est une prérogative attachée aux pouvoirs du Chef de l’État qui se voit accréditer les
diplomates étrangers sur son territoire et ses diplomates à l’étranger. À Monaco, au
Liechtenstein et à Saint-Marin, cette compétence est exclusivement réservée au Chef de
l’État". Elle découle de sa fonction de représentant de l’État qu’il ne partage avec aucune
autre autorité. La constitution monégasque va même jusqu’à préciser que les ordonnances
souveraines portant sur le corps diplomatiques sont dispensées de délibération en Conseil de
1098 À : :
. — A l’inverse des Coprinces
Gouvernement et de présentation au Ministre d’Etat
andorrans qui sont renvoyés à leur rôle honorifique. Ils accréditent les diplomates sous
condition de contreseing, ce qui ne leur laisse aucune marge d’appréciation quant aux
accréditations qu’ils signent : « Les coprinces, avec le contreseing du chef du gouvernement
ou, le cas échéant, du syndic général (…) : e) accréditent les représentants diplomatiques de
l’Andorre à l’étranger et les représentants étrangers en Andorre sont accrédités auprès
1099
d’eux »
. Toutes ces différences tiennent a la nature du régime et a la place qu’occupe le
Chef de l’État dans l’organisation constitutionnelle. Bien qu’existent d’importantes disparités
entre tous ces micro-États, le pouvoir de sanction et de promulgation de la loi votée au
parlement reste une compétence exclusive du Chef de l’État.
367. Sanctionner et faire appliquer la loi. — Pour qu’une loi votée au parlement entre en
vigueur, il revient au Chef de l’État de la promulguer. Selon les législations, ce pouvoir est
discrétionnaire ou non. En Principauté de Monaco « La sanction des lois appartient au
19% Ipid., art. 66 bis, al. 1°.
19% Ipid., art. 64, al. 1.
1971, sm, n° 185, sur les Capitaines Régents, 16 déc. 2005, art. 3, al. 3, 6).
10% Const. mon., art. 46.
19% Const. and., 21 avr. 1993, art. 45, al. 1%, ¢).
253
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
: , , ,( spa 1100
Prince, Qui leur confère force obligatoire par la promulgation »
, Ce qui laisse au Prince le
libre choix de promulguer ou non une loi votée au Conseil National. — C’est également le cas
en Principauté de Liechtenstein où la constitution précise que la sanction du Prince est
5 ; : : : 1101
nécessaire pour qu’une loi soit valide
. Le gouvernement devant ensuite s’assurer de la
faire appliquer, il faut simultanément le contreseing du Chef du gouvernement ou de son
représentant. Tout comme son homologue monégasque, le Prince du Liechtenstein n’est pas
obligé d’approuver une loi votée au parlement. Il peut même y opposer un refus implicite
lorsqu’il ne la sanctionne pas dans un délai de six mois après son vote à l’assemblée
délibérative'"”’. Contrairement à ce qui est pratiqué en Principauté de Monaco, le droit
constitutionnel du Liechtenstein accorde au parlement des moyens pour s’opposer à un tel
refus en lui donnant la possibilité, tout comme au Prince, de prendre l’initiative d’une
consultation populaire". Celle-ci ne peut se faire que sur une loi votée qui n’a pas encore
été sanctionnée par le Prince. — En République de Saint-Marin « Les capitaines régents
promulguent et font publier les lois adoptées par le Grand Conseil général ». Ils ne peuvent
pas s’opposer à la promulgation d’une loi, sauf « s'ils envisagent sa non conformité, formelle
ou matérielle, aux principes contenus dans la Déclaration des droits ». Dans ce cas précis,
«ils peuvent, par un message motivé au Grand Conseil général, demander une nouvelle
1104
.En
délibération. Si le Conseil approuve à nouveau la loi, celle-ci doit être promulguée »
dehors de cette hypothèse d’incompatibilité de la loi votée avec la déclaration des droits, les
Capitaines Régents sont tenus de promulguer la loi votée et de s’en remettre à la décision du
parlement — Cette situation est comparable à celle des Coprinces d’Andorre. Ils sanctionnent
et promulguent la loi avec le contreseing du Chef du Gouvernement ou du Syndic général!”
mais ne peuvent s’opposer à son entrée en vigueur. Une autre disposition de la constitution
d’Andorre précise « Lorsque la loi est adoptée par le Conseil général, le syndic général la
transmet aux coprinces, afin que, dans un délai compris entre les huit et quinze jours
suivants, ils la sanctionnent, la promulguent et en ordomnent la publication au Bulletin
officiel de la Principauté d'Andorre »"°. À la lecture de cette disposition, on comprend que
le pouvoir des Coprinces est limité à une sanction et à une promulgation automatique des lois
votées au Conseil Général.
1% 1pid., art. 66.
HO! Const. liech. 5 oct. 1921, art. 9
HO Ibid. art. 65, al. 1°.
HO Ibid, art. 66, al. 3.
HU pid, art. 4.
M0 Ibid, art. 45, g).
1 1pid., art. 63.
254
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
368. Il n’est pas contestable que dans les micro-États, le Chef de l’État tient une place
importante dans l’organisation constitutionnelle. Pourtant, cette importance tend à être
relativisée. Les régimes présidentiels accordent un domaine de compétences réservées au
Chef de l’État alors que les régimes parlementaires créent une interdépendance
institutionnelle avec les autres institutions. C’est ce qui explique que le Prince de Monaco
exerce souverainement le pouvoir exécutif alors que le Prince du Liechtenstein, les Coprinces
andorrans ou les Capitaines Régents saint-marinais partagent l’exercice de leur pouvoir avec
le gouvernement et le parlement. Le régime du Vatican est très différent d’où la difficulté à
comparer le Pape aux autres Chefs d’État. Sa fonction hautement symbolique lui confère les
pleins pouvoirs qu’il n’exerce pas. Son seul recours est le contrôle qu’il exerce sur les autres
institutions. Quel que soit le régime politique, l’exercice du pouvoir exécutif par le Chef de
l’État est partagé avec un gouvernement avec lequel les rapports de force varient (B).
B. L’exercice par le gouvernement
369. Le gouvernement dirige la politique nationale. Il exerce le pouvoir réglementaire avec
des actes exécutoires de portée générale et impersonnelle. Ces derniers sont soumis à la
loi!’ leur appellation diffère selon les régimes (Décrets, Ordonnances Souveraines, Arrêtés
1108
ou Contreseings ). Le gouvernement est avant tout responsable de l’administration
publique et de l’application des lois. Il lui échoit cependant d’exercer la politique
H07 L. sm, n°59, 8 juill. 1974, déclaration des droits des citoyens et des principes fondamentaux de l’ordre
juridique de Saint-Marin, art. 3 : « Le Congrès d'État peut prendre des actes normatifs sous forme de règlements
soumis aux dispositions de la loi (...) ».
H08 L'article 45 de la constitution andorrane du 28 avril 1993 dispose : 1. Les coprinces, avec le contreseing du
chef du gouvernement, ou, le cas échéant, du syndic général, qui en assument la responsabilité politique : a)
convoquent aux élections générales conformément à la Constitution ; b) convoquent au référendum
conformément aux articles 76 et 106 de la Constitution ; c) nomment le chef du Gouvernement selon la
procédure prévue par la Constitution ; d) signent le décret de dissolution du Conseil général selon la procédure
de l’article 71 de la Constitution ; e) accréditent les représentants diplomatiques de l’Andorre à l’étranger et les
représentants étrangers en Andorre sont accrédités auprès de chacun d’eux ; f) nomment les titulaires des autres
charges de l’État conformément à la Constitution et à la loi ; g) sanctionnent et promulguent les lois selon
l’article 63 de la présente Constitution ; h) expriment l’accord de l’État à contracter des traités internationaux,
dans les conditions prévues au chapitre III du titre IV de la Constitution ; 1) effectuent les autres actes que la
Constitution leur attribue expressément. 2. Les actes prévus aux alinéas g) et h) du présent article doivent être
présentés simultanément à l’un et à l’autre coprince qui doivent, selon le cas, les sanctionner et les promulguer
ou, selon le cas, exprimer l’accord de l’État. et qui doivent en ordonner la publication dans un délai de huit jours
au moins à quinze jours au plus. Dans ce laps de temps, les coprinces, conjointement ou séparément, peuvent
adresser à la Cour constitutionnelle un message motivé afin que celle-ci se prononce sur la constitutionnalité de
l’acte. Si la décision est positive, l’acte peut être sanctionné par la signature d’au moins l’un des coprinces. 3.
Lorsqu’un concours de circonstances interdit à l’un des coprinces d’homologuer les actes énumérés au
paragraphe 1 du présent article dans les délais prévus par la Constitution, son représentant doit le notifier au
Syndic général ou, le cas échéant, au chef du gouvernement. Dans cette hypothèse, les actes, normes et décisions
affectés entrent en vigueur, les délais écoulés, par la signature de l’autre coprince et le contreseing du chef du
gouvernement ou, le cas échéant, du Syndic général, Cf., Const. and., 28 avr. 1993, art. 75.
255
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
internationale dans les régimes où le chef de l’État occupe une fonction honorifique et
symbolique.
370. Administrer l’État. — L'administration représente l’ensemble des services publics
chargés d’assurer le fonctionnement de l’État. Sa gestion revient soit au gouvernement soit à
son Chef. En Principauté de Monaco, la bonne gestion de l’administration incombe au
1109
Ministre d’État car il est le seul à représenter le Prince". La constitution monégasque est
très claire sur ce point ; le Ministre d’Etat est « le seul qui exerce la direction des services
, . 1110 . . z .
exécutifs »°. Ce qui n’est pas le cas dans les autres micro-Etats. Au Vatican, c’est
l’organisation constitutionnelle elle-même qui fait du gouvernement l’administration de
l’État. Quant au Liechtenstein, « l’ensemble de l'administration publique est assurée par un
1111 1112
gouvernement » ~~, qui ’administre collégialement comme à Andorre’ ‘“. En République de
Saint-Marin, « Le Congrès d'État dirige l'administration publique tout en respectant son
1113
2
autonomie » «il détermine l'orientation générale de l’action administrative, en
définissant les objectifs et les programmes généraux et en adressant à l'administration
publique les directives générales pertinentes, dans le respect de l'autonomie qui lui est
1% Bien que ce soit le cas dans tous ces États, le droit constitutionnel
reconnue par la loi »
saint-marinais est le seul à préciser que le pouvoir du gouvernement sur l’administration
s’exerce dans le cadre stricte des principes définis par la loi. Et cet encadrement ne se limite
pas uniquement à la loi comme en témoigne la constitution du Liechtenstein. Dans cet État, le
gouvernement est contrôlé dans l’exercice de ses compétences administratives par la Diète
« qui dispose d’un droit de contrôle sur toute l'administration publique »""". Ses attributions
administratives sont limitées par la constitution à : « a) la surveillance de tous les services et
fonctionnaires qui lui sont subordonnés et l'exercice du pouvoir disciplinaire sur ces derniers ; b)
l'affectation du personnel nécessaire au Gouvernement et aux autres services ; c) le contrôle sur les
prisons et la haute surveillance du sort des prévenus et des condamnés ; d) l'administration des
bâtiments publics ; e) le contrôle de la légalité et de la continuité dans le déroulement des procès
devant le Tribunal territorial [Landgericht]et la dénonciation auprès de la juridiction d'appel des
109 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 43.
HO pid. art. 44.
H Const. liech., 5 oct. 1921, art. 78, al. 1°.
112 Const. and., 28 avr. 1993, art. 72, al. 2.
LB L. sm, 8 juil. 1974, n°59, op. cit., art. 3 bis.
L4T, sm, n°183, sur le congrès d’État, 15 déc. 2005, art. 2, b).
1 Const. liech.… 5 oct. 1921, art. 106.
256
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
manquements observés ; f) la rédaction d'un rapport annuel destiné à la Diète sur ses activités
Lu : 1116
administratives ; (..) » °°.
371. Négocier et signer les traités internationaux. — Lorsque le Chef de l’État est renvoyé à
une fonction honorifique, c’est au gouvernement que, sous certaines limites, revient la
direction de la politique internationale. En Principauté d’Andorre, le gouvernement est libre
de négocier les traités internationaux. Il doit par contre communiquer aux Coprinces les
projets de traités dont la signature nécessite l’approbation du parlement. Il doit même les
associer lorsque les accords portent sur les relations avec les États voisins en lien avec des
matières qui touchent la sécurité intérieure, la défense, le territoire national, la représentation
1117
diplomatique, consulaire et la coopération judiciaire ou pénitentiaire ’. Pour cela, les
Coprinces nomment une personne chargée de les représenter au sein de la délégation
constituée pour négocier les accords internationaux. Le gouvernement est libre de signer tous
46 . . . . 1118
les traités internationaux qui ne portent pas sur les domaines soumis au vote du parlement".
. , . . . . LL for : : 1119
Il doit néanmoins informer les Coprinces et le Conseil général des traités qu’il a signés
Le droit constitutionnel saint-marinais est plus simple que le droit constitutionnel andorran en
matière de conclusion de traités internationaux. La négociation des traités revient
exclusivement au gouvernement et leur signature au parlement. Le congrès d’État doit
« mettre en œuvre les lignes directrices en matière de relations internationales et les projets
de traités et d'accords internationaux concernant les questions de politiques internationales
1120
générales (…) »°““. — Bien plus complexe encore, le droit constitutionnel du Vatican dispose
que : « (...) la conclusion des traités, est réservée au Souverain Pontife, qui l'exerce par
1121
l'intermédiaire de la Secrétairerie d'Etat »"”". En d’autres termes, il faut comprendre que le
Pape est compétent pour conclure les traités internationaux mais que cet exercice revient à la
16 Ibid, art. 93.
LV Const, and. 28 avr. 1993, art. 66, al. 1°.
MIS Cf, Const. and. 28 avr. 1993, art. 64, al. 1” : « 1. Les traités internationaux sont approuvés par le Conseil
général à la majorité absolue de la chambre, dans les cas suivants :
à) traités qui lient l'État à une organisation internationale ;
b) traités relatifs à la sécurité intérieure et à la défense ;
c) traités relatifs au territoire de l'Andorre;
d) traités qui concernent les droits fondamentaux de la personne déterminés au titre II ;
e) traités qui entraînent la création de nouvelles charges pour les finances publiques ;
P) traités qui établissent ou modifient des dispositions de nature législative ou qui exigent des mesures
législatives pour leur exécution ;
£) traités relatifs à la représentation diplomatique ou aux fonctions consulaires, à la coopération judiciaire ou
pénitentiaire ».
9 Const. and., 28 avr. 1993, art. 64, al. 2.
H207 sm, 15 déc. 2005, n° 183, sur le congrès d’État, art. 2, al. 1, a).
1? L. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 2.
257
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Secrétairerie d’État qui n’est autre que l’organe gouvernemental du Saint-Siège. La loi
fondamentale du 26 novembre 2000 destinée à organiser le pouvoir temporel du Vatican prive
d’elle-même l’État de la Cité du Vatican d’une délégation de compétence censée lui revenir
en tant que pouvoir temporel. Cette spécificité tient au fait que les rédacteurs de la loi
fondamentale ont souhaité limiter l’État de la Cité du Vatican à l’administration du territoire.
Sa souveraineté internationale est exercée en son nom par la Secrétairerie d’État quand c’est
nécessaire.
372. Le pouvoir exécutif est partagé entre, d’une part un Chef d’État représentant de l’État,
et d’autre part un gouvernement garant de la bonne administration. L’un étant en charge de la
politique extérieure et l’autre de la politique intérieure, sauf dans les États où le Chef de l’État
est relégué à une fonction honorifique. Dans ce cas, comme au Vatican, à Andorre et à Saint-
Marin, sa fonction se limite à celle de garant des institutions. En ayant fait ce constat, il est
aisé d’affirmer que les micro-États sont dotés d’un pouvoir exécutif effectif dont l’exercice
prend en compte leurs spécificités constitutionnelles. Ainsi, tous disposent d’une autorité
exécutive en charge de la politique courante de l’État et de la bonne application de la loi. Au
côté de celle-ci, existe également l’autorité législative dont il s’avére indispensable de faire
l’étude pour comprendre leur fonctionnement institutionnel ($2).
$2 L'exercice du pouvoir législatif
373. L’État de la Cité du Vatican est le seul micro-État à accorder le pouvoir législatif au
Chef de l’État"””. Il en délègue par la suite l’exercice à la commission pontificale, à
l’exception des cas qu’il entend se réserver à lui-même ou à d’autres institutions""”*. C’est une
différence importante avec le régime monégasque où « le pouvoir législatif est exercé par le
Prince et le Conseil National »""?*. Au Vatican, le Pape délègue l’exerce de ce pouvoir alors
qu’à Monaco, le Prince le partage avec le parlement. Toutes ces différences institutionnelles
relèvent d’abord de la nature du régime. Traditionnellement, le parlement incarne le pouvoir
législatif car il est dans les micro-États comme ailleurs l’organe institutionnel où la loi est
votée. Selon les régimes, l’initiative de la loi est partagé avec l’exécutif (A) ou revient
exclusivement au parlement (B).
1221, fond. vat., 26 nov. 2000, art. 1°.
U5 Ibid, art. 2.
1124 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 4.
258
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. L’initiative de la loi par l’exécutif
374. Il a été vu que le Vatican est le seul micro-État à octroyer le pouvoir législatif au Pape.
D’autres États n’accordent pas expressément le pouvoir législatif au Chef de l’État mais le
font participer ainsi que le gouvernement au moyen d’un droit d’initiative de la loi votée
devant le parlement. L’exécutif ne vote pas la loi mais soumet des projets de loi au parlement
auquel revient le droit d’amender et de voter le texte proposé.
375. L'initiative du Chef de l’État. — La Principauté de Monaco est le seul micro-État
européen dont l’initiative de la loi revient exclusivement au Prince et à aucun autre organe de
l’État comme le dispose l’article 66 de sa constitution : « La loi implique l'accord des
volontés du Prince et du Conseil National. L'initiative de la loi appartient au Prince. La
délibération et le vote des lois appartiennent au Conseil National. La sanction des lois
appartient au Prince, qui leur confère force obligatoire par la promulgation »"”
. Les projets
de lois lui sont présentés par le Conseil de gouvernement sous la signature du Ministre d’État.
Ce n’est qu’après l’approbation du Prince que le projet de loi est déposé au bureau du Conseil
National. Par ailleurs, les parlementaires peuvent depuis la révision de 2002, faire des
propositions de loi qui n’entrent en vigueur qu’après avoir reçu l’agrément du Prince et avoir
été soumises au vote du parlement. Dans ce cas, le Gouvernement dispose d’un délai de six
mois pour donner suite aux propositions de loi, les amender et permettre au Prince de déposer
un projet de loi correspondant" dans un délai d’un an. En l’absence de réponse du
gouvernement dans les délais impartis, la proposition de loi est transformée de plein droit en
projet de loi’. À défaut d’un droit d’initiative, le Conseil National dispose d’un droit
d’amendement qui lui permet de faire des adjonctions, des substitutions ou des suppressions
:1128
dans le projet de loi'”*. Pour autant le Prince peut retirer le texte avant son vote final” e
t
doit obligatoirement sanctionner le texte pour qu’il obtienne force obligatoire". À tous les
niveaux de la procédure législative, l’exécutif garde la maîtrise de celle-ci. Que l’on soit
devant un projet de loi ou une proposition de loi, les services administratifs spécialisés
travaillent en amont avant le vote au Conseil National. — En Principauté de Liechtenstein, le
1125 Const. mon. 17 déc. 1962, art. 66.
12° L'examen du texte se fait en commission préalablement à sa présentation au parlement par le rapporteur. Le
vote de la loi intervient par la suite et fait intervenir le droit d’amendement reconnu constitutionnellement aux
parlementaires depuis la révision de 2002.
L27 Ibid, art. 67.
128 Ibid.
"2 Ibid,
M0 Ibid, art. 66
259
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Prince dispose pareillement d’un pouvoir d’initiative législative qui, contrairement au droit
constitutionnel monégasque, ne lui est pas exclusif. Le constitutionnalisme liechtensteinois
confère autant ce droit au Prince qu’à la Diète et au peuple. L’alinéa 1°" de l’article 64 de la
constitution liechtensteinoise dispose : « /. L'initiative législative, c’est à dire le droit de
déposer des propositions de lois appartient : a) au prince, sous forme de projet de loi
, = ; ; 1131
gouvernemental ; b) à la Diète elle-même, c) aux électeurs »
. Dans les faits, le Prince
travaille avec le gouvernement qui ne peut lui refuser tout ordre juridiquement licite!"”. Si le
contrôle de la loi ne se fait pas en amont par le Prince, il se fait en aval par son pouvoir de
1133 so ; . . ; ; A
. Les Principautés de Monaco et du Liechtenstein sont les seuls Etats a reconnaitre
sanction
un droit d’initiative de la loi au Chef de l’État. Au Vatican, la commission pontificale et le
pape sont dans une relation d’aide et d’assistance où la notion de droit d’initiative n’a pas le
même sens. Dans les autres États, celle-ci revient au gouvernement, au détriment du Chef de
l’État.
376. L’initiative du gouvernement. — Seules la République de Saint-Marin et la Principauté
d’Andorre confèrent un droit d’initiative au gouvernement. La législation saint-marinaise
dispose : « L'initiative législative appartient à chaque conseiller, aux commissions du
Conseil, au Congrès d’État, aux conseillers municipaux et aux citoyens, conformément à la
loi organique »**. S’y ajoute une législation spécifique au Congrès d’État qui précise : « Le
Congrès d’État : (...) d) exerce l'initiative législative en délibérant des projets de loi à
soumettre à l'approbation du Grand Conseil Général »""”. Ainsi, le gouvernement de la
République de Saint-Marin peut, après en avoir délibéré, soumettre des projets de loi au
Grand Conseil Général. — Le gouvernement de la Principauté d’Andorre dispose également
d’un droit d’initiative législative qu’il partage avec le Conseil Général : « L'initiative
1136
législative appartient au Conseil Général et au gouvernement »”°. En matière budgétaire,
cette prérogative lui revient exclusivement : « L'initiative du projet de loi du budget
appartient exclusivement au gouvernement, qui le présente à l'approbation parlementaire au
1137
moins deux mois avant l’expiration du budget précédent » ’’. Lorsque l’urgence et la
nécessité le justifient, les deux États permettent à leur gouvernement de présenter au
131 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 64.
32 Ibid, art. 92, al. 1°.
U5 Ibid, art. 9.
M4, sm, n° 59, 8 juil. 1974, op. cit., art. 3 bis, al. 4.
155 L. sm, n°183, 15 déc. 2005, sur le Congrès d’État, art. 2, al. 1. d).
16 Const. and, 28 avr. 1993, ar. 58, al. 1°.
L°7 Ibid, art. 61, al. 1°"
260
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
parlement, un texte qui sera voté en tant que loi °*. Comme analysé précédemment, dans les
deux États le chef de l’État est obligé de promulguer la loi votée au parlement, sa marge de
refus étant très limitée. À Andorre, les coprinces sont renvoyés à une fonction honorifique qui
les contraint à promulguer la loi votée sans véritablement pouvoir s’y opposer‘. De la
même façon, à Saint-Marin les capitaines régents coordonnent les travaux du Congrès d’État
et président le Grand Conseil Général ; élus par ce dernier pour une durée de six mois, leur
_ …. . 1140
opposition est quasi impossible”.
377. Le droit d’initiative permet au Chef de l’État et au gouvernement de faire voter au
parlement, les textes nécessaires à leur politique. Il est normal que dans les monarchies
traditionnelles ce pouvoir revienne au Prince et non au gouvernement. Mais le Liechtenstein,
en reconnaissant une égalité de souveraineté avec le peuple, octroie lui aussi l’initiative de la
loi au parlement. À l’exception de la Principauté de Monaco et du Vatican, tous les micro-
États ont élaboré des mécanismes de démocratie directe et indirecte qui permettent au peuple
de jouir d’un droit d’initiative de la loi (B).
B. L’initiative de la loi par le peuple
378. L’initiative par les représentants du peuple. — L'initiative législative appartient
traditionnellement aux représentants du peuple qui l’exercent au sein d’une assemblée. À
l’exception du Conseil National dont l’exercice du pouvoir législatif se limite au vote de la loi
et à son amendement, les autres parlements disposent d’un droit d’initiative. La situation de la
commission pontificale est un peu différente car la loi fondamentale de l’État de la Cité du
Vatican ne fait pas explicitement mention de ce droit. Dans cet État, le fonctionnement
législatif est quelque peu inversé en ce sens que la commission pontificale élabore des textes
1141 . .
. Au sens strict, son droit
législatif qu’elle soumet au Pape comme vu précédemment
d’initiative n’existe pas. Il s’apparente à des projets de textes similaires à ceux que pourrait
faire toute administration. — Tous les autres micro-Etats européens accordent ce droit au
parlement. En Principauté d’Andorre, il est partagé entre le Gouvernement et le Conseil
138 1bid., art. 60, al. 1°; L. sm., n°183, 15 décembre 2005, sur le Congrès d’État, art. 2, al. 2, b).
199 Ibid, art. 45, al. 1”, g) ; art. 63.
10 L. sm, n°185, 16 décembre 2005, sur les capitaines régents, art. 3 al. 2.
LA à 2. Pour l'élaboration des projets de lois, la commission bénéficiera de la collaboration des conseillers de
l’État, des autres experts et des organismes du Saint-Siège et de l’État qui pourraient y être intéressés. 3. Les
projets de loi sont tout d’abord soumis, par l’intermédiaire de la Secrétairerie du Souverain Pontife ». Cf. L.
fond. vat., 26 nov. 2000, art. 4, al. 2 et 3.
261
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Général""”” ; le parlement andorran disposant d’un pouvoir d’initiative personnel. Trois
parlementaires peuvent faire une proposition de loi qui doit préalablement être publiée et
13. En Principauté de Liechtenstein, la Diète bénéficie de
soumise à l’avis du gouvernement
ce même droit pouvant être exercé par tout parlementaire. Le bureau de la Diète dépose au
gouvernement la proposition loi et celui-ci dispose d’un délai de quatre semaines pour
l’amender avant que celle-ci ne soit proposée pour son vote à l’assemblée délibérante. Une
fois le texte voté, le Prince doit le sanctionner pour le promulguer. En République de Saint-
Marin, le Grand Conseil Général possède également ce droit d’initiative législative. Il revient
. Co Lo. 1144
aux conseillers ainsi qu’ aux commissions .
379. L’initiative par le peuple directement. — Ces micro-Etats sont des régimes
parlementaires, d’où la place importante accordée au parlement et au peuple dans l’exercice
du pouvoir législatif. Ils font partie des seuls États au monde à disposer de mécanismes de
démocratie directe. La République de Saint-Marin et les Principautés d’Andorre et du
Liechtenstein reconnaissent un droit d’initiative populaire à leurs ressortissants. Cette
législation fait l’objet d’un encadrement légal et constitutionnel destiné à garantir leur stabilité
institutionnelle et politique. Tous ces États reconnaissent ce droit d’initiative aux citoyens ou
sujets inscrits sur les listes électorales, ainsi qu’aux communes. Le droit d’initiative populaire
diffère entre les deux Principautés et la République de Saint-Marin. Dans les deux États
monarchiques il s’exerce comme un mécanisme constitutionnel permettant de soumettre au
parlement des propositions de loi alors qu’à Saint-Marin, il s’apparente à une forme de
référendum populaire. Le nombre d’électeurs nécessaires varie; à Andorre, ce droit
d’initiative peut être exercé par un dixième du corps électoral’, au Liechtenstein par mille
électeurs inscrits pour une loi ordinaire et mille cinq cents électeurs inscrits pour une
disposition constitutionnelle alors qu’à Saint-Marin le nombre d’électeurs est de 1,5% du
corps électoral inscrit''*®. Ce droit d'initiative populaire dévolu aux électeurs ou aux sujets est
octroyé également aux collectivités. Ainsi, trois communes conjointes à Andorre et au
! Const. and. 28 avr. 1993, art. 58, al. 1°.
MB Chap. VI. La vie des assemblées dans l’espace francophone : recueil des procédures et des pratiques
parlementaires, La procédure législative andorrane, Cf. URL : recueil.apf-francophonie.org/, [dernièrement
consulté le 5 juillet 2015].
M4, sm, n° 59, 8 juil. 1974, op. cit., art. 3 bis, al. 4.
LP Ibid, al. 2 ; art. 83.
11° L. sm, n° 101, 28 nov. 1994, nouvelles normes en matière de référendum et d'initiative législative populaire,
art. 3.
262
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
: 1147
Liechtenstein
et cinq communes à Saint-Marin peuvent soumettre au parlement une
proposition de loi. Par contre, ce nombre est relevé à quatre communes au Liechtenstein
lorsque le droit d’initiative porte sur une disposition constitutionnelle. En Principauté de
Liechtenstein, toute initiative populaire doit porter sur la modification ou l’abrogation d’une
loi. Si la proposition de loi concerne le vote d’une loi qui n’a pas été prévue par la
constitution et dont l’application dans le pays entraine une dépense exceptionnelle non prévue
par la loi de finance, celle-ci ne peut être débattue à la Diète qu’en étant assortie d’une
. . , 1148
suggestion pour couvrir ces dépenses
. Toute proposition de loi fait l’objet d’un débat à la
Diète lors de la session qui suit son dépôt. Lorsque la proposition de loi porte sur la
constitution elle-même, celle-ci nécessite la délibération de quatre communes ou mille cinq
, 1149
cents électeurs
. — En République de Saint-Marin, le droit d’initiative octroyé au peuple est
quelque peu différent de celui pratiqué à Andorre et au Liechtenstein. La législation saint-
marinaise comprend un droit de pétition populaire et un référendum d’initiative populaire. Ce
droit est ouvert à 1,5% du corps électoral ou cinq conseils municipaux. Il reste limité à
plusieurs égards. Tout d’abord, il ne peut porter sur la suppression d’organes et de pouvoirs
fondamentaux de l’État énoncés à l’article 3 de la loi du 8 juillet 1974 sur les droits
1150
fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin ”. Encore ne peut-il être de nature
abrogative à l’égard d’une loi ou d’un acte ayant force de loi ou ayant un contenu particulier
en matière de taxes, d’impôts, de budget, d’amnistie et de grâce. Il ne peut non plus abroger la
ratification de conventions et de traités internationaux'"*'. Cette demande de référendum doit
contenir la formule exacte, claire et sans équivoque de la proposition à soumettre au vote du
peuple afin de permettre en pleine conscience un libre exercice de la souveraineté''”
populaire. Lorsque la demande porte sur un référendum abrogatif d’initiative populaire, celle-
ci doit être présentée par écrit à la régence par au moins 1,5% du corps électoral ou cinq
53
. Co. 11 . . rel, LA |. .
conseils municipaux ~~ sous peine d’irrecevabilité. Lors de ce dépdt, un délai de 90 jours
court pour la collecte des signatures requises au déroulement du referendum. Une proposition
soumise au référendum est approuvée si elle obtient la majorité des suffrages valablement
1154
exprimés et au moins 32% des suffrages inscrits sur les listes électorales ”’. — À côté de ce
1 Lorsque celle-ci est faite par trois communes, une délibération unanime des assemblées délibératives est
requise, C/, Const. liech., 5 oct. 1923, art. 64, al. 2.
1S 1bid., al. 3.
1 Ibid, al. 4.
10 Ibid, art. 3, a).
LP! rbid.
12 Ihid., art. 3, b).
"3 Ibid. art.5 et art. 6.
"4 Ibid. art. 4.
263
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
referendum d’initiative populaire existe également un autre mécanisme sous forme de droit de
pétition populaire, datant du moyen-âge, appelé demande d’Arengo qui intervient deux fois
par an dans la salle du Grand Conseil Général, le premier dimanche midi après le 1°" octobre
et le premier dimanche midi après le 1°" Avril suivants les deux élections des Capitaines
Régents et autorisant les citoyens à soumettre des requêtes d’intérêt public''™. Si la régence
1156
les trouve pertinentes et conformes à la constitution ”°, ces dernières doivent être étudiées par
1157
le Grand Conseil Général dans un délai de six mois ”’. La décision du Grand Conseil Général
fait l’objet d’un projet de loi approprié qui doit préciser l’organisme auquel revient la
[a x 1158
responsabilité de la mesure à adopter
. L’approbation d’une demande d’Arengo comporte
pour le Congrès d’État l’obligation d’agir de manière conforme afin de réaliser la volonté
expresse du Grand Conseil Général'"°. Ces mécanismes d’initiative populaire ont pour objet
de permettre au peuple de participer à l’élaboration de la législation. Le peuple directement,
ou les collectivités locales, peuvent soumettre au parlement des propositions de loi qui lui
appartient de voter. Les pouvoirs exécutif et législatif ne sont pas les seuls pouvoirs
constituants du pouvoir étatique ($ 3).
$3 L’exercice du pouvoir judiciaire
380. Le pouvoir judiciaire est une de ses composantes du pouvoir de l’État. Il permet de
garantir l’état de droit à un Etat. Grâce à lui, l’exécutif peut assoir son autorité et faire
appliquer la loi. D’où l’intérêt de constater que les micro-États ont bien un pouvoir judiciaire
effectif exercé par un ensemble de cours et tribunaux (A) qui selon les régimes, peut être
également exercé par le Chef de l’État (B).
A. L’exercice par les cours et tribunaux
381. La justice déléguée. — Les institutions auxquelles revient constitutionnellement le
pouvoir judiciaire ne sont pas les mêmes selon les États. Tout dépend de la conception que
l’on se fait de la justice. Dans cet esprit, CARRÉ DE MALBERGœ rappelle que conformément
à la doctrine de Montesquieu, « /a fonction juridictionnelle n’a d’autre objet que d'appliquer
M°5 L. sm., n°72, 30 mai 1995, règlement de l’exercice du droit de pétition populaire au moyen de l’initiative
Arengo, art. 1%.
16 Ibid. art. 2.
157 Exercice de la démocratie directe tres souvent utilisé a Saint-Marin. II permet de stimuler le Grand Conseil
Général et d’étudier les grandes questions qui taraudent la société saint-marinaise ; Cf. L. sm., n°21 du 11 mars
1981.
LS Ibid, art. 5.
19 Ibid. art. 7.
264
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
; ; , ; ; ; ; 1160
aux espèces concrètes soumises aux tribunaux les règles abstraites posées par la loi »° 11
en déduit ainsi que dans cette logique « /a juridiction n’est, en définitive, qu’une opération
d'application des lois, c’est à dire une activité de nature exécutive »"”. C’est pourquoi, dans
les États de nature monarchique le pouvoir judiciaire appartient au monarque, organe exécutif.
Il délègue ensuite cet exercice aux cours et tribunaux. Quelques exceptions sont malgré tout à
noter dans les micro-Etats. La souveraineté en République de Saint-Marin et en Principauté
1162 .
2
d’Andorre réside dans le peuple le pouvoir judiciaire est exercé en son nom par les
juridictions. La constitution andorrane l’explicite clairement en ces termes « la justice est
1163
rendue au nom du peuple andorran (...) » ’’. A l’inverse, en Principauté de Monaco, au
1164
Vatican''®* et en Principauté de Liechtenstein, la souveraineté relève du Chef de l’État, mais
revient aussi au peuple au Liechtenstein. La constitution de Monaco dispose « Le pouvoir
judiciaire appartient au Prince Qui, par la présente Constitution, en délègue le plein exercice
116.
. . . . . 5 A
aux cours et tribunaux. Les tribunaux rendent la justice au nom du Prince » ”. De même que
la constitution du Liechtenstein indique que « toutes les compétences juridictionnelles sont
1166
exercées au nom du Prince et du Peuple (.…..) » ainsi qu’au Vatican où « le pouvoir
Ca ; ; sf 1167
judiciaire est exercé au nom du Souverain Pontife »°“
382. L’indépendance de la justice. — Alors qu’elle est déléguée, tous les micro-États ont
veillé à garantir l’indépendance de la justice, afin de lui permettre d’être rendue à l’abri de
toute influence extérieure. Avant toute chose, les magistrats sont indépendants dans l’exercice
de leurs fonctions juridictionnelles. Les constitutions andorranes et monégasques vont même
jusqu’à garantir leur inamovibilité'"*, permettant aux magistrats du siège d’agir en toute
liberté, sans être sous la menace d’une mutation politique qui les déposséderait d’un dossier.
À sa façon, le droit liechtensteinois précise que « les juges sont, dans l'exercice de leurs
fonctions judiciaires, dans les limites de leur compétence et à l’intérieur de la procédure
a CARRE DE MALBERG (R.), Contribution à la théorie générale de I’Etat, Paris, 1920, vol. I, p. 691.
Ibid.
M6? L'article 2 de la loi saint-marinaise n° 59 du 8 juillet 1974 dispose : « La souveraineté de la République
réside dans le peuple, qui l'exerce dans les formes statutaires de la démocratie représentative. La loi règle
l'Arengo et les autres institutions de démocratie directe », l’article 1”, alinéa 3 de la constitution andorrane du 21
avril 1993 dispose : « La souveraineté réside dans le peuple andorran, qui l'exerce par la voie du suffrage et par
les institutions établies par la présente constitution ».
HS Const. and., 21 avr. 1993, art. 85, al. 1°.
M6 Can. 1404 : « le premier siège n’est jugé par personne ».
HS Const. mon, 17 déc. 1962, art. 88.
166 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 95, al. 1°.
HTL. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 15, al. 1”.
1 Const. and, 21 avr. 1993, art. 85, al. 1”, Const. mon., 17 déc. 1962, art. 88, L. sm., n° 59, 8 juil. 1974, op.
cit., art. 3.
265
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
SR Co 1169
judiciaire, libres de toute ingérence »
. Une disposition qui englobe tout type d’atteinte à la
justice. De même qu’à Saint-Marin les magistrats sont « uniquement soumis à la loi, leur
indépendance et leur liberté de jugement sont assurées dans l’exercice de leurs fonctions ».
Toutes ces dispositions sont différentes mais ont le même effet, celui d’assurer une justice
indépendante.
383. Les principes constitutionnels. — En contrepartie, pour s’assurer que l’exercice du
pouvoir par des juges ne se transforme en gouvernement des juges, certaines constitutions
disposent de principes auxquels toutes les juridictions sont soumises. Le premier d’entre eux,
1170
applicable dans tous ces États est l’interdiction de la peine de mort Les droits
constitutionnels liechtensteinois et andorran exigent également que les décisions de justice
soient motivées!" et qu’il n’y ait pas de peine sans texte législatif!”
. En Andorre, le procès
pénal est public et l’arrêt qui met fin à la première instance doit être rendu par un organe
judiciaire différent de celui qui a dirigé la phase d’instruction. Au Liechtenstein, les litiges
civils doivent respecter les principes suivants : oralité, caractère direct, liberté de la preuve, et
pour les litiges pénaux le principe de l’accusatoire. Très différemment, le droit constitutionnel
vaticanais se contente de constitutionnaliser certains recours. Le premier d’entre eux est le
1173
recours hiérarchique ‘’, suivi du recours devant l’office du travail pour tous les conflits en
rapport au droit du travail''”*, de même le recours devant la Cour d’appel pour ce qui est des
. + qe = 1175
sanctions disciplinaires
. Il faut comprendre que la loi fondamentale du Vatican prévoit des
juridictions spécialisées dans certains domaines, ce qui n’est pas une atteinte à l’indépendance
de la justice ordinaire. En constitutionnalisant le droit processuel, les micro-États ont fait le
choix de le rendre intouchable. D’un État à l’autre, ces dispositions sont très différentes et les
garanties qu’elles accordent conduisent surtout au respect de ces principes dans l’exercice de
la justice.
384. Dans le respect des lois et règlements, une fois déléguée, la justice s’exerce en toute
indépendance par les cours et tribunaux. Pour autant, tous les micro-États ont
constitutionnalisé des principes devant nécessairement être respectés pour que le pouvoir
169 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 95, al. 2.
U7 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 27, al. 2 ; Const. mon., 17 déc. 1962, art. 20 ; Const. and., 21 avr. 1993, art. 8,
al. 3.
U7 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 95, al. 2. ; Const. and. 21 avr. 1993, art. 86, al. 1°.
U7 Ibid. art. 33, al. 2.
MP L. fond. vat., 26 nov. 2000, art. 17
UH Ibid, art.18, al. 1°.
HP Ibid, art. 18, al. 2.
266
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
judiciaire ne soit pas dévoyé. Ces normes constitutionnelles s’expriment sous forme de
libertés fondamentales ou de recours spécifiques. De sorte qu’à l’exception du pouvoir
constituant, aucune institution ne peut leur porter atteinte. Le contraire aurait des
conséquences dans l’exercice du pouvoir judiciaire. De ce fait la justice est rendue en toute
indépendance dans le respect d’un cadre bien établi. Certaines législations donnent au Chef de
l’État le pouvoir de rendre justice (B).
B. L’exercice par le Chef de l’État
385. L’organisation constitutionnelle de certains micro-États autorise certaines autres
institutions à exercer le pouvoir judiciaire. À la lecture de l’article 95 alinéa 2 de la
constitution liechtensteinoise on comprend que l’exercice du pouvoir judiciaire peut être
affecté par d’autres institutions non juridictionnelles : « Les juges sont, dans l'exercice de
leurs fonctions judiciaires, dans les limites légales de leur compétence et à l'intérieur de la
procédure judiciaire, libres de toute ingérence (.…). L'influence d'organes non judiciaires sur
ces décisions et jugements n'est admise que dans les limites expressément prévues par la
Constitution (art. 12) »"®. Si la constitution du Liechtenstein garantit l’indépendance de la
justice, c’est bien le terme « influence d’organes non judiciaires » qui explicite que sous
certaines conditions attachées à l’article 12, le pouvoir judiciaire puisse être exercé par un
autre organe. À l’exception de la République de Saint-Marin, tous les micro-États, sous
certaines conditions, permettent au Chef de l’État d’exercer certaines prérogatives attachées
au pouvoir judiciaire.
386. Le droit de grâce. — Le droit de grâce est l’acte par lequel le Chef de l’État dispense à
un condamné l’exécution d’une peine définitive et exécutoire. Ce droit existe à Andorre, à
Monaco, au Liechtenstein et au Vatican. Son application fait appel à des conditions
différentes selon les États. En Principauté de Monaco, le Prince ne peut exercer ce droit
1177
v’après avoir consulté le Conseil de la Couronne ‘’. En Andorre, il s’exerce librement et
>
conjointement par les Coprinces. C’est la décision commune des deux Chefs d’État qui
1178
permet d’appliquer le droit de grâce Au Liechtenstein, cette prérogative relève
1179
exclusivement du Prince sauf si c’est à l’égard d’un des membres du gouvernement
condamné pour des actes commis dans le cadre de ses fonctions. Dans ce cas il ne peut
17 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 95, al. 2.
77 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 15.
U7 Const. and., 21 avr. 1991, art. 46, al. 1%, a).
U7 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 12, al. 1°.
267
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
exercer son droit de grâce que sur proposition de la Diète""“. Seul au Vatican « la faculté
d’accorder (...), les pardons et les grâces est réservée au Souverain Pontife »"*. Au delà du
fait que le Pape exerce librement son droit de grâce, il est également le seul à jouir d’un droit
de pardon. Cette prérogative liée à la fonction spirituelle du Pape est sans équivalent dans les
autres micro-États. En pardonnant, le Pape ne remet pas en cause les faits ou la peine, mais
accepte la repentance du condamné. C’est en quelque sorte une autre forme de grâce, plus
spirituelle que temporelle. Au côté de ce pouvoir dont les effets peuvent s’en ressententir sur
l’application des peines, d’autres pouvoirs sont accordés au Chef de l’État.
387. Le droit d’amnistie. — Le droit d’amnistie consiste à supprimer rétroactivement le
caractère d’infraction de certains faits. Cet acte a des conséquences plus fortes que la grâce
car les faits proscrits sont considérés comme n’avoir jamais été. Dans de nombreuses
législations ce droit fait intervenir le parlement qui vote une loi d’amnésie, ce qui n’est pas le
cas dans les micro-États. En Principauté de Monaco et au Vatican, seuls micro-États à
reconnaître l’amnistie, ce droit appartient uniquement au Chef de l’État. Néanmoins son usage
nécessite en principe la consultation préalable du Conseil de la Couronne.
388. Le droit de commuer et réduire les peines. — La constitution du Liechtenstein
1182
2
reconnaît au Prince le droit de : « (...) de réduire et de commuer les peines définitives »
c’est-à-dire qu’il peut librement changer la peine d’un condamné en réduisant sa durée ou en
changeant celle-ci par une autre peine. Cependant, « commuer », nécessite que la nouvelle
peine soit moins importante que la précédente. Le Prince de Liechtenstein exerce librement ce
droit sauf lorsqu’il s’agit de réduire la peine d’un membre du gouvernement pour des actes
commis dans le cadre de ses fonctions gouvernementales. Comme pour le droit de grâce, 1l lui
faut alors une proposition du parlement sans laquelle il ne peut faire usage de ce droit. Le
droit liechtensteinois accorde beaucoup plus de prérogatives dans ce domaine, que peuvent en
avoir les autres Chefs d’État. Il est de même permis au Prince d’abandonner les enquêtes en
cours. Ce droit d’abandon d’une enquête est un droit qu’il exerce seul, sans avoir à répondre
de son usage.
V8 Ibid, al. 2.
LS! L. fond. vat.… 26 nov. 2000, art. 19.
182 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 12, al. 1°.
268
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
389. La souveraineté des micro-États passe par l’exercice du pouvoir judiciaire. Ces derniers
ont tous, à l’exception du Vatican, une justice indépendante. Comme 1l a pu l’être analysé,
sous certaines conditions, le Chef de l’État peut interférer dans le cours légal de la justice.
Tant que son intervention reste limitée, il n’y a pas d’atteinte à la justice. L’exercice des trois
pouvoirs rend opérationnelle l’autorité politique nécessaire à assurer leur souveraineté. Pour
s’assurer qu’aucune institution ne puisse prendre le contrôle total du pouvoir, les constitutions
des micro-États disposent de mécanismes de contre-pouvoirs, qui, sous certaines conditions,
peuvent opposer plusieurs institutions. Ainsi en se contrôlant les unes des autres, assurent
elles le bon fonctionnement institutionnel de leurs États (SECTION 2).
SECTION 2. L’organisation des contre-pouvoirs
390. Afin d’éviter que chacune des institutions politiques qui composent l’organisation
constitutionnelle n’abuse de ses prérogatives, les constituants ont élaboré des mécanismes de
contrôle. Toutes les précautions ont été prises pour s’assurer que le jeu des institutions
garantit le caractère démocratique du régime politique des micro-États. À l’exception du
Vatican dont le régime absolutiste n’est pas contestable, tous les micro-États disposent de
constitutions qui assurent le contrôle du parlement (81), la mise en responsabilité de l’exécutif
(82) et l’indépendance des juridictions (§3).
$1 La dissolution du parlement
391. Lorsqu’un conflit politique survient entre le parlement et l’exécutif, certains régimes
accordent à ce dernier le pouvoir de dissoudre le parlement et de convoquer de nouvelles
élections. Suivant la nature du régime, la dissolution du parlement n’est pas engagée par la
même institution. Les micro-États à exécutif fort accordent cette prérogative au chef de l’État
(A) alors qu’à l’inverse, les régimes à pouvoir législatif fort donnent ce pouvoir au
gouvernement (B).
A. La dissolution par le Chef de l’Etat
392. En Principautés de Monaco et de Liechtenstein. — L'exercice du pouvoir de
dissolution du parlement diverge légèrement entre la Principauté de Monaco et celle du
Liechtenstein. À Monaco, le Conseil National est dissout uniquement par le Prince après avis
du Conseil de la Couronne. Dans ce cas il est procédé a de nouvelles élections dans un délai
de trois mois. L’article 74 de la constitution monégasque du 17 décembre 1974 est très clair
sur ce point : « Le Prince peut, après avoir pris l'avis du Conseil de la Couronne, prononcer
269
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
la dissolution du Conseil National. Dans ce cas, il est procédé à de nouvelles élections dans
1183
le délai de trois mois » “”. L’usage du droit de dissolution par le Prince ne fait aucunement
appel au gouvernement : « Sont dispensées de la délibération en Conseil de Gouvernement et
de la présentation par le Ministre d'État, les Ordonnances Souveraines : (...) ; - portant
1184
dissolution du Conseil National »““. — Au Liechtenstein, la Diète est responsable devant le
Peuple et le Prince. Ce dernier a le pouvoir, pour des motifs graves, de suspendre la Diète
pendant trois mois ou de la dissoudre. La suspension, la clôture ou la dissolution doivent être
U8 En cas de dissolution de la Diète, de nouvelles
1186
prononcées devant la Diète réunie
élections doivent être organisées dans un délai de six jours ”’. Durant ce laps de temps, est
. 04 “Ly . 1187 . . . ç . , .
institué un Comité National ~' qui, au lieu et place de la Diète gère les affaires nécessitant
1188
2
son concours ou celui de ses commissions et ce, jusqu’à l’élection d’un nouveau
parlement. La Diète est également responsable devant le Peuple représenté directement par les
citoyens ou les communes. La constitution du Liechtenstein dispose à son article 48 que :
« 2. La Diète doit être convoquée sur la requête écrite et motivée d'au moins mille électeurs
ou au vu des délibérations des assemblées communales d'au moins trois communes.
3. Dans les mêmes conditions qu'au précédent paragraphe, mille cinq cents électeurs ou
quatre communes sur délibérations de leurs assemblées, peuvent demander une consultation
populaire portant sur la dissolution de la Diète »""”.
393. Le troisième alinéa de l’article 48 précise les modalités de dissolution du parlement par
le peuple. Elle prend la forme d’une consultation populaire dont l’objet porte sur la
dissolution du parlement. Cette consultation est appelée va/ksabstimmung. Sa mise en place
ne peut se faire que sur requête écrite et motivée d’au moins mille cinq cents électeurs ou au
vu des délibérations des assemblées communales d’au moins quatre communes. Le régime
politique de la Principauté de Liechtenstein est semi-princier, semi-parlementaire. C’est
pourquoi la dissolution du parlement liechtensteinois ne peut être engagée uniquement par le
Prince comme à Monaco, mais aussi par les citoyens sous forme de démocratie directe. Dans
18 Const. mon, 17 déc. 1962, art. 74.
LB Ibid, art. 46.
185 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 48, al. 1.
L86 Ibid, art. 50.
M87 Ce comité est composé du président de la Diète en exercice et en cas d’empêchement, le cas échéant
remplacé par son vice-président, et de quatre membres de la Diète élus en son sein et représentant de façon
égalitaire le Haut-Pays et le Bas-Pays. La durée du mandat du comité national expire avec la nouvelle réunion de
la Diète, Cf Const. liech., 5 oct. 1921, art. 72, al. 1¥ et art. 72, al. 2.
18 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 71.
18 Ibid, art. 48, al. 2 et 3.
270
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
les autres micro-Etats, majoritairement des régimes parlementaires, la dissolution du
parlement revient au Chef de l’État mais la décision politique appartient au gouvernement
(B).
B. La dissolution par le Gouvernement
394. En Principauté d’Andorre et en République de Saint-Marin. — Que ce soit à
Andorre ou à Saint-Marin, la dissolution du parlement revient au Chef de l’État.
Conformément à la constitution du 28 avril 1993, les Coprinces d’Andorre agissent en tant
1190
. Pour
qu’arbitres et modérateurs du fonctionnement des pouvoirs publics et des institutions
autant, la décision de dissoudre le parlement revient au gouvernement. L'article 71 de la
constitution andorrane dispose :
« 1. Après délibération du gouvernement, le chef du gouvernement peut, sous sa responsabilité, demander aux
Coprinces la dissolution du Conseil Général. Le décret de dissolution fixe la date des élections conformément
aux dispositions de l’article 51 alinéa 2" de la présente constitution.
2. La dissolution ne peut être prononcée si une motion de censure a été déposée ou si l’état d’urgence a été
déclaré.
3. Aucune dissolution ne peut avoir lieu dans le délai d’un an qui suit les élections précédentes ».
395. La lecture de cet article est une preuve supplémentaire du rôle honorifique des
Coprinces andorrans. Tout est constitutionnellement fait pour qu’il n’y ait pas d’ingérence
étrangère dans la politique andorrane. Si juridiquement il revient aux Coprinces le droit de
dissoudre le parlement, politiquement cette décision est prise par le gouvernement et rien ne
montre qu’ils puissent agir autrement. La constitution encadre ce droit pour éviter les abus.
L’usage du droit de dissolution est proscrit après tout dépôt d’une motion de censure lorsque
l’état d’urgence est déclaré et pendant la période d’un an suivant les élections précédentes. —
En République de Saint-Marin, la situation est comparable car les Chefs d’État ne gouvernent
pas mais représentent l’État. Et de façon similaire, il leur revient le droit de dissoudre le
parlement : « Aux capitaines régents appartiennent également les compétences suivantes : 1)
dissoudre le Grand Conseil général, dans les cas déterminés par la loi (.…) »"”. L
es
Capitaines Régents peuvent être amené à dissoudre le parlement lorsqu’aucune majorité ne se
dégage pour former un gouvernement. Après plusieurs tentatives infructueuses ils peuvent
décider de la dissolution du Grand Conseil Général. C’est là toute la nuance à faire avec le
1% Const. and. 28 avr. 1993, art. 44, al. 2.
M°1 Cet article précise que les élections se dérouleront trente à quarante jours après l’expiration du mandat de
conseillers.
1921, sm, n° 185, 16 déc. 2005, sur les Capitaines Régents, art. 3, al. 3, 1°).
271
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
droit constitutionnel andorran. Dans un cas la dissolution est demandée par le gouvernement,
dans l’autre c’est l’impossibilité pour le parlement saint-marinais d’avoir une majorité stable
capable de former un gouvernement qui provoque une dissolution.
396. Même si ces régimes diffèrent sur leur nature politique, tous les micro-États accordent
au Chef de l’État le pouvoir de dissoudre le parlement mais ne l’autorisent pas à prendre une
telle décision. Les Principauté de Monaco et de Liechtenstein accordent ces deux prérogatives
au Prince alors que la Principauté d’Andorre et la République de Saint-Marin qui sont des
régimes parlementaires ne le permettent pas. Le gouvernement décide d’engager la confiance
du parlement ; s’ensuit dès lors une dissolution systématique par le Chef de l’État. À noter
que le régime liechtensteinois étant semi-princier et semi-parlementaire, la dissolution du
parlement par le peuple est admise. Tous ces jeux de pouvoir et de contre-pouvoir peuvent
sous certaines conditions engager la responsabilité de l’exécutif ($2).
$2 La responsabilité de l’exécutif
397. Le fait que l’exécutif se compose de deux institutions n’impose pas que les deux
puissent voir engagée leur responsabilité. Dans les micro-Etats, le Chef de l’État est garant
des institutions, ce qui lui permet de dissoudre le parlement mais le rend alors irresponsable
devant les autres institutions. (A). À l’inverse, ce n’est pas le cas du gouvernement qui, selon
les régimes, engage sa responsabilité politique ou celle de ses membres devant le Chef de
l’État ou le parlement (B).
A. L’irresponsabilité du Chef de l’État
398. L’irresponsabilité politique. — Il faut comprendre que dans les micro-États le Chef de
l’Etat est politiquement irresponsable. La constitution andorrane l’explicite en ces termes :
« Sauf dans les cas prévus par la présente constitution, les coprinces n’engagent pas leur
responsabilité. La responsabilité de leurs actes incombe aux autorités qui les
; 1193
contresignent »
, aucune autre constitution ne déclare l’irresponsabilité politique du Chef
de l’État. C’est de l’absence de dispositions que l’on peut en déduire son irresponsabilité. À
défaut d’engager la responsabilité politique du Chef de l’État, la constitution liechtensteinoise
prévoit l’abolition de la monarchie par les citoyens. Le Prince ne peut être tenu en échec dans
son exercice du pouvoir, mais mille cinq cents citoyens peuvent déposer une proposition
19 Const. and., 28 avril. 1993, art. 45, al. 3.
272
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
d’abolution de la monarchie par référendum. L’ application de cette disposition n’engage pas
seulement la responsabilité du Prince mais la nature méme du régime politique :
« 1. Les citoyens, a condition d'étre au moins mille cing cents, ont le droit de déposer une
initiative pour l'abolition de la monarchie. Si cette proposition est acceptée par le peuple, la
Diète rédige une nouvelle Constitution, républicaine, qu'elle soumet à référendum après un
an au plus tôt et deux ans au plus tard. Le prince a le droit de soumettre une nouvelle
Constitution au même référendum. La procédure décrite plus bas remplace donc la procédure
de modification de la Constitution décrite au paragraphe 2 de l'article 112 »""°*.
399. L’irresponsabilité juridique. — Dans une autre mesure, toutes les constitutions
envisagent l’irresponsabilité juridique du Chef de l’État. La constitution monégasque
1195
2
dispose : « La personne du Prince est inviolable » celle du Liechtenstein précise : « Le
Prince n’est soumis à la juridiction des tribunaux et n’est pas juridiquement responsable »"!°°
et celle de Saint-Marin affirme que : « Les capitaines régents ne peuvent être poursuivis sous
quelque forme et pour quelque raison que ce soit durant leur mandat ». Le Chef de l’État est
irresponsable totalement, que ce soit politiquement ou juridiquement. Aucun mécanisme
constitutionnel n’existe pour engager sa responsabilité. L’adage selon lequel « le roi ne peut
mal faire » prend toute sa place en ce qui concerne les micro-États. Ce qui s’explique à la fois
par son rôle central dans le régime politique de ces États, et par la fonction de garant des
institutions. La plupart ne gouvernent pas, c’est pourquoi la responsabilité politique est
reportée sur le gouvernement (B).
B. La responsabilité du gouvernement
400. Le degré de responsabilité du gouvernement n’est pas le même selon les régimes
politiques. Les États à pouvoir exécutif fort que sont le Vatican et Monaco rendent le
gouvernement responsable uniquement devant le Chef de l’État. Les autres États sont des
régimes parlementaires permettant d’engager la responsabilité politique du gouvernement.
401. Devant le Chef de l’État. — En Principauté de Monaco, le gouvernement relève de la
1197
haute autorité du Prince et : « Le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement sont
19% Const. liech., 5 oct. 1921, art. 113, al. 1°.
1195 Const. mon., 17 déc. 1962, art. 3, al. 3.
119% Const. liech., 5 oct. 1921, art. 7, al. 2.
M°7 V. Const. mon., 17 déc. 1962, art. 3, al. 1" et art. 43.
273
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1198
responsables envers le Prince de l'administration de la Principauté » ~~. La constitution
monégasque n’autorise pas le Conseil National à engager la responsabilité politique du
gouvernement. Ce dernier est nommé par le Prince, exerce ses fonctions sous son autorité et
n’est responsable que devant lui. Ce système rappelle le régime présidentiel des Etats-Unis et
fait en quelque sorte du gouvernement une assemblée de fonctionnaires quasi-inamovibles. Le
Conseil de gouvernement est responsable de sa bonne gestion administrative uniquement
devant le Prince. C’est ce qui fait dire à Georges GRINDA : « Que nous sommes en face d’un
1199
Gouvernement Princier » — Au Liechtenstein, jusqu’à la réforme du 16 mars 2003, le
fonctionnement gouvernemental était identique. Il est depuis responsable de l’administration à
1200
la fois devant le Prince et la Diète qui peut voter une motion de défiance “. D’un commun
accord, les deux institutions peuvent engager la responsabilité du gouvernement ou d’un de
ses membres.
402. Devant le parlement. — En outre, le gouvernement du Liechtenstein engage sa
responsabilité lors de la lecture annuelle du rapport gouvernemental sur ses activités
officielles. Chaque membre du gouvernement doit pouvoir rendre individuellement des
comptes au parlement. La perte de confiance d’une des deux institutions oblige le
gouvernement à la démission et conduit à la nomination d’un gouvernement provisoire par le
: 1201
Prince
qui doit se soumettre au vote de confiance de la Diète dans les quatre mois :
« 1. Si le Gouvernement perd la confiance du prince ou de la Diète, il perd le pouvoir d'exercer ses fonctions.
Pour la période précédant l'entrée en fonction du nouveau Gouvernement, le prince nomme, conformément aux
dispositions des paragraphes 1 et 4 de l'article 79, un Gouvernement provisoire chargé d'administrer l'État
(paragraphe 1! de l'art. 78). Après un délai de quatre mois au plus, si le prince n'a pas encore nommé de
nouveau Gouvernement sur proposition de la Diète (paragraphe 2 de l'art. 79), le Gouvernement provisoire se
soumet au vote de confiance de la Diète.
2. Si un membre du Gouvernement perd la confiance du prince ou de la Diète, le prince prend en accord avec la
Diète la décision de le maintenir ou non dans ses fonctions. Ses fonctions officielles sont remplies par son
Lt à \ Co 1202
suppléant jusqu'a la nomination d'un nouveau membre » ~~.
403. Cette mise en responsabilité duale n’existe pas en Principauté d’Andorre et en
République de Saint-Marin. Dans ces deux Etats, seul le parlement peut engager la
1% 1pid., art. 50.
119 GRINDA (G.), Les institutions de la principauté de Monaco. op. cit. p. 93.
1200 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 62, al. h).
201 Le Chef du gouvernement prête serment au Prince, préside le gouvernement et appose son contreseing sur
les lois, décrets et ordonnances avant leur entrée en vigueur. En cas de départ de ce dernier, son intérim est
exercé par un son suppléant.
202 Const. liech. 5 oct. 1921, art. 78, al. 1°.
274
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
responsabilité du gouvernement. Le système constitutionnel andorran permet d’engager la
responsabilité politique du Chef du gouvernement et non celle du gouvernement. Ce n’est que
par ricochet, en appliquant le principe de la solidarité gouvernementale, que le gouvernement
se voit engagé dans son ensemble. Cette mise en responsabilité peut se faire à la demande du
1203
parlement par le vote d’une motion de censure ~~ ou à l’inverse, par le chef du gouvernement
. ~ : 1204
lui-même lors du vote d’une question de confiance “
— Contrairement au régime juridique
andorran, celui de Saint-Marin autorise la mise en responsabilité collégiale et individuelle des
membres du Congrès d’État. Les secrétaires d’État sont responsables uniquement devant le
parlement de tous les actes de leur propre dicastère'””.
404. Il faut ainsi comprendre que lorsque le gouvernement dispose d’attributions liées à
celles du Chef de l’État, les moyens d’engager sa responsabilité autrement que devant le Chef
de l’État sont limités. Au contraire, dès lors que le gouvernement est autonome, il devient
chef de l’exécutif et politiquement responsable. Le régime de responsabilité dont 1l fait l’objet
découle des attributions constitutionnellement reconnues au gouvernement. L’étude de la
responsabilité politique des institutions dans les micro-États oblige à s’intéresser aux régimes
de protection des cours et tribunaux dans ces États ($3).
$3 L’indépendance des juridictions
405. Il faut bien dissocier l’indépendance de la justice de l’indépendance des juridictions.
Contrairement aux autres institutions, les cours et tribunaux sont moins politisés. Il revient à
l’État d’assurer leur indépendance au regard de toute interférence éventuelle de l’exécutif et
du parlement. Pour ce faire, leurs législations assurent l’indépendance des juridictions par des
garanties normatives (A) et un mode impartial de recrutement des magistrats (B).
A. Les garanties
406. L’organisation juridictionnelle. — Parler de l’indépendance des juridictions c’est
avant tout s’assurer que leur organisation constitutionnelle est garantie. La Principauté de
Liechtenstein est le seul micro-État à l’avoir constitutionnalisée pour préserver le dualisme
juridictionnel qui lui est cher et les compétences juridictionnelles de la Cour d’État. Ainsi, à la
lecture de celle-ci comprend on que cette organisation s’articule autour de tribunaux
1203 Const. and. 28 avr. 1993, art. 69.
204 1pid., art. 70.
2051, sm., n°183, sur le congrès d’État, art. 1” et art. 8.
275
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
ordinaires, d’un tribunal administratif et d’une Cour d’État. Il est rappelé « que la compétence
juridictionnelle ordinaire appartient en première instance au Tribunal princier territorial de
Vaduz, en second instance au Tribunal princier supérieur et en troisième instance à la Cour
Princière suprême »'”°° et qu’il existe un principe de surveillance de la juridiction supérieure
1207
sur la juridiction inférieure “ ’. De même qu’est constitutionnalisée l’existence d’une Cour
1208 : -
. — Dans les autres micro-Etats, la
que l’on peut pratiquement qualifier de Cour suprême
constitution renvoie l’organisation, le fonctionnement et le statut des magistrats à la prise
d’une loi!”’. C’est en gravant ce principe dans le marbre que les constituants se sont assurés
de préserver l’indépendance des juridictions. Toute modification dans ces domaines doit
nécessairement passer par le vote du parlement qui, suivant les législations, peut être très
contraignant. En Principauté d’Andorre et en République de Saint-Marin, une loi organique
1210
est nécessaire, d’où l’obligation d’une majorité absolue “ . Le droit constitutionnel saint-
marinais précise que « foutes les fonctions judiciaires sont exercées par les organes
\ . 45 1211
appartenant à l’ordre judiciaire »
. Les législations andorrane et liechtensteinoise vont
; CL RE , : : 212
jusqu’à préciser que « les juridictions d’exceptions sont interdites »’““, de sorte que les
compétences juridictionnelles accordées aux juridictions ne puissent pas être détournées au
profit d’organes juridictionnels parallèles *”
. Pour autant, chose exceptionnelle, le droit
constitutionnel liechtensteinois prévoit que le règlement de certains litiges puisse être délégué
par une loi à des juridictions de première instance représentées par des employés du tribunal
ordinaire qui ne sont pas des juges mais des personnes formées à cet effet""*. Ce n’est pas
une décision prise par le fait du Prince, comme on peut le retrouver dans d’autres législations,
mais bien une disposition constitutionnelle qui assure l’intervention d’une loi, ce qui garantit
l’indépendance de la justice. De même au Vatican, l’organisation judiciaire dépend de la loi
du 21 novembre 1987 et la loi fondamentale de l’État de la Cité du Vatican permet au Pape de
« déférer l’instruction et la décision à une instance particulière, et lui donner la faculté de se
i ji : 1215 ; . nt
prononcer en équité et sans recours ultérieur possible » “”. À l’exception de ce cas précis,
1206 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 97, al. 1°.
207 1pid., art. 101.
208 Ibid, art. 104.
ROT, sm, n° 59, 8 juil. 1974, art. 3, Const. and, 21 avr. 1993, art. 85, al. 2 ; Const. mon. 17 déc. 1962, art. 88 ;
Const. liech., 5 oct. 1921, art. 86, al. 1°".
21% Const. and, 21 avr. 1993, art. 85, al. 2; L. sm., n° 59, 8 juil. 1974, déclaration des droits et des principes de
l’ordre juridique, art. 3.
PU TL. sm, n° 59, 8 juil. 1974, art. 3.
PU Ibid.
213 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 33, al. 1°.
LM Ibid, art. 98.
P3 L. fond. vat., 22 fév. 2001, art. 16.
276
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
toutes ces dispositions renforcent l’indépendance des juridictions qui se voient confortées
dans leur organisation juridictionnelle. Il n’en reste pas moins que celle-ci n’est pas toujours
assurée quant il s’agit du recrutement des magistrats qui les composent (B).
B. Le recrutement
407. La nomination des juges doit concilier le contrôle du pouvoir judiciaire et
l’indépendance de la justice. Le but est d’empêcher les juges de faire la loi sans qu’ils soient
complètement soumis à une autre institution. Dans cet intérêt, selon les micro-États, les
modalités de recrutement des magistrats des cours et tribunaux sont différentes.
1216
et les
408. Un recrutement par l’exécutif. — À Monaco, les magistrats monégasques
magistrats français sont nommés par ordonnance souveraine du Prince sur proposition du
directeur des services judiciaires de la Principauté. Les magistrats français sont recrutés sur
concours en France et sont détachés de l’administration française en application de la
217 Le fait que la personne chargée de
convention franco-monégasque du 28 avril 1930
proposer les candidatures soit le directeur d’une administration soumise au gouvernement fait
de l’exécutif l’unique institution en charge du recrutement des magistrats. Ce qui peut avoir
des conséquences ultérieures quant à l’indépendance de la justice. Pour pallier ce défaut, la
1218
législation monégasque assure aux juges du siège leur inamovibilité “ ”, ce qui n’est pas le cas
au Vatican où les magistrats sont recrutés et nommés par le Pape ; pire encore, « ils dépendent
4 sn Téoiclatif 1219
hiérarchiquement du Souverain Pontife et des organes qui exercent le pouvoir législatif » °°.
Leur gestion de carrière ne relève pas d’un organe indépendant comme c’est le cas dans tous
les autres États.
409. Un recrutement paritaire. — Les autres micro-États ont choisi de faire intervenir
plusieurs institutions dans le recrutement des juges pour remédier aux effets indésirés du
contrôle unique de l’exécutif. En Principauté de Liechtenstein, le recrutement des juges fait
intervenir à la fois le Prince et la Diète au sein d’une commission paritaire présidée avec voie
prépondérante par le Prince. Les représentants du souverain sont aussi nombreux que les
représentants du parlement, sachant qu’il y a un représentant par groupe parlementaire. À cela
PIS L. mon. n° 783, 15 juil. 1965, sur l’organisation judiciaire, art. 2, al. 1°".
1217 GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, l’Ftat, son statut international, ses institutions, Ed. A. Pedone,
2009, p. 167.
218 L. mon. n° 783, 15 juil. 1965, sur l’organisation judiciaire, art. 4.
219 L. N.CXIX, 21, nov. 1987, sur l’organisation judiciaire du Vatican, art. 2.
277
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
s’ajoute la présence du ministre de la justice. La commission ne désigne pas mais
recommande les magistrats. Toute recommandation doit être préalablement acceptée par le
Prince puis soumise à la Diète. Si cette dernière l’accepte, le Prince nomme le juge. Dans le
cas contraire la constitution du Liechtenstein indique que : « si la Diète refuse un candidat
recommandé par la commission et qu'on ne s'accorde sur aucun autre candidat au cours des
quatre semaines qui suivent, la Diète propose son propre candidat et fixe la date d'un
référendum. Dans le cas d'un référendum, les citoyens habilités à voter ont le droit de
nominer des candidats selon les règles de l'initiative législative (art. 64). Si plus de deux
candidats sont élus, un second tour a lieu conformément au paragraphe 2 de l'art. 113. Le
candidat qui obtient la majorité absolue des voix est nommé juge par le prince »””. A
l’inverse du régime monégasque, l’opposition des deux institutions conduit à la neutralisation
des pouvoirs exécutif et législatif et à l’assurance d’un recrutement impartial.
410. Un recrutement indépendant. — En Principauté d’Andorre et en République de Saint-
Marin, la nomination des juges est déléguée à une autre institution. Toute la différence vient
de la composition de celle-ci qui n’est pas la même entre les deux États. Le Conseil Supérieur
de la Justice d’Andorre se compose « de cinq membres désignés parmi les andorrans âgés de
plus de vingt-cinq ans et spécialistes de l'administration de la justice. L'un d'entre eux est
désigné par chacun des coprinces, un par le syndic général, un par le chef du gouvernement
et un par les magistrats et les baillis. Leur mandat est de six ans et ils ne peuvent faire l'objet
de plus de deux désignations consécutives. Le Conseil supérieur de la justice est présidé par
la personne désignée par le syndic général »'**'. Cette composition paritaire faisant intervenir
diverses institutions assure une meilleure impartialité de l’institution dans la nomination des
magistrats. Mieux encore, la constitution andorrane confère au conseil supérieur de la justice
1222
la mission de veiller à l’indépendance des juges ““ et au ministère public d’assurer la défense
1223
de l’ordre juridique et l’indépendance des tribunaux — Quant à la législation saint-
marinaise, elle garantit « aux juges leur pleine indépendance et leur liberté de jugement »'***,
La nomination des magistrats revient au Conseil Supérieur des affaires de la justice qui fait
jouer l’opposition entre les Chefs d’État et le parlement. Cette institution est présidée par les
Capitaines Régents mais se compose de huit membres élus à une majorité des deux tiers par le
220 Const, liech., 5 oct. 1921, art. 113.
1221 Const. and., 21 avr. 1993, art. 89, al. 2.
1222 Const. and. 21 avr. 1993, art. 89, al. 1°".
LP Ibid. art. 93, al. 1°.
LA L. sm, n° 83, 28 oct. 1992, sur l’organisation judiciaire de Saint-Marin, art. 1°".
278
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
17° Les membres du Conseil Supérieur des affaires de la justice sont
Grand Conseil Généra
avant tout des juristes, des avocats ou des universitaires reconnus pour leur professionnalisme
et leur impartialité. Le parlement les nomme lors d’une séance exceptionnelle qui fait l’objet
d’un vote. Les deux tiers des suffrages exprimés sont nécessaires pour être élus lors d’un des
1226
trois premiers tours, puis une majorité absolue suffit ‘“’. Toute l’impartialité de cette
institution est couverte par la présidence des Capitaines Régents et l’élection des membres qui
17?” Bien loin du jeu des pouvoirs et
sont tous responsables devant le Grand Conseil Généra
des contrepouvoirs, à l’exception de la législation du Vatican, tous les micro-Etats européens
se sont assurés de garantir l’indépendance des juridictions en préservant leur organisation
juridictionnelle et le recrutement de leurs membres.
411. En se dotant d’une organisation constitutionnelle dont les éléments viennent d’être mis
en lumière, les micro-États se sont tous assurés une autorité politique, condition sine qua non
à toute souveraineté interne. D’un État à l’autre, elle peut parfois être très différente car elle
est adaptée à leurs caractéristiques territoriales, historiques et juridiques. Il n’en demeure pas
moins qu’elle est effective. Elle est malgré tout insuffisante pour leur permettre d’avoir une
souveraineté internationale. Ils ont tous passé des accords internationaux visant à garantir
celle-ci et à leur permettre de jouir de souveraineté internationale (PARTIE 2).
22 Ibid, art. 13.
226 Ibid, art. 6.
227 Ibid, art. 14.
279
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
412. L’existence d’une constitution n’est pas suffisante pour démontrer l’établissement d’une
autorité exécutive. Encore faut-il qu’elle soit appliquée et qu’il en découle un pouvoir
politique. Partagées entre États monarchiques et États républicains, les institutions des micro-
États sont très différentes. Elles assurent toutes l’exercice des pouvoirs exécutif, législatif et
judiciaire et une séparation plus ou moins souple de ces pouvoirs. Très à la marge, le régime
pontifical dont la nature sui generis est incontestable, se contente d’attribuer le pouvoir papal
a d’autres institutions. Par contre, revient en dernier ressort le pouvoir de décision. Le jeu des
institutions fait naître des contre-pouvoirs qui permettent aux organes de l’Etat de se contrôler
les uns les autres et d’engager leur responsabilité politique. C’est ce qui dans ces Etats
garantit l’équilibre institutionnel nécessaire pour empêcher toute déviance du pouvoir au
profit d’une institution. En outre, selon les législations, la petitesse des micro-États leur a
permis de développer des mécanismes de démocratie directe qui octroient au peuple, un droit
d’initiative. À ce niveau de l’étude, le constat peut être fait que tous les micro-États possèdent
une organisation constitutionnelle propre qui témoigne chez eux de la réalité d’une autorité
politique.
280
LA SOUVERAINETÉ INTERNE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE PARTIE
413. La souveraineté interne des micro-États européens n’est pas contestable. Elle reste pour
autant très originale à plus d’un titre, et ce pour de nombreuses raisons tant matérielles que
juridiques qui tiennent à l’addition d’éléments de souveraineté atypiques. Leur caractéristique
commune est d’avoir un territoire exigu et une faible démographie. Ces particularités
géographiques ont fortement influencé leur évolution juridique qui sont toutes dissemblables
car adaptées à des circonstances différentes. Partant de celles-ci, les micro-Etats européens
ont établi une organisation politique créée de toutes pièces, prenant en compte leur situation
géopolitique, territoriale et historique. C’est ce qui explique que leurs régimes politiques
soient si anciens, avec des éléments de démocratie participative. Il n’est pas possible de
remettre en cause l’existence d’une autorité politique, condition essentielle pour les considérer
en tant qu’États. Ainsi peut-on considérer que les micro-États jouissent d’une souveraineté
interne adaptée à leurs contraintes. Sur ce point, l’État du Vatican en est un exemple flagrant,
tant sur le plan territorial que démographique ou juridique. Ces trois éléments ont beau être
artificiels, ils n’en sont pas moins réels dans cet État. Toutes ces différences expliquent leurs
disparités car il n’existe pas dans les micro-États un modèle de souveraineté interne, mais
plutôt des caractéristiques communes qui fondent leur singularité et leur originalité.
281
DEUXIÈME PARTIE : LA SOUVERAINETÉ
INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
283
« L'Etat dispose d’une supériorité absolue au sein même de ses
frontières. Du fait de sa souveraineté nationale, l'Etat jouit d’un
1228
certain nombre de droits fondamentaux au niveau international »
François GRÜNEWALD
1228 GRUNEWALD (F.), « Les quasi-États, ovnis géostratégiques ou outils de déstabilisation politique ? », entre
guerre et paix, les quasi-Etats, Rev. Diplomatie, janvier - février 2008, p. 34.
285
414. L’Etat n’est pas la seule entité à détenir à la fois un territoire, une collectivité humaine
et une autorité politique. Il existe d’autres communautés autonomes qui peuvent avoir les
mêmes revendications. La différence tient à leur place au sein de la communauté
internationale!?””.
Seuls les États peuvent revendiquer une souveraineté tant interne
qu’internationale. L’intérêt est de démontrer que pour être considérés en tant qu’État, les
micro-États européens ont établi des accords avec d’autres États. Ils se sont assurés de
pouvoir disposer des composantes de la souveraineté internationale (TITRE 1) au moyen de
relations internationales négociées (TITRE 2).
122 DAILLER (P.), FORTEAU (M), PELLET (A.). Droit international public, Paris, Ed. Lextenso, 8°"° éd.
2008. p. 422.
287
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 1 : LES COMPOSANTES DE LA SOUVERAINETÉ
INTERNATIONALE
« Un Etat souverain ne saurait se voir imposer à un droit
PE 1230
supérieur »
Thomas HOBBES
415. À l’origine, la notion de souveraineté internationale permettait aux États d’affirmer leur
indépendance. En ce sens, la Charte des Nations Unies rappelle que : « l'Organisation est
; oo tit : 1231
fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses membres »
. En ce qui concerne
les micro-États, les spécificités attachées aux composantes de leur souveraineté interne ont eu
des incidences sur leur souveraineté internationale. De ce fait, ils ont dû s’adapter à leur
environnement extérieur au moyen de concessions qui affectent directement leur personnalité
juridique (CHAPITRE 1) et restreignent cette capacité juridique internationale (CHAPITRE
2).
CHAPITRE 1 : La personnalité juridique internationale
« L'État est un être corporatif distinct des organes entre lesquels il
répartit l'exercice des pouvoirs publics au niveau interne et doté,
par les normes de l’ordre juridique international, de l'aptitude à
exercer des droits et à assumer des obligations au niveau
externe »1°°?
THIERRY (H.), COMBACAU (J.)
416. La communauté internationale est une fiction juridique qui réunit tous les sujets de droit
international. Pour en faire partie et étre reconnus en tant qu’Etat, les micro-Etats se sont
dotés d’une personnalité juridique internationale, qui leur a permis d’être titulaires de droits et
de devoirs!” liés à cette communauté. Il en résulte que compte tenu de leurs caractéristiques,
leur autonomie de souveraineté est limitée (SECTION 1) et leur indépendance toute relative
(SECTION 2).
150 SWEN (R.). « Les déclinaisons politiques actuelles du principe de non-ingérence », in URL : www.cultures-
et-croyances.com/opinion-les-dclinaisons-politiques-actuelles-du-principe-de-noningrence/,[Dernièrement
consulté le 16 juin 2015]. (rubrique Opinion-Débat, janvier 2013), GRÜNEWALD (F.), « Les quasi-États, ovnis
géostratégiques, op. cit, p. 30.
251 Charte des Nations Unies, 26 juin 1945, art. 2, $1.
2 THIERRY (H.), COMBACAU (J.), Droit international public, Patis, Montchrestien, 2°™ ¢d., 1979, p. 217.
2 CORNU (G.) [Dir.]. vocabulaire juridique, Paris, Ed. P.U.F, 2008, p. 679.
289
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
SECTION 1. Une autonomie limitée
417. L’autonomie donne aux États la jouissance d’une summa potestas'>* dont découle
directement le droit à l’autodétermination et le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.
C’est en quelque sorte la liberté pour un État d’agir dans le cadre des règles qu’il s’est
fixées”. Cette faculté est reconnue à tous les micro-États européens qui restent liés à leurs
voisins par un ensemble d’accords internationaux délèguant à ces derniers tout ou partie de
leur souveraineté dans les domaines économique ($1) et administratif ($2).
$1 Des accords économiques indispensables
418. Les micro-États sont en situation de dépendance économique avec les États qui les
jouxtent car leur situation géographique et leur superficie ne leur permettent pas d’assurer
l’intégralité de leurs services publics. Intégrés dans un ensemble européen en pleine
uniformisation, ils ont conclu des traités avec les instances européennes. Leur souveraineté
économique dépend directement des États limitrophes avec lesquels ils sont unis au travers
d’accords douaniers (A), postaux (B) et monétaires (C).
A. Une souveraineté douanière
419. Les micro-États européens n’ont pas tous le même statut juridique en matière douanière.
Le Vatican, la Principauté d’Andorre et la République de Saint-Marin ont un statut douanier
spécifique qui leur assure une souveraineté douanière minimale. Les Principautés de Monaco
et du Liechtenstein sont, quant à elles, en union douanière avec leur voisin. N’étant pas
membres de l’Union Européenne, les micro-États européens ne font pas partie de l’union
douanière européenne. Pour autant, enclavés, ils ont été contraints de signer des accords
douaniers avec les pays limitrophes.
420. Un régime douanier spécifique. — L’exiguïté et l’atypisme du Vatican le contraignent
à vivre de ses importations. Corrélativement, les contraintes géographiques qu’il subit de par
son enclavement dans la ville de Rome l’obligent à passer des accords douaniers avec l’Italie.
Cette difficulté fut prise en compte à la signature des accords de Latran de 1929 dont l’article
234 La summa potestas permet à un État d’exercer sur son territoire, son autorité suprême, de manière
discrétionnaire et immédiate entre l'émission par lui d’une norme de droit et sa réception par l’individu. Cf,
PATRY (A.), La capacité internationale des Etats, l'exercice du jus tractatuum, Québec, Ed. P.U.Q., 1983, p.
18.
1235 SALMON (J.) [Dir.], Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Ed. Bruylant, 2002, p. 112.
290
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
24 stipule expressément : « Les marchandises provenant de l'extérieur et envoyées à la Cité
du Vatican ou, en dehors de celle-ci, aux Instituts et Offices du Saint-Siège, seront toujours
admises, de quelque point des frontières italiennes que ce soit et de n'importe quel port du
Royaume, à passer par le territoire italien avec pleine exemption de droits de douane et
d'octroi. ». L'État de la Cité du Vatican n’est pas en union douanière avec l’Italie et ne fait
pas partie de la Communauté Européenne mais bénéficie d’accords dont la spécificité remonte
au traité du 30 juin 1930 en matière douanière. Tous les produits en provenance d’État tiers et
à destination du Vatican ou de ses résidences extraterritoriales sont libres de douane,
exemptés de TVA et autres impôts indirects. Cette situation peut être propice à des fraudes
fiscales, d’où la nécessité d’un régime douanier strict imposant une inspection des
marchandises à destination du Vatican'”°. Cette tâche revient au district douanier n°1 de
Rome, qui se charge d’opérer l’ensemble des contrôles nécessaires à la vérification des
marchandises. Ce dispositif est mis en œuvre grâce à une étroite collaboration avec l’office
des marchandises du Vatican qui informe les autorités italiennes de la bonne réception des
marchandises et de leur contenu. Afin de mettre en place un suivi précis des marchandises, les
résidents du Vatican ont l’obligation de solliciter préalablement une autorisation de l’office
des marchandises pour faire entrer sur le territoire du Saint-Siège, des produits exemptés. Une
Commission pontificale valide cette procédure par un contrôle approfondi. L’office des
marchandises a l’obligation de notifier aux autorités italiennes les produits autorisés à entrer
sur le territoire et ceux dont 1l a fait la réception. Cette dernière phase faisant l’objet d’un
contrôle du contenu des marchandises et du prélèvement d’une taxe administrative d’un faible
coût. Ce système a été complété par une interdiction d’exportation de marchandises en
provenance de la Cité. L’intérêt étant d’éviter les fraudes fiscales en réintroduisant en Italie
ou dans un Etat tiers des produits défiscalisés lors de leur transit au Vatican. Il y a cependant
des exceptions tels que les biens utilisés par le Pape et offerts comme cadeaux ou certains
produits pour lesquels les impôts italiens ont été déjà été acquité et qui nécessitent une
exportation temporaire vers l’Italie. Afin de s’assurer de la bonne application des conventions
douanières, une modalité exceptionnelle prévoit la possibilité d’exécuter des opérations
douanières de transit communautaire sur le territoire du Vatican et par conséquent, en dehors
du territoire douanier de la Communauté Européenne. Les officiers de la Guardia di Finanza
opèrent des vérifications physiques et documentaires au sein de la Cité du Vatican. Tous les
produits en provenance de pays hors communauté européenne doivent faire l’objet d’une
156 Ibid, p. 431.
291
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1237 . . \ . . ,
. Dans tous les cas, l’exportation est soumise à autorisation préalable du bureau
déclaration
des marchandises du Vatican. L’Etat de la Cité du vatican peut punir d’un emprisonnement de
trois ans l'infraction des règlements d'importation et la violation de la législation
d'exportation. Ainsi, le Vatican a t’il été amené à signer une série de protocoles avec l’Italie
afin d’assurer sa souveraineté.
C’est également ce qu’a fait la Principauté d’Andorre avec la France et l’Espagne. La
Principauté dispose d’un statut spécifique au sein de l’union douanière européenne depuis la
signature d’un accord douanier du 31 décembre 1990, avec la France et l’Espagne agissant au
nom de la Communauté Européenne. Cet accord la place dans une situation d’union douanière
avec régimes préférentiels. Il supprime les droits de douane à l’importation et à l’exportation
ainsi que les taxes d’effet équivalent en vigueur entre la Communauté Européenne et la
Principauté”. Ce régime est préférentiel dans la mesure où il déroge aux règles classiques
de l’union douanière européenne, notamment sur les produits agricoles. Il instaure une
coopération administrative au travers d’un comité de coopération administrative. L'intérêt de
cet accord est de ne pas pénaliser la Principauté dans ses échanges avec l’Union
Européenne”.
La République de Saint-Marin ne dispose elle, d’aucune frontière douanière avec la
République d’Italie. La convention italo-saint-marinaise d’amitié perpétuelle et de bon
voisinage en date du 10 septembre 1971 réserve à l’Italie certains monopoles relatifs à la
vente de produits aussi divers que le tabac, les allumettes, le sel et les alcools. En contrepartie,
une indemnité est versée chaque année pour compenser les droits de douane non perçus sur
ces produits. La convention du 2 mai 1991 modifiant celle de 1971, les deux États ont
également institué le libre-échange des marchandises, des capitaux et des services entre les
deux États. En application de cet accord, Saint-Marin s’est engagé à éviter que ne se
constituent des « conditions de concurrence et des distorsions économiques au détriment de
l’Italie »!?*°
. Par contre, la République de Saint-Marin dispose d’un régime spécial au sein de
l’union douanière européenne depuis l’accord du 16 décembre 1991 qui porte sur un champ
d’application plus vaste qu’une union douanière classique dans la mesure où il intègre comme
à Andorre une obligation de coopération et des clauses intéressant le domaine social. La
2°” Document de douane, taxipost international Business et taxipost international express, version du
23/11/2009, in URL : http://fiscus.fgov.be, [Dernièrement consulté le 16 juin 2015].
1238 Accord douanier entre la Principauté d’ Andorre et la Communauté Européenne, 31 déc. 1990, art. 6, al. 1°.
2° URL : www.ec.curopa.eu, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
KP SENAT, rapport sur le projet de loi, autorisant la ratification de l’accord de coopération et d’union
douanière entre la Communauté économique européenne et la République de Saint-Marin, session ordinaire
1995-1996, n°189, p. 8.
292
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
convention concerne les marchandises produites dans l’union ou à Saint-Marin, ainsi que les
marchandises dites « en libre pratique »'>*'. Sur ces produits, les parties se sont engagées à ne
pas introduire de nouveaux droits de douane à l’importation et à l’exportation et à exempter
de tout droit de douane les échanges commerciaux entre l’Union Européenne et Saint-
. 1242
Marin
. Que ce soit le Vatican, la Principauté d’Andorre ou la République de Saint-Marin,
chacun de ces trois États dispose d’un statut douanier à la carte. Celui du Vatican dépend
principalement des accords de Latran, alors que ceux d’Andorre et de Saint-Marin découlent
directement des traités passés avec la Communauté Européenne. Cette spécificité permet la
prise en compte de leurs particularismes. D’autres ont préféré déléguer leur souveraineté
douanière à un autre Etat en établissant une union douanière.
421. Une union douanière. — Contrairement aux autres micro-États européens, les
Principautés de Monaco et du Liechtenstein n’ont pas négocié de statut douanier spécifique.
Le Liechtenstein en union avec la Suisse dépend totalement de la souveraineté douanière de
celle-ci, de même Monaco avec la France. En outre, cette dernière appartient à l’Union
Européenne dont les limites douanières ont été communautarisées et étendues au territoire
monégasque par incorporation du territoire douanier français auquel est insérée Monaco. En
d’autres termes, la souveraineté douanière suisse est étendue au Liechtenstein de même que la
souveraineté douanière française l’est au territoire monégasque. — Le territoire du
Liechtenstein est rattaché au territoire douanier suisse depuis un traité en date du 29 mars
1923"? et celui de Monaco à la France depuis un traité en date du 9 novembre 1865'***. Ces
accords ont été révisés à de nombreuses reprises et aujourd’hui, ce sont ceux du 2 novembre
1994 qui s’appliquent à la Principauté du Liechtenstein et du 18 mai 1963 à la Principauté de
Monaco. Les accords douaniers suisses et français passés avec des États tiers s’appliquent
directement dans les deux Principautés sans qu’il y ait besoin d’une convention. Leurs
territoires sont considérés sur le plan douanier comme faisant partie intégrante du territoire de
leurs voisins suisse et français. La convention douanière franco-monégasque précise même
que les eaux intérieures monégasques sont intégrées à l’union douanière de sorte qu’il n’y ait
qu’une section de la ligne de douane française existant sur le littoral de la Méditerranée *°.
PA Thid., p. 10.
2®© Ibid, p. 11.
P® Traité entre la Suisse et la Principauté du Liechtenstein, concernant la réunion de la Principauté du
Liechtenstein au territoire douanier suisse, 29 mars 1923, art. 1°".
2" SCELLE (G.), « La Principauté de Monaco — Son statut international », R.D.M., 1999, n° 1, p. 123.
21° Convention douanière franco-monégasque du 18 mai 1963, art. 1”, al. 1”. Cf, MARGOSSIAN COTTA
(V.), « Droit européen et droit monégasque : la force du vecteur français », R.D.M., 2000, n° 2, p. 139.
293
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
La frontière terrestre de la Principauté de Monaco avec la France est ouverte. Seule la
frontière maritime de Monaco fait l’objet d’une réglementation douanière dans la mesure où
elle marque la limite douanière avec la France. C’est par celle-ci que les bateaux étrangers en
dehors de l’Union Européenne sont susceptibles d’être arraisonnés pour payer des droits de
douane. De même, au Liechtenstein, la frontière suisso-liechtensteinoise est ouverte et la
limite douanière suisse s’étend jusqu’à la frontière liechtensteino-autrichienne. La Suisse, la
France et les deux Principautés s'engagent respectivement à ne percevoir aucun droit de
douane sur les États avec lesquels elles sont en union douanière'”*°. La législation fédérale
douaniére suisse s applique directement au Liechtenstein, et celle de la France à Monaco“.
La législation suisse que le Liechtenstein se doit d’appliquer sur son territoire la place dans
1248 . .
. De ce fait, les deux micro-
une situation juridique comparable à celle d’un canton suisse
États ne peuvent conclure de leur propre chef des accords de commerce et de douane avec un
État tiers. Pour tout accord international touchant les régimes douaniers suisse et français, le
Liechtenstein et Monaco sont représentés par ces derniers dans les négociations
internationales. La Suisse s’est engagée à consulter préalablement le Liechtenstein si elle
prend un engagement avec l’Autriche. Aucune restriction ne s’oppose à ce que les deux
Principautés soient également parties à des conventions qui leur sont indirectement
applicables, ou membres d’organisations internationales dont la France et la Suisse sont
membres. Si le Liechtenstein veut être partie à une convention dont la confédération
helvétique n’est pas partie, un accord spécial entre les deux États devient nécessaire. Dans le
cadre de ces deux unions douanières, la France et la Suisse exigent d’assumer la protection
douanière, à la frontière maritime de Monaco pour l’un et à la frontière terrestre austro-
liechtensteinoise pour l’autre. Pour ce faire, tous les employés et agents de la douane dans les
deux Principautés doivent être de nationalité suisse au Liechtenstein et française à
1249
Monaco
. La répartition des droits de douane entre la Suisse, la France et les deux
Principautés comprend des dispositions précisant qu’elle est déterminée d’un commun accord
entre Monaco et la France et de manière unilatérale par la Suisse au Liechtenstein. En d’autres
termes, est prévue une rétribution du produit annuel des droits, taxes et autres impositions.
Les Principautés de Monaco et du Liechtenstein n’ont pas de souveraineté douanière
246 Ibid, art. 1°.
"7 Traité entre la Suisse et la Principauté du Liechtenstein, concernant la réunion de la Principauté du
Liechtenstein au territoire douanier suisse, 29 mars 1923, art. 4 ; Convention douanière franco-monégasque du
18 mai 1963, art. 1°" et art. 3.
248 Ibid, art. 6.
2 Convention douanière franco-monégasque du 18 mai 1963, art. 8 ; Traité entre la Suisse et la Principauté du
Liechtenstein, concernant la réunion de la Principauté du Liechtenstein au territoire douanier suisse, 29 mars
1923, art. 11.
294
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
contrairement aux autres micro-États européens dont la souveraineté a été reconnue par des
unions douanières spécifiques limitant celles-ci mais permettant un régime dérogatoire. Les
deux Principautés sont juridiquement incorporées sur un plan douanier aux territoires de la
Suisse et de la France. Cette restriction de souveraineté n’est pas sans effets dans la mesure où
la législation douanière suisse et française s’applique directement sur leur territoire. Pour
autant, elles ne sont pas dépourvues de toute rétrocession des droits de douane perçus. Ces
restrictions touchant le domaine douanier s’appliquent également au domaine postal (B).
B. Une souveraineté postale
422. Le service postal a longtemps été un des principaux services publics dévolus aux États.
Il tend à être privatisé dans de nombreux pays, mais reste d’une importance marquée dans les
micro-États. Il permet une communication nationale qui, si elle n’est pas toujours
indispensable compte tenu de la petitesse de leur territoire, l’est surtout vers l’étranger. C’est
pourquoi le service postal des micro-États est fréquemment limité ou intégré au service d’un
autre État. Tous les micro-États européens dispose d’un service garantissant un des attributs
de leur souveraineté. Ce service public relève juridiquement de leurs compétences mais se
voit limité dans sa mise en œuvre. Les contraintes de superficie et d’acheminement ont
conduit les micro-États européens à passer des conventions postales respectivement avec la
Suisse, la France et l’Italie. Par ces accords indispensables, les États signataires ont mis en
place des administrations postales autonomes dont les prérogatives sont encadrées.
423. Un service postal autonome. — À l’exception d’Andorre, les micro-États européens ne
souhaitent pas perdre leurs pouvoirs dans le domaine postal. Cela ressort des protocoles de
signatures passés avec leurs voisins. Ainsi la Principauté de Liechtenstein, comme les autres
s’est vue reconnaître : « l'attribution d’une administration postale autonome, pas de
limitation de timbre poste aux petites valeurs, pas d utilisation de timbres suisses au départ
du Liechtenstein et pas de somme forfaitaire versée annuellement par la Suisse ». Les micro-
États européens souhaitent garder une maîtrise de leur souveraineté postale mais sont
contraints de passer des accords internationaux car ils ne peuvent exercer leur souveraineté
pleine et entière. Sans aliéner complètement leurs prérogatives, ils ont profité de l’expérience
des administrations postales de leurs voisins tout en conservant les symboles de la
souveraineté. Ainsi, le 31 janvier 1921, la Principauté de Liechtenstein a ratifié avec la Suisse,
le traité postal de Berne. De même la République de Saint-Marin avec le Royaume d’Italie,
par traité en date du 5 mai 1923, complété par un traité additionnel le 7 juin 1924. En
295
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Principauté de Monaco, le service postal est assuré depuis 1865 par les autorités françaises.
Néanmoins, la réglementation actuelle en vigueur est celle de la convention postale
1250
télégraphique et téléphonique signée avec la France du 18 mai 1963 . Le service postal de
la Principauté est autonome comme ailleurs, mais assuré par l’intermédiaire de
15! _ L’État du Vatican dispose d’un service postal comparable à
l’administration française
celui de la République d’Italie. Ce dernier est directement défini dans le traité de Latran du 29
février 1929 qui stipule :
« Elle (l'Italie) pourvoira, par ailleurs, à relier directement avec les autres États, les services télégraphiques,
téléphoniques, radiotélégraphiques, radiotéléphoniques et postaux de la Cité du Vatican »”* et précise : « Les
marchandises provenant de l'extérieur et envoyées à la Cité du Vatican ou, en dehors de celle-ci, aux Instituts et
Offices du Saint-Siège, seront toujours admises, de quelque point des frontières italiennes que ce soit et de
n'importe quel port du royaume, à passer par le territoire italien avec pleine exemption de droits de douane et
1253
d'octroi »
424. Des lors, il est normal que le Vatican soit partie à la convention postale internationale
de 1924, et ce dès le 1°" juin 1929. La signature de celle-ci contraignit l’Italie à signer l’accord
du 29 juillet 1929 dont l’application est faite par l’ordonnance VIII du 30 juillet 1929. Par
celle-ci, l’Italie s’engage à acheminer le courrier du Vatican à l’extérieur et inversement.
Les traités postaux n’accordent pas les mêmes bénéfices à leurs signataires. Tous garantissent
une liberté sur les timbres et les cartes postales dont la fixation des tarifs n’est pas toujours
assurée par le micro-État. La République d’Italie assure à Saint-Marin, une maîtrise de ses
prix et de ses dépenses sur l’ensemble de son territoire ; en contrepartie l’État italien garde un
contrôle des flux extérieurs, et principalement de la tarification et des normes applicables aux
envois internationaux vers les pays autres que l’Italie. Cette disposition peut s’apparenter à un
transfert de souveraineté postale et contribuer à enserrer l’État saint-marinais dans une
1254 : : : A
. Les envois nationaux et ceux vers l’Italie restent à
politique dictée par son voisin
l’initiative de Saint-Marin alors que ceux tournés vers des pays tiers doivent nécessairement
faire l’objet d’accords avec l’Italie. D’autres agréments ne permettent pas aux micro-États
européens de fixer des modifications tarifaires. La Principauté du Liechtenstein ne peut
décider d’aucun changement de tarif, alors qu’inversement ceux faits par la Suisse
s’appliquent automatiquement dans les deux États. De la même façon la poste monégasque
2° DUURSMA (J.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 305.
2°! Convention franco-monégasque, 18 mai 1963, art. 1°".
>? Traité de Latran, 29 fév. 1929, art. 6.
1253 Ibid. art. 20.
24 Ibid, p.239
296
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
calque la tarification de ses services et leur exécution sur les règles des bureaux français du
département des Alpes-Maritimes”. Seul le Vatican garde en apparence la libre tarification
1256
de ses services postaux. Toutefois, depuis 1952 les tarifs sont ceux pratiqués par Italie
Sur le plan du droit, les lois et conventions suisses’ passées avec des États tiers sont
applicables directement au Liechtenstein'”’*, de même à Monaco où les lois et règlements en
vigueur en France le sont en Principauté’. Au Vatican et à Saint-Marin, la situation n’est
pas la même. La poste du Vatican est totalement autonome et dépend directement de la
direction des télécommunications du gouvernorat de l’État du Vatican qui met en œuvre les
règles de l’union postale universelle. La République de Saint-Marin n’applique pas
strictement la réglementation italienne. En pratique, l’État italien passe des accords
internationaux en matière postale avec d’autres États qui peuvent faire l’objet d’une extension
à la petite république. La difficulté de ce montage juridique vient des systèmes dualistes que
revêtent les deux États. À Saint-Marin, l’entrée en vigueur des accords postaux italiens passés
avec des États tiers ne peut prendre effet qu’après transposition de la norme internationale en
droit interne par le biais d’un décret pris par les Conseillers Régents. Les coûts tenant à cette
transposition sont répartis entre les deux États en fonction de l’étendue des territoires
concernés. Malgré cela, le paradoxe qui peut être souligné vient du fait que cette micro-
république n’est pas partie prenante aux conventions postales italiennes et se les voit imposer
par son cosignataire du traité de 1923. — L’exploitation de la poste n’est pas toujours gérée par
l’administration des micro-États européens. Au Liechtenstein, l’administration de celle-ci
incombe à l’administration suisse et les nominations de fonctionnaires et employés des P.T.T.
sont faites par elle sur présentation du gouvernement Liechtensteinois “’. Cette convention
révèle un véritable problème d’extraterritorialité. Le personnel postal liechtensteinois ne peut
être que de nationalité liechtensteinoise mais 1l dépend de l’administration suisse du canton de
Saint-Gall et des juridictions qui s’y attachent. En Principauté de Monaco, le personnel
appartient à l’administration française des postes et doit être préalablement agréé par le
125 Protocole de signature de la convention franco-monégasque, du 18 mai 1963, relative aux relations postales,
télégraphiques et téléphoniques. in URL : www.gouv.mc/Action-Gouvernementale/Monaco-a-l-International/,
[Dernièrement consulté le 16 juin 2015].
°° DUURSMA (J.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 431.
1257 La violation des lois fédérales de finance donne compétence en première instance au Tribunal de Vaduz,
alors que l’appel est porté devant le tribunal cantonal de Saint-Gall et la cassation appartient au tribunal de
Lausanne.
1258 Ibid, art. 2
259 Ibid.
260 T1 faut noter que l’administration suisse qui gère l’administration de la poste du Liechtenstein porte la
cocarde liechtensteinoise bleu et rouge.
297
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Lo. . . . . . 1261
gouvernement princier avant sa nomination par [administration française
. Ce personnel
est considéré comme personnel mixte car il dépend de l’administration française représentée
par le Directeur des postes et télécommunications des Alpes-Maritimes ainsi que des autorités
monégasques pour ce qui est du service intérieur de la Principauté '“’. De même à Saint-
Marin, l’administration postale et son personnel sont gérés par l’administration postale
italienne de la province de Forti. Seul le Vatican administre librement son service postal avec
un personnel majoritairement italien compte tenu des limites démographiques de la Cité. —
Sur le plan financier, des disparités subsistent. Au Liechtenstein, l’argent de caisse est la
propriété de l’administration suisse mais les excédents de recette tombent dans la caisse du
: :__1263
Liechtenstein
. Le compte des recettes et dépenses est communiqué au gouvernement
princier qui doit l’approuver dans un délai d’un mois. Si l’exécution de ce dernier conduit à
des déficits, ils doivent être renfloués par la Principauté'”°*. À Monaco, la situation financière
est comparable ; les déficits sont à la charge du gouvernement princier et le surplus des
excédents est partagé entre 93% pour la Principauté et 7% pour la France“. Cette situation
est la même à Saint-Marin. Juridiquement depuis 1989, le traité postal entre la Suisse et le
Liechtenstein est reconduit tacitement tous les cinq ans et à chaque dernière année, 1l fait
l’objet d’un bilan qui peut conduire à la fin du traité'”°°. Cette union postale avec la Suisse est
l’expression même d’une nécessité impérieuse pour un si petit État souverain. Ce n’est
cependant qu’un traité parmi d’autres dont la finalité est de renforcer le développement
économique de la Principauté comme l’a fait Andorre en aliénant la maîtrise de son
administration postale.
425. L’absence de service postal autonome. — La Principauté d’Andorre n’est pas membre
de l’union postale universelle car elle est le seul micro-État à ne pas avoir de service postal
autonome. La souveraineté postale de l’Andorre n’existe pas sauf à penser qu’elle pourrait
réglementer ce service. Comme dans d’autres domaines, l’Andorre a délégué ce service dès le
XIX* siècle aux deux viguiers qui, chacun à leur façon, ont mis en place deux administrations
postales étrangères et concurrentes. L'administration postale espagnole est la première à
s’installer en Principauté d’Andorre à partir de 1906. Le Conseil Général, par souci de
26! Ibid, art. 5.
262 Ibid, art. 6.
263 Ibid, alinéa 1er de l’article 12
264 « En 1921, un déficit de 626 francs suisses est apparu. En 1947, le bénéfice atteignit 1.240.746 francs
suisses. » Cf. Pierre RATON, Les institutions…, op. cit., p. 116.
265 Ibid, art. 7.
12 DUURSMA (J.), Fragmentation.., op. cit, p.164
298
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
contestation face à l’arrivée d’un monopole espagnol en matière postale, a encouragé le
viguier français à faire s’installer l’administration postale française. Une situation de
concurrence naissant, un accord entre les administrations postales française et espagnole ont
été trouvé le 31 juin 1930. Depuis cette date, la Principauté d’Andorre ne s’occupe pas du
service postal andorran dévolu aux deux administrations étrangères. Si aucune administration
postale andorrane autonome n’existe, depuis 1965, 50% des bénéfices postaux sont reversés à
1267 - , . . pe ..
. Le courrier andorran à destination d’Andorre bénéficiait d’une
la Principauté d’Andorre
franchise postale faisant que le courrier était dispensé de tout droit postal. Néanmoins, le
gouvernement Andorran a accepté que les deux opérateurs rendent payant le service intérieur
a partir du 1” janvier 2009. Quant au courrier a destination de l’international, c’est
l’affranchissement par les timbres-poste des administrations concernées qui prévaut'“*. La
souveraineté postale n’est plus aussi primordiale qu’elle a pu l’être par le passé dans les États
européens. Par contre, les micro-États européens ne font pas partie de l’Union Européenne et
ne tombent pas sous le coup des obligations de mise en concurrence et de privatisation
comme c’est le cas pour les pays membres de l’Union Européenne. De ce fait, la souveraineté
postale de ces États conserve tout son sens car elle touche un attribut essentiel de leur
souveraineté, à savoir la communication postale. Tous ont décidé de passer des accords
postaux qui leur permettent de disposer d’une administration autonome gérée par une
administration étrangère. La Principauté d’Andorre a choisi de continuer comme par le passé
à fonctionner sous l’impulsion issue de ses anciens viguiers. C’est pour cette raison qu’il
n’existe pas d’administration postale andorrane. Cette situation est à rapprocher de celle que
connaissent les micro-États en matière monétaire, aucun d’entre eux ne bénéficiant d’une
souveraineté financière complètement autonome (C).
C. Une souveraineté monétaire
426. La monnaie est un symbole fort de la souveraineté d’un Etat dont ressort son équilibre
économique et financier. À l’origine, certains micro-Etats européens avaient une monnaie
nationale, d’autres pas. Pourtant, tous ont décidé d’adopter une monnaie étrangère dans un
environnement monétaire européen en pleine globalisation.
427. L'absence de monnaie nationale. — La Principauté de Monaco est le seul micro-Etat
européen à avoir eu une monnaie nationale. Dès 1837, le franc monégasque est lié au franc
267 Ibid, p. 372.
268 Ibid.
299
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
français avec un taux de change fixe. Il faut attendre les conventions franco-monégasques sur
le contrôle des changes en date du 14 avril 1945 et celle de voisinage du 18 mai 1963 pour
que soit véritablement réglementée la monnaie monégasque adossée au franc français. Les
autres micro-États européens n’ont pas connu de souveraineté monétaire, leur économie
reposant sur la monnaie d’un autre État. — La Principauté d’ Andorre n’a jamais eu de monnaie
officielle si ce n’est une monnaie fiduciaire partagée entre la peseta andorrane et le franc
andorran. Dépourvue de pièces et de billets, la monnaie andorrane n’existait pas et se fixait
sur une parité plus ou moins liée au franc français et à la peseta espagnole avec des taux de
1269
change fixes
. Les monnaies en circulation dans la Principauté d’Andorre étaient le franc
français et la peseta espagnole, ce qui lui permettait de s’affranchir du contrôle de change des
pays voisins dont elle utilisait les monnaies. Les autres micro-États européens n’ont, quant à
eux, jamais introduit de monnaie nationale ni même de monnaie fiduciaire.
La Principauté de Liechtenstein était initialement en union monétaire avec l’Autriche. La
dévaluation intervenue après la première guerre mondiale l’a encouragée à parapher un accord
monétaire avec la Suisse faisant suite à une entente verbale de mai 1924 instaurant un espace
économique et monétaire commun entre les deux États. Il faut attendre le 19 juin 1980 pour
que soit conclu un traité monétaire entre la Confédération Suisse et la Principauté de
: - 1270
Liechtenstein
. Avant l’entrée en vigueur de ce traité, les banques du Liechtenstein
n’avaient pas adopté la législation financière suisse mais avaient pris des mesures similaires à
celles que la Suisse imposait à ses banques.
La République de Saint-Marin a adopté la lire italienne en vertu du premier traité d’amitié en
date du 22 mars 1862. Avec cette union, Saint-Marin pouvait toutefois émettre ses propres
billets et pièces à condition qu’ils aient la même unité de valeur pour être reconnus en Italie.
Pourtant, dès 1914, Saint-Marin renonce à l’émission de billets de banque. Les seules pièces
qu’elle émet ayant le même titre et le même poids en cours en Italie et au Vatican. En
contrepartie, la République de Saint-Marin s’était engagée à n’adopter aucune mesure
pouvant influer directe ou indirecte le système monétaire et financier italien. Cette mesure
sera plus détaillée par la suite lors de la passation d’une convention sur les relations
financières et monétaires des deux États en date du 2 mai 1991".
Le 3 décembre 1991, le Vatican a signé un traité monétaire avec la République d’Italie lui
permettant d’émettre des pièces en lire pour une valeur nominale d’un milliard de lires
129 SOLBES (P.), Elements per définir un model de relacié entre la Uniô Europea i Andorra, Andorre la Vielle,
Imp. Envalira, 2000, p. 59.
27 Ibid, p. 167.
27 Ibid, p. 243.
300
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
italiennes. Son enclavement dans la capitale italienne et la faiblesse de sa superficie lui ont
permis de profiter de la lire italienne sans avoir à passer d’accords spécifiques. La
souveraineté monétaire du Vatican ne s’exerçait donc pas. La signature du traité de Maastricht
le 7 février 1992 et l’entrée en vigueur de la monnaie européenne le 1°" janvier 1999
bouleversèrent l’équilibre monétaire des micro-États. Ils furent contraints de passer de
nouveaux accords avec ceux dont ils dépendaient monétairement, et indirectement avec la
communauté économique européenne. La souveraineté monétaire des micro-États européens
n’existe donc toujours pas et leur monnaie est celle d’un État étranger sur lequel repose toute
leur économie.
428. L’existence d’une monnaie étrangère. — Tous les micro-Etats européens à l’exception
de la Principauté de Liechtenstein ont aujourd’hui l’euro pour monnaie. Cette situation résulte
1 . . n . ra t : Lai 12
du passage à la monnaie unique dans les États avec lesquels ils étaient en union monétaire *””.
Aussi, la Confédération helvétique ne faisant pas partie de la zone euro, est il normal que la
Principauté de Liechtenstein ait souhaité garder le franc suisse comme monnaie légale
conformément à l’accord monétaire du 19 juin 1980. La Principauté de Monaco est passée à
l’euro par la convention monétaire du 24 décembre 2001 signée avec la France (au nom de la
1273
Communauté Européenne) “’” et depuis abrogée par le traité du 1°" décembre 2011 entre la
1274
Principauté de Monaco et l’Union Européenne “’’. — En l’absence de monnaie nationale et en
remplacement du franc et de la peseta, la Principauté d’Andorre s’est vue reconnaître par la
Commission Européenne le droit d’émettre des pièces de monnaie en euro et de donner cours
1275
légal aux billets et pièces en euros. L’accord monétaire du 30 juin 2011 “’” régularise le fait
1276
que l’euro avait cours légal en Principauté depuis le 1°" janvier 1999 °°. — La République
J publiq
d’Italie a passé deux conventions monétaires (au nom de la Communauté Européenne), l’une
RP? VANDERSANDEN (G.). « L’application du droit communautaire sur le territoire de la Principauté de
Monaco », R.D.M., 2000, n° 2, p. 180.
2 Convention monétaire entre le gouvernement de la République Française, au nom de la Communauté
Européenne, et le gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, 24 déc. 2001, JO.C.Æ., n°
L.142/59, 31/05/2002.
2 Accord monétaire entre l’Union Européenne et la Principauté de Monaco, 1 déc. 2011, J.O.U.E., n° C
310/1, 13/10/2012. Cf. GASTAUD (B.), « Les relations entre la Principauté de Monaco et la Communauté
Européenne : exemple de la convention monétaire entre le Gouvernement de la République Française, au nom de
la communauté européenne, et le Gouvernement de son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco », R.D.M.,,
2004, n° 6, p. 9.
27> Convention monétaire entre le gouvernement de la Principauté d’Andorre et la Commission européenne, 30
juin 2011, JO.C.E., n° C.369/1, 17/12/2011.
276 VIDAL (D.), « Le droit monétaire monégasque et la zone euro », R.D.M., 2004, n° 6, p. 71 à 85.
301
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
avec la République de Saint-Marin en date du 29 novembre 2000”, et l’autre avec le Saint-
Siège agissant en tant que représentant l’État de la Cité du Vatican le 29 décembre 2000'?”*.
Ces conventions les autorisent à utiliser l’euro comme monnaie officielle et à donner cours
légal aux billets et pièces en euros à compter du 1°" janvier 1999. Tous ces accords monétaires
ne se limitent pas à la simple autorisation de battre monnaie ; ils vont jusqu’à imposer une
nouvelle législation bancaire et financière aux micro-États européens. — L accord passé entre
la Principauté de Liechtenstein et la Confédération Helvétique du 19 juin 1980 est
censé : « assurer la protection uniforme du franc suisse dans les deux États et aménager une
1279
collaboration plus étroite en matière de politique monétaire (….) » ©. En résulte une
véritable union monétaire et bancaire entre les deux Etats :
« S’appliquent à la Principauté de Liechtenstein toutes les prescriptions légales et administratives suisses
valables au moment de l'entrée en vigueur du présent accord ou entrant en vigueur pendant la durée de ce
dernier en tant qu’elles concernent la politique de crédit et la politique monétaire au sens de la loi sur la banque
nationale ou la sauvegarde de la monnaie et des billets de banque ou que l'exécution de l’accord exige leur
application dans la Principauté de Liechtenstein »"”°.
429. Cet accord laisse supposer que la Principauté de Liechtenstein a perdu toute
souveraineté monétaire. Pour cette raison, il précise que : « la souveraineté du Liechtenstein
1281
en matiere monétaire demeure entiere »' “°°. La Principauté ne dispose pas de droit d’émission
p pose p
de billets de banque mais peut battre monnaie de concert avec le département fédéral des
1282 : , 1, + . .
. En d’autres termes, la souveraineté monétaire du Liechtenstein est
finances helvétique
reconnue mais régie par un simple droit de battre monnaie dont la quantité est contingentée.
Le traité entre les deux États n’est pas qu’un simple accord « monétaire ». Beaucoup plus
intrusif, il intervient directement dans le régime bancaire liechtensteinois. Ainsi, la Banque
Nationale Suisse exerce au Liechtenstein la même compétence qu’en Suisse à l’égard des
autres banques, des autres personnes et des sociétés domiciliées dans la Principauté”. À ce
titre, cette convention l’oblige à informer le gouvernement du Liechtenstein, de toutes les
enquêtes, recommandations et ordonnances concernant des banques, d’autres personnes et
277 Convention monétaire entre le gouvernement de la République Italienne, au nom de la communauté
européenne et le gouvernement de la République de Saint-Marin, 29 nov. 2000, J.O.C.E., 27/07/2001.
278 Convention monétaire entre le gouvernement de la République Italienne, au nom de la communauté
européenne et le Saint-Siège, au nom de l’État de la Cité du Vatican, 29 déc. 2000, J.O.C.E., 25/10/2001.
127 Préam., conv. monétaire entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein, 19 juin 1980,
n°0.951.951 4.
“Ibid, art. 1%, al. 17,
281 Ibid, art. 2, al. 1%
P8 Ibid, art. 2, al. 2.
28 fbid., art. 3, al. 1°.
302
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2,108 +40, Co , . . 1284
sociétés domiciliées dans la Principauté de Liechtenstein
. Mais encore, la Suisse doit être
informée par les banques du Liechtenstein, des données utiles à la conduite d’une politique
monétaire ainsi qu’à l’établissement de statistiques bancaires. S’y ajoutent un devoir
d’entraide judiciaire et administrative ainsi qu’une obligation à l’égard des autorités
compétentes d’exécution des décisions de la Banque Nationale Suisse et du tribunal fédéral
1285
helvétique ””. En contrepartie, la Banque Nationale est tenue de garder le secret sur les
déclarations, documents et renseignements qu’elle a obtenus des banques, des personnes et
«ry . . , . - 1286
des sociétés de la Principauté de Liechtenstein
. La convention entre la Principauté de
Liechtenstein et la Confédération helvétique impose à la Principauté un régime monétaire et
bancaire unique contrôlé par la Banque Nationale Suisse. — Les autres micro-États européens
sont dans une situation comparable vis-à-vis des instances de l’Union Européenne.
Conformément à un accord du conseil datant du 31 décembre 1998, la Principauté de Monaco
accepte l’euro comme monnaie depuis le 1°" janvier 1999. Consécutivement, le 24 décembre
2001, Monaco a signé avec la France un accord permettant à l’euro d’avoir cours légal sur son
territoire à partir du 1°" janvier 2002. La Principauté garantit le cours légal des billets et pièces
en euros. Elle peut frapper les pièces mais ne peut émettre de billets **
. Le volume de pieces
émises par la Principauté de Monaco est a prendre en compte dans le quota réservé a la
France'*®. Cette dernière met à la disposition de la Principauté l’Hôtel de la Monnaie de Paris
1289
pour la frappe de ses monnaies “’’. La Principauté de Monaco est tenue d’appliquer tous les
1290
. Tout comme au
actes juridiques et les règles monétaires de l’union européenne
Liechtenstein, les établissements de crédit installés dans la Principauté sont soumis à la
réglementation bancaire française depuis la convention relative au contrôle des changes du 14
avril 1945. Les règles françaises en matière bancaire et la réglementation édictée par le
ministre de l’économie et des finances français après avis du comité de la législation et de la
réglementation financière s’appliquent en Principauté de Monaco. En outre, les établissements
de crédit installés dans la Principauté sont placés sous le champ de compétences des organes
de tutelle français. Tous ces Établissements doivent être préalablement agréés par le comité
des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et contrôlés par la commission
bancaire. De ces accords parallèles, 11 peut être admis que le système monétaire et bancaire
2% 1pid., art. 10.
28 Ibid. art. 15, al. 1.
286 Ibid, art. 4.
287 Accord monétaire entre l’Union Européenne et la Principauté de Monaco, 1 déc. 2011, J.O.U.E., n° C
310/1, 13/10/2012.
288 Ibid. art. 6.
289 Ibid. art. 5.
250 Ibid, art. 9, a).
303
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
monégasque est partiellement contrôlé par I’Etat francais'®”!
. — La Principauté de Monaco
comme les trois autres micro-États européens, est soumise à des obligations européennes en
matière monétaire et financière. La République de Saint-Marin, la Principauté d’Andorre et
l’État de la Cité du Vatican donnent cours légal aux billets et pièces en euro sur leurs
territoires. Le Vatican, depuis la convention du 29 décembre 2000, peut émettre des pièces
pour une valeur maximale déterminée. À cela s’ajoute la possibilité d’émettre des pièces
supplémentaires pour trois occasions : chaque année jubilaire, l’année de vacance du Saint-
Siège, l’année d’ouverture d’un concile œcuménique. La valeur nominale totale de pièces
émises par le Vatican s’inscrit comme à Monaco pour la France, dans le quota de pièces
pouvant être émises par la République d’Italie. De ce fait, le nombre de pièces pouvant être
autorisées ne peut dépasser les quotas instaurés par la précédente convention monétaire
1292
italienne en date du 3 décembre 1991 ‘’“. Depuis lors, ces traités ont été complétés par une
convention monétaire avec l’Union Européenne en date du 17 décembre 2009 qui vient
1293 : - z
. — Des quatre micro-Etats européens donnant
renforcer le dispositif monétaire européen
cours légal à la monnaie européenne, la Principauté d’Andorre est celle qui est le plus à la
marge. N’ayant jamais eu de monnaie nationale, la monnaie européenne en vigueur en
Espagne et en France a de facto remplacé dès le 1“ janvier 2002 les monnaies de ces États qui
avaient cours légal en Principauté'”°*. Suite à un accord avec l’Union Européenne datant du
30 juin 2011, les règlements monétaires ont été renforcés. Par celui-ci, la Principauté peut
émettre des pièces de monnaie en euro et doit veiller à faire appliquer toutes les mesures
européennes de lutte contre la contrefaçon. C’est également le cas de la République de Saint-
Marin qui utilise l’euro comme monnaie légale sur son territoire depuis la convention
monétaire avec l’Italie, représentant la Communauté Européenne en date du 29 novembre
2000. Le 27 mars 2012, est intervenu un accord entre la République de Saint-Marin et l’Union
européenne. La convention monétaire signée par la Principauté de Monaco est plus
contraignante que celle signée par la République de Saint-Marin et l’État du Vatican. Monaco
est obligée de transposer la législation de l’Union Européenne en matière bancaire et
191 SÉNAT, projet de loi autorisant l’approbation de l’accord sous forme d’échange de lettres relatives à la
garantie des investisseurs entre le gouvernement de la République Française et le Gouvernement de Son Altesse
Sérénissime, le Prince de Monaco, projet de Jacques BLANC, séance du 6 mai 2009, n° 386, p. 8.
12°? Décision du Conseil du 7 octobre 2003 concernant l'adoption de modifications à apporter aux articles 3 et 7
de la convention monétaire entre la République italienne, au nom de la Communauté Européenne, et l'État de la
Cité du Vatican, représenté par le Saint-Siège, et autorisant la République italienne à procéder à ces
modifications, n° 2003/738/CE.
2° Accord monétaire entre la Cité du Vatican et l’Union Européenne, J.O.U.F., 17 déc. 2009, 04/02/2010, n° C
28/13.
2° REGLEMENT (CE), n° 974/98 du conseil du 3 mai 1998.
304
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
monétaire dans le domaine de la contrefaçon et de la coopération avec l’Union Européenne.
Pour uniformiser le dispositif de protection bancaire des billets et des pièces, l’État du
Vatican et la République de Saint-Marin sont tenus d’appliquer la législation communautaire
en l’espèce, ce qui implique la ratification de nouveaux accords. Puisqu’il n’existe pas de
secteur bancaire dans l’État de la cité du Vatican, cette transposition n’a pas été jugée
L : : 1295
necessaire pour ce dernier
. L’union Européenne a souhaité renforcer ses liens monétaires
avec les micro-États européens. Dès lors ont été mis en place des accords plus récents qui font
suite à des recommandations de la Commission Européenne visant à renégocier ces
obligations monétaires. Ces dernières leurs imposent d’appliquer les dispositions monétaires
européennes et de respecter les dispositions du Groupe d’Action Financière International
(GAFI)”’. La BCE et les autres banques centrales nationales n’ont pas l’obligation d’inclure
les instruments financiers de ces États sur les listes des actifs éligibles à des opérations de
politique monétaire du Système européen des banques centrales'”’’. Afin que le secteur
bancaire des micro-États européens travaille étroitement avec celui de la zone euro, tous les
dispositifs pertinents en matière bancaire et financière relatifs au blanchiment d’argent, à la
fraude, à la contrefaçon des moyens de paiement doivent être appliqués aux micro-États
européens ainsi que l’impératif de communication des données statistiques'*”®. Ont donc été
créés des comités mixtes pour évaluer la quantité maximale de pièces pouvant être émise par
chaque micro-État et la pertinence des dispositifs législatifs saint-marinais'>”.
430. Les micro-États européens n’ont, sans exception, pas de souveraineté monétaire. La
Principauté de Liechtenstein donne cours légal au franc suisse pour des raisons historiques et
géographiques alors que d’autres micro-États font partie de la zone euro. Tous les accords
monétaires des micro-États européens vont au-delà de la simple émission de pièces dans la
mesure où ils imposent l’adoption d’une législation bancaire et financière spécifique. Le
respect des règles de lutte contre la contrefaçon, de communication de données statistiques et
de contrôle de la bonne application de la législation leur sont de ce fait imposées. Le domaine
économique, n’est pas le seul domaine où l’autonomie juridique est limitée. En matière
12% COMMISSION DES COMMUNAUTÉS ÉCONOMIQUES EUROPÉENNES, décision du conseil face à la
position à adopter par la Communauté Européenne pour la renégociation de son accord monétaire avec l’État de
la Cité du Vatican, J. O.C.E., 16 oct. 2009.
12% Accord monétaire entre la République de Saint-Marin et l’Union Européenne, J.O.U.E., 27 mars 2012, n°
212/C 121/02, (6).
27 Ibid. (7).
2% Ibid. (8).
2 Ibid. (9).
305
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
administrative, des accords s’avèrent indispensables avec d’autres Etats mais limitent
l’autonomie administrative des micro-États (82).
$2 Des accords administratifs nécessaires
431. Pour exercer pleinement leur souveraineté, les micro-Etats européens ont dû, pour
certains, s’affranchir de leur soumission aux Etats limitrophes tout en préservant des liens
d’amitiés avec ceux-ci (A). L'exercice de cette souveraineté nécessite le concours d’Etats
étrangers avec lesquels ils ont ratifié des traités de coopération administrative (B).
A. Des rapports d’amitié
432. Les micro-États européens n’ont pas tous signé des accords d’amitié et de protection
avec leurs voisins. Tous ont tissé une relation forte avec les territoires qui les jouxtent. Ces
liens ressérés sont nécessaires pour asseoire leur souveraineté et leur équilibre institutionnel.
Ainsi, le Vatican et Saint-Marin entretiennent ils de bonnes relations avec l’Italie, tout comme
Monaco avec la France et Andorre avec la France et l’Espagne, ainsi que le Liechtenstein
avec la Suisse et l’Autriche.
433. Les accords de bon voisinage. — La République italienne ne privilégie pas au sens
propre du terme de liens d’amitié avec le Vatican. Leurs relations ont été conflictuelles
pendant de nombreuses années ; aucun pacte d’amitié protecteur n’existe entre eux mais
l’Italie s’est engagée a ne pas s’immiscer dans la politique du Saint-Siège : « La souveraineté
et la juridiction exclusive, que l’Italie reconnaît au Saint Siège sur la Cité du Vatican,
implique qu’il ne puisse y avoir aucune ingérence en celle-ci de la part du Gouvernement
1300 :
. Leurs relations sont
Italien et qu’il n’y ait pas d’autre autorité que celle du Saint Siège »
strictement encadrées par le traité de Latran de 1929. De la même façon, la Principauté du
Liechtenstein n’a signé aucun accord d’amitié avec la Suisse et l’Autriche pour des raisons
qui tiennent à une absence d’histoire conflictuelle entre ces deux États. Longtemps protégé
par l’Autriche, cet ancien satellite de la Confédération germanique s’est tourné vers la
confédération helvétique au lendemain de la première guerre mondiale pour signer plusieurs
traités économiques renforçant l’amitié entre les deux Etats.
434. Les accords d’amitié protectrice. — Les Principautés de Monaco et d’Andorre ainsi
que la République de Saint-Marin sont les seuls micro-États européens à avoir passé des
1300 Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 4.
306
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
accords d’amitié protectrice avec leurs voisins. Ceux-ci sont souvent inéluctables, sinon
imposés pour mettre fin à des situations conflictuelles ou incertaines entre ces États et leurs
voisins dont l’expansionnisme a longtemps été une menace. Par le traité destiné à adapter et à
confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République Française et la
Principauté de Monaco du 24 octobre 2002, la France s’est engagée à assurer à la Principauté
de Monaco la défense de son indépendance et de sa souveraineté et à garantir l’intégrité de
0 a . . . 1301
son territoire dans les mémes conditions que la sienne
. Par cette stipulation, le territoire
monégasque est formellement reconnu par l’État français. — De la même façon, la Principauté
d’Andorre, s’est vue reconnaître sa souveraineté par la France et l’Espagne. Longtemps
considérée par certains juristes français comme une forme de protectorat du Président de la
République Française, la constitution andorrane du 14 mars 1993 a mis fin a toute ambiguïté.
Un accord triparti était nécessaire pour confirmer l’indépendance et la souveraineté de la
Principauté d’Andorre. C’est ce que firent la République Française, le Royaume d’Espagne et
la Principauté d’Andorre en signant le traité de bon voisinage, d’amitié et de coopération en
date du 1° juin 1993. Par ce traité, la République Française et le Royaume d’Espagne
1302
reconnaissent la Principauté d’Andorre comme un Etat souverain Les deux Etats
s’engagent également à n’entretenir que des relations diplomatiques *°*
avec la Principauté en
respectant sa souveraineté, son indépendance et l’intégrité de son territoire’. — La
République de Saint-Marin bénéficie d’un accord d’amitié protectrice avec la République
d’Italie en date du 31 mars 1939 modifié le 10 septembre 1971. Contrairement aux accords
monégasque et andorran, celui-ci ne reconnaît pas la souveraineté de la République de Saint-
Marin. Les 1680 ans de son histoire ne remettent pas en question son existence pour les
parties. Dans sa convention bilatérale d’amitié perpétuelle et de bon voisinage, la République
de Saint-Marin a tenu à rappeler son souci de maintenir sa très ancienne liberté et son
indépendance'*”. Cet accord établit une relation économique indispensable et représente un
gage d’amitié dans la relation qu’entretiennent les deux États. Les rapports d’amitié entre les
micro-États européens et les États qui les jouxtent ne font pas tous l’objet d’accords
internationaux. Néanmoins, ceux dont la situation a souvent été conflictuelle ont ratifié des
accords d’amitié protectrice nécessaires pour garantir leur souveraineté et protéger celle-ci de
B01 Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République française et
la Principauté de Monaco du 24 octobre 2002, art. 1°.
B0 Traité de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre la République française, le Royaume d’Espagne et
la Principauté d’Andorre, 1” juin 1993, art. 1%.
B% Ibid. art. 2.
804 Ibid, art. 3.
B0 Traité d’amitié perpétuelle et de bon voisinage entre la République de Saint-Marin et la République d’Italie
du 10 septembre 1971, art. 1%.
307
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
toute annexion étrangère. Ces ententes sont également à l’origine conventions de coopération
administrative (B).
B. Une coopération administrative
435. Plusieurs micro-États ne disposent pas de suffisamment de nationaux pour pourvoir tous
leurs emplois publics. En conséquence, ils favorisent la préférence nationale, sans pour autant
interdire l’emploi de personnes étrangères issues d’une immigration frontalière. Leur
démographie étant très faible, ils ont dû signer des conventions avec leurs voisins. Ces
derniers réservent certains emplois à des travailleurs frontaliers et assurent une coopération
administrative nécessaire au bon fonctionnement de l’administration des micro-États. En
retour, les ressortissants des micro-États accèdent également aux emplois publics des États
Voisins.
436. Les accords administratifs. — Le Liechtenstein est le seul micro-État européen à être
membre de l’espace Schengen, de l’Espace Économique Européen et de l’Association
Européenne de Libre-Echange. Dans ce cadre, il s’est engagé à respecter les mêmes
conditions de vie, d’emploi et de travail que celles de ses nationaux". C’est à dire que dans
les faits, la Principauté du Liechtenstein recrute en priorité des agents de nationalité
liechtensteinoise, puis suisse et autrichienne, compte tenu de sa proximité géographique. Le
Vatican est dans une situation différente qui tient à son originalité institutionnelle. La
citoyenneté du Vatican n’étant pas une nationalité d’origine, il est normal que celle-ci soit
octroyée à des personnes qui travaillent pour l’État car ils remplissent les conditions de
résidence requises pour son obtention. Dans la pratique, la majorité des fonctionnaires du
Vatican sont des citoyens du Vatican d’origine italienne. — La République de Saint-Marin et
les Principautés d’Andorre et de Monaco satisfont à un certain nombre de conditions qu’elles
ont ratifiées par traité avec leurs voisins. Tout d’abord, les trois États n’ont aucune exigence
de nationalité dans leur fonction publique, exception faite pour les magistrats saint-marinais
qui sont tous de nationalité italienne. Tous appliquent néanmoins la préférence nationale dans
le recrutement de leurs fonctionnaires *’. Certains emplois sont réservés à des ressortissants
étrangers, car objets d’une convention internationale. — Depuis la convention franco-
monégasque du 28 juillet 1930, la Principauté de Monaco réserve à des fonctionnaires
106 Accord Éuropéen de Libre Échange, art. 20.
B97 GONDEAU (S.), La fonction publique dans les micro-Etats européens, (mémoire E.N.A.), février 2005, p.
28.
308
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
français des emplois faisant l’objet d’une liste préétablie. Cette liste comprenait initialement
les emplois : « d'officiers du corps des carabiniers et des sapeurs-pompiers, mais également,
de Ministre d’État, de directeur des services judiciaires, de directeur des relations
extérieures, de conseiller de gouvernement pour l’intérieur, de directeur de la sûreté
publique, de maître du port, de procureur général près de la cour d'appel, de directeur de
l’enseignement, de commissaire de police et de directeur de l'office du travail ». À cette
époque, le Prince s’engageait à nommer à ces postes des fonctionnaires français appartenant à
une liste fixée d’un commun accord avec le gouvernement français. De nombreux juristes ont
soulevé l’atteinte flagrante à la souveraineté de Monaco qui empéchait le Prince de nommer
les hauts fonctionnaires qu’il souhaitait car il se voyait limité à des agents de nationalité
française détachés de la fonction publique française. Cette situation portait atteinte au principe
européen de non-discrimination. Une seconde convention a été signée entre la France et
Monaco en date du 8 novembre 2005, dite de coopération administrative. Celle-ci indique que
les emplois publics de la Principauté reviennent aux ressortissants monégasques. Elle précise
également que les emplois non pourvus par des sujets monégasques reviennent en priorité à
des français par voie de détachement ou contractuel. Un certain nombre d’emplois relatifs à la
sécurité et à l’ordre intérieur ne peuvent être occupés que par des ressortissants Français ou
1308
Monégasques ””. En contrepartie, ces derniers ont un accès à la fonction publique française
dans les mêmes conditions que les autres ressortissants des pays membres de l’Union
L 1309
Européenne
. La durée du détachement ne peut excéder 3 ans renouvelable une fois.
Comme vu précédemment, une autre liste a été édictée de manière plus limitative. Cette
dernière comprend les emplois : « de Ministre d’État, de conseiller de gouvernement pour
l’intérieur, de directeur des services judiciaires, de directeur de la sûreté publique et de
directeur des services fiscaux ». Tous ces emplois sont considérés comme devant jouir de la
confiance respective des deux États, ce qui implique une concertation pour pourvoir ces
1310 PE L . \ . .
. — La Principauté d’Andorre est soumise à deux accords internationaux. Elle est
postes
signataire d’une convention tripartie avec l’Espagne et la France sur l’entrée, la circulation, le
séjour et l’établissement de leurs ressortissants en date du 1“ juillet 2003. Cette convention
instaure le principe de réciprocité pondérée car elle prend en compte le particularisme de la
Principauté. Les modalités d’établissement des Andorrans sur les territoires espagnol et
B08 Convention franco-monégasque, destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la
République Française et la Principauté de Monaco, 8 nov. 2005, art. 3.
13% GRINDA (G.), La Principauté de Monaco, l'Etat, son statut international, ses institutions, Paris, Ed. A.
Pedone, 2009, p. 103.
BY pid, art. 6.
309
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
français sont les mêmes que celles qu’ils imposent aux autres pays membres de l’Union
Européenne. L’Andorre s’engage à consentir aux citoyens ou sujets des deux États parties à la
convention les mêmes prérogatives que celles accordées à ceux de tout autre État”. La
France et l’Espagne ont une population beaucoup plus importante que l’Andorre, d’où la
difficulté d’appliquer une stricte réciprocité. De ce constat, le choix s’est tourné vers l’idée
Las 44 ror 1312
d’une réciprocité pondérée
. La France et l’Andorre ont également édicté une autre
convention relative à la coopération administrative en date du 14 février 2001. Celle-ci
détermine les conditions dans lesquelles des magistrats rattachés à l’ordre judiciaire français
et des fonctionnaires français de nationalité andorrane relevant de la fonction publique d’État
: : 1313
peuvent occuper un emploi public en Andorre
. La Principauté d’Andorre doit informer par
voie diplomatique les autorités françaises de son souhait de nommer un agent et indiquer les
fonctions qu’il remplirait et le cas échéant, proposer le nom d’un candidat à l’agrément des
cs : 1314
autorités françaises
. De son côté, la France s’engage à ce que tout fonctionnaire de
nationalité andorrane qui obtient un mandat électif en Principauté et qui devient membre du
gouvernement andorran ou exerce de hautes charges pour le compte de la Principauté puisse
être placé en détachement ou en disponibilité de la fonction publique française *"°. Ces micro-
États ont été contraints par leur petitesse et leur faible population de passer des accords
permettant d’incorporer dans leur fonction publique des fonctionnaires de nationalité
étrangère. Lorsqu'ils recrutent pour leur fonction publique, tous privilégient la préférence
nationale.
437. Le recrutement dans la fonction publique. — Les micro-États appliquent le principe
de priorité aux nationaux dans le recrutement de leurs fonctionnaires d’État à l’exception des
emplois qui font l’objet d’accords bilatéraux avec les États frontaliers. La faible population et
leur superficie réduite influencent directement le fonctionnement de leur fonction publique. À
Monaco, le concours est la forme normale de recrutement des emplois permanents de l’État
en application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Une exception existe pour les emplois dits
de catégorie supérieure dont la liste suit la convention de coopération administrative franco-
monégasque du 8 novembre 2005. Elle est appliquée par l’ordonnance souveraine n° 6.364 du
BIL Convention relative a entrée, a la circulation, au séjour et à l’établissement de leurs ressortissants du 1°"
juillet 2003, art. 4.
B12 SENAT, rapport sur la circulation en Andorre des ressortissants des États tiers, séance du 21 février 2002,
n° 280, p. 2.
BI Convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté
d’Andorre relative à la coopération administrative, 14 fév. 2001, art. 1%.
BY Ibid, art. 2.
BY Ibid, art. 8.
310
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
17 août 1978. Le statut des fonctionnaires de l’État ne fixe aucune condition de nationalité ;
au recrutement, il privilégie les Monégasques en application de la loi n° 188 du 18 juillet
1934 qui dispose : « Sous réserve des accords avec le gouvernement français, les fonctions
publiques de l’État, de la commune et des établissements reconnus d'utilité publique seront
attribuées par priorité aux monégasques qui rempliront les conditions d’aptitude
1316
exigées » ”. La priorité des nationaux dans le recrutement est une spécificité reconnue par le
B17 _ En Principauté d’Andorre, l’accès à la fonction publique se fait par
Conseil de l’Europe
concours. Le premier concours est uniquement ouvert aux seuls Andorrans. Lorsque ce
dernier s’est révélé infructueux, un second concours reste ouvert aux seuls Andorrans. Si ce
dernier est à nouveau infructeux, un troisième concours est alors accessible aux étrangers qui
doivent par contre maîtriser le catalan. Ils ne pourront occuper le poste que pour une durée de
deux années renouvelables au cas ou aucun Andorran ne peut l’occuper '®. Ainsi, la priorité
au concours continue elle, même après que le poste ait été attribué à un étranger. En
République de Saint-Marin, le recrutement s’effectue également par voie de concours comme
le précise l’article 6 de la loi organique n° 44 du 22 décembre 1972 dont l’organisation
revient au Grand Conseil Général. L'article 7 de cette même loi dispose qu’être citoyen saint-
marinais est une condition essentielle pour être fonctionnaire titulaire. Exception faite de
certains postes de magistrats, les emplois publics de Saint-Marin ne peuvent occupés par des
étrangers.
438. En conclusion, l’intégrité territoriale des micro-Etats fait l’objet d’une protection
étrangère. Tous ont voulu garantir leur souveraineté au sens administratif en passant des
accords avec les États voisins. Ces derniers ne sont pas sans effets sur leur souveraineté
économique. Tous les micro-États européens ont ratifié des traités économiques souvent
indispensables et avantageux sous certains aspects, mais défavorables sous d’autres
(SECTION 2).
B16 Cette priorité n’est possible que pour les emplois vacants en application de l’article 2 de cette même loi. Un
avis inséré au journal de Monaco indique la liste des emplois vacants et les conditions d'admission.
PI GONDEAU (S.), La fonction publique dans les micro-Etats européens, (mémoire E.N.A.), février 2005, p.
37.
1318 SENAT, rapport sur les conventions relatives aux modalités de circulation, d'établissement, entre la
France, l'Espagne et l'Andorre, session extraordinaire 2001-2002, n° 383, p. 4.
311
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
SECTION 2. Une indépendance relative
439. L’indépendance donne aux États la plenitudo potestatis qui leur permet d’entretenir des
rapports directs avec les autres États”. La résolution 2625 (XXV) des Nations Unies
l’exprime en ce sens : « qu'aucun Etat ni groupe d'Etats n'a le droit d’intervenir, directement
ou indirectement pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures
1320
d’un autre Etat »””’. T1 faut comprendre par indépendance le fait qu’un État ne dépend
1321 : 4 ; - 4
. L'indépendance des micro-Etats européens est
d’aucune autre autorité que la sienne
relative. Et plusieurs d’entre eux voient leur souveraineté internationale conditionnée à des
accords internationaux ($1) quand d’autres sont soumis à une stricte exigence de neutralité
($2).
$1 Une indépendance conditionnée
440. Certains micro-Etats ont choisi de renforcer leur indépendance au moyen de traités qui
clarifient leur situation vis-à-vis des États frontaliers (A), quand d’autres ont dû passer des
conventions internationales qui assujettissent leur indépendance à de strictes obligations (B).
A. Une indépendance reconnue
441. Une indépendance renforcée par convention. — L'indépendance se caractérise par
l’absence de subordination politique ou juridique d’un État à l’égard d’un autre État. Il n’obéit
qu’aux seuls accords internationaux qu’il s’est lui même imposés. Ce principe découle
directement du droit à l’autodétermination et du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.
Louis LE FUR dans sa thèse sur l’État fédéral et Confédération des États rappelle
l’importance de l’autodétermination des États dans l’exercice de leur souveraineté : « La
souveraineté est la qualité de l’État de n'être obligé ou déterminé que par sa propre volonté
dans les limites du principe supérieur du droit et conformément au but collectif qu’il est
1322 : L . 7 z .
.— La souveraineté des micro-Etats européens est, sous certains aspects,
appelé à réaliser »
renforcée par des accords internationaux qui, signés souverainement, n’entachent en rien leur
indépendance mais au contraire la renforcent. Les États signataires gardent la liberté d’y
mettre fin à tout moment. C’est pourquoi par exemple, la République de Saint-Marin a tenu à
mentionner dans son traité d’amitié perpétuelle et de bon voisinage, son souci de maintenir sa
Pl? PATRY (A), La capacité internationale. , op. cit, p. 18.
520 Résolution 2625 (XXV) AG, du 24/10/1970 sur les relations amicales entre Etats.
B21 SALMON (1.) [Dir], Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2002, p. 570.
52 LE FUR (L.), Etat fédéral et Confédération d Etats, (thése), Paris, Ed. Sirey, 1896, p. 443.
312
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
, . . z : L 1323
très ancienne liberté et son indépendance
. De la même façon, la Principauté d’Andorre a
souhaité rappeler son indépendance à l’occasion du traité tripartite de bon voisinage, d’amitié
et de coopération entre la République Française et le Royaume d’Espagne : « La République
française et le Royaume d'Espagne respectent la souveraineté et l'indépendance de la
Principauté d'Andorre ainsi que l'intégrité de son territoire >”.
La Principauté de
Liechtenstein fait exception. Ses liens étroits historiques et pacifiques qui l’unissent à la
Confédération helvétique ne l’ont pas contrainte à réaffirmer son indépendance. Quant à la
Principauté de Monaco et l’État de la Cité du Vatican, leur indépendance est reconnue mais
encadrée strictement par des accords internationaux (B).
B. Une indépendance spécifique
442. Voyant leur souveraineté encadrée par des conventions internationales passées avec les
États voisins, les autres micro-Etats ne sont pas totalement libres de dénoncer ces accords.
L’intérêt est de démontrer que le Vatican et la Principauté de Monaco ont une autorité
politique dont la souveraineté est limitée ; l’un par le traité fondateur de Latran et l’autre par
l’ensemble des accords entérinés avec la République Française.
443. L’indépendance du Vatican. — La souveraineté du Vatican repose intégralement sur
les accords de Latran du 11 février 1929 signés : « pour assurer au Saint-Siège une
indépendance absolue et visible devant lui garantir une souveraineté indiscutable (….) ». Sur
ce point, le préambule précise que « (...) dans le domaine international, s’est imposée la
nécessité de continuer, avec des modalités particulières, la Cité du Vatican, en reconnaissant
au Saint-Siège, sur celle-ci, la pleine propriété et le pouvoir et la juridiction souverains,
exclusifs et absolus »°”. À la lecture de cette convention, il faut comprendre que sont
reconnues deux entités juridiques distinctes, toutes deux sujets de droit international
public'*?°, À savoir, d’une part le Saint-Siège dont l’existence est historique, d’autre part
l’État de la Cité du Vatican dont la création revient à la présente convention. Ces deux entités
sont à la fois indépendantes l’une de l’autre et de toute puissance étrangère. Seule, la personne
du Pape fait le lien entre elles. — L’indépendance et la souveraineté internationale du Saint-
BB Traité d’amitié perpétuelle et de bon voisinage entre la République de Saint-Marin et la République d’Italie
du 10 septembre 1971, art. 1%.
BA Traité tripartite de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre la République Française et le Royaume
d’Espagne, 3 juin 1993, art. 3, al. 1%.
5? Traité de Latran, 11 fév. 1921, préam.
826 DALLA TORRE (G.), « L'Eglise et la politique internationale du Saint-Siège » in IMODA (F.), « L'Église
catholique et la politique internationale du Saint-Siège », Milan, Ed. Nagard, 2012, n° 29, p. 154, PANCRACIO
(J.-P), Cf, URL : www.diplomatieetdroit.fr, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
313
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Siège sont reconnues par l’Italie comme étant : « (...) dans le domaine international un
attribut inhérent à sa nature, en conformité avec sa tradition et avec les exigences de sa
BY Par la suite, « L'Italie reconnaît au Saint-Siège la pleine
mission dans le monde »
propriété, le pouvoir exclusif et absolu de la juridiction souveraine sur le Vatican
(.…) »°? C’est toute la complexité du fonctionnement institutionnel du Vatican. L’intérêt de
cet accord est surtout d’assurer à l’Église son indépendance territoriale. C’est ce qui fait dire à
GOVELA que l’indépendance de l’État de la Cité du Vatican à l’égard du Saint-Siège n’est
4501329
pas averee .
444. Le traité de Latran n’est pas un traité d’amitié et de protection malgré les effets
comparables qui en résultent. Comme vu précédemment, cet accord met fin à plusieurs
B30 Juridiquement, le traité de Latran est
décennies de litiges entre le Saint-Siège et l’Italie
fondateur car il reconnaît la souveraineté internationale de l’Église et consacre l’État et sa
souveraineté. Il va beaucoup plus loin que les traités classiques d’amitié et de protection des
autres micro-États. Ces derniers renforcent ou aliènent une souveraineté alors que le traité de
Latran la crée, la reconnaît, la fait respecter et l’encadre dans son exercice. L’État italien
s’engage par cet accord à ne pas s’ingérer dans les affaires du Saint-Siège comme il a pu le
faire par le passé : « La souveraineté et la juridiction exclusive que l'Italie reconnaît au Saint-
Siège sur la Cité du Vatican implique cette conséquence qu'aucune ingérence de la part du
Gouvernement italien ne pourra s'y manifester, et qu'il n'y aura pas là d'autre autorité que
33! Le territoire de l’État de la Cité du Vatican n’est pas totalement
celle du Saint-Siège »
indépendant car il est soumis à la juridiction de l’Église. Les deux entités sont les deux faces
d’une même pièce. Non soumis au pouvoir italien, l’État de la Cité du Vatican est le support
matériel de l’Église, ses prérogatives étant limitées à l’accomplissement par le Saint-Siège de
1332
sa haute mission spirituelle “. Toute politique contraire rendrait caduc le traité de Latran et
par là même, l’existence de la Cité du Vatican.
B27 Ibid. art. 2.
528 Ibid, art. 3, al. 1°".
12 GOVELA (C.), La cité du Vatican et la notion d'Etat, (thèse), Paris, Ed. A. Pedone, 1933, p. 107.
B90 Le préambule du traité de Latran rappelle que : « /e Saint-Siège et l'Italie ont reconnu qu'il convenait
d'écarter toute cause de différend existant entre eux et d'arriver à un règlement définitif de leurs rapports
réciproques qui soit conforme à la justice et à la dignité des deux Hautes Parties, et qui, en assurant au Saint
Siège, d'une manière stable, une situation de fait et de droit qui lui garantisse l'indépendance absolue pour
l'accomplissement de sa haute mission dans le monde, permette à ce même Saint-Siège de reconnaître résolue
d'une façon définitive et irrévocable la « Question romaine », née en 1870 de l'annexion de Rome au royaume
d'Italie ». Cf., Traité de Latran, 11 fév. 1921, préam.
531 Ibid, art. 4.
532 Ibid, art. 2.
314
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
445. L’indépendance de Monaco. — Un autre micro-État, la Principauté de Monaco, connaît
une limite dans l’exercice de sa souveraineté. Celle-ci n’émane pas directement de son
existence mais d’un ensemble d’accords internationaux ratifiés avec la République Française.
Monaco, comme les autres micro-États européens, est un État indépendant. Son indépendance
est à relativiser car elle est attachée aux accords passés avec la République Française. C’est ce
qu’exprime clairement l’article 1°" de la constitution monégasque en rappelant que : « La
Principauté de Monaco est un Ftat souverain et indépendant dans le cadre des principes
généraux du droit international et des conventions particulières avec la France »"*. Cette
disposition d’ordre constitutionnel touche directement la hiérarchie des normes de la
Principauté. Mettre une telle disposition dans la constitution d’un État, c’est toucher
directement à l’épine dorsale de ce dernier. Monaco est ainsi un État indépendant dans le
cadre des accords fixés avec l’État français. En même temps, tout comme les Principautés de
Liechtenstein, d’Andorre et la République de Saint-Marin, la Principauté de Monaco a signé
un certain nombre de traités internationaux qui loin de limiter sa souveraineté la renforcent ;
elle garde la liberté d’y mettre fin. Sous certains aspects, cette indépendance n’est pas totale.
La Principauté de Monaco est liée à la France par le traité du 24 octobre 2002 destiné à
adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre les deux États. Par cet
accord : « La Principauté de Monaco s'engage à ce que les actions qu’elle conduit dans
l’exercice de sa souveraineté s'accordent avec les intérêts fondamentaux de la République
française dans les domaines politique, économique, de sécurité et de défense (..) »"”**.
Comme si la prise d’une disposition constitutionnelle n’était pas suffisante, la France a
souhaité par convention contraindre la Principauté de Monaco à respecter ses intérêts.
1335
2
446. Dans l’affaire dite « Vapeur Wimbledon » la Cour Permanente de Justice
Internationale s’est refusée à voir un abandon de souveraineté dans la conclusion d’un traité
quelconque. Elle reconnaît juste une restriction à l’exercice de droits souverains. Il faut
comprendre par là que tous les micro-États sont des États souverains et indépendants avec des
restrictions de droits souverains dont les degrés sont variables. Ces contraintes se retrouvent
également en matière de neutralité ($2).
B3 Cons. mon. 17 déc. 1962, art. 1". Cf, FRANCOIS (N.), « De quelques remarques sur les spécificités du droit
monégasque », RDM, n° 1, 1999, p. 10.
BH Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République Française
et la Principauté de Monaco, 24 oct. 2002, art. 1“, al. 2.
535 Affaire du Vapeur « Wimbledon », arrêt du 17 Août 1923, C.P.J.L., série A, n°1, p. 25.
315
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 Une exigence de neutralité
447. La stricte exigence de neutralité des micro-États leur impose de s’exclure de tout conflit
extérieur, qu’il soit politique ou militaire. Ce qui leur permet de garantir leur indépendance,
soit par leur neutralité affichée, soit par un traité de limitation de souveraineté passé avec une
puissance protectrice. Ainsi doivent être distingués, les micro-États neutres (A) des micro-
États en situation de domination étrangère (B).
A. La neutralité revendiquée
448. Les États neutres. — Le Vatican, la République de Saint-Marin et la Principauté de
Liechtenstein peuvent être considérés comme des États neutres même si sous certains aspects
ils sont également sous domination étrangère. Le Saint-Siège en signant les accords de Latran
a affirmé que le Vatican resterait en dehors de toute domination étrangère en échange de
l’indépendance et de l’inviolabilité de son territoire : « Le Saint-Siège, en ce qui touche la
souveraineté qui lui appartient, même dans le domaine international, déclare qu'il veut
demeurer et demeurera étranger aux compétitions temporelles envers les autres Etats (...). En
conséquence, la Cité du Vatican sera toujours et en tous cas considérée comme un territoire
7556 _ Un autre micro-État, la République de Saint-Marin a affirmé sa
neutre et inviolable »
neutralité dans un traité de bon voisinage signé avec la République d’Italie : « Les relations
entre la République italienne et la République de Saint-Marin seront inspirées par des
sentiments d'amitié et de bon voisinage perpétuels. La République réitère sa neutralité et
exprime la certitude de son amitié et de sa coopération la plus large avec la République
italienne pour la préservation de son amitié et de son indépendance antique (..) »”. — La
neutralité perpétuelle de la Confédération helvétique a été arrêtée par les puissances
signataires du traité de Paris le 20 mars 1815, lors du Congrès de Vienne. Elle lui garantit
l’intégrité et l’inviolabilité de son territoire. Le 20 septembre 1914, la Principauté de
Liechtenstein se déclare indirectement État neutre en s’abstenant de toute déclaration afin de
1338
. Le Gouvernement
s’aligner sur son voisin helvétique sans froisser son voisin autrichien
de l’époque estimait que la renonciation à tout engagement militaire était une preuve de
neutralité, ce qui, lors du déclenchement des hostilités fut confirmé à l’ambassade des Etats-
1% Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 24.
#37 Convention d’amitié et de bon voisinage entre la République de Saint-Marin et la République d’Italie, signée
le 31 mars 1939, Chapitre 1”, art. 1%.
538 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, sur l’adhésion du Liechtenstein au
Conseil de l’Europe, (Rapport de M. REDDEMANN), 10 juillet 1978, (Doc. 4193), p. 6.
316
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1339
Unis par le ministère des affaires étrangères du Liechtenstein basé à Vienne”. Cette
neutralité fut renforcée par son rattachement au territoire douanier suisse le 29 mars 1923"**.
Les douaniers suisses assurent la protection de la frontière liechtensteino-autrichienne.
Pendant la seconde guerre mondiale, Hitler accepta de reconnaître la neutralité de la
Principauté'**!. Celle-ci, affichée pendant les deux conflits armés et les liens qu’entretient la
Principauté de Liechtenstein avec la Confédération Helvétique permet d’affirmer que le
Liechtenstein est bien un État neutre ne pouvant faire usage du droit de déclarer la guerre à un
autre Etat!"
. — La plupart des micro-Etats ont fait le choix d’exprimer clairement leur statut
d’État neutre pour préserver leur indépendance. D’autres, à l’inverse, n’ont pas eu le choix et
se sont vus imposer une obligation de neutralité par un autre État en échange de leur
indépendance et de leur protection (B).
B. La neutralité imposée
449. Monaco et la France. — Pratiquement tous les micro-États européens sont en situation
de dépendance par rapport à d’autres États. Les Principautés de Monaco et d’Andorre doivent
aux accords passés avec leurs voisins leur impossibilité de faire usage du droit d’exercer la
guerre. En échange de l’assurance de sa souveraineté et de l’intégrité de son territoire, la
Principauté de Monaco ne peut pas porter atteinte aux intérêts de la République Française en
matière de sécurité et de défense : « La République française assure à la Principauté de
Monaco la défense de son indépendance et de sa souveraineté et garantit l'intégrité du
territoire monégasque dans les mêmes conditions que le sien. La Principauté de Monaco
s'engage à ce que les actions qu'elle conduit dans l'exercice de sa souveraineté s'accordent
avec les intérêts fondamentaux de la République française dans les domaines (…) de sécurité
et de défense. Une concertation appropriée et régulière y pourvoit en tant que de besoin »”°.
Elle s’est également engagée à mener une politique internationale en convergence avec celle
de la République Française : « La Principauté de Monaco s'assure par une concertation
appropriée et régulière que ses relations internationales sont conduites sur les questions
5% Pourtant les embargos des alliés qui touchèrent l’Autriche furent également appliqués à la Principauté de
Liechtenstein.
PO Traité entre la Suisse et la Principauté de Liechtenstein concernant la réunion de la Principauté de
Liechtenstein au territoire Suisse, 29 mars 1923.
Pl En 1939, le Prince de Liechtenstein François-Joseph II rencontre Hitler qui accepte de reconnaître la
neutralité de la Principauté.
>? DUURSMA (J.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 159.
BB Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République Française
et la Principauté de Monaco, 24 oct. 2002, art. 1%.
317
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1344
. Par cet
fondamentales en convergence avec celles de la République française (.….) »
accord, la Principauté de Monaco a aliéné sa politique internationale et ne peut déclarer une
guerre qui porterait atteinte aux intérêts de la France. La Principauté d’Andorre est dans une
situation analogue à celle de Monaco à l’égard de la France et de l’Espagne.
450. Andorre à l’égard de la France et l’Espagne. — La Principauté d’Andorre a pris
l’engagement de n’adopter aucune mesure susceptible de porter atteinte aux intérêts de la
France et de l’Espagne : « La Principauté d'Andorre s'engage à ne rien entreprendre depuis
son territoire ou sur celui-ci qui soit de nature à porter atteinte à la sécurité intérieure et
extérieure de la République française ou du Royaume d'Espagne, ou à leurs engagements
internationaux en ce domaine ». Dans ces conditions, tout laisse penser qu’Andorre ne peut
pas déclarer la guerre à un autre État. Stipulation renforcée par le fait que la Principauté n’est
pas capable d’assurer par elle-même l’intégrité de son territoire : « La République française et
le Royaume d'Espagne […] s'engagent en cas de violation, de menace de violation de la
souveraineté, de l'indépendance ou de l'intégrité territoriale de la Principauté, à procéder
entre eux et avec le Gouvernement andorran, à des consultations en vue d'examiner les
, fo ; 1345
mesures qui pourraient se révéler nécessaires afin d'en assurer le respect »
451. En résumé, ne possédant pratiquement pas d’armée et ne pouvant donc pas assurer seuls
une guerre, les micro-États assurent leur indépendance en se revendiquant officiellement États
neutres ou en se voyant imposer une neutralité politique en échange de leur protection. Aux
côtés d’une personnalité juridique reconnue, les micro-États européens jouissent également
d’une capacité juridique internationale leur permettant de signer des accords internationaux et
d’avoir des relations diplomatiques avec d’autres États (CHAPITRE 2).
PM Ibid, art. 2, al. 1%
BP Traité de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre la République Française, le Royaume d’Espagne et
la Principauté d’Andorre, 1” juin 1993, art. 3.
318
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 2 : Une capacité juridique internationale restreinte
« Les attributions internationales de l’État peuvent se résumer dans
les trois privilèges suivants : droit de guerre, droit de légation, droit
ske 1346
de faire des traités » ””°.
LE FUR (L))
452. La capacité juridique est une condition essentielle de la personnalité juridique
internationale. Cette dernière découle directement du droit international qui la confère aux
seuls sujets de droit international’. C’est l’ensemble des pouvoirs que l’ordre international
reconnaît ou accorde aux entités qu’il érige en personne juridique [...] et qui leur permet
\ . EE : : 1348
d’exercer à ce titre une activité sur le plan international ””".
Compte tenu de leurs
caractéristiques, les micro-États, en tant qu’États sont des sujets de droit international
détenteurs d’une capacité juridique réduite qui se traduit dans leur pouvoir d’établir des actes
internationaux (SECTION 1) et des relations diplomatiques (SECTION 2).
SECTION 1. Une capacité internationale réduite
453. La capacité normative d’un État se compose de deux pouvoirs distincts. En tant
qu’États, les micro-États se sont vus reconnaître un droit de signer des traités ($1). Même
reconnu en tant que tel, le pouvoir d’ester en justice ne leur a été concédé qu’avec leur entrée
tardive aux Nations Unies ($2).
§1 L’établissement des traités
454. Un droit reconnu aux micro-États. — L'article 6 de la convention de Vienne sur les
traités du 23 mai 1969 stipule que : « Tout État a la capacité de conclure des traités » °°. En
application de cet accord, tous les micro-États disposent de la possibilité d’établir des traités
internationaux. Pour cette raison, les Principautés d’Andorre, de Monaco, du Liechtenstein et
la République de Saint-Marin ont signé et ratifié de nombreuses conventions internationales
qui témoignent de cette capacité d’établir des traités internationaux avec d’autres sujets de
146 LE FUR (L.). La Confédération d’États et l’État Fédéral, Paris, 1806, p. 768, Cf GENET (R.), Traité de
Diplomatie et de Droit Diplomatique, Paris, Ed. Pedone, 1931, p. 6.
BY DAILLER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.). Droit international public, Paris, Ed. Lextenso, 8°"° éd.
2008, p. 189.
U8 SALMON (J.) [Dir], Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Ed. Bruylant, A.U.F., 2001, p.
147.
5 Conv. int. Vienne, 23 mai 1969, art. 6. 23 mai 1969, R.T.N.U., vol. 1155, 1980, p. 331.
319
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
droit international. Ils sont sur un pied d’égalité avec les autres États ”°
. — Comparativement,
l’exiguïté caractéristique des micro-États constitue un handicap dans leur exercice du jus
tractatuum. Tous sans exception rencontrent des difficultés pour signer et ratifier des traités
internationaux!**!
. — Certains traités signés par leurs voisins les engagent de plein droit. C’est
notamment le cas dans le domaine économique. Tous ces micro-États européens sont dans
une situation d’union, douanière, postale, ou monétaire avec un autre État. Juridiquement leur
territoire se retrouve confondu avec celui de l’État limitrophe, au point de n’en former qu’un.
1352 Ts sont libres
Dès lors, l’ensemble des accords signés s'applique automatiquement à eux
de quitter l’union mais au risque d’un impact économique important. — Existent également des
traités conclus par l’intermédiaire d’un représentant diplomatique étranger. Dans ce cas, ils
n’ont pas les moyens matériels et humains pour entretenir une représentation diplomatique
dans tous les pays du monde. Leurs intérêts sont souvent représentés par l’État limitrophe qui
fait office de représentant diplomatique. Celui-ci représente leurs ressortissants à l’étranger et
peut même parfois signer des accords en leur nom. Certains auteurs y voient là l’exercice
d’une convention de mandat, ce qui ne fait pas perdre pour autant au micro-État, le jus
tractatuum.
455. L’exception vaticane. — Le droit international laisse libre les États d’organiser eux-
mêmes dans leur droit constitutionnel l’exercice de ce droit. Juridiquement l’État de la Cité du
Vatican dispose de la capacité de conclure des traités internationaux”. Dans la pratique, le
fonctionnement institutionnel du Vatican confère ce droit au Saint-Siège. Historiquement,
l’Etat en tant que tel n’existait pas et le Saint-Siège était le seul à négocier les conventions
internationales avec les puissances étrangères. Ces accords prennent la forme de concordat
lorsque l’objet du traité concerne l’aspect religieux. Le premier à être pris en compte remonte
à un acte sous forme d’articles datant de 1801 et signé entre l’Église et le premier Empire de
10 Ce fut le cas de l’accord signé entre la Principauté de Monaco et l’Empire de France, visant à régler la
situation des communes de Menthon et Roquebrune. Cf, Ordonnance Souveraine du 12 février 1861
promulguant le traité conclu avec la France, le 2 février 1861, pour régler la situation des communes de Menton
et de Roquebrune.
55! PATRY (A), La capacité internationale des États, l’exercice du jus tractatuum, Ed. Québec, P.U.Q, 1983,
p. 42.
5 La Suisse et le Liechtenstein sont en union douanière depuis un accord du 29 mars 1923. En 1935, lors de la
guerre contre l’Éthiopie, les sanctions prises par la Suisse à l’égard de l’Italie furent étendues au territoire du
Liechtenstein. Cette situation est identique à celle que connaît la Principauté de Monaco dans son union
douanière avec la République Française datant du 18 mai 1963. Cf, VELLAS (P.), « Les Etats exigus en droit
international public », R.G.D.LP., 1954, p. 564.
13% Cf, URL : www.vaticanstate.va, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
320
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Napoléon Bonaparte'”’*. Sont intervenus les accords de Latran et l’Etat de la Cité du vatican a
alors été créé. D’autres formes de conventions qui concernent l’aspect temporel se sont
avérées nécessaires. Dès lors, le Saint-Siège a gardé la capacité de conclure les accords
internationaux qu’il signe en son nom quand ils concernent directement l’Église ou au nom de
l’État de la Cité du Vatican lorsqu’ils relèvent de l’entité étatique”. Ce paradoxe tient au
droit international qui renvoie au droit interne le soin d’accorder à une institution la capacité
1356 . + . . .
. Dans le cas du Vatican, les deux entités sont distinctes mais
juridique de passer des traités
l’une dispose du droit de conclure les traités internationaux de manière coutumière. Il faut
voir le Vatican dans son ensemble pour comprendre que, bien que la répartition des pouvoirs
entre Église et État s’applique, la finalité reste la même, à savoir servir la haute mission
spirituelle de l’Église. —Tous les micro-États européens disposent du pouvoir de signer des
traités internationaux conformément au droit international. Plusieurs ne l’exercent pas
librement dans la pratique, de même que chacun organise à sa façon l’exercice de ce droit.
C’est ce qui explique que le Vatican l’accorde uniquement à l’autorité spirituelle qui la
compose. Ce particularisme s’en réssent aussi dans l’exercice du droit d’ester en justice,
composante, essentielle de la souveraineté internationale ($2).
$2 Le droit d’ester en justice
456. De la capacité juridique internationale découle le droit d’ester en justice. Celui-ci
permet à un État, de faire valoir ses droits résultant d’un traité devant une juridiction
internationale. Bien que les cours internationales soient nombreuses, la Cour Internationale de
Justice reste l’un des seuls organes officiels des Nations Unies. Tous les micro-États l’ont
reconnue compétente pour connaître de leur litiges (A) ; à l’exception du Vatican pour des
raisons liées à ses spécificités institutionnelles (B).
A. Le statut de partie à la Cour Internationale de Justice
457. La reconnaissance du statut de la C.I.J. — Être État partie au statut de la Cour
Internationale de Justice est un gage du droit d’ester en justice. À l’inverse, ne pas en faire
partie n’entache en rien la qualité étatique d’un État mais le prive de ce droit qui se veut être
une composante essentielle de la personnalité juridique internationale. La Charte des Nations
5 BARBERINI (G.), Le Saint-Siège et la notion de puissance en droit international, Paris, Ed. Letouzey et
ané, 2000, p. 164.
1% DALLA TORRE (G.), « L'Eglise et la politique internationale du Saint-Siège » in IMODA (F.), « L'Église
catholique et la politique internationale du Saint-Siège », Milan, Ed. Nagard, 2012, n° 29, p. 154.
1556 DAILLER (P.), FORTEAU (M), PELLET (A.), Droit... op. cit.. p. 189.
321
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Unies précise que : « fous les membres des Nations Unies sont ipso facto parties au Statut de
1357 L : :
. En d’autres termes, l’entrée aux Nations Unies assure
la Cour Internationale de Justice »
aux États membres une souveraineté internationale pleine et entière. — Les micro-États
européens sont officiellement parties au statut de la Cour Internationale de Justice'”°° depuis
le 18 septembre 1990 pour le Liechtenstein, le 2 mars 1992 pour Saint-Marin, le 28 mai 1993
pour Monaco et le 28 juillet 1993 pour Andorre”.
458. Le cas particulier du Liechtenstein. — Le Liechtenstein est le seul micro-État à être
partie au statut de la Cour Internationale de Justice bien avant son entrée aux Nations Unies.
C’est également l’unique micro-État européen a avoir déclaré accepter la juridiction de la
Cour conformément à l’article 36 de son statut: « Les États parties au présent Statut
pourront, à n'importe quel moment, déclarer reconnaître comme obligatoire de plein droit et
sans convention spéciale, à l'égard de tout autre État acceptant la même obligation, la
1360
juridiction de la Cour sur tous les différends d'ordre juridique » °°. 11 a même fait une
déclaration d’acceptation en ce sens le 29 mars 1950 °°! :
« Le Gouvernement de la Principauté de Liechtenstein dument autorisé par Son Altesse Sérénissime le Prince
régnant François Joseph II selon l’arrêté de la Diète de la Principauté de Liechtenstein du 9 mars 1950, entré
en vigueur le 10 mars 1950, déclare par les présentes que le Prince du Liechtenstein reconnaît comme
obligatoire de plein droit et sans convention spéciale à l'égard de tout autre État acceptant la même obligation,
la juridiction de la Cour Internationale de Justice sur tous les différends d’ordre juridique »"*°.
459. Le droit d’ester en justice est théoriquement accordé à chaque État. Son exercice devant
la CIJ. est conditionné à la reconnaissance de son statut, soit officiellement, soit
indirectement en étant membre des Nations Unies. Ce qui veut dire que le Vatican n’est pas
partie au statut de la C.1J. (B).
B°7 Chart. ONU, 26 juin 1945, art. 93, al. 1°".
B38 11 est intéressant de préciser que le Liechtenstein, Monaco et Saint-Marin ont été membres de la Cour
Permanente de Justice Internationale. Refusés de la Société des Nations, ces derniers se sont vus reconnaître le
droit d’ester en justice bien avant leur entrée aux Nations Unies.
1% Cf, URL : www.icj-cij.org, [dernièrement consulté le 25 juin 2015].
13% Statut de la Cour Internationale de Justice, 26 juin 1945, art. 36, al. 2.
B61 À cette époque, l’acceptation de la Principauté de Liechtenstein au statut de la Cour Internationale de Justice
n’était pas évidente. Un rapport du Ministre d’État de la Principauté de Monaco considérait : « (...) que le
Liechtenstein ne possède pas toujours les compétences étatiques qu’exerce la Principauté, il n’a pas notamment,
de représentation diplomatique à l'étranger ». Cf, Ministre d’État de S.A.S. le Prince Rainier III de Monaco, 21
novembre 1949, (Rapport), Archives du Palais Princier.
B6 Déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour Internationale de Justice par la Principauté
de Liechtenstein, 29 mars 1950.
322
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. Le Vatican et la Cour Internationale de Justice
460. Le Vatican en tant que tel n’est pas membre de la Cour Internationale de Justice. De ce
fait, l’alinéa 1“ de l’article 93 de la Charte des Nations Unies qui impose aux États membres
d’être parties au statut de la Cour Internationale de Justice ne lui est pas opposable. Cette
situation tient principalement à ses composantes.
461. Les composantes du Vatican et la C.L.J. — Le Saint-Siège est un organe spirituel, son
entrée aux Nations Unies étant impossible, aucune stipulation de la Charte ne lui est
applicable. Son statut de membre observateur auprès des Nations Unies n’y change rien car
les statuts de la C.L.J. sont clairs : « Seuls les États ont qualité pour se présenter devant la
1363
Cour »
. — L’Etat de la Cité du Vatican pourrait être partie au statut de la Cour
Internationale de Justice. N’étant pas membre des Nations Unies, l’aliéna 1°" de l’article 93 de
la Charte des Nations Unies ne lui est pas opposable. Cette situation ne risque certainement
pas de changer car le Saint-Siège n’a entrepris aucune démarche en ce sens, au nom de
l’entité étatique.
462. L’incompatibilité des statuts aux valeurs vaticanes. — En application de la Charte des
Nations Unies, la Cour Internationale de Justice a vocation à être : « l’organe judiciaire
ai : se 11364
principal des Nations Unies »
. De ce fait, le Vatican dont la position diplomatique est
d’être extérieur à toute forme d’affrontement, n’a pas souhaité entrer en tant que membre des
Nations Unies et a fortiori être partie au statut de la C.1.J. Pour autant, lors de sa visite, le 13
mai 1985, le Pape Jean-Paul IT n’a pas manqué de rappeler que : « Le Saint-Siège attache une
grande importance à sa collaboration avec l’organisation des Nations Unies et avec les
Log 111565
divers organismes qui forment une part essentielle de son action »
. Tout en évoquant
également que : « l’Église a constamment appuyé la mise en place d’une administration
internationale de la justice ainsi que l'arbitrage comme moyen de résoudre pacifiquement les
7366 L’allocution du
conflits, dans le cadre de l’instauration d’un système juridique mondial »
Pape redit l’attachement fort que porte l’Église au règlement pacifique des différends, mais
n’explique pas les raisons qui fondent le refus de l’État de la Cité du Vatican d’entreprendre
des démarches pour reconnaître la compétence de la cour pour résoudre les conflits qui
B6 Statut de la Cour Internationale de Justice, 26 juin 1945, art. 34, al. 1°".
B64 Chart. ONU, 26 juin 1945, art. 92.
13% JURIDICTIONS ET JURISPRUDENCES INTERNATIONALES, « visite de sa Sainteté le Pape Jean-Paul
II à la Cour Internationale de Justice », A.F.D.1., vol. 31, p. 281.
B66 Ibid.
323
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’opposent aux autres États. La C.1.J. est « (...) ouverte aux États partie au statut de la
1367
2
Cour » ce qui prive le Vatican du droit d’ester en justice devant cette juridiction. En
contrepartie, les décisions qu’elle rend ne lui sont pas opposables car elles ne : «
4 1368
(.…) s’imposent qu'aux parties aux litiges » °°.
463. Le Vatican est le seul micro-État qui ne reconnaît pas le statut de la C.1J. pour des
motifs institutionnels et idéologiques. Il s’est privé de tout moyen de recours auprès d’elle. Ce
qui n’est pas le cas des autres micro-États, qui, à l’exception de la Principauté de
Liechtenstein, ont du reconnaitre sa compétence lors de leur admission aux Nations Unies.
Cette entrée leur a permis d’obtenir un droit d’ester en justice et de confirmer leur droit
d’établir des relations diplomatiques (SECTION 2).
SECTION 2. Des relations diplomatiques contraintes
464. Les relations diplomatiques revêtent une importance significative pour les micro-États
car elles conditionnent à la fois leur développement et leur survie. Elles se traduisent par leur
aptitude à établir et entretenir des liens avec les puissances étrangères. Juridiquement, les
micro-États européens jouissent comme tous les États du monde d’un droit de légation qui les
1369
(
autorise à accréditer des diplomates 81). Cependant, tous n’ont pas la capacité juridique
pour déclarer la guerre à un autre Etat (§2).
$1 Le droit de légation
465. Le droit international reconnaît aux États un droit de légation. Selon les micro-États, un
certain nombre de limites rendent plus contraignant l’exercice du droit de légation. Tous
rencontrent des difficultés matérielles liées à leurs caractéristiques (A), y compris juridiques
pour ce qui est de l’État de la cité du Vatican (B).
A. Les limites matérielles
466. Les micro-États européens ont établi avec les autres États des relations diplomatiques
qui leur accordent l’accréditation des représentants diplomatiques à l’étranger (droit de
1370
légation active) ‘et de recevoir sur leur territoire des représentants diplomatiques étrangers
B67 Statut de la Cour Internationale de Justice, 26 juin 1945, art. 35, al. 1°".
B68 Ibid. art. 59.
B69 DAILLER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit... op. cit.. p. 739.
57° On parle d’État accréditant.
324
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1371
(droit de légation passive) ”’. Cela étant, faute de moyens financiers et humains, l’exercice
du droit de légation est complexe car ils ne peuvent entretenir de représentation permanente
dans tous les pays du monde. Le support des États voisins leur est indispensable pour assurer
. r . . . \ z 1372
l’existence de représentations diplomatiques à l’étranger ”“.
467. Le droit de légation active. — Depuis qu’ils exercent leur droit de légation active,
1374
Monaco entretient des relations diplomatiques avec 20 pays’, Andorre avec 19 pays”””* et
1375
Saint-Marin avec 70 pays ””. L’exception vient du Liechtenstein qui depuis un échange de
notes datant du 24 octobre 1919 délègue à la Suisse sa représentation diplomatique à
l’étranger"’’°. Ce qui justifie qu’elle n’ait qu’une ambassade à Berne sensée renforcer ses
1377
relations avec la Confédération Helvétique et aucune autre à l’étranger'’’’. Les trois États
maintiennent également des représentations permanentes auprès d’organisations
B78 _ Au XX° siècle, certains micro-États européens souhaitèrent clarifier
internationales
juridiquement leurs rapports avec les puissances extérieures qui assistent leur diplomatie. La
France et Monaco ont rappelé que leurs relations étaient strictement diplomatiques : « (...)
Chaque Etat entretient, à cet effet, une représentation sur le territoire de l'autre »””. C’est
également le cas entre l’Espagne, la France et Andorre : « La République française et le
Royaume d'Espagne établissent respectivement avec la Principauté d'Andorre des relations
1380
diplomatiques » ””. D’autres, la République d’Italie et la République de Saint-Marin se sont
contentées de mentionner : « que leurs relations étaient inspirées par un sentiment d’amitié
1381
perpétuelle et de bon voisinage » ”“. — Compte tenu du faible nombre de leurs ressortissants,
les micro-Etats européens n’ont pas souhaité conserver de représentation permanente dans
57! On parle alors d’État accréditaire.
57? DAILLER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit... , op. cit.. p. 740.
PP Elle dispose également de 124 consulats dans 72 pays et de 104 consulats honoraires.
57" MATEU (M) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica,
col. mieux comnaître, 1999, p. 115.
BP Les Principautés de Monaco et d’Andorre ont accrédité 9 ambassadeurs pour couvrir les pays avec lesquels
ils entretiennent des relations diplomatiques. La République de Saint-Marin entretient des relations
diplomatiques avec plus d’États mais ses représentations diplomatiques ont essentiellement un rang de consulat
général.
57° Echange de notes relatives à la sauvegarde des intérêts du Liechtenstein dans les pays tiers par la Suisse, 24
oct. 1919, C/., URL : www.eda.admin.ch, [dernièrement consulté le 25 juin 2015].
BT BEATTIE (D.), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck Publishers, 2012, p. 173.
1578 (À New York auprès des Nations Unies, à Strasbourg auprès du Conseil de l’Europe et à Bruxelles auprès de
l’Union européenne et à Genève auprès de l’office des Nations Unies uniquement pour Monaco).
B7 Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République Française
et la Principauté de Monaco, 24 oct. 2002, art. 5, al. 1°.
B80 Traité de bon voisinage, d'amitié et de coopération entre la République Française, le royaume d'Espagne et
la Principauté d'Andorre, du 1” juin 1993, art. 2, al. 1°.
B81 Convention entre la République de Saint-Marin et le Royaume d’Italie du 10 septembre 1971, modifiant la
convention d’amitié protectrice en date du 31 mars 1939, art. 1%, al. 1%.
325
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
tous les pays du monde. Les États frontaliers le font à leur place en application d’accords
internationaux. Ainsi, la France s’est engagée auprès de la Principauté de Monaco pour qu’en
l’absence de « (...) représentation consulaire, (…), les ressortissants monégasques » puissent
« s'adresser en tant que de besoin à un poste diplomatique ou consulaire de la République
1382
française (….) » “. De la même façon pour les ressortissants andorrans qui peuvent
s’adresser : « (...) en tant que de besoin soit à un poste consulaire de la République française,
1383
soit à un poste consulaire du Royaume d'Espagne (...) ». Hormis la Principauté de
Liechtenstein dont la représentation consulaire est intégralement gérée par la Suisse, la
République de Saint-Marin s’appuie sur les services consulaires de la République d’Italie,
précisant que : « sur le territoire de pays tiers, dont la République de Saint-Marin n'a pas mis
en place sa propre représentation diplomatique, (...), les autorités consulaires italiennes
[; [; [; [; 1384
accordent leur assistance aux citoyens de Saint-Marin (…) »
468. Le droit de légation passive. — L’exercice du droit de légation passive est beaucoup
moins contraignant pour les micro-États car il n’engage pas de moyens financiers ou humains.
Pourtant, les Principautés de Liechtenstein et d’Andorre ainsi que la République de Saint-
Marin n’ont pratiquement pas d’ambassades étrangères sur leur territoire à l’exception de
celles des puissances voisines qui les accompagnent dans leurs relations internationales.
Co. . . . . 1385
Ainsi, le Liechtenstein accueille une ambassade Suisse”, Andorre une ambassade
1386 1387 1388
française et une espagnole et Saint-Marin une ambassade Italienne Seule la
Principauté de Monaco fait figure d’exception en recevant sur son territoire des
B8 La majorité des États ont
représentations diplomatiques et consulaires de plusieurs pays
fait le choix de déléguer leur représentation diplomatique et consulaire à leurs ambassades
situées en territoire voisin.
469. Comme il a pu l’être constaté, tant en matière de légation active que passive, les micro-
Etats européens sont limités par des contraintes matérielles et humaines. De même qu’ils ne
PS Ibid. art. 5, al. 3.
B8 Ibid. art. 7.
B8 Convention d’amitié et de bon voisinage entre la République de Saint-Marin et le Royaume d’Italie en date
du 31 mars 1939, art. 3.
5 DUURSMA (J.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 160.
58° URL : www.ambafrance-ad.org, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
B8 MATEU (M) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd’hui, Paris, Ed. Economica,
col. mieux comnaître, 1999, p. 114.
58 URL : www.ambsanmarino.esteri.it, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
58 URL : www.monte-carlo.me, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
326
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
disposent pas énormément de représentations étrangères sur leur territoire. Ils exercent surtout
leur droit de légation passive avec les puissances limitrophes afin de confirmer et de clarifier
leurs relations diplomatiques avec ceux-ci. De plus, le droit de légation leur permet à tous
d’assurer une représentation diplomatique auprès des principales organisations
internationales. L’État de la Cité du Vatican est quant à lui un cas unique, difficilement
comparables aux autres États de par les spécificités qui sont les siennes (B).
B. Les limites juridiques
470. La clarification des relations entre le Saint-Siège et l’Italie. — Le Saint-Siège a
souhaité redéfinir ses relations avec le Royaume d’Italie qui a annexé la Cité du Vatican
pendant plusieurs décennies. À cette fin, le traité de Latran « (...) reconnaît la souveraineté
du Saint-Siège dans le domaine international comme un attribut inhérent à sa nature, en
conformité avec sa tradition et avec les exigences de sa mission dans le monde »°°”. 11
rappelle également que leurs relations sont strictement diplomatiques et qu’ils s’engagent à
établir : « (...) des relations diplomatiques normales, en accréditant un ambassadeur italien
près le Saint-Siège, et un nonce pontifical près l'Italie (…) »"””". — Le traité de Latran ne se
contente pas de rappeler l’existence de la souveraineté internationale du Saint-Siège et la
nécessité d’établir des relations diplomatiques entre les deux États. Il précise également que :
« L'Italie reconnaît au Saint-Siège le droit de légation actif et passif, selon les règles
générales du droit international ». À cette fin, « Les envoyés des gouvernements étrangers
près le Saint-Siège continuent à jouir dans le royaume de toutes les prérogatives et immunités
qui concernent les agents diplomatiques selon le droit international ». Compte tenu de
l’étroitesse du territoire du Vatican, le traité de Latran ajoute que « (...) leurs résidences
pourront continuer à rester sur le territoire italien », de même que les diplomates accrédités
auprès du Saint-Siège continueront de jouir « (...) des immunités qui leur sont dues d'après le
droit international, même si leurs États n'ont pas de rapports diplomatiques avec l'Italie »"*.
471. Un droit de légation « sui generis ». — Le droit de légation appartient au Pape qui
1394
l’exerce de manière innée et indépendante'”°* pour le compte de l’Église et non de l’État de la
1% Traité de Latran, 29 fév. 1929, art. 2
591 Ibid, art. 12, al. 3.
592 Ibid. art. 12, al. 1°.
B° Dans la pratique, c’est le bureau central de la diplomatie pontificale, organe de la Secrétairerie d’État qui
exerce ce droit. Cf, ROUXEL (J.-Y.), Le Saint-Siège sur la scène internationale, (thèse), Université de Rennes,
Faculté de droit, 1994, p. 59.
327
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1395
Cité du Vatican : « Le Pontife Romain à le droit inné et indépendant de nommer des
Légats et de les envoyer auprès des États et Autorités publiques […] auprès des États »"”°*.
C’est en ce sens que le droit de légation du Vatican est à relativiser’. Ce dernier ne s’exerce
pas au nom de l’État mais du Saint-Siège, entité spirituelle. Le code de droit canonique est
très clair sur ce point ; il précise que les Légats représentent le Pape : « Aux Légats du Pontife
Romain est commis l’office de représenter le Pontife Romain lui-même de façon stable auprès
des Églises particulières ou encore auprès des États et des Autorités publiques auprès de qui
1398
2
ils sont envoyés »
1399
mais également le Saint-Siège : « Représentent aussi le Siège
Apostolique (...) » — Les Légats ne sont pas des consuls ou des ambassadeurs,
représentants consulaires et diplomatiques accrédités par les Etats, mais des nonces
1400
apostoliques. Ils ne représentent pas l’entité étatique du Vatican mais le Saint-Siège “ . Leurs
missions sont liées à celles de l’Eglise car ils renforcent les liens d’unité qui existent entre le
1401
Saint-Siège Apostolique et les Églises particulières et promeuvent et entretiennent les
1402
rapports entre le Siège Apostolique et les autorités de l’État — Le droit canonique ne fait
aucunement mention du droit de légation passive pendant du droit de légation active. Le
B% LETTRE APOSTOLIQUE, en forme de « Motu Proprio » dit Sollicitudo omnium Ecclesiarum, 24 juin
1969.
13% Ce droit de légation dévolu au Pape découle d’une ancienne pratique, expression d’une certaine forme de
souveraineté spirituelle reconnue désormais et codifiée. C/, BARBERINI (G.), Le Saint-Siège, Sujet souverain
de droit international, Paris, Ed. Cerf, 2003, p. 135.
9° Can. 362, CODICE DI NORME VATICANE, Rome, Marcianum Press s.r.l., 2006, p. 52.
7 IGINO (Mgr), Le Saint Siège et la Diplomatie, aperçu historique, juridique et pratique de la Diplomatie
Pontificale, Paris, Ed. Desclès, 1962, p. 134.
U% Ibid, Can. 363, §1°.
B59 Ibid, Can., 363, §2.
M0) NUCCITELLI (N.), Le fondement juridique des rapports diplomatiques entre le Saint-Siège et les Nations-
Unies, Paris, 1956, p. 58.
Yl Can. 364 : « La charge principale du Légat pontifical est de rendre toujours plus solides et efficaces les liens
d’unité qui existent entre le Siège Apostolique et les Églises particulières. Il appartient donc au Légat pontifical
dans les limites de son ressort : 1- d’informer le Siège Apostolique de la situation des Églises particulières et de
tout ce qui touche la vie même de l’Église et le bien des âmes; 2- d'aider les Évêques par son action et ses
conseils, demeurant entier l'exercice de leur pouvoir légitime; 3- d'entretenir des relations fréquentes avec la
conférence des Évêques, en lui apportant toute aide possible; 4- en ce qui concerne la nomination des Évêques,
de transmettre au Siège Apostolique ou de lui proposer les noms des candidats, ainsi que l’enquête concernant
les sujets à promouvoir, selon les règles données par le Siège Apostolique; 5- de s’efforcer d'encourager ce qui
concerne la paix, le progrès et la coopération des peuples; 6- de collaborer avec les Évêques pour développer
des relations opportunes entre l’Église catholique et les autres Églises ou communautés ecclésiales, et même les
religions non chrétiennes; 7- de défendre auprès des chefs d’État, en action concertée avec les Évêques, ce qui
concerne la mission de l’Église et du Siège Apostolique; 8- enfin, d'exercer les facultés et de remplir les autres
mandats qui lui sont confiés par le Siège Apostolique ».
02 Can. 365 : « $ 1. Le Légat pontifical accrédité en même temps auprès de l’État selon les règles du droit
international a en plus la charge particulière : I- de promouvoir et d'entretenir les rapports entre le Siège
Apostolique et les Autorités de l’État; 2- de traiter les questions concernant les relations de l’Église et de l’État
et, en particulier, de travailler à l'élaboration et à la mise en œuvre des concordats et autres conventions du
même genre. $ 2. Dans la conduite des affaires signalées au $ 1, suivant ce que suggèrent les circonstances, le
Légat pontifical ne manquera pas de demander l'avis et le conseil des Évêques de son ressort ecclésiastique et
de les mettre au courant du déroulement des affaires ».
328
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
renvoi par le code de droit canonique aux normes du droit international doit être vu comme
une référence à ce droit. En la matière, les envoyés et diplomates accrédités le sont non pas
auprès de l’Etat de la Cité du Vatican mais auprès du Saint-Siège. Là encore, le droit de
légation est exercé par le Pape au nom de l’Église"
. Il est qualifié de sui generis par Jean-
Yves ROUXEL car : « Les ambassades sont ouvertes à la demande des États eux-mêmes, et
même si le Saint-Siège peut souhaiter que ces créations aient lieu, il ne prendra jamais
l’initiative »'**. Le Saint-Siège n’est pas à l’origine des accréditations étrangères et ne met
pas fin aux relations établies. C’est ce qu’affirme le Cardinal INIGO en ces termes :
« Différent en cela des puissances temporelles dont la politique ne cesse d'opérer des choix
dans les intérêts, les relations, les comités, les alliances, le Saint-Siège considère qu’il doit
être ouvert à tous. S’il ne demande pas, il ne refuse pas non plus, et il se donne pour principe
Co , : of 17s 1405
de ne jamais rompre une relation dès lors qu’elle est validement établie »°
472. Tout État souverain doit être à même d’assurer l’exercice du droit de légation. Le
Vatican, dans son fonctionnement institutionnel l’accorde au Pape qui l’exerce au nom de
l’Église. Conformément aux règles du droit international, le Vatican dispose de cette capacité
dont l’usage en droit interne est confié au Pape qui s’en acquitte au nom du Saint-Siège en
application du traité de Latran. La souveraineté internationale, ce n’est pas seulement le fait
d’appliquer un droit de légation, c’est le droit pour un État de déclarer la guerre (82).
$2 La déclaration de guerre
473. La déclaration de guerre est l’acte par lequel un État manifeste à un autre État son
hostilité. Tous les États peuvent souverainement faire l’objet d’un conflit armé international.
Les micro-États européens en tant qu’États peuvent théoriquement déclarer la guerre à
d’autres États (A). Dans la pratique, un certain nombre de facteurs matériels tendent à
entraver ce droit reconnu aux micro-États (B).
A. Un principe théorique
474. Le droit de guerre « jus in bello » remonte au droit coutumier. Le droit international
parle plus facilement de conflit armé international car cette notion qui englobe la seconde
40 BARBERINI (G.), Le Saint-Siège, Sujet souverain. , op. cit., p. 135.
M0! ROUXEL (J.-Y.), Le Saint-Siège …, op. cit., p. 70.
19 CARDINAL (L.), Le Saint-Siège et la diplomatie : aperçu juridique et pratique de la philosophie pontificale,
Paris, Desclée, 1962, p. 138.
329
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1406
signifie véritablement l’usage des armes “’. Elle a été conscrée de manière significative dans
le Protocole n°I du 8 juin 1977 additionnel'*’” aux quatre Conventions de Genève du 12 Août
1949 qui portaient sur le droit humanitaire de la guerre!“*
. En l’espèce, ce droit doit être vu
comme un conflit entre États belligérants. — Les micro-États européens ont tous la possibilité
en théorie de déclarer la guerre. Leur histoire séculaire est empreinte de nombreux conflits
armés. Au XV* siècle, la Principauté de Monaco lutait contre la République de Gênes. Au
XVIIÉ siècle, ce fut la République de Saint-Marin contre l’hégémonie du Saint-Siège. Ce
dernier fut également en guerre contre le royaume de piémont-sarde lors de l’annexion par
celui-ci des États pontificaux pendant la période dite du « risorgimento » en 1871. Plus
récemment encore, pendant le premier conflit mondial, la Principauté de Liechtenstein était en
guerre. Seule, la Principauté d’Andorre n’a pas connu de véritable affrontement militaire
hormis celui qui opposait au XII* siècle le seigneur de Foix à l’évêque d’Urgel pour la
suzeraineté des vallées d’Andorre. — Historiquement, les micro-États européens ont tous
connu des guerres. Celles-ci ont surtout été des antagonismes plutôt que de véritables
déclarations de guerre dont ils auraient été à l’origine. Juridiquement, considérés comme des
États, tous à l’exception du Vatican possèdent la capacité juridique d’attaquer un autre État.
Cependant, des limites matérielles viennent relativiser ce droit (B.).
B. Une impossibilité matérielle
475. Bien que rien ne les empêche en droit international, les micro-États européens ne
peuvent entrer en guerre contre d’autres États. Tant matériellement que juridiquement, ils
connaissent des limites à leur souveraineté. Au delà de leur neutralité, matériellement, avec
une population inférieure à 100.000 habitants et ne disposant quasiment d’aucune armée, ces
; 41409
derniers ne peuvent s’engager dans un conflit
. Ils ne disposent d’aucune véritable force
militaire et lorsqu’ils en ont une, celle-ci est tellement réduite qu’elle s’apparente à une
milice.
476. Une armée quasi-inexistante. — Celle-ci permet à tout État de protéger sa souveraineté
de toute visée expansionniste étrangère. Dans les micro-États, elle devrait être un gardien de
leur souveraineté. La plupart des micro-États européens n’ont pas d’armée et lorsqu’elle
406 DAILLER (P.), FORTEAU (M), PELLET (A.). Droit international public, Paris, Ed. Lextenso, 8°"° éd.
2008. p. 963.
M7 Conventions de Genève du 12 Août 1949, protocole additionnel n°I du 8 juin 1977, art. 2.
1408 ;
Ibid.
1% Cf Partie I, Titre II, Chapitre I, Section I, $1.
330
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
existe, celle-ci est insignifiante. C’est ce qui explique qu’ils ne peuvent assurer directement
leur protection. — Les Principautés d’Andorre'*"°
et du Liechtenstein ne disposent d’aucune
structure militaire sur leur territoire. Cette dernière peut lever une armée composée de
l’ensemble des sujets âgés de moins de 60 ans si la situation intérieure ou extérieure l’exige :
« I. Tout homme en état de porter les armes a l'obligation, jusqu'à l'âge de soixante ans
révolus, de participer à la défense de la patrie en péril. 2. En dehors de ce cas, des formations
armées ne peuvent être créées et entretenues que dans la mesure où elles apparaissent
nécessaires à l'exercice du service de police et au maintien de l'ordre intérieur »*". —
D’autres micro-États européens maintiennent prioritairement la protection du Chef de l’État.
Le Vatican et la Principauté de Monaco possèdent les plus petites armées au monde. Leur
existence est plus historique que militaire. La garde suisse du Vatican se compose de 110
gardes tous de nationalité suisse et de confession catholique romaine, jouissant d’une
réputation irréprochable. Leur principale mission est la surveillance du palais apostolique, des
bureaux de la Secrétairerie d’État et des appartements privés du Pape. Elle a en charge la
protection du Pape conjointement avec la gendarmerie de l’État de la Cité du Vatican.
À Monaco, les carabiniers du Prince représentent un effectif de 113 gardes, tous de nationalité
1413 AR
. Leur mission
francaise'*'?, 4gés entre 20 et 30 ans, à jour de leurs obligations militaires
est de défendre la personne du Prince, son palais, ainsi que les membres de la famille
princière. La défense militaire de ces deux États n’est pas assurée par des militaires nationaux
mais par des étrangers, ce qui prouve que ces États sont militairement liés à des États tiers en
ce qui concerne la protection de leur Chef d’État. — La République de Saint-Marin dispose
d’une petite armée comparable à celle du Vatican et de Monaco. Elle est composée de
plusieurs branches. Le plus ancien corps militaire saint-marinais, datant de 1295, est le corps
des arbalétriers. Ce corps militaire de 70 soldats volontaires n’a plus de rôle militaire. Son
rôle est essentiellement cérémoniel, réduit à une simple fonction de parade et de pratique du
tir à l’arbalète. À ces corps, s’ajoutent la Garde du Rocher (de la forteresse), dont la principale
mission est d’être garde-frontière et gardien du Palazzo Publico, siège du Congrès d’État. Une
section d’artillerie spéciale fait office de canonniers lors des différentes cérémonies saint-
marinaises. Les Capitaines Régents et les membres du Grand Conseil Général sont protégés
par la Garde du conseil. Cette unité composée uniquement de volontaires a une fonction plus
119 Cf URL : www.cia.gov, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
M1 Const. liech., 5 oct. 1921, art. 44.
“2? D'après l’article 5 du traité franco-monégasque du 28 juillet 1930, les emplois de carabiniers monégasques
ne peuvent être occupés que par des Français.
M3 T1 peut être noté que les sapeurs-pompiers monégasques, au nombre de 131 sont tous de nationalité française
et ont un statut militaire.
331
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
symbolique que militaire. La sécurité intérieure de la République est militairement assurée par
une milice protocolaire qui manie les armes à feu et dont les membres sont armés d’épées et
de pistolets pour les officiers et de baïonnettes et de mousquets pour les autres. Cette dernière
peut, sous certaines conditions, exercer un rôle de police et de gendarmerie. L’armée de la
République de Saint-Marin est surtout emblématique. Son rôle est historique mais sa fonction
protectrice est quasi inexistante. Comme le Vatican et Monaco, ce micro-État ne dispose pas
de moyens militaires pour défendre son territoire. Tous les micro-États européens ne sont pas
dotés d’une armée et lorsqu’ils en possèdent une, celle-ci fait office de garde du corps du
pouvoir en place. La sécurité intérieure de ces États est pourvue d’une force de police
intérieure fortement influencée par les Etats qui assurent leur sécurité extérieure.
477. Une force de police minime. — En l’absence d’une véritable armée, la sécurité
intérieure des micro-États européens s’appuie sur une police interne dont les caractéristiques
sont différentes selon les États. Tous possèdent une gendarmerie dont les membres sont
généralement étrangers. — La gendarmerie du Vatican composée de 197 hommes,
essentiellement italiens est à l’instar des gardes suisses, chargée de la sécurité du Pape mais
également du contrôle de l’entrée en Cité du Vatican et de l’intégrité des immeubles jouissant
d’un statut d’extraterritorialité. Elle est directement rattachée à la direction des services de
sécurité et de protection civile du gouvernement'*"*. Seule, la place Saint-Pierre est sous le
contrôle de la police italienne. Cette surveillance s’arrête au pied de l’escalier de la Basilique
Saint-Pierre et peut être élargie à la basilique elle-même sur requête des autorités du Vatican.
À l'inverse, ces dernières peuvent demander aux autorités italiennes de se retirer
temporairement de la place Saint-Pierre au-delà des lignes extérieures de la colonnade de
. 1415
Bernin
. — La Principauté de Monaco fait de la Direction de la sûreté publique la principale
coordinatrice des pouvoirs de police. Elle se compose d’une division administrative,
judiciaire, urbaine, maritime et aéroportuaire. La police civile monégasque assure la sécurité
intérieure, aéroportuaire et aérienne et la défense de la frontière franco-monégasque. La police
municipale de la Principauté est chargée de la protection du domaine public“. — En
Principauté du Liechtenstein, la police nationale est composée de 100 agents répartis en trois
divisions et deux subdivisions toutes indépendantes les unes des autres. Celle police en charge
de la sureté et de la circulation, supervise le trafic routier et la prévention des risques, contrôle
MU L. N.CCCLXXXIV, 16 juil. 2002, sur le rattachement de la gendarmerie à la direction des services de
sécurité et de protection civile du gouvernement de l’État de la Cité du Vatican.
WP Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 3, al. 2.
16 Cf, URL : www.mairie.me, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
332
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
les frontières et la protection civile. La direction d’investigation criminelle a pour principale
tâche la criminalité financière et pénale. La dernière, la direction de coordination s’occupe de
la logistique ainsi que du centre pénitentiaire. S’ajoutent deux subdivisions, l’une, l’État
major et le bureau du commissaire qui gère un centre d’information et un pôle financier.
L’autre, une organisation paramilitaire de 38 personnes toutes de nationalité liechtensteinoise
ayant pour mission d’assurer la sécurité intérieure de la Principauté. — En Principauté
d’Andorre, jusqu’à la constitution de 1993, les polices française et barcelonaise étaient
chargées de la sécurité intérieure de la Principauté car cette mission revenait aux deux
viguiers. Depuis l’intervention du gouvernement andorran, la Principauté d’Andorre dispose
d’une police intérieure composée de quatre divisions :
- La premiere, la Police Criminelle se divise en deux unités, l’une en charge de la
répression et de la prévention des violences domestiques, des affaires de drogues et de
blanchiment d’argent, l’autre des meurtres.
- La seconde, la Sécurité Publique et de la Proximité dispose également de deux unités,
l’une chargée de la sécurité générale et intérieure des résidents, l’autre de la
sensibilisation des personnes.
- La troisième, responsable de l’appui à la police coordonne les divisions avec la
direction.
- La quatrième division, de Transit et des Frontières est composée de deux unités, d’une
part le contrôle du trafic routier, d’autre part des frontières, faisant office de garde-
frontière et de contrôle de l’immigration.
À cela s’ajoutent six groupes de polices spéciales (protection des personnalités, déminage,
maintien de l’ordre, sauvetage en montagne, chien renifleur et situation d’urgence). Enfin, une
milice appelée « somettent » est présente sur le territoire, composée de chefs de famille
chargés de défendre les paroisses sur demande des autorités locales. Chaque Andorran entre
16 et 60 ans dispose chez lui d’un fusil. Cette milice est organisée par village qui doit fournir
et commander 10 hommes, le commandement général revient au gouvernement. — Ainsi, tous
les micro-États européens ont une police interne et assurent la sauvegarde de leur
souveraineté intérieure.
478. Une protection militaire étrangère. — En matière militaire, Andorre et Monaco n’ont
signé aucun accord d’assistance militaire avec la France, de même Saint-Marin et le Vatican
avec l’Italie ou le Liechtenstein avec la Suisse. Pourtant entre eux subsistent un certain
nombre de textes qui sous-tendent une protection tacite. Il est utile de rappeler que
333
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
juridiquement, tous les micro-États européens sont des États neutres, sensés être à l’abri de
tous conflits. Cette neutralité affichée justifie peut être leur absence d’armée. Longtemps
considérés comme des États prédateurs, les États qui jouxtent les micro-États européens sont
devenus protecteurs. Le Vatican et la République de Saint-Marin n’ont pas signé d’accords
militaires avec l’Italie, ce qui se justifie peut être par leur situation géographique que leur
enclavement protège de toute attaque extérieure. La République d’Italie étant le seul État
capable de porter atteinte à leur souveraineté, des accords internationaux s’imposaient. En
application des accords de Latran, l’Italie reconnait l’inviolabilité du territoire vaticanais *”.
Ainsi pour le territoire de Saint-Marin, en vertu de la convention d’amitié protectrice du 31
mars 1939'*® modifiée par la convention du 10 septembre 1971. — Par contre, les Principautés
de Monaco et d’Andorre ont des accords similaires avec la République Française. À l’origine,
la France s’engageait à assurer à Monaco la défense de son indépendance, sa souveraineté et
lui garantissait l’intégrité de son territoire. En contrepartie, le Prince devait exercer ses droits
souverains en parfaite conformité avec les intérêts politiques militaires, navals et économique
1419
de la France
. Depuis les relations franco-monégasques ont quelque peu évolué et donné
une plus grande autonomie à la Principauté sur le plan international. À cette fin, le traité du 24
octobre 2002, destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la
République Française et la Principauté de Monaco redéfinit leurs relations. La France est
tenue de défendre l’indépendance, la souveraineté et l’intégrité de la Principauté comme son
propre territoire. En contrepartie, Monaco s’engage à ce que les actions qu’elle conduit dans
l’exercice de sa souveraineté concordent avec les intérêts fondamentaux de la République
1420
. En d’autres
Française dans les domaines politique, économique, de sécurité et de défense
termes, la Principauté de Monaco fait réaliser sa protection militaire par la France mais exerce
sa souveraineté internationale en conformité avec celle de la France. Par une concertation
appropriée et régulière, Monaco doit s’assurer préalablement que ses relations internationales
! Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 24, al. 2.
LUS Traité d’amitié et de bon voisinage entre la République de Saint-Marin et le Royaume d’Italie, 31 mars 1939,
art. 1, al. 1.
19 L'article 1" du traité d’amitié protectrice franco-monégasque du 17 juillet 1918 dispose : « Le Gouvernement
de la République française assure à la Principauté de Monaco la défense de son indépendance et de sa
souveraineté et garantit l'intégrité de son territoire comme si ce territoire faisait partie de la France.
De son côté, le Gouvernement de son Altesse sérénissime le prince de Monaco s'engage à exercer ses droits de
souveraineté en parfaite conformité avec les intérêts politiques militaires, navals et économiques de la France ».
10 L'article 1” du traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la
République française et la Principauté de Monaco : « La République française assure à la Principauté de
Monaco la défense de son indépendance et de sa souveraineté et garantit l'intégrité du territoire monégasque
dans les mêmes conditions que le sien. La Principauté de Monaco s'engage à ce que les actions qu'elle conduit
dans l'exercice de sa souveraineté s'accordent avec les intérêts fondamentaux de la République française dans
les domaines politique, économique, de sécurité et de défense. Une concertation appropriée et régulière y
pourvoit en tant que de besoin ».
334
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
sur des questions fondamentales sont en parfaite convergence avec celles de la République
s 401421
Française
. De cet accord, nait un rapport de subordination politique de la Principauté à
l’État français en contrepartie d’une protection militaire. — La situation andorrane est
comparable a celle de Monaco, à la différence que les traités avec la Principauté d’Andorre
sont tripartis. Elle se considère depuis 1515 comme un État neutre se refusant à entretenir une
armée et de prendre les armes pour le compte d’un coprince contre l’autre. Depuis 1748 cette
disposition a été élargie aux rapports franco-espagnols. Avant la constitution de 1993, la
protection d’Andorre était garantie de manière arbitraire par le coprince français. Depuis, seul
le gouvernement d’Andorre peut demander l’intervention de forces étrangères sur son
territoire. La France et l’Espagne doivent respecter la souveraineté et l’indépendance de la
1422 jo, +
. Aucun accord militaire
Principauté d’Andorre ainsi que l’intégrité de son territoire
n’existe entre eux ; ces derniers s’engagent, en cas de violation, de menace de la souveraineté,
de l’indépendance ou de l’intégrité territoriale de la Principauté, à procéder entre eux et avec
le gouvernement andorran, à des consultations en vue d’examiner les mesures qui pourraient
1423 La Principauté d’ Andorre, tout comme la
se révéler nécessaires pour en assurer le respect
France le fait avec la Principauté de Monaco, doit veiller au respect mutuel des intérêts
fondamentaux et à la coopération avec la France et l’Espagne pour le règlement des difficultés
124 En outre, elle ne doit rien entreprendre qui soit de nature à porter
qui pourraient survenir
atteinte à la sécurité intérieure et extérieure de la République française et de l’Espagne, ou à
leurs engagements internationaux' >>. Ces deux Principautés ont passé des accords établissant
clairement une obligation de protection à leur égard par les parties signataires aux traités.
Ceux-ci aliènent leur souveraineté internationale en les contraignant à un usage strictement
conforme aux intérêts français et espagnols. — La Principauté du Liechtenstein quant à elle est
le seul micro-État européen à ne pas avoir signé de traités que ce soit militaire ou d’amitié
protectrice avec ses voisins suisse et autrichien. Depuis la fin de la première guerre mondiale,
le Liechtenstein est tourné vers son voisin helvétique avec lequel il a passé un ensemble de
traités économiques et financiers qui le contraignent à être un Etat neutre sur le plan
international. La Principauté du Liechtenstein ne dispose pas d’une organisation militaire
WP! Ibid, art. 2.
(22 Traité de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre la République française, le Royaume d’Espagne et
la Principauté d’Andorre, 1” juin 1993, art. 3, al. 1°.
23 Ibid, art. 3, al. 2.
24 Ibid, art. 4.
“2 Ibid, art. 5.
335
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
capable de défendre sa souveraineté. Dans les faits, sa protection est assurée par la Suisse et
indirectement par l’Autriche, état avec lequel les relations historiques sont fortes *“.
479. Les micro-États européens n’ont pas de souveraineté militaire réelle. Certains disposent
d’une armée dont l’importance tient plus d’un service d’ordre, d’un fait historique que d’un
bataillon militaire et d’autres n’en n’ont pas du tout. Dans tous les cas, les micro-États
européens maintiennent tous une police intérieure capable d’assurer leur souveraineté interne
mais n’ont pas les moyens techniques et humains pour défendre celle-ci d’envahisseurs
extérieurs. Aussi, délèguent-ils tous la protection de celle-ci à leurs voisins qui pour la plupart
l’assurent en contrepartie d’un usage limité de leur souveraineté internationale. Bien que les
micro-États ne puissent pas exercer pleinement leur souveraineté internationale, rien ne les a
empêchés d’avoir des relations internationales. Longtemps relayés au second plan dans le
concert des nations, il leur a fallu tisser des relations internationales pour préserver leur
souveraineté (TITRE 2).
M6 Aucun accord de défense avec la Suisse n’existe. Le personnel militaire suisse en uniforme n’a pas le droit
de pénétrer sur le territoire du Liechtenstein de même que la police helvétique n’a pas de droit de poursuite sur le
territoire du Liechtenstein sans autorisation préalable. Cf, ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL
DE L'EUROPE, avis sur l’adhésion du Liechtenstein au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. JESSEL), (Doc.
4211), 13 septembre 1978, p. 5.
336
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
480. La souveraineté internationale des micro-États s’est adaptée à leurs contraintes
géographiques et juridiques. Parfois à leurs dépens car les États limitrophes ont conditionné
leur évolution politique et leur ont permis d’acquérir les composantes nécessaires à
l’obtention d’une personnalité et d’une capacité juridique internationales et adaptées à leurs
conditions de micro-États. Ce qui explique qu’ils garantissent leur autonomie et leur
indépendance grâce au soutien de puissances étrangères. En outre, en tant qu’États, ils
peuvent tous agir en justice, signer des traités internationaux et établir des relations
internationales. Leur faible démographie ajoutée à l’exiguïté de leur territoire ne leur permet
pas de se protéger et encore moins de déclarer la guerre. Ce qui justifie leur neutralité et la
protection militaire qu’ils s’assurent avec les États qui les jouxtent.
337
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 2 : LA RECONNAISSANCE INTERNATIONALE
« Le micro-Etat vit au rythme d’une géopolitique de la survie :
exister, puis trouver sa place sur la grille des Etats, telles semblent
être ses raisons d’être »°°°7.
Gaïdz MINASSIAN
481. Les micro-États européens disposent des composantes de la souveraineté internationale
grâce aux relations internationales qu’ils ont établies avec les autres États. Leur
reconnaissance a été entérinée dès leur admission dans les organisations internationales. Tous
ont profité de la construction européenne pour obtenir une légitimité européenne sans jamais
adhérer à l’Union Européenne dont les contraintes auraient pu être préjudiciables à leur
souveraineté (CHAPITRE 1). La reconnaissance ultime en tant qu’État leur a été
officiellement concédée après un long processus d’admission aux Nations Unies
(CHAPITRE 2).
CHAPITRE 1 : Les micro-États dans la construction européenne
« Tout en gardant à [esprit la spécificité de Monaco,
l’interprétation actuelle de l'équilibre institutionnel bien particulier
inscrit dans la constitution suscite quelques interrogations au regard
de la compatibilité du fonctionnement des institutions avec les
standards du Conseil de l’Europe »"*.
Anne BRASSEUR,
Présidente de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe depuis 2014.
482. Le continent européen, longtemps morcelé, s’est restructuré après la seconde guerre
mondiale, faisant naître de grands ensembles sur lesquels durent compter les micro-États
européens. Tous ont profité de cette restructuration pour obtenir une reconnaissance
internationale qui leur était nécessaire en tant qu’Etats. Ainsi, au gré de la construction de
l’Europe, les micro-États sont devenus membres du Conseil de l’Europe (SECTION 1) et ont
signé des accords avec l’Union Européenne pour assoir leur souveraineté sans jamais y
adhérer (SECTION 2).
12” MINASSIAN (G.), « Micro-Etat, Mini-Etat, Essai de classification », A.F.R.I., 2007, vol VIII, p. 332.
123 RADOMAN (M.), « Fronde contre l’Europe », Monaco Hebdo, 7 nov. 2012.
338
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
SECTION 1. L’entrée au Conseil de l’Europe
483. Le Conseil de l’Europe est la plus ancienne organisation paneuropéenne. Créé avec le
Traité de Londres du 5 mai 1949, sa mission est de promouvoir la démocratie, les droits de
1429 Le . z 7 \ . . .
. L’adhésion des micro-Etats européens a cette institution leur a
l’Homme et l’État de droit
permis d’obtenir une reconnaissance européenne effective en tant qu’États européens (81).
Cette adhésion renforça leur indépendance du fait des réformes institutionnelles obligatoires,
avec cependant des conséquences sur leur fonctionnement ($2).
$1 Un caractère étatique reconnu
484. Afin d’être membres du Conseil de l’Europe, les micro-États ont rempli un certain
nombre de conditions communes à tout État désireux d’entrer dans cette organisation,
conditions qui les conduisirent à être reconnus en tant qu’États européens, mais également, en
tant qu’États de droit. Pour cela, il leur fallut passer par le prisme des régles d’admission qui
en retour les a rendus éligibles à l’obtention d’un certificat d’étaticité (A) et ainsi consolider
leur statut d’État (B).
A. Un certificat d’étaticité
485. L’admission des micro-États européens comme membre du Conseil de l’Europe les a
obligés à se soumettre aux exigences liées à leur situation géographique et à leur statut
juridique. Elle fut un préalable à leur légitimation par les autres États.
486. Être un État. — L article 4 du traité de Londres du 4 mai 1949 précise que : « Tout État
1430
européen considéré capable de se conformer aux dispositions de l’article 3°“ et comme
ayant la volonté peut être invité par le Comité des Ministres à devenir Membre du Conseil de
l’Europe. Tout État ainsi invité aura la qualité de membre dès qu’un instrument d'adhésion
1431
au présent Statut aura été remis en son nom au Secrétaire général » “. Dans la pratique, cela
n’a pas été ouvertement discuté, même si les délibérations du Comité des Ministres sont
129 ASSEMBLÉE NATIONALE, présentation du Conseil de l’Europe, Cf, URL : www.assemblee-nationale.fr,
[dernièrement consulté le 27 juin 20151.
150 Article 3 du Traité de Londres du 5 mai 1949 : « Tout membre du Conseil de l'Europe reconnaît le principe
de la prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des
droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il s'engage à collaborer sincèrement et activement à la
poursuite du but défini au chapitre T°" ».
13! Traité de Londres, 5 mai 1949, art. 4.
339
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Vac 1432
secretes
. Peu de textes sont rendus publics et concernent souvent des communications
adressées à l’Assemblée consultative. De celles-ci, il ressort que le statut d’État reconnu aux
micro-États n’a pas toujours fait l’unanimité, ce qui explique l’entrée tardive de certains
d’entre eux. Cette première condition renvoie les micro-États aux difficiles réalités de leur
existence. Pendant de nombreuses années, ils n’ont pas été acceptés en tant qu’Etats. En 1963,
Alexandre-Charles KISS parlant de l’importance d’être un État pour pouvoir adhérer au
Conseil de l’Europe rappelait en ces termes à l’égard des micro-États : « Qu'il n’en semble
pas moins que cette condition ait joué un certain rôle. Elle a même dû recevoir une
interprétation assez stricte puisque ni la République de Saint-Marin, ni Monaco, ni le
Liechtenstein, États dont l'indépendance réelle n’est pas complète, n’ont été invités à y
, 1433
adhérer » >”.
487. Ce même auteur rappelle pourtant que paradoxalement, à la même époque, le
Liechtenstein et Monaco étaient parties au statut de la Cour Permanente de Justice
Internationale puis de la Cour Internationale de Justice pour le Liechtenstein'¥*. L
a
reconnaissance du caractère étatique des micro-États a longtemps fait débat au sein du
Conseil de l’Europe. La Principauté de Liechtenstein (23 novembre 1978) et la République de
Saint-Marin (16 novembre 1988)'* sont entrées au Conseil de l’Europe bien avant les
Principautés de Monaco et d’Andorre, ce qui explique que les avis de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe de l’époque n’hésitaient pas à préciser la situation de
ces deux États : « prenant acte du fait que le Liechtenstein est un État européen, indépendant
et souverain (..) »"”°., Cette exigence étant une condition sine qua non pour devenir membre
au Conseil de l’Europe et faisant débat à l’époque, il était nécessaire de rappeler le caractère
étatique de ces deux États. Bien plus tard, Monaco et Andorre’’ n’eurent pas à justifier de
leur qualité d’État reconnue de tous. — Concernant le Saint-Siège, cette difficulté n’a pas posé
de problèmes. Sujet de droit international mais entité spirituelle, il dispose d’un statut
d’observateur auprès du Conseil de l’Europe depuis le 7 mars 1970, qui, encadré par la
132 C’est ce qu’affirme Alexandre-Charles KISS in « L’admission des États comme membres du Conseil de
l’Europe », A.F.D.J., vol. 9, 1963, p. 696.
43 Ibid.
1 Résolution de l’Assemblée Générale des Nations Unies du 2 déc. 1949.
(55 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, demande d’adhésion de Saint-Marin au
Conseil de l’Europe, avis 143 (6 oct. 1988), 13° séance.
(86 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, adhésion du Liechtenstein au Conseil
de l’Europe, avis 90 (29 sep. 1978), 11° séance.
157 La révision du système constitutionnel andorran a été nécessaire. Cf, CHARPENTIER (J.). « Pratique
française du Droit International Public », A.F.D.I., 1992, p. 1078.
340
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
résolution statutaire (93) 26'*®
, permet au comité des ministres, après consultation de
l’Assemblée parlementaire de l’organisation, d’octroyer aux Etats et aux organisations
internationales intergouvernementales un statut d’observateur auprès du Conseil de
1439 |
I’Europe’™” ; avec des clauses d’admission beaucoup moins strictes que celles exigées des
candidats pour étre membre permanent. Il est important de dire que ce statut d’observateur
accordé au Saint-Siège est bien antérieur à cette résolution datant du 14 mai 1993. Bien que le
Saint-Siège soit la personnification juridique de l’Église et non de l’État, son statut lui a été
accordé en tant qu’État et non comme organisation internationale. L'organisation
paneuropéenne s’est en quelque sorte adaptée au fonctionnement sui generis du Vatican dont
la complexité institutionnelle ne pouvait lui permettre d’être véritablement membre
permanent auprès de l’organisation.
488. Être européen. — La lexie prononcée par François MITTERRAND après la chute du
mur de Berlin : « comme un fleuve rentre dans son lit, l’Europe est rentrée dans son histoire
; > 11440
et dans sa géographie »
s’est concrétisée par l’entrée des pays européens au Conseil de
l’Europe. Ces frontières ne sont pas celles de l’Union Européenne. Plus vaste, cette
organisation n’accepte que des États considérés comme européens par le Comité des
Ministres. Cette condition est explicitement énoncée à l’article 5: «A. Dans des
circonstances particulières, un pays européen considéré comme capable de se conformer aux
dispositions de l'article 3 et comme en ayant la volonté peut être invité par le Comité des
Ministres à devenir membre associé du Conseil de l'Europe. Tout pays ainsi invité aura la
qualité de membre associé dès qu'un instrument d'acceptation du présent Statut aura été
remis en son nom au Secrétaire Général. Les membres associés ne peuvent être représentés
qu'à l'Assemblée Consultative. B. Le terme «membre» employé dans le présent Statut vise
également les membres associés, sauf en ce qui concerne la représentation au Comité des
1441
Ministres »"**!. — Cet article a préféré les termes de « pays européens » à ceux de « tout Etat
1442
européen » employé à l’article 4 Malgré cette différence sémantique, c’est une
interprétation assez large qui est retenue par le Comité des Ministres dont le sens est plus
158 CONSEIL DE L'EUROPE, résolution statutaire (93) 26, relative au statut d’observateur, adoptée par le
comité des ministres, le 14 mai 1993, lors de sa 92° session.
439 CONSEIL DE L’EUROPE, COMITÉ DES MINISTRES, résolution statutaire (93) 26 relative au statut
d’observateur, (adoptée par le Comité des Ministres le 14 mai 1993, lors de sa 92° Session).
1 Citation extraite de COURCELLE (T.), «Le Conseil de l’Europe et ses limites, l’organisation
paneuropéenne en pleine crise identitaire », Hérodote, Ed. La Découverte, n° 118, 3°™ trimestre 2005, p. 48.
M4 Traité de Londres, 5 mai 1949, art. 5.
M42 KISS (A.-C.), « L admission des Etats comme membres du Conseil de l’Europe », A.F.D.I., vol. 9, 1963, p.
696.
341
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
historique que géographique. C’est ce qui explique l’admission de la Turquie, la Russie,
l’Islande et Chypre. Aucune contestation quant à leur situation européenne n’était opposable
aux micro-Etats européens. Tous sont considérés comme des États européens tant sur le plan
historique que géographique. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a tenu à
repréciser dans son rapport sur la situation en Andorre : « (…..) que l’Andorre fait partie
intégrante de l’Europe occidentale pour des raisons à la fois géographiques, historiques et
1443 . . , . . z , , .
. La situation géographique des micro-Etats européens a posé moins de
culturelles »
difficultés que leur caractère étatique. C’est cependant sans compter une troisième disposition
qui tient de la place qu’ils accordent au droit (B).
B. Une consolidation étatique
489. Tous les États désireux d’entrer au Conseil de l’Europe doivent être jugés admissibles.
Cette admissibilité prend en compte différents critères qui sont tous compris dans l’article 3
14 et auxquels les États doivent répondre. Afin de les respecter, les micro-États
du statut
européens ont dû reconnaître la prééminence du droit, accorder un droit de jouissance des
droits de l’homme et manifester une volonté de collaborer à la poursuite du but défini au
chapitre premier.
490. La prééminence du droit. — Cette troisième condition d’admissibilité au Conseil de
l’Europe est posée par l’article 4 du traité de Londres de 1949 qui impose le respect de
l’article 3 du même traité par l’État candidat. L’Etat postulant doit être en mesure de
reconnaître le principe de prééminence du Droit et le principe selon lequel, « foute personne
placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».
L’État candidat est tenu de s’engager à « collaborer sincèrement et activement à la poursuite
du but défini au chapitre premier ». — Inséré dans le statut du Conseil de l’Europe, le principe
de « prééminence du Droit »'**
manque de clarté, ce qui fait dire a certains auteurs comme
Alexandre-Charles KISS que la majuscule a « Droit » et son équivalent anglo-saxon « RULE
OF LAW »™* écrit en majuscules laissent entrevoir qu’il s’agirait du droit en général,
comprenant à la fois le droit interne et le droit international. Par conséquent, le non respect du
1443 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, situation de l’Andorre, 16 nov. 1989, 8°
séance.
M4 Traité de Londres, 5 mai 1949, art. 3 : « Tout membre du Conseil de l'Europe reconnaît le principe de la
prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits
de l'homme et des libertés fondamentales. Il s'engage à collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but
défini au chapitre I” ».
1B KISS (A.-C.), L admission des Etats... op. cit., p. 697.
10 Ibid, p. 697.
342
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
droit par un État violerait le respect du principe de prééminence du « Droit» imposé à
l’article 3. Il rappelle également que les articles 4 et S du statut n’exigent pas le respect
1447 . a
. — Les micro-Etats
effectif du droit et n’obligent aucune condition quant aux faits
disposent tous de mécanismes constitutionnels d’acceptation du droit international en droit
interne. Ces mécanismes plus ou moins clairs viennent conforter le principe de prééminence
du Droit tel qu’il est imposé par le Conseil de l’Europe!***
. Le degré de reconnaissance est
variable :
La Principauté de Monaco conditionne notamment sa souveraineté aux normes du droit
international : « La Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le
cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la
France » “°°.
La Principauté d’Andorre admet l’intégration du droit international en droit interne :
« L'Andorre incorpore à son ordre juridique les principes de droit international public
universellement reconnus. Les traités et les accords internationaux sont partie intégrante de
l'ordre juridique dès leur publication au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre et la loi
ne peut ni les modifier, ni y déroger »"””.
Tout comme la République de Saint-Marin qui reconnaît comme : « partie intégrante de son
propre ordre juridique, les normes du droit international généralement reconnues et y
1451
conforme ses actes et sa conduite (…) »
La Principauté de Liechtenstein est moins formelle dans l’application du droit international en
1452
2
droit interne. Anticipant un mécanisme de ratification des traités internationaux sa
constitution prévoit les modalités d’application des traités en droit interne : « Les modalités et
contenu de la publication concernant les lois, lois de finances, traités internationaux,
règlements, décisions émanant d'organisations internationales et des dispositions juridiques
applicables sur le fondement de traités internationaux sont fixés par le pouvoir législatif.
Pour les dispositions juridiques applicables dans la principauté de Liechtenstein sur le
fondement de traités internationaux, il peut être prévu une publication dans des formes
. py . req , 1453
simplifiées, comme notamment un renvoi aux recueils juridiques étrangers »
WE Ibid.
14% BENOIT-ROHMER (F.), KLEBES (H.), Le droit du conseil de l’Europe, vers un espace juridique
paneuropéen, Strasbourg, Ed. du Conseil de l’Europe, 2005, p. 38.
1449 Const. mon. 17 déc. 1962, art. 1”, al. 1°".
0 Const. and., 28 avr. 1993, art. 3, al. 3 et 4.
M1 L. sm, 8 juil. 1974, Déclaration des droits des citoyens et des principes fondamentaux de l’ordre juridique de
Saint-Marin, art. 1°".
452 Const. liecht., 5 oct. 1921, art. 8.
U3 Ibid. art. 67, al. 2.
343
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
À cela, il peut être intéressant de noter que toutes les résolutions du Comité des Ministres du
Conseil de l’Europe invitant un État à devenir membre du Conseil de l’Europe prennent acte
de l’application par l’État du principe de prééminence du Droit. C’est ce que fit le Comité des
ministres du Conseil de l’Europe pour les micro-États européens. Certaines de ses résolutions
se contentent de constater que l’Etat s’est déclaré apte à respecter ce principe :
« Considérant que le Gouvernement de la République de Saint-Marin, dans sa lettre adressée le 18 janvier 1988
au Secrétaire général du Conseil de l’Europe, a exprimé le souhait d’être invité à devenir membre du Conseil de
l’Europe et s’est déclaré prêt à respecter les principes énoncés à l’article 3 du statut »"°".
491. Les résolutions concernant la République de Saint-Marin et la Principauté de
1455
Liechtenstein ” mettent simplement en exergue les engagements pris par l’Etat pour assurer
une bonne application de l’article 3 du statut. D’autres sont plus contraignantes car elles
rappellent aussi les engagements pris par l’État pour modifier sa législation dans le sens d’une
bonne application du principe de prééminence du Droit :
« Constatant que la Principauté de Monaco a la volonté de remplir les conditions prévues à l’article 4
du Statut!“ .
À la lumière des engagements pris par la Principauté de Monaco et des assurances pour leur mise en
œuvre donnés par le Ministre d’État de Monaco dans sa lettre du 12 juillet 2004, en réponse à la lettre
du Président du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe du 9 juillet 2004, en vue de son adhésion
au Conseil de l’Europe ;
Réaffirmant à la fois l'engagement du Comité des Ministres à apporter au Gouvernement de Monaco le
soutien et l'assistance du Conseil de l’Furope et sa détermination de veiller par un suivi approprié à ce
que les obligations et engagements liés à l’adhésion de la Principauté de Monaco soient respectés »""”.
492. C’est également en ce sens qu’est rédigée la résolution du Comité des Ministres invitant
la Principauté d’Andorre à adhérer au Conseil de l’Europe :
« Considérant que le Gouvernement andorran, dans sa lettre du 22 novembre 1993 adressée au
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, a exprimé le souhait d'être invité à devenir membre du
Conseil de l'Europe et s'est déclaré prêt à respecter les principes énoncés à l'article 3 du Statut ;
Ayant pris note avec satisfaction de l'intérêt manifesté par la Principauté d'Andorre d'adhérer à
451 COMITÉ DES MINISTRES DU CONSEIL DE L'EUROPE, résolution RES(88)2 invitant la République de
Saint-Marin à devenir membre du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité des Ministres le 4 mars 1988 lors
de la 415° réunion des Délégués des Ministres.
455 COMITÉ DES MINISTRES DU CONSEIL DE L'EUROPE, résolution RES(78)23 invitant la Principauté
de Liechtenstein à devenir membre du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité des Ministres le 17 mars
1978, lors de la 285° réunion des Délégués des Ministres.
M6 L'article 4 renvoie au respect de l’article 3 du statut.
457 COMITÉ DES MINISTRES DU CONSEIL DE L'EUROPE, résolution RES(2004)10 invitant la Principauté
de Monaco à devenir membre du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité des Ministres le 2 septembre 2004,
lors de la 893 bis réunion des Délégués des Ministres.
344
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l'Organisation,
Invite l'Assemblée parlementaire à exprimer son avis en la matière, et lui fait part à ce stade des
observations suivantes :
Lors du Sommet de Vienne, le 9 octobre 1993, les chefs d'Etat et de gouvernement ont déclaré que:
L'adhésion présuppose que l'Etat candidat ait mis ses institutions et son ordre juridique en conformité
avec les principes de base de l'Etat démocratique soumis à la prééminence du droit et au respect des
droits de l'homme. Les représentants du peuple doivent avoir été choisis par la voie d'élections libres et
honnêtes, au suffrage universel. La garantie de la liberté d'expression, notamment des médias, la
protection des minorités nationales et le respect des principes du droit international doivent rester à
nos yeux des éléments déterminants dans l'appréciation de toute candidature. L'engagement de signer
la Convention européenne des Droits de l'Homme et d'accepter à brève échéance l'ensemble de ses
dispositions de contrôle est également fondamental. Nous sommes résolus d'assurer au sein du Conseil
de l'Europe le plein respect des engagements pris par tous les Etats membres »"°.
493. Le principe de prééminence du Droit est une exigence conditionnelle sine qua non
d’entrée au Conseil de l’Europe. Les micro-États européens ont été obligés comme les autres
États d’avaliser ce principe afin de répondre aux règles d’admissibilité. À celle-ci s’ajoute
également une autre exigence, à savoir le droit de jouissance des droits de l’homme et des
libertés fondamentales.
494, Droit de jouissance des droits de l’homme et des libertés fondamentales. — Le
second prérequis exigé pour entrer au Conseil de l’Europe est le principe en vertu duquel
toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés
1459
fondamentales ””. Le candidat s’engage à collaborer sincèrement et activement à la poursuite
du but défini au chapitre 1°”. Selon Alexandre-Charles KISS, cette disposition tient plus
compte d’une capacité et d’une volonté de l’État, que de l’existence de faits assurant
1460
l’effectivité du principe dans sa mise en pratique ’ . L’adhésion au Conseil de l’Europe
comporte également celle à la convention européenne de sauvegarde des droits de
1461
l’homme'*°!. Seuls les États membres du Conseil de l’Europe peuvent devenir partie à la
18 Le rappel du sommet de Vienne permet au comité des ministres de rappeler les exigences auxquelles doit
répondre la Principauté d’Andorre. C/, COMITÉ DES MINISTRES DU CONSEIL DE L'EUROPE, résolution
RES(94)1 invitant la Principauté d’Andorre à devenir membre du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité
des Ministres le 6 janvier 1994, lors de la 505° réunion des Délégués des Ministres.
M9 Traité de Londres, 5 mai 1949, art. 3 : « Tout membre du Conseil de l'Europe reconnaît le principe de la
prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits
de l'homme et des libertés fondamentales. I s'engage à collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but
défini au chapitre I” ».
10 KISS (A.-C.), L admission des Etats... op. cit., p. 698.
M6! Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales signée à
Rome le 4 novembre 1950 et entrée en vigueur le 3 septembre 1950.
345
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1462
convention par signature ou ratification “. Pourtant, en pratique, l’adhésion au Conseil de
l’Europe n’emporte pas adhésion à la Convention Européenne des Droits de l’Homme*°°. —
Les micro-États européens, tous membres du Conseil de l’Europe sont devenus bien plus tard
parties à la Convention Européenne des Droits de l’Homme. La Principauté de Liechtenstein,
membre du Conseil de l’Europe le 23 novembre 1978 a ratifié la C.E.D.H. le 9 juin 1982!*°*.
C’est également le cas pour la République de Saint-Marin qui, devenant membre du Conseil
de l’Europe le 16 novembre 1988 n’a adhéré à la C.E.D.H. que le 22 mars 1989". La
Principauté d’Andorre est devenue membre du Conseil de l’Europe le 10 novembre 1994, ne
ratifiant la C.E.D.H. que le 22 janvier 1996'*°. A I’inverse, la Principauté de Monaco, dernier
1467 :
, avait
micro-État européen à devenir membre du Conseil de l’Europe le 1“ décembre 2005
préalablement signé la C.E.D.H. le 5 octobre 2004. — La ratification de la Convention
Européenne des Droits de l'Homme, spécifiquement ses articles 6 (garantie sur le droit à un
procès équitable en matière civile et pénale) et 13 (droit à un recours effectif devant une
instance nationale dans un délai raisonnable), n’est pas concomitante de l’entrée au Conseil de
l’Europe. Pour faire partie de cette institution, les micro-États européens ont dû assurer
préalablement leur entrée en vertu de l’application du principe selon lequel toute personne
placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales. —
C’est pourquoi ils ont pu entrer au Conseil de l’Europe bien avant d’avoir ratifié la CE.D. H.
La constitution du Liechtenstein affirme : « Tout citoyen est titulaire de droits civiques,
conformément aux dispositions de la présente Constitution » °°® mais également : « Le droit
de recours est garanti. Tout citoyen est en droit de former un recours contre les procédés ou
méthodes d'une autorité, jugés inconstitutionnels, illégaux ou contraires aux règlements et
M6} Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales, 3 sept. 1950,
art. 59 : «/. La présente Convention est ouverte à la signature des membres du Conseil de l'Europe. Flle sera
ratifiée. Les ratifications seront déposées près le Secrétaire général du Conseil de l’Furope. 2. L'Union
européenne peut adhérer à la présente Convention. 3. La présente Convention entrera en vigueur après le dépôt
de dix instruments de ratification. 4. Pour tout signataire qui la ratifiera ultérieurement, la Convention entrera
en vigueur dès le dépôt de l'instrument de ratification. 5. Le Secrétaire général du Conseil de l’Europe notifiera
à tous les membres du Conseil de l’Europe l'entrée en vigueur de la Convention, les noms des Hautes Parties
contractantes qui l’auront ratifiée, ainsi que le dépôt de tout instrument de ratification intervenu
ultérieurement ».
M6 La France en est l’exemple en étant membre originaire du Conseil de l’Europe et devenant partie à la
convention que le 3 mai 1974. Cf, SUDRE (F.), La Convention Européenne des Droits de l'Homme, Paris, Ed.
P.U.F., col. Que sais-je ?, 7°éd., 2008, p. 3.
M6 CONSEIL DE L'EUROPE, Situation des droits de l’homme et de la démocratie en Europe, Strasbourg, Ed.
du Conseil de l’Europe, 2007, p. 282.
M6 RECUEIL DE TEXTES, Convention Européenne des Droits de l’Homme, Strasbourg, Ed. du Conseil de
l’Europe, 1994, p. 106.
466 ANNUAIRE DE LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME, La Haye, Martinus
nijhoff publishers, 1996, vol. 39, p. 16.
M67 Cf, URL : www .wcd.coe.int, [dernièrement consulté le 27 juin 2015].
168 Const. Liech., 5 oct. 1921, art. 29, al. 1°".
346
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
portant préjudice à ses droits ou intérêts, auprès de l'instance immédiatement supérieure, et
de poursuivre cette dernière, si cela est nécessaire, jusque devant l'instance suprême, dans la
mesure où aucune règle légale sur les voies de recours ne s'y oppose. L'autorité supérieure
est tenue, si elle rejette le recours formé auprès d'elle, de faire connaître au requérant les
Saicion 1469
motifs de sa décision »
495. D’autres micro-États assurent le respect des droits fondamentaux et particulièrement le
droit au recours effectif. La constitution de la Principauté d’Andorre intègre l’application
directe de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme : « La Déclaration Universelle
1470 . .
. De celle-ci ressortent deux articles
des droits de I’Homme est en vigueur en Andorre »
importants ; l’article 2 : « /. Chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les
libertés proclamés dans la présente Déclaration, sans distinction aucune, notamment de race,
de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion,
d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation. 2. De
plus, il ne sera fait aucune distinction fondée sur le statut politique, juridique ou international
du pays ou du territoire dont une personne est ressortissante, que ce pays ou territoire soit
indépendant, sous tutelle, non autonome ou soumis à une limitation quelconque de
souveraineté »"”", et l’article 8 : « Toute personne a droit à un recours effectif devant les
juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui
sont reconnus par la constitution ou par la loi »"”. Ces deux articles d’application directe
dans la législation andorrane permettent à la Principauté de respecter les clauses imposées
pour être éligible au Conseil de l’Europe. De plus, la constitution Andorrane dispose un
certain nombre de droits dont elle garantit la jouissance : « Les droits et les libertés reconnus
aux chapitres III et IV du présent titre s’imposent immédiatement aux pouvoirs publics
comme un droit directement applicable. Leur contenu ne peut être limité par la loi et il est
1473
placé sous la protection des tribunaux » , ainsi que : « Les droits et les libertés reconnus
aux chapitres III et IV sont sous la sauvegarde des tribunaux ordinaires par la voie d’une
procédure d’urgence et prioritaire établie par la loi, qui, dans tous les cas, se déroule devant
1474
deux degrés de juridiction » ’. Elle assure aussi le droit au recours effectif : « Toute
personne a droit à un recours devant une juridiction, à obtenir de celle-ci une décision fondée
MS9 Ibid, art. 43.
470 Const. and. 28 avr. 1993, art. 5.
LI Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, 10 sept. 1948, art.2.
M? Ibid. art. 8.
473 Const. and., 28 avr. 1993, art. 39, al. 1°.
M4 Ibid, art. 41, al. 1°.
347
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
en droit et à un procès équitable, devant un tribunal impartial établi préalablement par la
. 1475
loi »
. La législation de la Principauté en matière de reconnaissance et de protection des
droits de l'Homme est l’une des meilleures au monde. L'application directe de la Déclaration
Universelle des droits de l’Homme ainsi que l’ensemble des droits constitutionnellement
reconnus viennent conforter l’admissibilité de l’Andorre au Conseil de l’Europe.
496. Tout comme la Principauté d’Andorre pour la D U.D.H, la République de Saint-Marin
considère : « qu’elle se conforme aux normes contenues dans les déclarations
1476 1477
internationales “’“ sur les droits de l’homme et les libertés fondamentales’ ». Elle va même
plus loin en énonçant : « comme faisant partie intégrante de son propre ordre juridique les
normes du droit international généralement reconnues et y conforme ses actes et sa
1478
conduite » “. Bien avant sa ratification en 1989, l’ordre juridique de Saint-Marin garantissait
et appliquait : « les droits et les libertés énoncés dans la Convention Européenne pour la
1479 z :
. La Déclaration des
sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales »
droits des citoyens et des principes fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin est
pauvre en matière d’octroi de droits et de libertés fondamentales d’où le fait qu’elle se réfère
directement aux conventions internationales en matière de protection des libertés
fondamentales dont elle rappelle : « que les accords internationaux concernant la protection
des libertés et des droits de l’Homme régulièrement et rendus exécutoires l’emportent, en cas
, 1480
de conflit, sur les normes internes »
. Une telle acceptation des conventions internationales
en matière de protection des libertés fondamentales rendait incontestable l’exigibilité de la
petite république au Conseil de l’Europe.
497. Les constitutions de Monaco et de Saint-Marin comportent moins de dispositions sur les
droits et les libertés fondamentales que ne comportent celles des autres micro-États
européens. Cependant, 1l est important de noter, que la législation saint-marinaise admet
l’application directe en droit interne des conventions internationales sur les droits de
l’Homme, ce que ne permet pas la constitution monégasque. Il est indéniable que tous les
micro-États européens font application dans leurs législations des droits et libertés
MP Ibid, art. 10, al. 1°.
MS Ce qui confère à la Déclaration Universelle des droits de l'Homme une application directe en droit interne
saint-marinais.
M7 Déclaration des droits des citoyens et des principes fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin, L.
sm, n° 59, 8 juil. 1974, art. 1”, al. 2.
48 Ibid, al. 1°.
MP Ibid, al. 3.
M80 Ibid, al. 4.
348
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
fondamentales, et reconnaissent ceux de la convention européenne des droits de l’homme. En
conséquence, le droit de jouissance est admis aux personnes placées sous leur juridiction.
Pour le Conseil de l’Europe, ce facteur témoigne de la capacité et de la volonté d’un État de
rendre accessible à ses ressortissants les droits fondamentaux. Cette exigence n’est pas
suffisante. Tout État candidat doit également démontrer sa volonté de collaborer à la poursuite
du but défini au chapitre premier.
498. Volonté de collaborer à la poursuite du but défini au chapitre premier. — Cette
dernière condition est la combinaison des articles 4 et 5 d’une part et de l’article 3 d’autre
part. C’est l’aptitude et la volonté de l’État désireux d’entrer au Conseil de l’Europe de :
à . \ . Cp . . 1481
« collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but défini au chapitre premier »
Le chapitre premier du statut du Conseil de l’Europe ne contient qu’une disposition, l’article
1°" qui dispose :
« a. Le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de
sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de
favoriser leur progrès économique et social.
b. Ce but sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l'examen des questions d’intérêt
commun, par la conclusion d’accords et par l'adoption d’une action commune dans les domaines
économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le
développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
c. La participation des membres aux travaux du Conseil de l’Europe ne doit pas altérer leur
contribution à l’œuvre des Nations Unies et des autres organisations ou unions internationales
auxquelles ils sont parties.
d. Les questions relatives à la défense nationale ne sont pas de la compétence du Conseil de
1482
l’Europe »
499. L’alinéa premier de cet article énonce l’intérêt pour l’organisation auquel doit aspirer
tout candidat au Conseil de l’Europe. Comme mentionné précédemment, l’Etat doit être en
capacité et avoir la volonté de « réaliser une union plus étroite avec d’autres Etats européens
afin de sauvegarder et promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine
co : 241 1483 Lo ,
commun et favoriser leur progrès économique et social »°”“. Cette obligation n’est pas une
contrainte pour les micro-Etats. Elle leur permet de jouir au contraire d’une reconnaissance
MBL KISS (A.-C.), L admission des Etats... op. cit., p. 698.
M8 Traité de Londres, 5 mai 1949, Chapitre 1“, art 1°".
48 Ibid. art. 1°, al. 1°.
349
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
européenne'***, de favoriser les droits de l'Homme et de protéger leur progrès économique et
social. Le second alinéa rappelle le but poursuivi et les moyens qui seront mis en place pour
faire la promotion des droits de l'Homme. Cette disposition est peut être celle qui est la plus
contraignante puisque, ces derniers vont être invités à se conformer aux exigences du Conseil
de l’Europe en matière de sauvegarde des droits de l'Homme. De ce fait, tous vont devoir
modifier leur législation. Le troisième alinéa écarte les incompatibilités éventuelles entre le
Conseil de l’Europe et l’O.N.U. Le quatrième rappelle l’incompétence du Conseil de l’Europe
sur les questions relatives à la défense nationale. Il n’est pas contraire à la neutralité des
micro-États. Le Conseil de l’Europe ne constitue ni une alliance militaire, ni une alliance
politique et ses membres n’ont aucun risque d’enrôlement dans un conflit armé susceptible
d’être contraire à leur neutralité.
500. Le comité des ministres du Conseil de l’Europe doit s’assurer que l’État candidat
s’engage à se conformer aux exigences du Chapitre 1°" pour admettre son entrée au Conseil de
l’Europe. Pour cela, l’assemblée parlementaire publie un rapport sur lequel elle fonde son
avis. Tous les rapports concernant l’adhésion des États précisent que l’État doit être considéré
comme capable et comme ayant la volonté :
« i. de se conformer aux dispositions de l’article 3 du Statut, qui dispose que « tout membre du Conseil
de l’Europe reconnaît le principe de la prééminence des droits et le principe en vertu duquel toute
personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l'homme et des libertés fondamentales », et
ii. de collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but défini au chapitre 1” du statut du
Conseil de l’Europe,
et qu’il remplit ainsi les conditions de l'adhésion au Conseil de l’Europe, telles qu’elles sont fixées par
l’article 4 de son statut ;
Exprime le souhait qu'après son adhésion, l’État procède dans les meilleurs délais à la signature et à la
; ; ; ; ; s 1485
ratification de la Convention Européenne des Droits de l'Homme »
501. Les articles 4 et 5 sous-tendent que l’initiative de l’admission d’un État revient au
conseil des ministres. Pourtant, dans la plupart des cas, c’est l’État candidat qui fait connaître
M8! Les résolutions du Conseil de l’Europe n’ont qu’un caractère de recommandation et sont non obligatoires
pour les États membres. Pourtant les recommandations faites dans le cadre de l’examen de leur demande
d'adhésion ont un caractère contraignant dans la mesure où elles conditionnent leur entrée. Celles-ci viennent
évaluer la conformité de leurs ordres juridiques avec les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe.
4 Cf ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l’adhésion du
Liechtenstein au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 4193), 10 juillet 1978, p. 2. ;
ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l'adhésion de la République de
Saint-Marin au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 5938), 15 septembre 1988, p. 2 ;
ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE, sur la demande d’adhésion de la
Principauté d’Andorre au Conseil de l’Europe, (avis n°182), 1994, p. 2.
350
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1486 , . . ,
. L’Assemblée Parlementaire rend une recommandation fondée sur
son désir d’admission
le rapport d’admission et propose au conseil des ministres d’inviter l’État concerné à devenir
membre de l’organisation : « À l'heure actuelle, l'Andorre apparaît comme remplissant les
conditions pour adhérer au Conseil de l’Europe. Dans son avis, l'Assemblée recommande
donc au Comité des Ministres d’inviter la Principauté d’Andorre à devenir membre de
1487 : z L 41 > 2e
. Une fois la procédure enclenchée, le comité des ministres vérifie que les
l’Organisation »
conditions imposées par le statut sont honorées. Cette procédure, au même titre que celle des
Nations Unies, revêt plus une nature politique que juridique. Par analogie, il peut être rappelé
en ce sens l’avis consultatif de la Cour Internationale de Justice pour ce qui est de l’admission
des Etats aux Nations Unies :
« L'article 4" n’interdit la prise en considération d’aucun élément et en toute bonne foi, peut être
ramené aux conditions de cet article. Cette prise en considération est impliquée dans le caractère à la
fois très large et très souple des conditions énoncées ; elle n’écarte aucun élément politique pertinent,
4 0, oo 1489
c’est-à-dire se rattachant aux conditions d admission » °°.
502. L’entrée des micro-Etats européens au Conseil de l’Europe est aussi une décision
politique. La politique d’adhésion entreprise par cette organisation dans les années soixante-
dix fut de s’élargir aux pays ne voulant pas ou ne pouvant pas adhérer à la communauté
1490 L : L\ A . . . L
. Malgré leur difficulté à être reconnus internationalement, les micro-Etats
européenne
européens n’ont pas souhaité entrer dans la Communauté Européenne. L’adhésion au Conseil
de l’Europe fut pour tous, à l’exception de la Principauté de Monaco, un premier pas vers une
reconnaissance internationale tant recherchée. Celle-ci ne s’est pas faite sans contraintes. Un
certain nombre de réformes leur ont été imposées pour que leur législation soit compatible
avec les principes du Conseil de l’Europe ($2).
1486 KISS (A.-C.), L’admission des Etats... op. cit., p. 700.
487 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE, rapport sur la demande d’adhésion de
la Principauté d’Andorre au Conseil de l’Europe, (rapporteur : M. REDDEMANN), (Doc. 7152), 15 septembre
1994, p. 1.
1488 CHARTE DES NATIONS UNIES, 26 juin 1945, art. 4 : « /. Peuvent devenir Membres des Nations Unies
tous autres États pacifiques qui acceptent les obligations de la présente Charte et, au jugement de
l'Organisation, sont capables de les remplir et disposés a le faire. 2. L'admission comme Membres des Nations
Unies de tout État remplissant ces conditions se fait par décision de l'Assemblée générale sur recommandation
du Conseil de sécurité ».
1% COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE, avis consultatif sur l’admission d’un État comme membre des
Nations Unies (article 4 de la Charte), 28 mai 1948, recueil 1947-1948, p. 63.
M COURCELLE (T.), « Le Conseil de l’Europe et ses limites, l’organisation paneuropéenne en pleine crise
identitaire », Hérodote, Ed. La Découverte, n°118, 3" trimestre 2005, p. 54.
351
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 Une indépendance renforcée
503. Il revient au comité des ministres du Conseil de l’Europe de convier un État à devenir
1491
membre de l’organisation Dans la pratique, l’avis consultatif de l’Assemblée
192 De nombreux
Parlementaire est toujours demandé et ses recommandations suivies
rapports sont commandés pour informer le comité des ministres des réformes nécessaires afin
que l’État candidat rende compatible sa législation avec les critères du Conseil. Ce qui
explique que les micro-États européens ont été tenus de réviser leurs accords internationaux
(A) et leur législation (B) pour se conformer aux exigences européennes.
A. Des réformes conventionnelles
504. Le but de l’évaluation. — Les rapports évaluent la conformité de l’ordre juridique d’un
1493 z : :
. Ils déterminent si
État candidat avec les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe
celui-ci est respectueux des principes démocratiques. Ils analysent l’organisation de ses
pouvoirs publics et regardent si celle-ci répond aux règles. Le système de protection des droits
de l’homme de l’État doit être compatible avec les principes consacrés par la Convention
Européenne des Droits de l’Homme. Ils inventorient les contraintes juridiques et politiques
: ; ‘ - 4 1494
qui peuvent compromettre l’entrée d’un Etat dans l’organisation
. Tous les rapporteurs du
Conseil de l’Europe sur l’adhésion d’un nouvel entrant visent à s’assurer que l’État candidat
est souverain et indépendant. Cette obligation a permis d’homologuer les micro-États en tant
qu’États souverains et les a conduits à réviser un nombre important de leurs accords
. . . , . \ . L x : L 1495
internationaux jugés attentatoires à leur souveraineté et à leur indépendance ””.
505. L’évaluation du Liechtenstein et de Saint-Marin. — La Principauté de Liechtenstein
est le premier de ces États à être devenu membre du Conseil de l’Europe. Comme de
nombreux micro-États, le rapport d’évaluation du Liechtenstein soulignait que la Principauté
avait renoncé à exercer pour une durée déterminée par convention, une partie de ses droits de
1496
souveraineté ”. Mais dans le même temps, il considérait que cette renonciation ne saurait
être considérée comme un obstacle à son entrée au sein de l’organisation. Le Conseil de
M9 Traité de Londres, 5 mai 1949, art 4.
MS? Ibid, art. 15.
493 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE AS/Bur/Monaco (1991)1 rév.2 et revue
universelle des droits de l’homme — 1999 — p. 346.
19 GRINDA (G.), «Le processus d’adhésion de Monaco au Conseil de l’Europe : incidences sur l’ordre
juridique de la Principauté », R.D.M., n°7, 2005, p. 26.
14931 ¢ Conseil de l’Europe n’accepte que des États souverains et indépendants.
196 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l’adhésion du Liechtenstein
au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 4193), 10 juillet 1978, p. 20
352
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’Europe a évalué le degré de dépendance de la Principauté à la confédération helvétique,
pour admettre que le Liechtenstein était un État indépendant. Il prit en compte que les accords
bilatéraux existant entre les parties pouvaient être révoqués à court terme par l’une ou l’autre
1497 . . . . FE ,
. La Suisse ne peut agir au nom du Liechtenstein sans son aval, ce qui laisse à la
des parties
Principauté, la maîtrise de sa politique internationale. À l’instar du Liechtenstein, la
République de Saint-Marin a fait l’objet d’une évaluation qui reconnaît qu’elle est un État
souverain et indépendant. Les rapports internationaux avec l’Italie ne font pas naître de
situation de dépendance particulière : « la République de Saint-Marin est une démocratie
parlementaire, État indépendant et souverain »"°”*. 11
est rappelé que les liens
qu’entretiennent la République d’Italie et celle de Saint-Marin sont fondés sur la convention
d’amitié et de bon voisinage de 1939 telle qu’amendée par l’accord additionnel de 1971 et ne
font naître aucun rapport de subordination :
« L'ensemble des normes régissant les relations entre l'Italie et Saint-Marin montre que ce dernier se
trouve dans une position d'indépendance par rapport à l’Italie »'**’.
506. La Principauté de Liechtenstein et la République de Saint-Marin ont accédé au statut de
membres du Conseil de l’Europe sans grandes difficultés, ce qui ne fut pas le cas des
Principautés d’Andorre et de Monaco. Le premier rapport sur la situation de la Principauté
d’Andorre en date du 16 novembre 1989 pointait les difficultés qui faisaient obstacle à son
entrée au Conseil de l’Europe. Il soulignait que les liens qui l’unissaient à la France
l’empéchaient d’être admise en tant qu’État. Le fait d’avoir comme coprince, le Président de
la République française se traduisait dans les faits par des actes unilatéraux français et non
bilatéraux!*°°
. Il devenait alors nécessaire pour la Principauté non pas de modifier ses
conventions internationales passées avec la France, mais de se doter d’une organisation
constitutionnelle la rendant indépendante de son voisin. L’entrée en vigueur de sa constitution
du 4 mai 1993 a ainsi permis l’admission d’ Andorre.
507. L’évaluation de Monaco. — Les rapports internationaux liant la Principauté de Monaco
à la République française étaient équivoques et s’apparentaient à ceux d’un protectorat. Le
1497 ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE, avis sur l’adhésion du Liechtenstein au
Conseil de l’Europe, (rapporteur M. JESSEL), (Doc. 4211), 13 septembre 1978, p. 4.
(8 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l’adhésion de la
République de Saint-Marin au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 5938), 15 septembre
1988, p. 5.
19 Ibid, p. 6.
1500 1did., art. 24.
353
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
rapport sur la Principauté de Monaco du 25 juin 1999 établit comme : « incontestable que, sur
le plan des relations internationales, la Principauté est un État souverain et
PO! Comme le rappelle le Professeur Georges GRINDA"”", ce rapport
1503
indépendant »
s’appuie sur l’appartenance de Monaco aux Nations Unies et à de nombreuses
1504
organisations ” ’. Il note que la Principauté est unie à la France par un ensemble de traités. Le
rapport rappelle que certaines de ces conventions portent atteinte à la souveraineté de la
Principauté et en tout premier lieu l’article premier de la constitution monégasque qui
dispose : « La Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des
principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la
1505
France » “. Le traité franco-monégasque du 17 juillet 1918 et la convention du 28 juillet
1930 sont les premiers visés. Le premier établissant une dépendance de Monaco à l’égard des
intérêts français dans les secteurs les plus importants et le second créant une inégalité entre
Français et Monégasques dans l’accession à certains emplois de l’administration de la
Principauté'*°°. — Même si le traité de 1918 peut être considéré comme obsolète, le rapport
rappelle qu’étant toujours en vigueur, la France peut imposer l’application de ses stipulations
susceptibles d’être attentatoires à la souveraineté de la Principauté, notamment pour les
dispositions suivantes :
« Le gouvernement de la République française assure à la Principauté la défense de son indépendance
et de sa souveraineté et de l’intégrité de son territoire comme si ce territoire faisait partie de la
France »°”,
« Le Gouvernement de SAS le Prince de Monaco s'engage à exercer ses droits de souveraineté en
parfaite harmonie avec les intérêts politiques, militaires, navals et économiques de la France »°”.
« Les mesures concernant les relations internationales de la Principauté devront toujours faire l’objet
d’une entente préalable entre le Gouvernement Princier et le Gouvernement français »"°”.
« Il en est de même des mesures concernant directement ou indirectement l'exercice d’une régence ou
la succession à la Couronne qui, soit par l’effet d’un mariage, d’une adoption ou autrement ne pourra
être dévolue qu’à une personne de nationalité française ou monégasque et agréée par le Gouvernement
français »"".
« En cas de vacance de la Couronne, notamment faute d'héritier direct ou adoptif, le territoire
monégasque formera, sous le protectorat de la France, un Etat autonome sous le nom d’Etat de
1511
Monaco »
101 Citation extraite de l’article de Georges GRINDA in « Le processus d’adhésion de Monaco au Conseil de
l'Europe : incidences sur l’ordre juridique de la Principauté », R.D.M., n°7, 2005, p. 27.
Ibid.
5° Monaco est membre des Nations Unies depuis le 28 mai 1993.
BO Ibid, p. 27.
1595 Cont. mon., 17 déc. 1962, art. 1°.
1506 Pourtant, le Ministre d’État de l’époque avait affirmé : « de nos jours, la France ne dicte jamais la politique
de la Principauté » et « dans la pratique, le gouvernement de Monaco ne reçoit aucune instruction du
gouvernement français concernant sa position au sein des organisations internationales... »
1507 Traité franco-monégasque, 17 juil. 1918, art. 1, al. 1°.
1508 1pid., art. 1%, al. 2.
150 Ibid, art. 2, al. 1°".
BY pid, art. 2, al. 2.
BU pid, art. 3, al. 2.
354
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
« Le Gouvernement français pourra, soit de sa propre initiative avec l'agrément du Prince ou en cas
d'urgence après notification, soit sur demande de SAS, faire pénétrer et séjourner sur le territoire et
dans les eaux territoriales de la Principauté les forces militaires ou navals nécessaires au maintien de
la sécurité des deux pays »"*"?.
PB La première
508. Les rapporteurs ont invité les parties à réviser le traité de 1918
disposition pouvait selon eux contraindre la Principauté à prendre des décisions calquées sur
celles de la France au sein des organisations internationales et notamment au Conseil de
l’Europe. La seconde portait atteinte au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ”*. Cette
analyse avait pour effet de vérifier si Monaco pouvait être considérée comme un État
européen. Les rapporteurs des commissions politique et juridique et des droits de l’Homme de
l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ont malgré tout estimé qu’il n’était pas
possible de conditionner l’admission de la Principauté à un problème qui ne relève pas de sa
seule autorité'*"°. — Le 24 octobre 2002, les autorités monégasque et française ont conclu un
nouveau traité ”"°, « destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération
entre la Principauté de Monaco et la République Française »°". Ce traité vient renforcer le
statut international de la Principauté. Le Professeur Georges GRINDA dans la revue de droit
monégasque portant sur le processus d’adhésion au Conseil de l’Europe a mis en avant les
1518
évolutions apportées par ce nouveau traité au précédent de 1918 °°. Quant a la protection du
territoire monégasque, le nouveau traité stipule que la France défend le territoire de la
1519 1 24° 7 .
et non comme s’il était rattaché au sien tel que
Principauté comme si c’était le sien
précédemment énoncé. En conformité avec les intérêts de la France, un autre point du traité
de 1918 à l’usage des droits souverains de la Principauté a été modifié. Le nouvel accord
n’exige pas un usage des droits de souveraineté en parfaite adéquation avec les intérêts
PL Ibid, art. 4.
SI 4 Fort souhaitable, sinon nécessaire, et qu’à l’avenir les relations entre la France et la Principauté
devraient s'inspirer du principe bien établi du droit international consacrant l'égalité souveraine de tous les
Etats ».
BI C’est notamment ce qu’affirme le Professeur Georges GRINDA in « Le processus d’adhésion de Monaco au
Conseil de l’Europe : incidences sur l’ordre juridique de la Principauté », R.D.M., n°7, 2005, p. 29.
1515 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport de la commission des questions
politiques, (Doc. 10128), 8 avril 2004.
11° Politiquement, la conclusion de ce nouveau traité s’est faite sans qu’un lien de correspondance n’ait été fait
par les autorités française et monégasque avec les exigences de l’organisation paneuropéenne.
317 S A.S. PRINCE SOUVERAIN ALBERT II DE MONACO, message concernant le traité du 24 octobre
2002, (séance publique du 28 octobre 2002), Monaco, R.D.M., n°5, 2003, p. 43 à 44,
PIS GRINDA (G.), «Le processus d’adhésion de Monaco au Conseil de l’Europe : incidences sur l’ordre
juridique de la Principauté », R.D.M., n°7, 2005, p. 30 à 32.
BY « La République française assure à la Principauté de Monaco la défense de son indépendance et de sa
souveraineté et garantit l’intégrité du territoire monégasque dans les mêmes conditions que le sien », Cf. Traité
destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la Principauté de Monaco et la
République Française, 24 octobre 2002, art. 1”, al. 1", au lieu de : « [.…] comme si ce territoire faisait partie de
la France », Cf. Traité d’amitié protectrice du 17 juillet 1918, art. 1°", al. 1°".
355
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
politique, économique et militaire de la France, mais un usage en accord et en concertation
1520
avec elle ”“. D’autres modifications ont été prévues par le traité de 2002 ; l’entente préalable
en matière de relations internationales imposée à Monaco par la France devient une entente
1521
réciproque des deux États'”'. Les dispositions du traité d’amitié protectrice de 1918 qui
faisaient de la Principauté un protectorat français en cas d’absence d’héritier légitime ou
1522. Le traité du 24 octobre 2002 renvoie à la constitution
1523
adoptif ont été supprimées
monégasque les règles successorales de dévolution de la couronne ”’’. Le droit constitutionnel
monégasque, et notamment l’article 10 de la constitution modifié par la loi constitutionnelle
n° 1.249 du 2 avril 2002, aménage des règles précises mettant fin à toute vacance de la
couronne. Il n’est plus possible que la Principauté revienne à la France comme c’était le cas
sous l’empire du traité de 1918"*
. D’autres dispositions ont fait l’objet de réformes,
notamment celles concernant le maintien de la sécurité des deux pays. La République
Française ne peut plus faire pénétrer de sa propre initiative des forces armées sur le territoire
de la Principauté, exception faite en cas de menace à la souveraineté ou à l’intégrité de la
Principauté®®’. L’avis rendu par l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur les
1520 gi ; \ LA
« La Principauté de Monaco s'engage à ce que les actions qu’elle conduit dans l'exercice de sa souveraineté
s'accordent avec les intérêts fondamentaux de la République française dans les domaines politique, économique,
de sécurité et de défense. Une concertation appropriée et régulière y pourvoira en tant que de besoin », Cf.
Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la Principauté de Monaco et
la République Française, 24 octobre 2002, art. 1”, al. 2, au lieu de : « Le Gouvernement de Son Altesse
Sérénissime le Prince de Monaco s’engage à exercer ses droits de souveraineté en parfaite conformité avec les
intérêts politiques, militaires, navals et économiques de la France », Cf. Traité d’amitié protectrice du 17 juillet
1918, art. 1%, al. 2.
PH « La Principauté de Monaco s’assure par une concertation appropriée et régulière que ses relations
internationales sont conduites sur les questions fondamentales en convergence avec celles de la République
française. La République française se concerte avec la Principauté de Monaco en vue de prendre en compte les
intérêts fondamentaux de celle-ci », Cf. Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de
coopération entre la Principauté de Monaco et la République Française, 24 octobre 2002, art. 2, al. 2, au lieu de :
« Les mesures concernant les relations internationales de la Principauté devront toujours faire l’objet d’une
entente préalable entre le Gouvernement princier et le Gouvernement français », Cf. Traité d’amitié protectrice
du 17 juillet 1918, art. 2, al. 2.
PR Le traité de 1918 stipulait : « En cas de vacance de la couronne, notamment faute d'’héritier direct ou
adoptif, le territoire monégasque formera, sous la protectorat de la France, un État autonome sous le nom
d’État de Monaco [... ]», Cf. Traité d’amitié protectrice du 17 juillet 1918, art. 3, al. 2.
53 « En cas de décès ou d’abdication du Prince régnant, sa succession est assurée en vertu des dispositions
pertinentes de la Constitution de la Principauté [….]. Tout fait entraînant une modification dans l’ordre
successoral prévu par la Constitution est porté à la connaissance de la République francaise [... | », Cf. Traité
destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la Principauté de Monaco et la
République Française, 24 octobre 2002, art. 3, al. 1”, au lieu de : « 7! en est de même des mesures concernant
directement ou indirectement l’exercice d’une régence ou la succession à la couronne qui, soit par l'effet d’un
mariage, d’une adoption ou autrement, ne pourra être dévolue qu'à une personne ayant la nationalité française
ou monégasque et agréée par le Gouvernement français », Cf. Traité d’amitié protectrice du 17 juillet 1918, art.
2, al. 2.
PA TORRELLI (M.), « La révision du 17 juillet 1918 à l’aune de l’égalité souveraine », R.D.M., 2003, n° 5, p.
137 à 159.
52 4 La République française peut, à la demande ou avec l'agrément du Prince, faire pénétrer et séjourner sur
le territoire de la Principauté de Monaco les forces nécessaires à la sécurité des deux États. Toutefois, cette
356
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
réformes entreprises par la Principauté précise que son ordre juridique, et surtout ses accords
avec la France, respectent les exigences du Conseil de l’Europe :
« L'Assemblée se félicite du fait, à cet égard, que Monaco et la France aient signé le 24 octobre 2002 un traité
destiné à confirmer les rapports d'amitié et de coopération qui remplace le traité de 1918 tout en respectant le
principe d'égalité souveraine entre les États en conformité avec la Charte des Nations Unies et que la procédure
1526
de sa ratification soit en cours » °°.
509. Suite au rapport du 25 juin 1999, la France et Monaco ont révisé la convention franco-
monégasque sur les emplois publics du 28 juillet 1930. L’article 5 de cette convention
réservait certains emplois de hauts fonctionnaires de l’administration monégasque a des
. . . r , soe : : 1527
fonctionnaires français détachés des cadres de l’administration française “".
Le plus
important d’entre eux était celui de ministre d’État. Sous le régime de l’ancienne convention,
il revenait au Prince de nommer à ce poste l’un des trois candidats proposés par la France, de
même pour la nomination d’un membre du conseil de la couronne, du directeur des services
judiciaires, du premier président de la cour d’appel'°’“, du procureur général, du directeur de
la sûreté publique et du directeur des services fiscaux. La révision de cette disposition était
complexe. Les rapporteurs du conseil de l’Europe ont admis la difficulté de trouver des
1529
Monégasques pour occuper tous les postes de l’administration monégasque Ils ont
souligné que le manque de flexibilité accordée au Prince dans la nomination de certains hauts
fonctionnaires faisant naître une dépendance de la Principauté à la France, celle-ci devant être
1530
modifiée avant toute entrée au Conseil de l’Europe ”. La France et Monaco ont entamé des
demande ou cet agrément, n’est pas requis lorsque l’indépendance, la souveraineté ou l'intégrité du territoire de
la Principauté de Monaco sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des
pouvoirs publics est interrompu », Cf. Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de
coopération entre la Principauté de Monaco et la République Française, 24 octobre 2002, art. 4, au lieu de : « Le
Gouvernement français pourra, soit de sa propre initiative, avec l'agrément du Prince, ou en cas d'urgence
après notification, soit sur la demande de SAS, faire pénétrer et séjourner sur le territoire et dans les eaux
territoriales de la Principauté les forces militaires ou navales nécessaires au maintien de la sécurité des deux
pays », Cf. Traité d’amitié protectrice du 17 juillet 1918, art. 4.
1575 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, Sur le processus d’adhésion de Monaco
au Conseil de l’Europe, (avis n° 250), 10°" séance, 27 avril 2004, p. 2.
527 Conv. 28 juil. 1930, art. 5 : « Son Altesse Sérénissime continuera comme par le passé à ne faire appel qu’à
des français, qui seront dorénavant détachés des cadres de l'administration française, pour remplir les emplois
qui intéressent la sécurité, les relations extérieures de la Principauté et l'exécution des accords avec le
Gouvernement français. Seront également de nationalité française les officiers du corps des carabiniers et des et
des sapeurs-pompiers ».
1528 T1 peut également être rappelé que la majorité des sièges sont occupés en juridiction de jugement par des
magistrats français en détachement.
13% GRINDA (G.), « Le processus d’adhésion de Monaco au Conseil de l’Europe : incidences sur l’ordre
juridique de la Principauté », R.D.M., n°7, 2005, p. 33.
13% Les Commissions politique et juridique ont estimé dans leurs avis respectifs des 8 avril et 14 avril 2004 que
cette disposition devait être modifiée afin d’affirmer la souveraineté de Monaco et ne pas porter atteinte à
l’article 14 de la Convention Furopéenne des Droits de l'Homme interdisant toute forme de discrimination,
357
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1531
discussions qui ont abouti à la convention destinée à adapter et à approfondir la
coopération administrative entre la République Française et la Principauté de Monaco signée
à Paris le 8 novembre 2005!***,
Cette convention applique la préférence nationale en
reconnaissant officiellement que : « les emplois publics de la Principauté reviennent aux
ressortissants monégasques et par dérogation à des ressortissants français où d États tiers
(..) »°*. Pour autant, cette même disposition émet des réserves s’agissant des emplois
publics non pourvus par des ressortissants monégasques qui sont octroyés en priorité à des
ressortissants français. Les emplois obtenus par des ressortissants d’États tiers se font pour
une durée limitée. Ils sont liés à la sécurité et à l’ordre public et sont exclusivement réservés à
des Monégasques et à des Français. Cette convention est moins contraignante que celle de
1930 mais contraint Monaco à consulter la France pour l’octroi de certains postes de titulaires
afin de s’assurer la confiance respective de ceux qui les occupent à l’égard des parties. Les
titulaires de ces fonctions et emplois sont: «le Ministre d’État, le Conseiller de
Gouvernement pour l’intérieur, le Directeur des services judiciaires, le Directeur de la Sûreté
publique et le Directeur des services fiscaux — sont choisis et nommés par Son Altesse
Sérénissime le Prince de Monaco parmi les ressortissants monégasques ou français »"**. À
l’exception du Liechtenstein et de Saint-Marin, Andorre et Monaco ont été amenés à clarifier
et à modifier certains de leurs accords internationaux. Le Conseil de l’Europe ayant établi que
les relations entretenues par les micro-États sur le plan international n’étaient pas de nature à
porter atteinte à leur souveraineté, 11 s’est attaché à constater que sur le plan interne, aucune
disposition ne compromettait ni celle-ci ni les exigences démocratiques imposées par
l’organisation à ses membres (B).
B. Des réformes constitutionnelles
510. Les conditions d’entrée au Conseil de l’Europe ont été durcies au cours de l’histoire de
l’organisation. Les rapports ont évolué et la Principauté de Liechtenstein (premier entrant) eut
moins de difficultés à être admise en 1978 que la Principauté de Monaco (dernier entrant) en
notamment dans l’accès de tous les citoyens qualifiés, sur un pied d’égalité aux plus hauts postes de l’État. Cf.
GRINDA (G.), op. cit, p. 34.
331 L'intérêt étant de réformer la convention de 1930 et de permettre à la Principauté d’adhérer au protocole
n°12 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme (sur le principe de non-discrimination) sans être sous
la menace d’un recours devant la CEDH.
3? La Principauté de Monaco fut invitée le 2 septembre 2004 par le Comité des Ministres du Conseil de
l’Europe, soit postérieurement à la convention de 2005 compte tenu des engagements pris avec la France et vus
en Comité mixte (organe consultatif permanent du Conseil de l’Europe) le 24 juin 2004.
13% Convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République Française et
la Principauté de Monaco, 8 nov. 2005, art. 3, al. 1°.
154 Ibid. art. 6, al. 2.
358
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2004. Le seul État qui n’ait pas eu à réviser son organisation constitutionnelle est la
République de Saint-Marin dont l’ensemble des spécialistes ont reconnu unanimement que
, 0 ge 14e . , : . 1535
son système juridique était celui d’une démocratie parlementaire ”””.
511. Les réformes imposées au Liechtenstein. — La Principauté de Liechtenstein a dû
revoir sa législation sur certains points. L’avis de l’assemblée parlementaire du 13 septembre
1978 soulignait l’importance de réformer la législation du Liechtenstein. L’un des problèmes
qui pouvait faire obstacle à une éventuelle adhésion de la Principauté était l’absence du droit
1536
de vote des femmes Consulté à deux reprises par référendum, le corps électoral
. . , . 21537 , . . ,
exclusivement masculin s’y était opposé ”’’. Pour démontrer son intention de réformes, le
gouvernement et la diète s’étaient alors engagés à modifier l’article 110 de la constitution de
1538
manière à habiliter les communes à octroyer le droit de vote aux femmes °°. Même si le
1539
conseil de l’Europe s’est appuyé sur l’adhésion de la Suisse ”’’ qui ne reconnaissait pas aux
. «441540
femmes le droit de vote lors de son admission
, C’était sans prendre en compte une autre
difficulté qui tenait au fait que la Principauté pouvait être qualifiée de « refuge fiscal » °*!. Ce
sur quoi, il s’est également souvenu qu’existent en son sein de nombreux pays pouvant être
considérés comme tels et devant appliquer la recommandation 833 du 8 avril 1978 qui :
« invite les États membres du Conseil de l’Europe à conclure un accord multilatéral européen
relatif à la coopération entre les administrations fiscales nationales en vue de combattre les
infractions fiscales et la fraude fiscale, et de prendre l’initiative de mesures propres à
diminuer l'évasion fiscale internationale » °°’. Au moment de son entrée au Conseil de
l’Europe, il était demandé à la Principauté de mette son système fiscal avantageux en
conformité avec la recommandation 833.
1535 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l’adhésion de la
République de Saint-Marin au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 5938), 15 septembre
1988, p. 10.
1336 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, avis sur l'adhésion du Liechtenstein
au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. JESSEL), (Doc. 4211), 13 septembre 1978, p. 6.
137 Par référendum à deux reprises, en 1971 et 1973, l’électorat masculin s’y était opposé. Ce dernier sera
accordé en 1984 mais bien après l’entrée de la Prinipauté au Conseil de l’Furope.
1538 Décision du 17 août 1976, publiée au journal officiel du Liechtenstein n°50, Cf, ASSEMBLÉE
PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l’adhésion du Liechtenstein au Conseil de
l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 4193), 10 juillet 1978, p. 15.
1539 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur l’adhésion du Liechtenstein
au Conseil de l’Europe, (rapporteur M. REDDEMANN), (Doc. 4193), 10 juillet 1978, p. 20
1310 Le rapport mentionne également que l’entrée du Liechtenstein peut permettre également d’internationaliser
le débat avec des États démocratiques.
PA Le rapport souligne qu’il existe en Principauté, plus de sociétés immatriculées que d’habitants.
5? ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, recommandation sur la coopération
entre les États membres du Conseil de l’Europe pour lutter contre l’évasion et la fraude fiscales internationales,
(n°833), 24 avril 1978.
359
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
512. Les réformes imposées à Andorre. — La Principauté d’Andorre dû réformer son
organisation constitutionnelle, condition indispensable pour permettre son entrée au Conseil
de l’Europe. Bâtie sur un système de paréages, l’organisation coutumière moyenâgeuse qui
préexistait ne permettait pas de considérer la Principauté comme un État souverain à part
entière. La réforme des institutions entreprise par le décret du 15 janvier 1981 étant
1543
suffisante “’, le rapport du Conseil de l’Europe préconisait un transfert progressif des
1545. Avant la
compétences des coprinces ”“* vers le conseil général et le gouvernement
réforme constitutionnelle de 1993, ce rapport refusait de reconnaître Andorre en tant qu’État
de droit soulignant les problèmes que rencontraient les citoyens relevant des juridictions
andorranes. Il faut attendre un second rapport en date du 15 septembre 1994 faisant suite à
une demande d’adhésion de la Principauté pour que celle-ci soit reconnue comme un État
souverain. Rapport rappelant que la constitution nouvellement adoptée autorisait l’admission
d’Andorre en tant qu’État de droit garantissant les droits de l’homme et les libertés
1546
fondamentales ”””.
513. Les réformes imposées à Monaco. — La Principauté de Monaco a du se plier à
d’importantes adaptations pour devenir membre du Conseil de l’Europe! ”‘’. Contrairement à
la Principauté d’Andorre dont la principale exigence était la constitutionnalisation de son
organisation coutumière, Monaco dut répondre à des exigences tant constitutionnelles que
1548
.L
législatives pour que son organisation réponde à celle d’une démocratie parlementaire e
rapport du 25 juin 1999 remet en question le droit parlementaire monégasque considérant que
les prérogatives du Conseil National doivent être renforcées. Sans véritablement introduire
toutes les recommandations de ce rapport dans la législation monégasque, une révision
1549
constitutionnelle est intervenue le 2 avril 2002 ”” pour se conformer aux règles européennes,
PB COLLIARD (J.-C.), « L'Etat d’Andorre », AFDI, vol. 39, 1993. p. 380.
34 1’ Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe avait adopté deux résolutions n° 946 et 947 et une
recommandation n° 1127 le 11 mai 1990 visant à la modernisation des institutions andorannes et à la mise en
place d’une constitution. C/, MATEU (M) et LUCHAIRE (F.), La Principauté d’Andorre, Hier et aujourd'hui,
Paris, Ed. Economica, col. mieux connaître, 1999, p. 50
1515 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE, rapport sur la situation en Andorre,
(rapporteurs : M. PONTILLON et de PUIG), (Doc. 6146), 16 novembre 1989, p. 2.
1396 ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, rapport sur la demande d'adhésion de
la Principauté d’Andorre au Conseil de l’Europe, (rapporteur : M. REDDEMANN), (Doc. 7152), 15 septembre
1994, p. 9.
1 BALMON (L.), « Le contexte de la révision constitutionnelle à Monaco », R.D.M., n°5, 2003, p. 45 à 58.
118 Exigence fondée sur le rapport du 25 juin 1999.
BY 1, mon., n° 1.249, votée le 28 mars 2002 et promulguée le 2 avril 2002.
360
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
\ . . A 1550 re . a . yi
et ce, à la demande du Prince lui-même : « Sur le plan extérieur, il apparaît aujourd’hui
opportun pour la Principauté de Monaco, qui s’est affirmée notamment par sa participation à
des organisations internationales, d’harmoniser certaines de ses règles de fonctionnement
151 Le droit
avec celles dont l’usage s’est développé au sein de la communauté des nations »
d’initiative parlementaire n’existait pas dans le droit constitutionnel monégasque car le
Gouvernement n’avait aucune obligation d’y répondre. Avec la nouvelle révision, l’article 67
révisé permet au parlement de faire une proposition de loi à laquelle le gouvernement doit
répondre dans un délai de six mois. Soit il accepte celle-ci et dépose un projet de loi dans
l’année qui suit le délai imparti, soit il motive sa décision de refus. Dans le cas contraire,
passés six mois, la proposition de loi est convertie automatiquement en projet de loi”.
L’exercice du droit d’amendement du parlement a également été renforcé”. Celui-ci n’étant
pas défini, le vote final intervenait sur le texte d’origine sans le prendre en compte. La
nouvelle réforme permet d’amender sous toutes ses formes (adjonction, substitution ou
suppression) ; de plus le vote peut intervenir sur le texte modifié. Les amendements ne sont
admis ni sur les projets de loi de ratification des traités, ni sur les projets de loi de budget".
Dans le domaine de la politique extérieure, la nouvelle réforme impose au gouvernement
d’informer le parlement sur la teneur des accords internationaux signés avant leur
ratification’. À l’attention de l’assemblée, le gouvernement se trouve contraint d’établir
dorénavant un rapport annuel sur la politique extérieure qu’il conduit'”°
. Qui plus est,
concernant la procédure de ratification des traités, celle-ci n’impose plus uniquement une loi
de ratification pour les accords touchant à l’organisation constitutionnelle, mais également
ceux entrainant une modification des dispositions législatives existantes, ceux comportant
l’adhésion de la Principauté à une organisation internationale dont le fonctionnement
implique la participation du Conseil National, et ceux dont l’exécution a pour effet de créer
une charge budgétaire relative à des dépenses dont la nature et la destination ne sont pas
1557
prévues par la loi de budget’. En conformité avec les conditions du Conseil de l’Europe, la
55 S.A.S. PRINCE SOUVERAIN ALBERT II DE MONACO, « message concernant le processus d’adhésion
de la Principauté de Monaco au Conseil de l’Furope », (séance publique du 25 juin 2001), Monaco, RDM, n°5,
2003, pp. 15 à 16.
1551 Débat du CONSEIL NATIONAL du 28 mars 2002 — Annexe du Journal de Monaco, 24 mai 2002.
1552 Const. mon., 17 dec. 1962, art. 67.
1553 TORRELLI (M.), « La révision de la constitution et les relations internationales », R.D.M., 2003, n° 5, p. 103
à 136.
PM GRINDA (G.), « Le processus d’adhésion de Monaco au Conseil de l’Europe : incidences sur l’ordre
juridique de la Principauté », R.D.M., n°7, 2005, p. 40.
13% Avant la révision, le Conseil National était informé après la ratification des accords internationaux.
1556 Const. mon., 17 dec. 1962, art. 14.
PS7 Ibid.
361
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
révision constitutionnelle monégasque octroie une autonomie budgétaire à la commune,
abaisse la majorité et le droit de vote de vingt-et-un ans à dix-huit ans. Le mode de scrutin au
Conseil National est corrigé, insérant ainsi une part de proportionnelle. Ce système mixte
concède les deux tiers des sièges au scrutin majoritaire et le dernier tiers à la proportionnelle.
Ainsi seize sièges sont attribués à ceux bénéficiant du plus grand nombre de voix et les huit
sièges restants sont attribués aux listes ayant obtenu au moins cinq pour cent des suffrages
. , oy , . . 1558
exprimés selon les modalités de la représentation proportionnelle "".
514. Le processus d’adhésion au Conseil de l’Europe avec ses conditions tant
conventionnelles que constitutionnelles et législatives a permis aux micro-États de moderniser
leur organisation interne, de conforter leur souveraineté et d’entretenir des relations
européennes. Aucun d’entre-eux n’a eu intérêt à adhérer à l’Union Européenne, organisation
supra-étatique dont la logique d’intégration aurait pu porter atteinte à leur identité et à leur
11559
souveraineté ”. Il leur fallut néanmoins profiter d’une union construite à la carte pour
protéger leurs prérogatives étatiques (SECTION 2).
SECTION 2. Les micro-États et l’Union Européenne
515. L'Union Européenne est l’organisation internationale dont l’intégration des membres
est la plus forte au monde. Pour cette principale raison, les micro-États européens n’ont pas
souhaité y adhérer °’. Leur petite dimension et leur faible population auraient pu leur faire
perdre une partie de leur autonomie ($1). Toutefois, afin de conforter leur souveraineté, tous
ont passé des accords propres avec l’Union elle-même ou certains de ses membres ($2).
$1 Le marché intérieur
516. Depuis quelques années, les accords qui régissent les rapports entre l’Union Européenne
et les micro-États soulèvent des difficultés économiques (A). Des statuts spécifiques sont
donc envisagés pour préserver leur identité et renforcer leur intégration dans l’Union
Européenne (B).
1558 L. mon, n° 1.250 du 9 avril 2002 modifiant la loi 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et
communales (J.DM. du 12 avril 2002).
9 GRINDA (G.), « Note de lecture : Les institutions de la Principauté de Monaco », R.D.M., 2000, n° 2, p. 78.
130 KUKAN (E.), small states in the system of international relations in BUSEK (E.), Liechtenstein politische
schrifien, der kleinstaat als akteur in den internalen beziehungen, Vaduz, Verlag der Liechtenstein
Akademischen Gesellschaft, 2004, p. 17.
362
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. Des régimes particuliers
517. Il est intéressant de rappeler que l’article 1-57 du projet de traité établissant une
constitution pour l’Europe disposait que « /’Union développe avec les Etats de son voisinage
des relations privilégiées, en vue d'établir un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé
sur les valeurs de l’Union et caractérisé par les relations étroites et pacifiques reposant sur
1561
la coopération » °°. A cette fin, il prévoyait que l’Union puisse conclure des accords
1562 Et pourtant, actuellement, aucun accord ne permet
spécifiques avec les pays concernés
une plus grande intégration des micro-Etats en mettant fin aux obstacles que ces derniers
rencontrent pour accéder au marché intérieur européen tout en sauvegardant les intéréts de
l’Union.
518. L’existence d’obstacles à l’accès au marché intérieur. — Une étude sous forme de
communication de la commission européenne en date du 20 novembre 2012"% met en
évidence que l’accès au marché intérieur pose aux micro-Etats de nombreuses difficultés. Elle
rappelle ainsi que leurs citoyens et leurs entreprises se heurtent aux normes européennes qui
freinent la libre-circulation des personnes et des services ainsi que la liberté
d’établissement'*°*. Certains produits en provenance des micro-États ne peuvent pas être
commercialisés dans les pays de l’U-E. À cet effet, les négociations en cours visent leur
meilleure intégration sur le marché intérieur et la libre circulation des personnes, des
. . Lo , . . 1565
marchandises et des services, ainsi que l’établissement des entreprises
. — L’immigration
est une compétence partagée entre l’Union Européenne et ses membres, ce qui explique que la
libre circulation des personnes n’est pas reconnue aux ressortissants des micro-États ; des
accords existent cependant entre les micro-États et leurs voisins. Ces accords se bornent aux
1566
limites de leurs frontières réciproques ’’. La Commission Européenne a revélé qu’au-delà de
. z 1567 . . z . . A .
ces difficultés ™’, les ressortissants des micro-Etats ne jouissent pas des mémes droits que
561 Traité établissant une Constitution pour l’Europe, 29 octobre 2004, art. 1-57, JOUE, 2004/C 310/01, 16 déc.
2004.
PC Ibid.
56 Directive 2004/38/CE, JOCE L.158 du 30.4.2004, p. 77), Cf COMMISSION EUROPÉENNE,
communication de la commission au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen
et au comité des régions, relation de l'UE avec la Principauté d’Andorre, la Principauté de Monaco et la
République de Saint-Marin, option d’intégration plus poussée à l’UE, Bruxelles, 20 novembre 2012, p. 11.
Ibid.
PS Ibid, p. 12, V. SOLBES (P.), Elements per définir un model de relaciô entre la Uniô Europea i Andorra,
Andorre la Vielle, Imp. Envalira, 2000, p. 59.
1566 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, …, op. cit, 20
novembre 2012, p. 11.
167 Titre de séjour et permis de travail.
363
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
ceux accordés aux citoyens européens. Parmi ceux-ci, peut être fait mention au premier chef
1568 : 7
. — Les micro-Etats
celui de demeurer dans l’Union Européenne pour motifs économiques
rencontrent d’autres obstacles principalement en ce qui concerne la libre circulation des
services et la liberté d’entreprendre. L’absence d’accord interdit à leurs entreprises de fournir
directement des services dans l’U-E. La législation de l’union européenne ne prévoit aucun
droit d’établissement pour les personnes morales et les personnes physiques issues des micro-
Etats. Sur ce point, la commission européenne rappelle dans sa communication que
l’établissement de filiales d’entreprises basées dans les micro-États européens permet sans
difficultés la livraison de prestations et de services dans toute l’union, sous le régime de la
législation européenne. Au contraire, les sociétés immatriculées directement dans les micro-
États européens sont pénalisées par des surcoûts. Toutes ces contraintes tant économiques
qu’administratives peuvent être des freins au développement d’entreprises immatriculées dans
1569
les micro-États, en particulier pour les petits entreprises’. Néanmoins, elles leur permettent
de préserver certains secteurs économiques réservés à leurs entreprises nationales qui
1370 _ Les Principautés d’Andorre et de
pourraient se voir concurrencer sur leur territoire
Monaco ainsi que la République de Saint-Marin ont conclu des conventions douanières
directement avec l’Union Européenne ou par le truchement d’un État membre. Cependant, le
principe de libre circulation des marchandises est confronté au blocage administratif ”"'. Les
marchandises en provenance de ces trois États n’ont pas accès au marché intérieur de l’union
si elles ne répondent pas aux règles et aux normes de sécurité des produits, de protection des
1572 SE : 1573
consommateurs ‘“, de propriété intellectuelle et de mise en concurrence
. Dans la pratique,
les entreprises des micro-Etats commercialisent difficilement leurs marchandises, même si
leurs États d’origine ont transposé la législation européenne s’y rapportant. La Commission
1568 Mais encore, le droit de séjour, d’exercer une activité économique, de libre circulation des personnes Cf. Art.
7 de la directive 2004/38/CE., le droit d’accès aux programmes de l’Union Furopéenne, de financement de la
recherche, d’échange d’étudiants Cf. Art. 18 du TFUE , de coordination des sécurités sociales Cf Règlement
(CF) n° 883/2004, voire de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles Cf Directive
2005/36/CE.
1369 COMMISSION EUROPEENNE, communication de la commission au parlement européen, ..., op. cit, 20
novembre 2012, p. 13.
5% BARTHELEMY (J.-C.), LLIMONA (J.), MARESCEAU (M.), Andorre — Union Européenne, vers le
marché intérieur, Andorre la Vielle, Imp. Envalira, 2009, p. 91.
57 Ibid, p. 125.
1572 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, …, op. cit, 20
novembre 2012, p. 13.
57 BARTHELEMY (J.-C.), LLIMONA (J.), MARESCEAU (M.), Andorre — Union Européenne, …, op. cit., p.
122.
364
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
européenne préconise la signature d’un accord avec les micro-Etats pour supprimer ces
1574 1575
entraves au commerce ”’’ et permettre l’accès de leurs marchandises au marché intérieur
519. L’existence d’intérêts économiques pour l’Union Européenne. — À l’inverse, cette
étude révèle que l’Union Européenne dispose d’un réel intérêt à promouvoir la libre
circulation des personnes et des marchandises à destination des micro-États européens.
Compte tenu de la conjoncture économique difficile, la commission souligne, que le Conseil
Européen a adopté un pacte pour la croissance et l’emploi qui inclus l’ensemble des politiques
devant conduire les États membres et l’Union Européenne à relancer la croissance,
l’investissement et l’emploi'’’°. Dans ce contexte, les micro-États européens représentant
190,000 personnes‘’’’, avec un produit intérieur brut par habitant élevé peuvent apporter une
contribution significative à l’économie européenne, tant par leur attractivité financière que
1578
touristique “’. Sur le plan macroéconomique, leur incidence économique sur le marché
intérieur reste limitée. À l’inverse, l’ouverture du marché unique aurait sensiblement plus
, . . L 1579 15e _
d’effets sur l’économie des micro-Etats ’’. Ces effets considéraient comme positifs pour
l’union, le seraient moins pour les micro-Etats européens selon le Professeur Marc
MARESCEAU qui craint de voir «leurs marchés attaqués de manière agressive par des
1580
étrangers » — Dans ses motivations, la Commission Européenne rappelle qu’Andorre,
Saint-Marin et Monaco sont d’importantes places financières accueillant les sièges de plus de
cinquante banques qui gérent des avoirs pour le compte de leurs clients dépassant largement
1581
les 100 milliards d’euros Selon elle, les micro-États pourraient permettre le
développement des régions limitrophes et dynamiser la croissance économique du marché
Le 1582 . — , . L . . . .
intérieur ~~. — Pour ce faire, la Commission préconise que les Etats dits de petites dimensions
157% Même quand l’État a passé un accord avec l’Union Européenne, ce dernier doit constamment être actualisé
pour rester en phase avec les exigences de la législation européenne.
1575 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, …, op. cit, 20
novembre 2012, p. 13.
57° Ibid.
B77 Ibid... p. 14.
B78 Ibid,
13% COMMISSION EUROPÉENNE, rapport de la commission au parlement européen, au conseil, au comité
économique européen et au comité des régions, relation de l’UE avec la Principauté d’Andorre, la Principauté
de Monaco et la République de Saint-Marin : option en vue de leur participation au marché intérieur, Bruxelles,
18 novembre 2013, p. 7.
13% BARTHELEMY (J.-C.), LLIMONA (J.), MARESCEAU (M.), Andorre — Union Européenne, vers le
marché intérieur, Andorre la Vielle, Imp. Envalira, 2009, p. 125.
1581 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, au conseil, au
comité économique et social européen et au comité des régions, relation de l’UE avec la Principauté d’Andorre,
la Principauté de Monaco et la République de Saint-Marin, option d'intégration plus poussée à "UE, Bruxelles,
20 novembre 2012, p. 14.
B82 1pid., p. 15.
365
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
transposent et appliquent correctement l’acquis relatif au marché intérieur de l’Union
Européenne afin qu’ils aient un cadre juridique comparable à celui des pays membres ”**. — À
cet effet, la Commission Européenne et le Conseil de l’Union Européenne ont étudié tous les
dispositifs possibles pour une meilleure intégration des micro-Etats au sein du marché unique
(B).
B. Un statut spécifique
520. Tous les micro-États européens ont passé des conventions avec l’Union Européenne,
soit directement, soit par l’intermédiaire d’un de ses membres ; mais aucun n’a intégré le
marché intérieur. Cette situation soulève des difficultés économiques auxquelles la
Commission Européenne et les États concernés veulent mettre fin. Depuis 2011, le Conseil de
l’Union Européenne est en négociation avec les Principautés d’Andorre, de Monaco et la
République de Saint-Marin, pour conduire à une intégration des micro-États européens dans
l’Union Européenne'**. Ces derniers ne souhaitant pas entrer dans l’Union, la signature d’un
accord de partenariat spécifique avec l’UE est en négociation. Toutes ces discussions
s’appuient sur l’article 8 du Traité de l’Union Européenne'”“°. Cette dernière n’a pas besoin
de discuter avec la Principauté de Liechtenstein car son statut de membre de I’ Association
Européenne de Libre Échange, organisation étroitement liée à l’Union Européenne dans le
cadre de l’Espace Économique Européen lui octroie des avantages comparables à ceux que
1586
l’Union souhaite mettre en place avec les autres micro-États Sur ce point, Marc
MARESCEAU estime que l’adhésion des micro-Etats à l’AELE peut être un préalable à une
Ly, . Corre 1587
future intégration au marché intérieur
. Les possibilités envisagées par le Service Européen
pour 1’ Action Extérieure et la Commission Européenne en vue d’une intégration plus poussée
des micro-États font partie d’un panel large allant de l’accord cadre ou de l’accord
d’association ad hoc jusqu’à l’intégration à l’Union Européenne et à l’Espace Economique
58 rpid., p. 15.
581 CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, relation entre l’UE et la Principauté d’Andorre, la République
de Saint-Marin et la Principauté de Monaco, (rapport du conseil), Bruxelles, 14 juin 2011, p. 1 à 12.
PS L'article 8 du TUE : « /. L'Union développe avec les pays de son voisinage des relations privilégiées, en vue
d'établir un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé sur les valeurs de l'Union et caractérisé par des
relations étroites et pacifiques reposant sur la coopération. 2. Aux fins du paragraphe 1, l'Union peut conclure
des accords spécifiques avec les pays concernés. Ces accords peuvent comporter des droits et obligations
réciproques ainsi que la possibilité de conduire des actions en commun. Leur mise en œuvre fait l'objet d'une
concertation périodique ».
3% pid, art. 1", V. MARESCEAU (M.). « L'Union Européenne et les micro-états européens : une relation de
proximité sous tension ? », in Les dynamiques du droit européen en début de siècle. (Mélanges en l'honneur de
Jean - Claude GAUTRON), Paris, Ed. A. Pédone, 2004, p. 760 et 761.
P87 BARTHELEMY (J.-C.), LLIMONA (J.), MARESCEAU (M.), Andorre — Union Européenne, vers le
marché intérieur, Andorre la Vielle, Imp. Envalira, 2009, p. 128.
366
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1588
Européen “. Quelles que soient les solutions envisagées, elles doivent respecter les
yo. oy . z . , 1589
spécificités des micro-Etats auxquelles ceux-ci sont attachés
. Ils ne sont pas tenus
d’aligner leurs cadres et capacités juridiques sur l’acquis communautaire. Avec leur
intégration au marché intérieur, ils devront faire la démonstration qu’ils peuvent mettre en
œuvre et appliquer les conditions préalables nécessaires à leur participation au marché
intérieur, d’où la nécessité de mettre en place une convergence des législations. Le maintien
du sfatu quo ne ferait naître aucun changement et leur laisserait de nombreuses contraintes
d’accessibilité au marché intérieur. À l’inverse, comme l’indique la Commission Européenne,
l’élaboration d’une intégration plus poussée augmenterait les recettes fiscales des membres de
l’Union Européenne et dynamiserait les régions limitrophes”. C’est pour cette raison que
l’étude de la commission européenne envisage trois outils pour mieux les intégrer au marché
intérieur.
521. Stratégie d’accords sectoriels. — Afin de prendre en compte les particularismes
étatiques des micro-États, la négociation d’accords sectoriels est à l’étude. Ces accords
doivent permettre l’accès au marché intérieur dans les domaines retenus par l’Union
Européenne et les micro-Etats. Dans son étude, la Commission Européenne prévoit de
conclure des conventions séparées dans les domaines concernés en fonction des États : la
liberté d’établissement, de circulation des personnes, des services et des marchandises,
. I 1591
l’union douanière, etc
. — Cependant, elle rappelle que la prise d’accords sectoriels
imposerait l’existence d’institutions conjointes pour leur contrôle ainsi que l’acceptation de
règles fondamentales à respecter. En outre, un certain nombre d’entre-elles devront être
signées pour permettre une intégration progressive des micro-États au marché intérieur”. De
nombreuses difficultés peuvent survenir du fait de la complexité des négociations et de la
ge el, . . x, : 1593
multiplicité de ces accords, plus difficiles à élaborer qu’un accord unique
. Elle rappelle
ainsi, que la mise en place d’accords sectoriels ne mettrait pas fin à l’ensemble des problèmes
que rencontrent les micro-États, la rédaction de conventions différenciées avec chaque État
donnant naissance à un ensemble d’ententes désordonnées dans des domaines distincts avec
88 CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, relation entre l'UE et la Principauté d’Andorre, la République
de Saint-Marin et la Principauté de Monaco, (rapport du conseil), Bruxelles, 14 juin 2011, p. 1 à 12.
138 COMMISSION EUROPEENNE, communication de la commission au parlement européen, ..., op. cit., 20
novembre 2012, p. 17.
15°0 Ibid, p. 16.
591 rpid., p. 17.
B92 Ibid,
5% Ibid.
367
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
des effets divers. Et pourtant, sur ce point, chaque micro-Etat dispose de spécificités propres
que l’Union Européenne ne peut ignorer ; tout cela établissant un degré de complexité et
d’insécurité juridique élevé'””*. Pour cette raison, la Commission Européenne envisage la
possibilité d’un accord-cadre d’association.
522. Accord cadre d’association. — Il fait partie des différents outils juridiques sur lesquels
la Commission Européenne se penche pour l’intégration des États de petite dimension. Il
autoriserait un accès partiel ou intégral des États au marché intérieur, voire leur participation
dans d’autres domaines d’action de l’Union Européenne comme la justice et les affaires
intérieures, l’agriculture, la pêche, la politique régionale et la politique étrangère °°. Cet
accord multilatéral donne un cadre collectif suffisamment souple pour s’adapter aux
spécificités de chaque État. Comme l’indique la Commission Européenne, des dispositions
distinctes par État pourraient être envisagées. Toutefois, un traité bilatéral doit être envisagé
avec chaque État, bien que la Commission Européenne ne le souhaite pas à cause de la
complexité juridique". L'avantage de l’accord-cadre d’association est qu’il apporte une
réelle flexibilité et définit un solide encadrement réglementaire pour les relations réciproques
des micro-États. — Afin de mettre en place cet outil, une structure bien établie est envisagée
comprenant des mécanismes de consultation des micro-États selon leurs intérêts propres. Ces
derniers seraient ainsi à même de participer en qualité d’observateur à certains programmes
1597 PE ~ . ,
. L’accord-cadre d’association ne peut être envisagé
ou organismes de l’Union Européenne
que s’il comprend une structure institutionnelle clairement définie garantissant la bonne
application des règles du marché intérieur. Des organes de contrôle devraient donc être mis en
place, la Commission Européenne souhaitant exercer cette mission avec la Cour de Justice de
l’Union Européenne. — Pour que l’accord-cadre d’association soit complet, il doit prendre en
compte une adaptation dynamique aux évolutions de l’acquis communautaire. À cette fin, la
. . . . . , 1 1598 PE 1 .
Commission veut que celui-ci soit calqué sur le modèle de l’EEF ’ de manière à obliger les
BM Ibid, p. 18.
139 COMMISSION EUROPÉENNE, rapport de la commission au parlement européen, au conseil, au comité
économique européen et au comité des régions, relation de l’UE avec la Principauté d’Andorre, la Principauté
de Monaco et la République de Saint-Marin : option en vue de leur participation au marché intérieur, Bruxelles,
18 novembre 2013, p. 5.
1% Ibid.
1397 COMMISSION EUROPEENNE, communication de la commission au parlement européen, ..., op. cit., 20
novembre 2012, p. 18.
1% Art. 102 de ’accord EEE.
368
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
micro-États à appliquer cet acquis communautaire dans les domaines relevant du traité’. Un
mécanisme d’information serait également envisagé pour permettre aux États d’anticiper les
décisions“. L’accord-cadre doit intégrer l’interprétation uniforme des accords, le contrôle
indépendant et l’exécution des décisions de justice. Cette attribution revenant à la
Commission Européenne et à la Cour de Justice de l’Union Européenne afin de ne pas devoir
créer d’autres institutions. Le mode de règlement des différends devant être prévu dans
l’accord, de même que les conditions d’application des décisions des agences de l’Union dont
les compétences d’exécution seraient directement applicables dans les micro-Etats
1601
européens ” . — Les Principautés d’Andorre et de Monaco ainsi que la République de Saint-
1602 Elles souhaitent
Marin n’ont pas exclu l’hypothèse d’un accord-cadre d’association
cependant que ce dernier tienne véritablement en compte leurs spécificités. Tous les micro-
États européens ne s'opposent pas à l’élaboration d’un accord-cadre d’association unique,
même si la Principauté de Monaco a manifesté sa volonté de signer un accord bilatéral avec
l’Union Européenne pour préserver ses particularismes et ses liens privilégiés avec la France.
Un autre projet, la participation à l’Espace Économique Européen fait partie des études
qu’envisage la Commission Européenne.
523. La Participation à l’Espace Économique Européen. — Comme l’indique la
Commission dans sa communication, la participation à l’EEE implique une intégration totale
de ces derniers de la même manière que pour les pays non membres de l’Union Européenne
qui y prennent part. L’avantage de cette option est de bénéficier d’un traité en place depuis
plusieurs années et qui a fait ses preuves. « L’accord sur l’Espace Économique Européen
ayant été conclu par deux espaces commerciaux et économiques déjà constitués (l’UE et
l’AELE), il faudrait que préalablement à leur adhésion à l’EEE, les micro-États adhèrent à
1% Des garanties tenant compte de droit constitutionnel de chaque État seraient exigées sur le plan de la
souveraineté. Une prise de décision rapide serait également demandée pour permettre une adaptation rapide de
l’accord à l’acquis.
1609 Le mise en place d’une institution n’est pas la seule solution envisagée. La Commission Européenne
préconise la mise en place d’un partage d’information entre le secrétariat de l’AELE et Andorre, Monaco, Saint-
Marin, compte tenu du rôle important qu’il joue dans l'information sur l’évolution des nouveaux actes juridiques
de l’UE présentant un intérêt pour l’EEE. C/ COMMISSION EUROPÉENNE, rapport de la commission au
parlement européen, au conseil, au comité économique européen et au comité des régions, relation de l'UE avec
la Principauté d’Andorre, la Principauté de Monaco et la République de Saint-Marin : option en vue de leur
participation au marché intérieur, Bruxelles, 18 novembre 2013, p. 6.
1601 COMMISSION EUROPÉENNE, rapport de la commission au parlement européen, au op. cit., Bruxelles,
18 novembre 2013, p. 6.
160 Ibid, p. 5.
369
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1603
l’un des deux espaces pour pouvoir le rejoindre » ”’. Néanmoins certains domaines ne sont
pas pertinents pour les micro-Etats, et sur ce point il n’est pas certain que l’Union Européenne
1604
accepterait une « un marché intérieur à la carte » ” ’. — Dans l’hypothèse d’une adhésion à
l’AELE, celle-ci doit être négociée avec l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse
1605
sur l’éventualité d’un élargissement aux micro-Etats Ses membres adoptent
. . Co. . . . 1606
obligatoirement une position commune dans le cadre des institutions
, Ce qui laisse penser
que des difficultés peuvent surgir dans la participation des micro-États à l’AELE impliquant
de concilier les intérêts de six États. Ce qui pourrait perturber le partenariat existant avec
l’UE. Il peut être ajouté que les micro-États devenant membres de l’AELE devraient
également adhérer aux accords commerciaux avec les pays tiers ainsi qu’aux institutions de
l’EFF-AFLE, avec comme corollaire de renégocier l’accord EFF.
524. L’entrée dans l’Union Européenne. — En outre, dans l’hypothèse d’une entrée des
micro-Etats européens à l’Union Européenne, ces derniers seraient intégrés complètement au
marché intérieur et aux activités de l’union. Aucun micro-Etat n’a exprimé le souhait de
1607 ,
. L’éventuelle
présenter une candidature pour devenir membre de l’Union Européenne
adhésion des États de petite dimension présente plusieurs difficultés. Les institutions
européennes ne permettant pas une représentation appropriée des populations issues des
micro-États, compte tenu de leur faible démographie. Il faudrait prévoir à la fois, une
modification des traités européens et de la structure organisationnelle de l’Union
1608
Européenne ” ”. La renégociation prendrait plusieurs années et freinerait l’accès rapide des
micro-États au marché intérieur. Un autre obstacle tient aux capacités administratives limitées
de ces micro-États qui représenteraient autant de difficultés à appliquer l’acquis de l’UE, ainsi
que l’ensemble des obligations auxquelles doivent se soumettre les membres de l’UE"“”.
163 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, …, op. cit, 20
novembre 2012, p. 19.
160! Citation de Marc MARESCEAU in BARTHELEMY (J.-C.). LLIMONA (J.), MARESCEAU (M.), Andorre
— Union Européenne, vers le marché intérieur, Andorre la Vielle, Imp. Envalira, 2009, p. 106.
16° T1 faut un soutien unanime des membres, C/ COMMISSION EUROPÉENNE, rapport de la commission au
parlement européen, au conseil, au comité économique européen et au comité des régions, relation de l'UE avec
la Principauté d’Andorre, la Principauté de Monaco et la République de Saint-Marin : option en vue de leur
participation au marché intérieur, Bruxelles, 18 novembre 2013, p. 4.
1606 Art. 90 et 93 de l’accord EEE.
1607 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, …, op. cit, 20
novembre 2012, p. 19, V., BARTHELEMY (J.-C.), LLIMONA (J.), MARESCEAU (M.), Andorre — Union
Européenne, vers le marché intérieur, Andorre la Vielle, Imp. Envalira, 2009, p. 126.
1698 COMMISSION EUROPEENNE, communication de la commission au parlement européen, ..., op. cit., 20
novembre 2012, p. 19.
199 Ibid.
370
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
525. La visite du Service européen d’action extérieure et des services de la Commission
européenne dans les micro-États enregistre une ouverture de la Principauté d’ Andorre et de la
République de Saint-Marin quant à une éventuelle adhésion à l’Espace Économique
Européen. À l’inverse, la Principauté de Monaco ne souhaite pas y adhérer estimant que sa
situation particulière ne le lui permet pas. Toutes ces négociations sont en cours alors que les
micro-États ont passé un certain nombre d’accords spécifiques avec l’Union Européenne qui
leurs donnent toute lattitude pour garantir certains aspects de leur souveraineté (82).
$2 Des accords spécifiques
526. L’absence de statut spécifique pour les micro-Etats européens a, depuis de nombreuses
années, conduit à l’élaboration d’accords entre eux et l’Union Européenne. Les principaux
traités concernent le commerce (A) et la politique de circulation des personnes (B).
A. En matière commerciale
527. En matière commerciale, des accords existent entre l’Union Européenne et les micro-
États. Néanmoins, en l’absence d’un statut spécifique, ceux-ci doivent pouvoir être associés
au marché intérieur avec des degrés variables. Ainsi, la Principauté de Liechtenstein est le
seul micro-État à être membre de l’Espace Économique Européen. La Principauté de Monaco
a préféré passer un accord visant à rendre applicable certains actes communautaires sur son
territoire.
528. L’appartenance du Liechtenstein à l’EEE. — L’appartenance du Liechtenstein à
l’Espace économique européen s’explique essentiellement par des raisons historiques'°°. En
1958, lorsque le traité de Rome crée la Communauté Économique Européenne, certains pays
non-membres de la CEE redoutent d’étre exclus du processus d’intégration économique’.
Cette crainte va accélérer la signature et l’entrée en vigueur de la convention de Stockholm
instituant l’Association Européenne de Libre-Echange signée le 4 janvier 1960 à l’initiative
du Royaume Uni par le Danemark, la Suisse, la Suède, la Norvège, le Portugal et l’Autriche.
Pendant de nombreuses années, deux organisations européennes cohabitent sans cependant se
gêner. La Principauté de Liechtenstein n’adhère à l’AELE que le 1” janvier 1991, soit trente
ans plus tard — L’Espace Economique Européen est né d’un accord entre la Communauté
1619 AUREGLIA (N.), Micro-Etats et intégration Européenne (Andorre-Liechtenstein-Monaco-Saint-Marin),
(mémoire), Université de Nice, 1998, p. 45.
1°! DEGRYSE (C.). Dictionnaire de l’Union Européenne, Ed. De boeck, 3°™ éd., 2007, p. 350.
371
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1612
Économique Européenne et les pays membres de l’Association Européenne de libre-
16. Le traité l’instituant est signé le 2 mai 1992 et entre en vigueur le 1” janvier
échange
1994. Par celui-ci, les pays membres de I’AELE à laquelle appartient la Principauté de
Liechtenstein tirent profit du marché intérieur en y acceptant ses impératifs et en y appliquant
le principe de libre-circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux. Cet
accord a perdu en partie son intérêt car sur les sept pays membres de l’AFLE lors de la
signature du traité instituant la Communauté Économique Européenne, seuls quatre
subsistent. La Suisse ayant refusé son entrée dans l’EEE par référendum le 6 décembre
1992'°"*. cet espace ne s’étend qu’à trois pays membres de l’AELE, la Norvège, l’Islande et la
1613. Cette dernière faisant également partie de l’espace
Principauté de Liechtenstein
économique suisse, un procès-verbal de modification du traité instituant l’Espace
Economique Européen a été approuvé par le peuple liechtensteinois le 9 avril 1995 pour
entrer en vigueur le 1°” mai 1995. Il devait adapter cette situation nouvelle née du refus suisse
d’entrer dans l’EEE °°. — La Principauté de Liechtenstein est le seul micro-État européen à
faire partie de l’Espace Économique Européen. De ce fait, elle a un accès direct au marché
intérieur et ne connaît pas les mêmes difficultés pour la circulation des biens, des services et
des capitaux que rencontrent les autres. L’EEE ne couvre pas l’ensemble des domaines
auxquels s’applique la législation du marché unique de l’Union Européenne. La Principauté
de Liechtenstein ne bénéficie pas d’un véritable marché unique comme c’est le cas entre les
pays membres de l’Union Européenne. Les accords instituant l’EEE ne prennent pas en
compte les produits agricoles, la pêche, la monnaie unique, la politique étrangère et de
sécurité commune, la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Ces domaines font
l’objet d’accords de coopération négociés séparément qui associent la Principauté de
Liechtenstein à certaines agences et programmes de l’Union Européenne, mais sans droit de
vote. Les agences de l’Union Européenne ont été créées dans les années 1970. Leur but est de
remplir des tâches de nature technique, scientifique ou de gestion spécifique. Ces agences se
partagent entre celles qui facilitent le fonctionnement du marché intérieur, celles qui sont des
162 Lors de la signature du traité, les pays membres de la Communauté Économique Européenne étaient : « la
France, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, le Portugal, l’Espagne, l’Italie, Pays-Bas, Danemark,
l'Irlande, Grèce, Royaume-Uni ».
1613 Au moment de la signature de l’accord, les membres de l’AFLE sont : « l’Autriche, la Finlande, la Suède, la
Norvège, l'Islande, la Suisse et le Liechtenstein ».
1° La Suisse a signé le traité mais ne l’a pas ratifié à cause d’un refus par réferendum. Pour cette raison,
l’accord instituant la EFF sera modifié le 17 mars 1994.
1615 La Principauté de Liechtenstein a ratifié le traité instituant l’Espace Économique Européen, une semaine
après le refus de la Suisse.
1616 BEATTIE (D), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck Publishers, 2012, p. 370.
372
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
observatoires, certaines qui permettent le dialogue social au niveau européen et d’autres qui
exécutent des programmes et des tâches dans des domaines d’expertises précis’. La
Principauté de Liechtenstein est aussi associée aux dialogues politiques réguliers sur les
questions de politique étrangère entre ministres et experts de l’Union Européenne. L’adhésion
du Liechtenstein à I’EEE lui permet un meilleur accès au marché unique de l’Union
Européenne. La Principauté de Monaco a fait le choix de profiter des conventions passées
avec la République Française tout en renforçant ses liens avec l’Union Européenne par des
accords spécifiques visant à rendre applicable à sa législation certains actes communautaires.
529. L’application spécifique au territoire monégasque d’actes communautaires. — La
Communauté Européenne et la Principauté de Monaco ont signé le 4 décembre 2003 un
accord visant à l’application de certains actes communautaires au territoire monégasque. Cette
convention a pour objet de faciliter les activités économiques et les échanges dans les
domaines des médicaments à usage humain et vétérinaire, aux produits cosmétiques et à
certains dispositifs médicamenteux figurant en annexe du traité. Ainsi, la Principauté de
Monaco accepte d’appliquer le droit de l’union européenne en transposant dans sa législation
les directives liées aux traités. Cet accord économique permet aux fabricants monégasques de
médicaments d’avoir accès au marché intérieur et à l’inverse garantit aux instances de l’Union
Européenne que Monaco applique bien la législation européenne. — La Commission
Européenne peut ainsi prendre des décisions qui, dans certains domaines spécifiés par le traité
s’appliquent sans qu’il y ait besoin de l’intervention du comité mixte'°'®. Ces actes sont
interprétés à la lumière de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne‘°"”.
Le traité signé entre la Communauté Européenne et la Principauté de Monaco est l’un des cas
exceptionnels où un micro-État accepte de faire application directe sur son territoire de la
législation de l’Union Européenne. — Il met en place un comité mixte composé de
1620
représentants des parties Ce comité est responsable de la gestion et de la bonne
application de l’accord. À ces fins, il émet des recommandations et peut prendre des décisions
. . 4. + -,z1621 , ++
de modification des médicaments visés en annexe du traité ” . Toutes les décisions sont
prises conjointement. Le comité se réunit en fonction des besoins et peut être convoqué à la
demande des parties. En cas de litige sur l’application du traité ou d’un acte communautaire,
1617 DEGRYSE (C.), Dictionnaire de l’Union Européenne, Ed. De boeck, 3°" éd., 2007, p. 20.
1618 Traité entre la Communauté Européenne et la Principauté de Monaco sur l’application de certains actes
communautaires au territoire de la Principauté de Monaco, 4 décembre 2003, art. 1%, al. 2.
11 hid.
12° Tbid., art. 3, al. 1°".
1 Tbid., art. 2.
373
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
il fait l’objet d’une inscription dans les six mois, à l’ordre du jour du comité mixte qui dispose
1622
de quatre-vingt-dix jours pour le régler ”“ à la date de l’inscription du litige. Au cas où le
litige ne peut être réglé le traité cesse de s’appliquer à l’issue d’une période de six mois °°. —
Cet accord entre la Principauté de Monaco et l’Union Européenne est purement économique.
Il donne l’accès d’une partie du marché intérieur à la Principauté. Signé en 2003, il est le
précurseur des différents pourparlers qui se tiennent depuis 2013 et qui visent à l’adoption
d’un statut spécial pour les micro-États et leur permettant un accès complet au marché unique.
Parallèlement aux contraintes économiques et fiscales dont font l’objet les micro-États, des
difficultés en matière de circulation des personnes persistent et relèvent d’accords spécifiques
(B).
B. En matière de circulation
530. La libre circulation des personnes sur le territoire des micro-États n’est pas
automatique”. À l’exception de la Principauté de Liechtenstein, aucun micro-État ne fait
partie de l’espace Schengen. Tous les autres États ont signé des conventions internationales
ou disposent d’une législation adaptée à la circulation et au séjour des étrangers sur leur
territoire.
531. Les micro-États face aux accords de Schengen. — Les accords de Schengen ont été
signés le 14 juin 1985 par la France, l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le
Luxembourg. Ils instaurent la libre-circulation des personnes et des biens et renforcent les
oy , . L 1625
frontières extérieures de l’Union Européenne
. L’article 2 de cet accord stipule que :
« Dans le domaine de la circulation des personnes, les autorités de police et de douanes exercent, à partir du 15
juin 1985, en règle générale, une simple surveillance visuelle des véhicules. Toutefois, elles peuvent procéder
par sondage à des contrôles approfondis (.. ) ». L'article 11 de ce même accord précise :
« Dans les domaine du transport transfrontalier de marchandises par route, les Parties renoncent, à partir du
1” juillet 1985, à exercer systématiquement aux frontières communes les contrôles suivants :
- le contrôle des temps de conduite et de repos ;
- le contrôle des poids et dimensions des véhicules utilitaires ; cette mesure n'empêche pas l’introduction
d’un système de pesage automatique en vue d’un contrôle de poids par sondage ;
- les contrôles relatifs à l’état technique des véhicules ».
16°? Ibid, art. 4, al. 2.
2 Tbid., art. 4, al. 3.
120 AUREGLIA (N.), Micro-FEtats et intégration Européenne (Andorre-Liechtenstein-Monaco-Saint-Marin),
(mémoire), Université de Nice, 1998, p. 38.
1625 DEGRYSE (C.), Dictionnaire de l’Union Européenne, Ed. De boeck, 3°" éd., 2007, p. 854.
374
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
532. Les accords de Schengen, notamment l’article 17, prévoient l’adoption sur le long terme
de mesures visant à harmoniser : « les dispositions législatives et réglementaires relatives aux
interdictions et restrictions qui fondent les contrôles et (..) des mesures complémentaires
pour la sauvegarde de la sécurité et pour faire obstacle à l’immigration illégale de
ressortissants d’États non-membres des Communautés européennes ». Ils ont été mis en
œuvre en dehors de la Communauté Européenne afin de définir une zone de libre circulation
également profitable à d’autres pays non-membres de la Communauté Européenne. — En
1997, au nom de la coopération renforcée, il est décidé d’incorporer dans le traité
d’Amsterdam, l’acquis Schengen °”°. Ainsi, se voient absorbées les normes Schengen dans le
droit de l’Union Européenne. L'objectif de ce dispositif étant la suppression progressive des
contrôles aux frontières intérieures, l’encouragement à la libre-circulation des personnes et
l’amélioration de la collaboration entre polices nationales et les instances judiciaires dans leur
lutte contre la criminalité internationale'°’’. Ces règles sont observées par tous les pays
membres qui :
- abolissent les contrôles aux frontières communes et reportent ceux-ci aux frontières
extérieures ;
- établissent la définition des conditions de franchissement des frontières extérieures,
ainsi que les règles de surveillance ;
- adoptent la séparation dans les ports et aéroports des voyageurs en provenance de
l’espace Schengen et d’ailleurs ;
- harmonisent leurs conditions d’entrée et de visas court séjour ;
- mettent en place une coordination de la surveillance des frontières entre
administrations ;
- définissent le rôle des transporteurs dans la lutte contre l’immigration clandestine ;
- établissent une obligation de déclaration pour tout ressortissant de pays tiers qui
circule dans un pays autre ;
- élaborent des règles d’examen des demandes d’asile ;
- \nstaurent la poursuite transfrontalière pour les agents de police appartenant à l’espace
Schengen ;
- renforcent la coopération judiciaire avec un système d’extradition rapide ;
162% Un protocole joint au traité permet à l’Irlande et le Royaume-Uni de ne pas être associées aux dispositions
visant l’espace Schengen.
1°” DEGRYSE (C.), Dictionnaire de l’Union Européenne, Ed. De boeck, 3°™ éd., 2007, p. 855.
375
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
4 A : : 1628
- créent le système d’information Schengen ~~".
533. Il n’existe pas de frontière entre les pays membres de l’espace Schengen. Leurs
ressortissants peuvent se déplacer en son sein sans contrôles aux frontières maritimes,
terrestres et aériennes'°’’. À l’exception de la Principauté de Liechtenstein, partie aux accords
Schengen depuis le 19 décembre 2011, aucun autre micro-Etat n’y est associé'°”.
L’enclavement de Saint-Marin’, d’Andorre et du Vatican les insère dans l’espace Schengen
sans en être parties. La Principauté d’Andorre n’a pas signé les accords de Schengen, d’où
l’existence de contrôles effectués le long de ses frontières avec l’Espagne et la France. Les
conditions Schengen en matière de visas sont cependant appliquées par la Principauté qui
reçoit les ressortissants de l’espace Schengen mais exige des passeports pour ceux des État
tiers afin de circuler'°’’. La Principauté de Monaco a signé deux conventions avec la France
qui place le territoire monégasque hors des frontières de l’espace Schengen'®”. Les
ressortissants européens et monégasques peuvent circuler librement sans visa sur l’ensemble
du territoire Schengen et monégasque. Des contrôles aux frontières sont diligentés par les
autorités françaises. La Principauté est le seul micro-État à pouvoir délivrer des titres de
séjour monégasques qui équivalent aux visas Schengen. La République de Saint-Marin et le
Vatican ne font pas d’avantage partie de l’espace Schengen. Tout comme les autres micro-
États hors espace Schengen, la circulation des personnes entre ces États et les États membres
de l’espace Schengen est régie par des accords passés avec leurs voisins.
534. Une politique de libre-circulation adaptée aux micro-États. — À l’exception de la
Principauté de Liechtenstein qui est partie intégrante de l’espace Schengen en matière de
libre-circulation, les micro-Etats n’ont pas signé d’accords spécifiques avec l’Union
1628 Cf, extrait du livre, DEGRYSE (C.), Dictionnaire de l’Union Européenne, Ed. De boeck, 3°" éd., 2007, p.
855 et 856.
1° URL : www.consilium.europa.cu, [dernièrement consulté le 27 juin 2015].
1639 La Principauté de Liechtenstein a eu des difficultés à être partie aux accords Schengen pour cause d’un refus
de la Suède et de l’Allemagne lui reprochant de ne pas faire assez contre l’évasion fiscale internationale de
certains de leurs ressortissants. Cf, BEATTIE (D.), Liechtenstein a modern history, Liechtenstein, Ed. van Eck
Publishers, 2012, p. 392.
1951 La République de Saint-Marin qui ne fait pas partie de l’espace Schengen également, n’effectue aucun
contrôle à ses frontières avec la République d'Italie et n’est associée à aucun élément de l’acquis Schengen.
1632 COMMISSION EUROPÉENNE, communication de la commission au parlement européen, au conseil, au
comité économique et social européen et au comité des régions, relation de l’UE avec la Principauté d 'Andorre,
la Principauté de Monaco et la République de Saint-Marin, option d'intégration plus poussée à l’UF, Bruxelles,
20 novembre 2012, p. 10.
1633 Adaptation de la Convention de voisinage du 18 mai 1963, concernant l’entrée, le séjour et l’établissement
des étrangers à Monaco aux dispositions de la Convention d’application de l’accord de Schengen par lettre en
date du 15 décembre 1997. Cf BALMON (L.), «Libre circulation des personnes ct relations franco-
monégasques : entre Schengen et la convention de voisinage », R.D.M., n°2, 2000, p. 159.
376
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Européenne. Individuellement, plusieurs d’entre eux ont signé des accords avec certains de
1634
ses membres
, prenant généralement en compte la situation des ressortissants de l’espace
Schengen. Ainsi, la circulation des personnes en Principauté d’Andorre est régie par la
convention trilatérale entre la République Française, le Royaume d’Espagne et la Principauté
d’Andorre signée à Bruxelles le 4 décembre 2000, et relative à l’entrée, à la circulation, au
séjour et à l’établissement de leurs ressortissants. De la même façon, la Principauté de
Monaco a signé avec la France une convention de voisinage datant du 18 mai 1963
concernant l’entrée, le séjour et l’établissement des étrangers à Monaco. En République de
Saint-Marin, c’est du traité d’amitié protectrice et de bon voisinage du 31 mars 1939 que
découle le principe de libre circulation des personnes autorisant les ressortissants de Saint-
4 . x 1,1 : : 1635
Marin a travailler et a séjourner en Italie et inversement
. Le Vatican fait exception car il
autorise, en application des accords de Latran, un accès libre qui se limite a la Place Saint-
Pierre, car seuls ses ressortissants ou ceux qui résident en Cité peuvent circuler librement sur
le reste de son territoire. — Dans ce domaine, c’est la convention de voisinage franco-
monégasque du 18 mai 1963, qui réglemente l’entrée, le séjour et l’établissement des
étrangers à Monaco. Cette convention stipule que: « Les ressortissants français ou
monégasques entrent, circulent et s’établissent librement sur le territoire de l’autre Partie
Ce 1636
dans le respect de ses engagements internationaux et de sa législation en vigueur » ”. E
n
d’autres termes, Français et Monégasques peuvent circuler librement sur l’ensemble du
territoire de la Principauté et de la France. Le seul souci concerne les ressortissants
monégasques qui faute d’être ressortissants de l’espace Schengen peuvent rencontrer des
difficultés lorsqu’ils quittent le territoire français'°’’. Concernant la législation sur l’entrée, le
séjour et l’établissement des étrangers en Principauté, celle-ci se calque sur la législation
+. 1638
francaise
. Monaco applique ainsi indirectement les accords Schengen dont la France est
signataire. Ceci se traduit par une libre-circulation à Monaco des ressortissants issus de
l’espace Schengen et un durcissement des conditions d’entrée pour les personnes hors zone
Schengen, conformément à la législation de l’Union Européenne appliquée par la France. Le
193 Ces accords sont tous antérieurs aux accords de Schengen du 14 juin 1985.
1635 Décret sm. n°13, 25 octobre 1939, sur la convention d’amitié et de bon voisinage du 31 mars 1939,
RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Universita della Repubblica di
San Marino, Christian Maretti, vol. III, 1599-2004, p. 163.
19% Conv. de voisinage du 18 mai 1963 concernant, I’entrée, le séjour et l’établissement des étrangers à Monaco,
art, 1%, al. 1%,
1637 La France s’engage à ce que les États avec lesquels, par convention, elle a supprimé les contrôles aux
frontières pour les personnes appliquent un régime identique aux ressortissants monégasques. Cf, Conv. de
voisinage, 18 mai 1963, art. 2, al. 3.
168 Ibid, art. 1%, al. 2.
377
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
régime juridique des titres de séjours délivrés aux étrangers est le même en France et à
1639
Monaco ’”. Les autorisations de séjours monégasques et françaises étant identiques, leur
1640
application est semblable sur les deux territoires ”. En ce qui concerne les visas, ceux
délivrés par l’ensemble des territoires liés à la France par des accords relatifs à la suppression
des contrôles aux frontières communes et ceux délivrés par la France sont recevables à
1641
Monaco ”’. A l’inverse, les visas monégasques, valables sur le territoire français sont
délivrés aux intéressés par l’autorité habilitée à remettre les visas pour le territoire
1642
français — Les autorisations de séjour sur le territoire des micro-Etats varient selon la
L A ze . LC \ : : TT 1643
durée. À Andorre, lorsque le séjour est inférieur à 90 jours, les ressortissants des trois Etats
peuvent circuler librement sans visa avec un seul document national d’identité'®**. Une
tolérance existe pour les ressortissants étrangers de ces États qui doivent cependant être munis
de passeports. De la même façon pour Monaco, lorsque le séjour est inférieur à 3 mois et à
Saint-Marin lorsque le séjour est inférieur à 20 jours. La circulation sur le territoire saint-
marinais est régie par la loi du 6 juin 1939. Cette loi s’applique aux personnes physiques qui
ne sont pas de nationalité saint-marinaise, aux ressortissants de l’espace Schengen, et aux
1645
frontaliers ”. Tous les étrangers qui souhaitent pénétrer sur le territoire de Saint-Marin
1646
2
doivent être munis d’un passeport ou d’un document équivalent seules les personnes
1647 : - z
. Les micro-Etats européens ont
originaires de l’espace Schengen n’ont pas besoin de visas
établi des régles au-delà desquelles des autorisations administratives sont exigées pour
continuer à séjourner sur leur territoire.
535. En Principauté d’Andorre, lorsque le séjour dépasse 90 jours, les ressortissants
étrangers espagnols et français doivent être munis d’un titre de séjour dont la validité est fixée
z x fo : 1648
conformément à la législation andorrane
. La Principauté de Monaco applique quant à elle
scrupuleusement la convention de voisinage signée avec la France. Lorsque les séjours sont
de plus de 3 mois, les ressortissants d’un État membre de l’Union Européenne ou de l’Espace
Economique Européen autre que la France doivent déposer une demande d’autorisation de
1639 Ibid, art. 2, al. 1°".
1640 Ibid, art. 2, al. 3.
164 Ibid, art. 2, al. 4.
16@ Ibid, art. 2, al. 5.
19% Andorre, France et Espagne.
1° Conv. entre la République Française, le Royaume d’Espagne et la Principauté d’Andorre relative à l’entrée, à
la circulation, au séjour et à l’établissement de leurs ressortissants, 30 juillet 2003, art. 2.
169 Ibid, art. 2, 1, a), b) et c).
1646 Ibid, art. 5, al. 1°".
7 Ibid, art. 5., al. 2.
1648 Ibid, art. 3.
378
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
long séjour auprès des autorités monégasques. Celles-ci communiquent la demande au Consul
Général de France à Monaco et lui fournissent les éléments d’appréciation'°’’. Si cette
demande est faite par une personne originaire d’un autre État, elle doit être adressée au
Consul Général de France qui rendra une réponse après avoir consulté les autorités
monégasques' ©’. Lorsque ces étrangers vivent en France depuis au moins un an, ils adressent
leur demande de visa long séjour au Consul Général de France de Monaco qui la transfère aux
41 L : 1651
autorités monégasques avec ses observations
. Le Gouvernement Princier a l’obligation de
. . . , 4 . 1652 . ,
tenir compte des oppositions éventuelles des autorités françaises ”“, le droit en matière
re . - re : : z 1653 À ;
d’émigration à Monaco tenant compte des législations française et monégasque ””. A Saint-
Marin, passée une période de 20 jours, tout étranger qui souhaite séjourner sur le territoire de
1654
Saint-Marin doit être muni d’un permis de séjour ”’. Il peut être donné pour des raisons
touristiques, spéciales, à des fins d’emploi, pour des raisons ordinaires ou plus spécifiques'®”.
— Le Vatican est le seul micro-État à ne pas avoir mis en place une législation adaptée
permettant la libre-circulation sur son territoire. Son entrée, sa circulation et son séjour sont
réglementés par la loi sur la nationalité, la résidence et l’accès au Vatican du 22 février 2011.
Hormis la place Saint-Pierre, ouverte au public'°”° par convention bilatérale avec l'Italie, le
reste du territoire du Vatican n’est accessible qu’avec autorisation. Les autorités du Vatican
font un contrôle strict des étrangers désireux d’accéder à leur territoire ; aucune exception
n’est admise pour les ressortissants de l’espace Schengen. La législation du Vatican dispose
qu’en dehors des parties de son territoire dont il est fait libre acces, ceux qui ne sont pas
citoyens ou résidents du Vatican doivent être munis d’une autorisation délivrée par le
Gouvernement pour circuler'°’. Celle-ci est donnée pour une période déterminée en fonction
des besoins pour laquelle, elle a été accordée. Une carte d’accès spéciale peut être remise aux
personnes qui fournissent des prestations au Saint-Siège et aux organismes qui s’y
1658
rattachent ””. Les personnes ayant des raisons d’accéder de façon permanente à la Cité du
169 Ibid, art. 3, al. 1°".
1650 pid. art. 3, al. 2.
11 1pid., art. 3, al. 3.
192 1pid., art. 3, al. 4.
1653 pid. art. 3, al. 5.
1634 Ibid, art. 6.
1655 Ibid, art. 7.
19% Traité de Latran, 11 fév. 1929, art. 3 : « (..) Il reste par ailleurs entendu que la Place Saint-Pierre, tout en
faisant partie de la Cité du Vatican continuera à être normalement ouverte au public et soumise aux pouvoirs de
la police des autorités italiennes, et elles s’abstiendront par conséquent de monter et d'accéder à cette basilique,
sauf le cas où elles seraient invitées à intervenir par l'autorité compétente ».
1657 L. N.CCXXXI, sur la nationalité, la résidence et l’accès au Vatican, art. 9, al. 1", Cf, SARAIS (A.), La
Cittadinanza vaticana, Cité du Vatican, Libreria Editrice Vaticana, 2012, p. 214.
1658 Ibid, art. 10, al. 1°.
379
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1659
Vatican peuvent se voir délivrer une autorisation permanente ””. Les seules personnes
dispensées d’autorisation d’accès sont : les cardinaux, les patriarches, les évêques et leurs
ascendants, ainsi que les membres du corps diplomatique accrédités auprès du Saint-Siège et
1660
les parents du Souverain Pontife ””. Pour des motifs valables, l’accès à la Cité du Vatican
peut être refusé. Les personnes sans autorisation ou avec une autorisation expirée peuvent être
1661
reconduites à la frontière ’. Toutes les personnes qui ne sont pas citoyens ou résidents de la
“Ly . 11.0 : : 1 1662
Cité du Vatican ne peuvent entrer avec un véhicule sans autorisation préalable”.
536. Le développement des micro-États s’est accéléré avec la construction européenne. En
entrant au Conseil de l’Europe, ils obtinrent une reconnaissance européenne, premier pas vers
la reconnaissance internationale. La construction progressive de l’Union Européenne par le
jeu des traités successifs leur a permis de profiter de ses avantages sans en avoir les
inconvénients. Néanmoins, les accords qu’ils passèrent avec leurs voisins devinrent
insuffisants avec l’importance que prit le marché unique. C’est ce qui explique que des
pourparlers soient en cours pour les conduire à une meilleure intégration. Pour autant, la
véritable reconnaissance internationale des micro-États est intervenue bien plus tard avec leur
adhésion controversée aux Nations Unies (CHAPITRE 2).
CHAPITRE 2 : L’admission aux Nations Unies
« D’autres minuscules entités, en cours d’institutionnalisation mais
>
pas encore reconnues, sont appelées “ États de facto ” ou “ quasi-
Etats ” et pourraient rejoindre — même si le chemin est long — la
famille des Ftats, une fois leur admission à l'ONU acquise. L'Etat
reste donc l'unité de référence juridique pour les peuples qui
réclament le droit à une souveraineté reconnue par la communauté
; ; 1663
internationale »°°°°.
Gaïdz MINASSIAN
537. L’admission aux Nations-Unies n’est pas une condition nécessaire pour reconnaître le
caractère d’État à un territoire sur lequel repose une organisation politique. Dans la pratique,
elle se veut être la reconnaissance ultime que chaque entité à revendication étatique doit
obtenir pour être admise en tant que tel. Bien que l’Organisation des Nations Unies
19% Ibid, art. 10, al. 2.
1660 7hid., art. 11.
1661 fhid., art. 12.
1662 fhid., art. 13.
19 MINASSIAN (G.), « Micro-Etat, Mini-Etat, Essai de classification », A.F.R.J., 2007, vol VIII, p. 330.
380
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
revendiquait un principe d’universalité dans sa composition, l’entrée des micro-États
européens fut un problème pendant plus d’un siècle. La simple hypothèse de les voir un jour
admis aux Nations Unies fut à l’origine d’un certain nombre de projets attentatoires aux
principes de souveraineté que tout État est en droit de revendiquer (SECTION 1). Ils sont les
derniers oubliés de ce processus de coopération internationale et 1l leur faudra attendre la fin
du siècle dernier pour les voir admis au sein de cette organisation et être reconnus comme des
États à part entière (SECTION 2).
SECTION 1. Une admission controversée
538. Les discussions sur l’admission des micro-États européens aux Nations Unies remontent
aux origines de la Société des Nations et firent l’objet de nombreux désaccords à cause de leur
exiguité, de leur démographie et de leurs capacités limitées à contribuer au financement de
l’organisation (§1). Pendant presqu’un siècle, les États membres se sont efforcés d’élaborer
des régimes dérogatoires pour freiner l’admission des micro-États au sein des Nations Unies,
de manière à ce que leurs votes ne viennent pas troubler la politique internationale de
l’organisation (§2).
$1 Un difficile respect des exigences de l'ONU
539. De nombreuses barrières firent obstacles à l’entrée des micro-États européens aux
Nations Unies. Ces dernières imposaient des conditions financières prohibitives pour les petits
États (A). En outre, l’étroitesse de leur territoire et leur faible population amoindrissaient la
représentativité à laquelle ils pouvaient prétendre au sein de l’organisation (B).
A. Les contraintes financières
540. Le problème de l’entrée des micro-États aux Nations Unies est récurent et prend
naissance dès la création de la Société des Nations en 1919, et ce, jusqu’à la fin du XX°
siècle'°*. À son origine, la question de l’admission des États, petits sur le plan géographique,
est posée à la Société des Nations pour la candidature du Liechtenstein‘. A cette occasion,
la commission des amendements examine l’admission des micro-États européens comme
membres ordinaires et la refuse au motif que leur petitesse ne leur permet pas de s’acquitter
de leurs obligations matérielles en matière d’opérations de maintien de la paix, de sanctions
militaires et de contribution aux dépenses de toute nature de l’organisation.
1664 TORRELLI (M.), « La Principauté et l’organisation internationale », R.D.M., 1999, n°1, p. 97.
1 RATON (P.), Le Liechtenstein, histoire et institutions, Geneve, Librairie Droz, 2°™ éd, 1967, p. 70.
381
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
541. Dans les années soixante, l’organisation des Nations Unies connaît une augmentation
croissante des demandes d’admission. La plupart d’entre elles proviennent de très petits États
issus de la décolonisation dont les caractéristiques font l’objet de nombreuses controverses et
que n’hésite pas à évoquer en 1965 le Secrétaire Général des Nations Unies dans son rapport
annuel affirmant : « Que leur superficie et leurs ressources limitées peuvent poser un
problème délicat pour ce qui est du rôle que ces pays devraient essayer de jouer dans la vie
. . 1666
internationale »
. En pleine période de décolonisation, l’obtention du statut de membre de
l’Assemblée Générale des Nations Unies donne l’opportunité à des États en mal de légitimité
de se voir admis en tant qu’Etats souverains et indépendants. De plus, les micro-États
obtiennent de nombreux avantages tels qu’une garantie de sécurité et d’intégrité territoriale,
une plus grande intégration à la communauté internationale, un prestige et une reconnaissance
dans l’opinion publique mondiale. La seule préoccupation qui tempère l’engouement de ces
derniers pour l’institution est de pouvoir disposer des ressources humaines et financières
exigées par l’institution conformément à l’article 4 de la Charte des Nations Unies signée à
San Francisco le 26 juin 1945. Dans un avis du 3 mars 1950, la Cour Internationale de Justice
a demandé à l’Assemblée Générale de s’en tenir strictement aux conditions de la charte'“°”
pour admettre un État aux Nations Unies. L'article 4 de la charte des Nations
Unies stipule que tout membre de celle-ci doit être à même d’assumer les charges et les
obligations inhérentes à sa qualité de membre :
1. « Peuvent devenir Membres des Nations Unies tous autres États pacifiques qui
acceptent les obligations de la présente Charte et, au jugement de l'Organisation, sont
capables de les remplir et disposés à le faire.
2. L'admission comme Membres des Nations Unies de tout État remplissant ces
conditions se fait par décision de l'Assemblée générale sur recommandation du
Conseil de sécurité ».
542. Cet article contraint les micro-États à remplir des exigences financières qui à l’époque
1668
1
se montent a 0,04% du budget globa et a entretenir une délégation de représentants
permanents dont les frais s’élèvent à un minimum de 100.000 dollars annuel. Le Royaume-
Uni admet alors l’importance d’aborder la question mais sans vouloir se prononcer
1669
véritablement sur le court terme ’’’. La France partage pour sa part la même conception que
les Britanniques mais souhaite que les modifications apportées à leur admission se fassent
1666 Chronique mensuelle de l’O.N.U.. 1965, n°10, p. 112. |
1667 SAINT-GIRONS (B.). « L’organisation des Nations Unies et les micro-Etats », R.G.D.LP., 1972, p. 445.
1668 WOHLGEMUTH BLAIR (P.), Le problème des micro-Etats, New York, [s. Ed.]1968, p. 15.
1669 y Chronique mensuelle de l’O.N.U., 1969, n°8, p. 105.
382
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
dans le cadre des dispositions amendant la charte'°”°
. De leur côté, les Américains veulent la
mise en place d’un comité d’experts avec une solution rapide avant l’arrivée de nouvelles
demandes d’admission. Le délégué américain, M. Charles W. YOST formule de nombreuses
interrogations sur l’entrée de 40 à 50 membres'°’!. Ces micro-Etats étant très petits, il rappelle
que leur insuffisance économique ne leur pemettrait pas de s’acquitter de leurs obligations
financières, mais encore que leur insuffisance politique réduirait leur capacité à faire adopter
1 +0 1672
des décisions
. En 1925, le Costa Rica est contraint de quitter la SDN pour des raisons
financières de même la Gambie en 1967 à cause des charges d’imposition démesurées par
rapport à leurs ressources. Derrière toutes ces tractations politiques, le spectre de la guerre
froide plane, chacun des deux blocs se refusant à voir réduire son influence au sein de
l’institution par l’arrivée de nouveaux États qui plus est microscopiques. La peur de voir un
renversement de majorité à l’Assemblée Générale des Nations Unies est difficilement
concevable alors qu’ils représentent 0,2% de la population des États membres et pèsent pour
un tiers des votes‘. Ce constat amène les États-Unis à demander aux Nations Unies une
étude sur le statut des micro-États aux Nations Unies. En 1969 celle-ci est conduite en
l’absence de toute demande d’admission et soulève de nombreuses controverses quant à leur
superficie (B).
B. L’exiguïté territoriale
543. Le droit international ne fait pas de la superficie une condition indispensable pour
obtenir la qualité d’État. Il est de surcroît difficile de faire valoir un nouveau critère prenant
en compte la taille du territoire pour empêcher de nombreux États d’accéder à l’organisation
: : __1674
des Nations Unies
. Les multiples études diligentées au cours des années soixante
considèrent la superficie, la population, le produit intérieur brut, voire d’autres critères pour
définir les conditions d’admission aux Nations Unies'°’°. A cette époque, il semble difficile
d’admettre que la petitesse d’un État puisse être un critère de refus d’admission d’un État aux
Nations Unies. Dans son rapport annuel de 1967, le Secrétaire Général des Nations Unies
affirme : « Peut être serait-il opportun que les organes compétents entreprennent un examen
approfondi et détaillé des critères régissant le statut de membre de l’organisation des Nations
Unies en vue d’énoncer les conditions à remplir pour accéder à la condition intégrale de
167) TAVERNIER (P.), « composition de l’organisation des Nations Unies », A.F.D.J., 1969, p. 375 et 376.
167 SAINT-GIRONS (B.). L’organisation… op. cit, 1972, p. 454
167 Ibid, p. 448.
163 y, Chronique mensuelle de l’O.N.O., 1969, n°8, p. 106.
1674 VELLAS (P.), « Les États exigus en droit international public », R.G.D.LP., 1954, p. 559.
167 CHAPPEZ (J.), « Les micro-États et les Nations Unies », A.F.D.I., vol. 117, 1971, p. 543.
383
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1676
Membre » °°.
— La superficie d’un Etat, considérée comme condition d’admission aux
Nations Unies doit alors contraindre l’organisation à modifier sa charte, en contradiction avec
l’avis de la Cour Internationale de Justice rejetant ce critére'®’’
. En outre celui-ci n’est pas une
condition d’entrée aux Nations Unies car il porte atteinte à certains principes fondamentaux
du droit international comme celui de l’égalité des États et celui de l’universalité de
: : 1678
l’organisation
. Malgré le droit international et l’impossibilité juridique de la charte de
récuser l’entrée d’un État comme membre pour des motifs relevant de sa superficie, les freins
aux adhésions et les projets d’aménagement de statut sont nombreux (§2).
$2 Des aménagements statutaires
544. De multiples projets sont envisagés pour empêcher l’adhésion des micro-États dont la
quantité nuirait au bon fonctionnement des Nations Unies. Certains projets ont pour objectif
d’assigner un statut spécifique aux micro-États, assimilables à des non-membres (A), d’autres
vont beaucoup plus loin en modifiant la charte des Nations Unies (B).
A. Un statut négatif
545. Dans les années soixante, la diplomatie américaine faisait pression sur l’ensemble des
membres des Nations Unies pour les encourager à faire renoncer volontairement les petits
États à leur droit de vote en échange d’une simple participation aux institutions spécialisées
onusiennes ou d’un statut d’observateur bénéficiant d’une exonération de contribution au
budget général des Nations Unies.
546. Une simple participation aux institutions spécialisées onusiennes. — Sans
modification de la charte, de nombreux aménagements sont offerts aux micro-États, calqués
sur le statut des États non membres. Les micro-États peuvent adhérer à des institutions
spécialisées et contribuer aux travaux sans que leur budget en soit affecté". Une
participation dans certains domaines pour lesquels ils ont des intérêts particuliers leur est
reconnue en tant que membres de la communauté internationale. L’accès à l’organisation ne
leur est pas interdit, toutefois, ils sont privés du droit de vote. Ce dispositif peut être assimilé à
1676 V. Chronique mensuelle de l’O.N.O., 1967, n°10, p. 148.
1677 Avis consultatif de la C.1.J. du 28 mai 1948. Les conditions de l’admission d’un État comme membre des
Nations Unies. C.1.J., Recueil, 1948.
1678 CHAPPEZ (J.), Les micro-États…, op. cit., p. 544.
17 Ibid.
384
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
une collaboration à certaines institutions spécialisées ; en réalité, d’autres projets vont
beaucoup plus loin, renvoyant ces États à un simple statut d’observateur.
547. Une participation limitée comme observateur. — Le projet de membre observateur
permet aux micro-États de se faire représenter par un État membre des Nations Unies, voire
d’obtenir un statut d’observateur capable seulement d’émettre des déclarations
gouvernementales sans participation ni droit de vote à l’assemblée générale des Nations
: 1680
Unies
. Le statut d’observateur autorise alors les micro-Etats à participer à la négociation
de traités avec l’organisation sans avoir de contraintes financières ni la possibilité de les
. 1681 . . ee, 1e ge, 2 2 15 . .
signer. Cette participation limitée et sans matérialité alliée à d’autres projets plus aboutis,
vont entraîner une modification de la Charte des Nations Unies (B).
B. Une modification de la charte
548. Divers projets modifiant la Charte des Nations Unies doivent permettre l’adhésion de
petits États, mais ils portent atteinte à leur souveraineté. L’un de ces projets a pour objectif de
mettre en place une confédération d’États, alors que d’autres instituent une pondération des
droits de vote, voire la création d’un statut de membre associé ou de membre sans droit de
vote.
549. Projet de confédération d’États. — L’admission des micro-États aux Nations Unies
doit concilier deux intérêts ; d’une part garantir l’indépendance de ces États, et d’autre part
faire en sorte que leur participation à l’O.N.U soit conforme à leurs aptitudes et leurs besoins.
Un projet américain envisage de mettre en place par régions un regroupement de petits États
bénéficiant de l’équivalence de la participation d’un État membre. L’idée est de regrouper les
petits États en une confédération d’États représentée à tour de rôle sur une période temporaire
par l’un de ses membres'“*. Ce n’est plus l’État qui dispose d’une voix à l’Assemblée
Générale des Nations Unies mais le groupe lui-même siégeant en tant que tel auprès de
l’organisation. Il est prévu de mettre en place des réunions périodiques afin de définir une
ligne politique commune avec une représentation du groupe à l’O.N.U. Cette solution ne peut
aboutir qu’après modification de la charte et l’existence d’intérêts communs entre les micro-
168) DAUDET (Y.), « travaux de la Commission du Droit International des Nations Unies », A.F.D.J., 1970, p.
554.
168 CHAPPEZ (J.), les micro-État…, op. cit, p. 546.
1°8 Déclaration de Stéphane Hessel directeur départemental des Nations Unies. Le monde du 22 octobre 1969,
citation extraite de l’article du Professeur Jean CHAPPEZ, les micro-Etat …, op. cit, p. 547.
385
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
États. — Ce projet va soulever de nombreux désaccords car les États-Unis souhaitent une
application des articles 10 et 11 de la Charte des Nations Unies conduisant à une modification
statutaire faite par résolution de l’assemblée générale. Cependant l’article 11 n’est pas
approprié dans la mesure où il ne permet l’intervention de l’assemblée générale que pour
préciser « des principes généraux de coopération pour le maintien de la paix et la sécurité
internationale y compris les principes régissant le désarmement et la réglementation des
armements ». Toutefois l’article 10 qui donne compétence à l’assemblée pour discuter de
toutes questions ou affaires entrant dans le cadre de la présente charte est plus approprié. — Ce
nouveau statut porte atteinte aux principes d’égalité de souveraineté des États et à
l’universalité de l’organisation. Il ne peut s’appliquer sans une adoption à la majorité des deux
tiers des membres de l’Assemblée générale (article 18) et être ratifié par deux tiers des
membres de l’organisation, y compris tous les membres permanents du conseil de sécurité
(article 108), avec une procédure très lente et des États concernés par ce nouveau statut devant
A 1683
eux-memes voter
. Bernard de Saint-Girons dit que ce régime d’association était : « La
manifestation anachronique d’un droit international aujourd’hui dépassé. Il revient à
considérer que l’indépendance n’est jamais acquise que sous bénéfice d'inventaire. Dissocier
l’accession à l’indépendance et la qualité de membre de l’'O.N.U. tend à faire de ces jeunes
entités, des états mineurs ou des États stagiaires de la société internationale ». 11 est
difficilement concevable que l’organisation internationale accepte un projet réduisant
considérablement les compétences internationales des micro-États en leur imposant un statut
et des politiques auxquels ils n’ont pas participé. Compte tenu de la complexité de ce plan,
des atteintes qu’il fait naître sur la souveraineté des États et des principes fondateurs de
l’organisation, il va rester lettre morte pour laisser place à des projets moins attentatoires aux
statuts des micro-États tels que la pondération des droits de vote.
550. Un projet de pondération des droits de vote à l’Assemblée. — La principale
contrainte que peuvent rencontrer les États membres vient du droit de vote. C’est pour cette
raison que l’intauration d’un droit de vote pondéré en fonction du poids de l’État est
envisagée. Cette astuce a pour avantage de permettre aux gros États de garder un contrôle sur
1684 La difficulté est de définir
l’organisation tout en ne retirant pas ce droit aux micro-Etats
objectivement la base de cette pondération en prenant en compte, soit le niveau de ressources
nationales, soit l’importance de la contribution apportée à l’Organisation. Ce projet ne porte
198 SAINT-GIRONS (B.), L ‘organisation... op. cit., p. 463.
18! DRAGO (R.), « La pondération dans les organisations internationales », 4.F.D.1., 1956, p. 529 et s.
386
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
pas atteinte à la charte qui stipule que tous les peuples doivent être représentés mais ne précise
pas les États. Or dans de nombreuses organisations internationales, ce type de pondération se
pratique afin de garantir une participation et des prestations pour tous, en contrepartie d’une
limitation du droit de vote, voire l’élaboration d’un statut de membre associé.
551. Un projet de statut de membres associés. — À la suite de demandes d’admission de
plus en plus importantes de petits États, les États-Unis demandèrent au conseil de sécurité,
l’élaboration d’un statut de membres associés pour ces États. Cette demande va aboutir à une
étude menée par un comité d’experts du Conseil de Sécurité. Il rend un rapport proposant un
projet de membre associé sans droit de vote, sans présence à l’assemblée générale et sans
obligations financières, ceci en contrepartie d’une simple participation dans des organes
spécialisés. L'Espagne et le Népal proposent un autre projet proche de celui envisagé par les
Américains dans lequel les États peuvent, en fonction de leurs handicaps humains et
financiers choisir entre un statut d’État associé ou d’État membre. Il permet alors de ne pas
modifier l’article 4 de la Charte des Nations Unies et de ne pas remettre en cause les
conditions d’admission °°°. Ce projet aboutit sur un statut de membre sans droit de vote.
552. Un projet de membre sans droit de vote. — Le Royaume-Uni propose un autre projet
avec des membres sans droit de vote. L’État, lors de sa déclaration de candidature doit faire
mention de son renoncement à son éligibilité dans certains organes des Nations Unies et à son
droit de vote!°*
. Pour pouvoir régir le statut de membre associé ou de membre sans droit de
vote, il faut modifier l’alinéa 1 de l’article 2 de la Charte des Nations Unies au risque de
porter atteinte au principe d’égalité souveraine des États membres et au principe de l’alinéa 1
de l’article 18 de la Charte selon lequel chaque membre dispose d’une voix. Pendant
longtemps, le statut des micro-États aux Nations Unies a été précaire devant la complexité des
questions soumises à l’organisation. — La modification de la charte peut porter atteinte aux
principes fondamentaux, au risque d’exclure de l’adhésion des futurs États dont l’organisation
est à l’origine de la naissance'°°’. Sans la coopération internationale, plusieurs d’entre eux ne
peuvent exister sur le plan international. Il faut attendre la vingt-sixième session pour voir
l’Assemblée générale des Nations Unies franchir un nouveau pas vers l’universalité en
adoptant une résolution recommandant l’admission de Bahreïn, du Bouthan et de Qatar alors
168 Chronique mensuelle de l’O.N.U.. octobre 1971, op. cit., p. 133.
1686 FEINBERG (N.), L'admission de nouveaux États membres à la société des nations et à | ‘organisation des
nations unies, Ed. the University of illinois press, 1958, p. 386.
187 CHAPPEZ (J.), Les micro-Etats..., op. cit., p. 548.
387
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1688 ; : -
. La question des micro-Etats
qu’à cette époque ils ne respectent pas l’article 4 de la charte
n’a pas été abordée lors de cette session laissant penser que la présence de ces petits États est
un gage de stabilisation des relations internationales. U Thant, le secrétaire Général de
l’époque, dit dans l’introduction de son dernier rapport que: « L’élargissement de
l'Organisation aux États nouveaux a été un facteur d’enrichissement et a contribué à assurer
; Ca 1689
une représentation équilibrée du monde »
Malgré cette évolution politique de
I’Organisation internationale, il faudra attendre les années quatre-vingt-dix pour voir entrer
les micro-États européens au sein des Nations Unies et mettre fin à plus d’un siècle de
discussions entamées dès la création de la Société des Nations (SECTION 2).
SECTION 2. Une admission tardive
553. L’admission des micro-États du vieux continent européen les dotait de l’envergure
internationale qui leur faisait défaut. Une admission tardive mais nécessaire leur a permis
d’être reconnus par les autres États, comme des États à part entière (§1). Le Saint Siège dont
la souveraineté internationale est incontestable préfère quant à lui ne pas adhérer aux Nations
Unies du fait de sa nature sui generis (§2)
§1 L’admission des micro-Etats aux Nations Unies
554. Par leur adhésion aux Nations Unies, les micro-États européens ont bénéficié d’une
reconnaissance internationale officielle. C’est ainsi que les Principautés de Monaco et
d’Andorre ont pu se libérer de certaines contraintes conventionnelles qu’elles avaient avec la
France. La Principauté de Liechtenstein et la République de Saint-Marin profitent de cette
adhésion pour assoir leur souveraineté internationale. Le Liechtenstein dépourvu de politique
diplomatique obtient un vrai statut international dès son admission aux Nations Unies, tout
comme Saint-Marin qui jouissait d’un statut de membre observateur depuis les années
cinquante.
555. Une indépendance renforcée. — L’adhésion aux Nations Unies des Principautés de
Monaco et d’Andorre leur a assuré leur indépendante vis-à-vis de la France. Toutes deux ne
rencontrèrent pas les mêmes difficultés pour être reconnues en tant qu’Etat indépendant. —
Dès 1956, la Principauté de Monaco a maintenu une mission permanente d’observateur aux
1688 SAINT-GIRONS (B.). l’organisation… . op. cit.. p. 473.
19% Citation extraite de la Chronique mensuelle de l’O.N.U, octobre 1971, op. cit, p. 110, citée par SAINT-
GIRONS (B.), l’organisation… , op. cit., p. 474.
388
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1690
Nations Unies En date du 18 mai 1993'°°!, elle est le troisième micro-État européen à
faire sa demande d’adhésion aux Nations Unies. Le conseil de sécurité l’approuve le 26 mai
1993 et le 28 mai 1993, l’Assemblée Générale l’accueille comme nouvel entrant'’” à
l’organisation. — La Principauté d’Andorre, contrairement aux autres micro-États européens
n’a pu engager un processus d’adhésion à la Société des Nations’ au début du XX° siècle.
C’est l’entrée en vigueur de sa constitution, le 4 mai 1993 qui lui a permis deux mois plus
1694
tard, d’en faire la demande aux Nations Unies ”’, seule vraie reconnaissance internationale
effective pour la Principauté. Andorre rentre officiellement aux Nations Unies comme
membre de l’assemblée générale le 28 juillet 1993'°”
. — Dans la pratique, ces deux adhésions
mettent fin à l’hégémonie de la République Française. L’admission de Monaco a eu pour
avantage de permettre à la Principauté d’établir des relations diplomatiques et politiques avec
1696
. Par ce
d’autres États indépendamment des exigences du traité « d'amitié protectrice »
fait, Monaco se dote d’une souveraineté reconnue internationalement et la France ne peut plus
guère lui dicter sa politique étrangère. De son côté, la Principauté d’Andorre a longtemps
décliné de nombreuses propositions de ratification de conventions internationales‘’’. Avant
l’entrée en vigueur de la constitution andorrane de 1993, le France estimait qu’Andorre ne
jouissait pas de la souveraineté internationale'°’®. C’est ce qui explique le long conflit qui
opposa au cours du XX siècle, la France et l’Espagne, cette dernière estimant que la position
française bafouait les droits du coprince d’Urgell'°’”. Ainsi, l’adhésion d’ Andorre aux Nations
Unies clarifie le statut de la Principauté sur la scène internationale et la dote officiellement
16% Cet État participe alors à de nombreux programmes des Nations Unies pour la mise en place d’un contrôle
international de lutte contre les narcotiques et les trafics de drogues.
1691 Le secrétariat général transmet cette demande au comité d’admission des nouveaux États qui recommande
l’admission de Monaco après de nombreuses discussions.
192 Le ministre des affaires étrangères de Monaco déclara à cette époque : « La Principauté est prête, dans la
continuité de ses actions passées, à contribuer, dans toute la mesure de ses moyens, à la promotion des principes
qui régissent les Nations Unies (...). En demandant à devenir un état-membre de l’organisation des Nations
Unies, la Principauté de Monaco a voulu confirmer sa profonde conviction que l'établissement d’une société
mondiale vivant dans la paix et le développement, ne pouvait s'effectuer que dans le respect et la stricte
observance des principes adoptés en 1945 à San Francisco ».
16% DUURSMA (J.), Fragmentation…, op. cit, p. 389.
16%! TAVERNIER (P.), « L’année des nations unies 24 décembre 1992 - 23 décembre 1993 », questions
juridiques, A.F.D.I., Ed. CNRS, Paris, 1993, p. 685.
199 MATEU (M.) et LUCHAIRE (F.), La Principauté..., op. cit., p. 112.
19% Traité « d’amitié protectrice » franco-monégasque signé le 17 juillet 1918, dont l’article 1” stipule : « Le
Gouvernement de la République française assure à la Principauté de Monaco la défense de son indépendance et
de sa souveraineté et garantit l'intégrité de son territoire comme si ce territoire faisait partie de la France. De
son côté, le Gouvernement de son Altesse sérénissime le prince de Monaco s'engage à exercer ses droits de
souveraineté en parfaite conformité avec les intérêts politiques militaires, navals et économiques de la France ».
1697 Le secrétaire général de la Société des Nations avait fait une proposition de ratification au Syndic d’Andorre.
Ce dernier déclaré incompétent par la France pour prendre de telles décisions avait été obligé d’annuler cette
ratification.
19% Exception faite qu’ Andorre fut dès 1926 partie aux statuts de la Cour Permanente de Justice Internationale.
!°°° DUURSMA (J.), Fragmentation.., op. cit., p. 389.
389
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1700
d’une reconnaissance internationale, gage de son indépendance ‘ vis-à-vis de ses voisins.
D’autres micro-États, bien moins dépendants des États qui les protègent, voient plutôt en
l’adhésion aux Nations Unies le moyen d’obtenir une véritable reconnaissance par l’ensemble
de la communauté internationale.
556. Une reconnaissance internationale renforcée. — La Principauté de Liechtenstein et la
République de Saint-Marin entamèrent une demande dès la création des Nations Unies. En
1947, Saint-Marin sollicite du Secrétaire Général les conditions d’adhésion à
1701
l’organisation . Estimant dans son état la Charte incompatible avec leur petitesse, ni le
a Là . r \ . 40 L : 1702
ministère des affaires étrangeres, ni les capitaines régents ne firent de demande officielle “.
Cette situation est comparable à celle que rencontre le Liechtenstein. À l’initiative du Prince
régnant Hans-Adam II du Liechtenstein, la Principauté fit une première demande d’admission
1703
non officielle dans les années soixante Les nombreuses conditions imposées par
1704 : .
. — Les deux micro-Etats
l’organisation font que la demande du Liechtenstein est rejetée
vont reprendre contact avec les Nations Unies afin de mieux garantir leurs conditions
d’entrée. En 1955, Saint-Marin fait une demande au Secrétaire général des Nations Unies
pour minorer la contribution des États non membres aux dépenses de l’organisation qui
s’élèvent à un taux de 0,04 du budget'"”
. De son côté, le Liechtenstein reprend les
pourparlers en 1988 lorsque la commission des affaires étrangères des Nations Unies apprend
l’intention de son gouvernement de solliciter son adhésion à l’organisation. À cette époque,
tous sont favorables à l’adhésion du Liechtenstein selon le principe d’universalité de
1706
l’organisation ’. — Les difficultés quant à l’admission de la Principauté sont d’abord d’ordre
interne. Notamment, à cause du refus de la Suisse, allié de toujours, de rentrer dans
170 Le 28 Août 1993 et le 5 septembre 1993, l’Espagne puis la France accréditèrent les premiers ambassadeurs
en terres andorranes. Le 16 juillet 1995, c’était au nonce apostolique d’Espagne d’établir des relations
diplomatiques entre le Saint-Siège et l’Andorre par l’intermédiaire d’une lettre de créance adressée au coprince
épiscopal.
10! Lettre de Saint-Marin au Secrétaire Général des Nations Unies en date du 26 juin 1947.
702 Ceci s’explique par un manque d’assurance d’une protection des micro-États dans le financement de
l’institution. Un second contact avec la république de Saint-Marin aura lieu en 1951, quand la république
participa pour la première fois à une session ad hoc de l’Assemblée Générale dont les statuts se transformèrent
en session permanente en 1987.
1703 1 es projets qui avaient été envisagés pour permettre l’adhésion de tels petits États furent abandonnés dans les
années soixante-dix.
1704 À cette époque, les États-Unis et le Royaume-Uni ne souhaitaient accepter que des États avec des capacités
et des superficies plus importantes.
F0 Saint-Marin plaidait pour un taux à 0,004% du budget de l’organisation afin qu’il soit en accord avec sa
situation économique et puisse contribuer à l'application du principe d’universalité de l’organisation.
7% Les négociations commencèrent avec l’ensemble des membres du conseil de sécurité et avec les
représentants des groupes régionaux.
390
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1707
.L
l’organisation. Ceci explique les changements dans les rapports entre les deux États e
gouvernement du Liechtenstein voit cependant d’autres avantages à son admission aux
Nations Unies :
1. Renforcer la souveraineté et l’indépendance du Liechtenstein, mais également, contribuer à la première
organisation politique internationale tout en bénéficiant d’une reconnaissance planétaire renforçant son
processus d’intégration européen.
2. Permettre une coopération internationale, lutter contre l’isolement international et s’efforcer au mieux de
s’impliquer dans les droits de l'Homme.
Etablir des contacts diplomatiques avec d’autres États tout en favorisant les échanges interétatiques.
4. Contribuer à chercher des solutions effectives pour lutter contre les difficultés environnementales
planétaires.
La
557. Par une lettre en date du 10 Août 1990, le Liechtenstein fait une demande officielle
1708
d’admission aux Nations Unies “. Le 18 septembre 1990, l’assemblée générale adopte une
0°™ État membre.
résolution 45/1 et fait entrer le Liechtenstein aux Nations Unies comme 16
Le president de l’assemblée dira même à l’époque: « Liechtenstein brings to the United
Nations a rich experience in the way and means open to Small State to foster their other
States can learn from »"”. Avec cette admission, l’ensemble des délégations étrangères
conviennent que l’Organisation devait être ouverte à l’ensemble des membres de la
communauté internationale, indépendamment de toutes considérations géographiques ou
démographiques. L’entrée du Liechtenstein au sein des Nations Unies est un déclic pour
l’admission de l’ensemble des micro-États européens. Alors que le Liechtenstein est
représenté diplomatiquement à l’étranger par la Suisse, la participation de ce dernier aux
instances internationales en l’absence de la Suisse lui assure une reconnaissance qui va au-
1710
.L
delà de ses frontières et une indépendance affirmée face à son voisin Suisse e
707 Les problèmes qui pouvaient surgir à cette demande d’adhésion n’étaient pas tellement internationaux mais
d'ordre nationaux car ne bénéficiant pas d’un véritable soutien populaire. En 1986, un référendum populaire
avait refusé avec 75% l’entrée de la Suisse aux Nations Unies. La situation politique et les sondages laissaient
penser que la population était contre l’entrée du Liechtenstein aux Nations Unies. Nombreux étaient les
protagonistes locaux qui voyaient dans cette demande d'admission aucun apport pour le Liechtenstein, tout du
moins une dépossession de souveraineté.
1708 La question internationale qui se posait, était de savoir si l’approbation de l’admission du Liechtenstein aux
Nations Unies devait passer par une consultation populaire. L’actuel article 66 bis de la Constitution du
Liechtenstein n’existant pas a cette époque par conséquent, la consultation populaire ne s’imposait pas. Le 14
décembre 1989, les représentants de la Diète approuvent l’éventualité d’une admission du Liechtenstein aux
Nations Unies en rappelant l’intérêt de garder des bonnes relations diplomatiques avec la Suisse et de ne pas
avoir une contribution financière dans l’organisation internationale trop importante.
"9 DUURSMA (1.), Fragmentation and the international relations of micro-states, University of Cambridge,
1996, p. 204.
11 Être membre des Nations Unies contraignit le Liechtenstein à modifier sa politique extérieure et adopter une
règlementation spéciale afin d'appliquer les sanctions décidées par le Conseil de Sécurité. Les politiques
douanières avec la Suisse non adhérente aux Nations Unies se voyaient de facto affectées par cette nouvelle
adhésion. Le Lichtenstein promulguera dès 1991 une règlementation permettant d'appliquer directement dans
son État les politiques onusiennes, alors que la Suisse n'adopte pas les restrictions douanières en vertu des
sanctions économiques décidées par le Conseil de sécurité. Malgré l’union douanière entre la Suisse et le
Liechtenstein, l’adhésion eut des effets directs sur la Principauté qui impose ses propres lois douanières. À cet
391
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Liechtenstein avec cette admission aux Nations Unies et cette reconnaissance étatique est le
précurseur à l’admission des autres micro-États européens. — La République de Saint-Marin
aura un statut d’observateur jusqu’à une demande officielle en date du 19 février 1992. Le
conseil de sécurité adopte une résolution pour accueillir la République de Saint-Marin comme
État membre ; elle est acceptée à l’Assemblée Générale des Nations Unies le 2 Mars 1992. Sa
non-adhésion à l’organisation est liée directement à des considérations d’ordre financier. La
reconnaissance préalable du Lichtenstein lui permet d’éviter un refus du fait de ses
caractéristiques micro-Étatiques. L’adhésion des micro-États aux Nations Unies permit aux
micro-États européens d’obtenir la dimension internationale dont ils ne bénéficiaient pas faute
de moyens financiers, humains et diplomatiques. Cette admission en tant que membre de
l’Assemblée Générale des Nations Unies était cependant incompatible avec les spécificités
attachées à la nature du Saint-Siège ($2).
$2 L’exclusion du Saint-Siège
558. Le Saint-Siège, de par son fonctionnement sui generis a souhaité un statut d’observateur
aux Nations Unies. Il ne dispose ainsi d’aucun droit de vote et d’aucun droit de présenter de
1711
représentant à l’Assemblée Générale . Bien que l’hypothèse de l’admettre comme membre
de l’Assemblée Générale des Nations Unies ait été envisagée, cette dernière a rencontré de
nombreuses difficultés.
559. Un statut d’observateur. — L’État de la cité du Vatican, entité temporelle, n’exerce pas
1712
seule sa souveraineté internationale ‘“. Toutes les conventions internationales qui l’engagent
sont faites par le Saint-Siège, entité spirituelle selon la formule rituelle, « au nom et pour le
1713
compte de l’État du Vatican »""”. De ce fait, la participation de l’État de la Cité du Vatican à
1714
une organisation internationale est inenvisageable ' car elle obligerait le Saint-Siège a le
représenter. La participation du Saint-Siège aux diverses politiques des Nations Unies se fait
égard, l'article 103 de la Charte des Nations Unies stipule que les obligations du Liechtenstein prévalent sur son
devoir de respecter les règlements douaniers suisses conformément au traité d'union douanière.
1! Résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies, n° 58/314, 16 juil. 2004.
"2 DALLA TORRE (G.), « L'Eglise et la politique internationale du Saint-Siège » in IMODA (F.). « L'Église
catholique et la politique internationale du Saint-Siège », Milan, Ed. Nagard, 2012, n° 29, p. 152.
PB T1 s’agit de conventions et d’accords de droit international privé, services postaux, circulation routière,
radiotélévision.
14 C’est ce que rappela en 1957 la Secrétairerie d’État du Vatican dans ses communications avec le Secrétaire
Général des Nations Unies, en précisant que la participation aux actions et aux initiatives de l’O.N.U engagent le
sujet de droit international Saint-Siège et non l’État de la cité du Vatican.
392
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
sur invitation du Secrétaire Général jusqu’en 1964!”
. Date à laquelle la nomination aux
Nations Unies d’un observateur permanent du Saint-Siège établit des relations pérennes entre
les deux entités et permet une reconnaissance officielle de l’autorité spirituelle et non
176, Le Saint-Siège s’est attaché à un statut d’observateur permanent pour plusieurs
étatique
raisons :
- En premier lieu, pour s’assurer une liberté spirituelle sans être soumis au vote d’une
majorité.
- En second lieu, pour des raisons financières tenant au coût moins élevé du statut
d'observateur que celui de membre permanent. Ce dernier permet concomitamment au
Saint-Siège de faire des déclarations, de recevoir tous les documents de l'organisation
et d’assister au processus de prise de décisions! ”!”.
- Enfin, le Saint Siège ne souhaite pas rencontrer une incompatibilité technique ou un
refus probable induits par la nature du Saint-Siège.
Nombreux sont ceux qui pensent que les relations entre les Nations Unies et le Saint-Siège sur
la base du statut d’observateur sont insatisfaisantes et que des relations diplomatiques plus
intenses avec le Saint-Siège faciliteraient le travail des Nations Unies. — Après la conférence
de Dumbarton Oaks en 1944, le souverain pontife Pie XII accorde une audience au diplomate
américain Myron C. Taylor qui lui présente le 12 juillet 1944, le projet futur d’une
organisation mondiale de sauvegarde de la paix à travers la justice. À cette époque, les Etats-
Unis pensent qu’une adhésion du Saint-Siège aux Nations Unies n’est pas nécessaire. Cette
conception fait référence aux difficultés de neutralité qu’exige l’article 24 du traité du Latran :
« Le Saint-Siège, en ce qui touche la souveraineté qui lui appartient, même dans le domaine
international, déclare qu'il veut demeurer et demeurera étranger aux compétitions temporelles envers
les autres États et aux réunions internationales convoquées pour cet objet, à moins que les parties en
litige ne fassent un appel unanime à sa mission de paix, se réservant en chaque cas de faire valoir sa
puissance morale et spirituelle.
En conséquence, la Cité du Vatican sera toujours et en tous cas considérée comme un territoire neutre
et inviolable ».
113 Le Saint-Siège a toujours joué un rôle important, son autorité morale est reconnue internationalement.
L’admission de ce dernier comme membre p/eno ivre du Comité Consultatif du Haut Commissariat aux réfugiés
et la ratification en 1957 du traité fondateur de l’Agence Internationale de l’énergie Atomique renforcèrent
l’envergure internationale de l’entité spirituelle. La présence du Saint-Siège au sein d’organismes onusiens était
perçue par bon nombre d’acteurs internationaux comme un gage de paix pour les Nations Unies.
171 BARBERINI (G.), Le Saint-Siège … op. cit. p. 185.
"171 implication du Saint-Siège comme observateur aux Nations Unies lui vaut une attention toute particulière,
cependant dans la pratique des Nations Unies, le Vatican a souvent été inscrit comme l’État de la Cité du
Vatican.
393
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
560. À cela, s’ajoute également l’incapacité à accomplir l’ensemble des responsabilités des
États membres, et un obstacle de taille, celui d’une opposition de membres ne souhaitant pas
l’admission d’un État théocratique'"*. Le seul intérêt pour le Saint-Siège de se voir membre
permanent des Nations Unies tient plus d’un poids moral que d’une reconnaissance
internationale qui est incontestable. Le caractère religieux du Saint-Siège dont l’aura dépasse
les seules frontières du Vatican, ne lui permet pas de prendre des positions politiques allant
contre un État. Le Saint Siège par sa vraie nature est de facto tenu de s’abstenir de voter. De
plus, en application de l’article 24 du Traité de Latran, le Saint Siège doit rester extérieur à
tout conflit entre États, il ne peut approuver les sanctions imposées par le Conseil de sécurité
sous chapitre VII de la Charte des Nations Unies. L’admission du Saint-Siège aux Nations
Unies est sans effet sur sa reconnaissance internationale. Son statut d’observateur le place en
position favorable dans son désir de participation à une politique mondiale de pacification.
561. L’adhésion des micro-États aux Nations Unies n’est pas vaine. Obtenue à la suite d’un
long processus, elle leur a permis de jouir de la reconnaissance internationale qui leur faisait
défaut, faute d’avoir les moyens financiers, humains et diplomatiques suffisants. Leur
existence en tant qu’État est indéniable. Pour autant, il leur a fallu la pérenniser. Incapables de
développer une véritable économie de marché à cause de leur exiguïté, les micro-États
européens ont su s’accommoder de leur voisins en développant une économie fondée sur des
régimes juridiques et fiscaux attrayants (PARTIE 3).
118 Menace de refus par l’Union Soviétique.
394
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
562. Même si la doctrine est divisée sur ce point, la reconnaissance n’est pas une composante
de la souveraineté internationale. Un État doit son existence à sa souveraineté interne et non à
la reconnaissance de celle-ci par les autres États. Cette affirmation est moins vraie lorsqu’il
s’agit des micro-États. Leur survie est liée à leur reconnaissance par les autres États, d’où leur
souhait d’être admis dans de nombreuses organisations internationales. Ils ont obtenu une
reconnaissance à l’échelle européenne en entrant au Conseil de l’Europe et en signant des
accords avec l’Union Européenne. Mais, c’est surtout leur difficile admission aux Nations
Unies qui leur a permis une reconnaissance internationale incontestable.
395
LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE PARTIE
563. L'originalité des composantes de la souveraineté interne des micro-États a eu des effets
sur leur souveraineté internationale. C’est pour cette raison qu’ils ont tous dû passer des
accords internationaux afin de compenser les handicaps liés à leur géographie et à leur
démographie. Leur exiguïté ne leur permet cependant pas de jouir complètement des attributs
de leur personnalité juridique et de leur capacité juridique internationale. Quoi qu’originale,
leur souveraineté internationale est reconnue par tous les États du monde. Même le Vatican
dont le caractère sui generis fait débat voit ses intérêts représentés sur la scène internationale
par une de ses composantes, le Saint-Siège. Cette reconnaissance est principalement due à un
long processus d’adhésion aux organisations internationales et d’adaptation a leur
environnement régional.
396
TROISIÈME PARTIE : LE RÉGIME FISCAL ET
SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
397
« Au cœur du scandale, le système des fondations est depuis
longtemps la voie rovale de l'évasion fiscale au Liechtenstein. [...]
Une fois les actifs logés dans une telle coquille juridique, le capital
n'appartient plus en effet à son fondateur, mais à la fondation elle-
même. [...] Surtout, ils peuvent être tenus secrets. Le Liechtenstein,
qui fait partie des trois derniers paradis fiscaux sur la liste noire de
l'OCDE, est garant de ce secret. [...] »"””.
G.Q.
"1 Extrait du site le figaro : URL : patrimoine lefigaro.fr/ impots/fondations-evasion-fiscale-liechtenstein.html,
[dernièrement consulté le 28 juin 2015].
399
564. Pour survivre dans un monde en pleine globalisation, les micro-États n’ont pas
développé de véritables économies de marché. Trop petits pour maintenir une économie
agraire ou industrielle, ils ont créé une économie de services basée sur des différences
significatives de législations avec les autres Etats. C’est ce qui explique que leur fiscalité,
propice à l’évasion fiscale soit source de conflits depuis tant d’années (TITRE 1). Cette
affirmation doit être nuancée car, sous la pression de certaines organisations internationales et
de certains États, une obligation de transparence leur a été imposée (TITRE 2).
401
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 1 : UNE LÉGISLATION PROPICE À L’ÉVASION FISCALE
« Loin de constituer un paradis fiscal type, comme certaines îles du
Pacifique ou certains micro-États exclusivement tournés vers une
activité financière off-shore, L'Andorre est ainsi un État fondé sur
une tradition multiséculaire, bien implanté en Europe. Il est
néanmoins indéniable que la législation andorrane, avec ses
dispositions fiscales très favorables, a longtemps pu en faire un
havre fiscal d'autant plus nuisible aux finances publiques françaises
qu’il était proche géographiquement. En particulier, il n'existait en
Andorre jusqu’à récemment aucun système d’imposition directe des
1720
revenus, des bénéfices et du patrimoine »
ROCHEBLOINE (F.)
565. La mondialisation est l’une des principales causes de l’évasion fiscale internationale.
Les micro-États ont tiré profit de celle-ci pour concevoir des législations compétitives
favorables à la fraude et à l’optimisation fiscales. Cependant, pour attirer des capitaux
étrangers, il ne leur a pas fallu simplement développer une zone de basse pression fiscale,
mais ils durent également garantir l’anonymat des propriétaires souhaitant déposer des fonds
ou des biens. L’attrait qu’ils suscitent est lié à la souplesse de leur législation sur le droit des
sociétés et à l’attractivité de leur fiscalité (CHAPITRE 1), mais surtout à leur réglementation
stricte sur le secret bancaire (CHAPITRE 2).
CHAPITRE 1 : Un droit des sociétés et un droit fiscal attractifs
« Au début des années 20, l’avocat berlinois Heinrich KUNTZE
soucieux de protéger sa fortune imagina de placer ses fonds au
Liechtenstein qui devait se doter, comme on l’a vu, d’une législation
adaptée, toujours en vigueur, et visant à garantir l'anonymat et la
confidentialité absolus. Le Liechtenstein offre une grande diversité
de statuts juridiques aux sociétés offshore qu’il abrite, qu’elles
soient holding ou de domicile, c’est à dire ayant leur siège au
Liechtenstein mais n’y exerçant aucune activité économique ou
commerciale. Il existe ainsi des fondations, des entreprises
1720 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par François
ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014.
403
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
fiduciaires et une catégorie spécifique d’entité juridique, dite
; ; 1721
“Anstalt ” ou établissement » =".
PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A)
566. À l’exception de l’Etat de la cité du Vatican qui ne dispose d’aucune législation fiscale
et financière mais de sa propre banque qui lui assure son autonomie bancaire, tous les autres
micro-États européens ont des législations favorisant l’épanouissement de véritables places
bancaires, financières et fiscales internationales. Ils ont adapté une législation fiscale
avantageuse ($1) qui s’accompagne également de textes spécifiques en droit des sociétés (82).
SECTION 1. Une législation fiscale avantageuse
567. Edicter ses impôts et en fixer librement les taux est l’un des attributs de la souveraineté
fiscale d’un Etat sur son territoire. Contrairement aux fausses idées qui prédominent, les
micro-États européens sont souverains et promulguent leur propre législation fiscale. Et c’est
l’absence délibérée de fiscalité ou le faible niveau de celle-ci qui leur permet d’être attractifs.
Comme partout ailleurs, leur législation fiscale prend en compte une imposition différenciée
selon qu’il s’agit de personnes physiques (A) ou morales (B).
§1 L’imposition des personnes physiques
568. L’imposition des personnes physiques revêt plusieurs formes toutes aussi déterminantes
les unes des autres. Deux impôts majeurs, l’impôt sur le revenu (A) et l’impôt sur la fortune
(B) contribuent à l’attirance des capitaux extérieurs.
A. L’impôt sur le revenu
569. L’imposition sur le revenu varie selon les législations. Plusieurs micro-Etats ont choisi
de ne pas en créer (I), alors que d’autres l’ont institué avec un taux réduit (ID).
I. Une quasi-absence d’imposition
570. L’absence d’imposition. — Quelques micro-États européens n’ont pas voulu créer
d’impôts. C’est le cas de l’État de la cité du Vatican dont la souveraineté naît directement des
accords de Latran signés avec l’Italie le 11 février 1929 et qui en tant qu’Etat souverain
decide de ne percevoir aucun impôt sur les personnes, les immeubles et les résidents établis
1721 pEILLON (V.) et MONTEBOURG (A.), La Principauté du Liechtenstein : paradis des affaires et de la
délinquance financière, (rapport parlementaire), Assemblée Nationale, n°2311, 2000, 2 t., t.I, p. 20 et 21.
404
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
. . “ 1 , 1722 L 4 £
sur le territoire de la Cité ou à l’étranger "~~. Conformément au traité de Latran et en accord
avec l’Etat italien, le Vatican bénéficie d’une exemption d’impôt pour certains biens situés sur
1723
le territoire italien “”. — La Principauté de Monaco ne prévoit quant à elle aucun impôt sur le
. 1724 \ 1s sa A Le Lo .
revenu des personnes physiques ~, d’ou I’'intérét d’étre résident de la Principauté.
571. Le cas particulier de Monaco. — Seuls les Français demeurant en Principauté paient à
Co. . . . A : 25 AN: 1725
l’administration fiscale française l’impôt sur le revenu comme s°’ils résidaient en France “”.
En 1962!”°, la convention fiscale entre la France et la Principauté de Monaco est
l’aboutissement d’une longue crise politique entre les deux États. Avant 1963 les
Monégasques n’ont pas d’imposition directe et les Français jouissent d’une exonération
d’impôt après cinq années de résidence en Principauté”. Ce traitement particulier apparaît
comme une provocation et contraste avec les villes voisines du littoral français. A cette
époque, l’État français demande au Prince l’alignement de tous les impôts et taxes sur le
régime fiscal français. Après un premier refus et à la suite de pourparlers, un accord est
1722 Cet avantage fiscal datant du siècle dernier tend à être remis en question par le gouvernement italien, suite à
l’ouverture en 2010, d’une procédure ouverte pour distorsion de la concurrence par la Commission Européenne.
Le 24 février 2012, en conseil des ministres un amendement visant à supprimer l'exemption de la taxe foncière
(IMU/ICT), a été proposé, pour les biens immobiliers des Eglises, des partis politiques et des syndicats, dès lors
que ces bâtiments abritent des activités commerciales. Seuls, les locaux où se déroulaient des activités
strictement gratuites et bénévoles devaient être exemptés. Néanmoins, le Conseil d’État italien a rejeté en
octobre 2012, le décret gouvernemental visant à soumettre les biens de l’Église à la taxe foncière pour défaut de
critères permettant de déterminer le caractère non commercial d’une activité. Malgré de récentes controverses,
les immeubles du Vatican, toutes catégories confondues, ne font l’objet d’aucune imposition. Le régime fiscal de
ces biens n’est pas vaticanais mais bien italien car nous sommes en territoire italien
75 « Les immeubles indiqués dans les trois articles précédents, ainsi que le siège des Instituts pontificaux
suivants : Universités grégoriennes, Institut biblique, oriental, archéologique, Séminaire russe, Collège
lombard, les deux palais de Saint-Apollinaire et la Maison des exercices pour le clergé de Saint-Jean et Saint-
Paul (Annexe III, 1 bis, 2, 6, 7 et 8) ne seront jamais assujettis à des servitudes ou a expropriation pour cause
d'utilité publique, à moins d'un accord préalable avec le Saint-Siège, et ils seront exempts d'impôts, soit
ordinaires, soit extraordinaires, tant à l'égard de l'État que de n'importe quelle autre entité ». Cf, Traité de
Latran, 11 fév. 1929, art. 16, al. 1°”.
VA Cf, URL : www.gardetto.mc, [dernièrement consulté le 28 juin 2015]. et URL : www.monte-carlo.mc,
[dernièrement consulté le 28 juin 2015].
7? Depuis 1869, la Principauté de Monaco exonère d’impôts directs les personnes physiques, quelle que soit
leur nationalité
1726 A cette époque, le ministre d’État, Emile Pelletier vient d’être démis de ses fonctions par le Prince Renier III
suite à un désaccord avec les exigences du gouvernement français et du Général de Gaulle. Par réaction, le
gouvernement français met en place un poste de douane temporaire et engage un processus de révision des
accords douaniers, postaux et fiscaux avec la Principauté. Le contentieux franco-monégasque repose sur un refus
pour le gouvernement français de voir une enclave en terre française au service de personnes physiques et
morales avides d'avantages fiscaux. Les mémorandums échangés entre la Principauté et la France révolutionnent
la fiscalité monégasque que ce soit sur l’imposition des revenus des personnes physiques ou sur l’imposition des
bénéfices réalisés par les sociétés immatriculées à Monaco. Cf, ROUSSEAU (C.), « France et Monaco, Nouvel
aménagement des relations économiques et financières entre les deux Etats, Conclusion des conventions du 18
mai 1963 », R.G.D.I.P., octobre-décembre 1963, 34/3-4, 3°” série, p. 907 et s.
127 SIONAC (G.), L’interdépendance fiscale entre la nationalité française et la résidence à Monaco, (thèse),
Paris, 1992, p. 8.
405
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
finalement conclu mais il affaiblit la souveraineté fiscale de la Principauté'”*. — La
convention fiscale franco-monégasque stipule dans son article 7-1: « Les personnes
Physiques de nationalité française qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur
résidence!”
- Ou qui ne peuvent pas justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à
la date du 13 octobre 1962 - seront assujetties en France à l'impôt sur le revenu des
personnes physiques et à la taxe complémentaire dans les mêmes conditions que si elles
avaient leur domicile ou leur résidence en France »'””. À contrario, tous les Français
résidents de Monaco qui ne peuvent justifier d’une résidence de 5 ans en Principauté à
compter du 13 octobre 1963 sont imposables sur leurs revenus en France. Cette convention
concède à l’État français un droit d’imposition sur ses ressortissants et exempte d’impôt les
Monégasques ainsi que les résidents étrangers. Les Français vivant à Monaco connaissent un
traitement particulier unique au monde'”'. Alors que le droit fiscal français ne se soucie pas
des conditions de nationalité pour imposer toute personne ayant son domicile fiscal en France,
le traité de 1963 permet uniquement en Principauté d’imposer les Français en raison de leur
nationalité'””. Pour en être exonéré, il faut avoir élu domicile à Monaco au plus tard le 13
octobre 1957. L’ensemble de ces Français assujettis au contrôle fiscal sont soumis à l’impôt
sur le revenu français, calculé et encaissé par l’administration fiscale française ”°. Suite aux
réclamations du Prince, il fut décrété que : « Les personnes faisant partie ou relevant de la
maison souveraine » ainsi que « Les fonctionnaires, agents et employés des services publics
de la Principauté qui ont établi leur résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13
octobre 1962 » seraient exonérés d’impôt sur le revenu. — Le 17 juillet 1964, une instruction
est rendue par l’administration fiscale française. À la lumière des travaux et des échanges
parlementaires, elle définit une conception large du transfert de résidence en excluant la
134, Pourtant, le 1°” septembre 2009, la Cour Administrative d’Appel de Marseille a
naissance
jugé dans un arrêt dit « Sebastien Boffa » que les Français nés en Principauté et n’ayant
jamais procédé au transfert de leur domicile ne peuvent être soumis à l’impôt français au sens
1? DIEU (F.). « L'actualité de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963 », R.D.M., n°9, 2007, p. 11 et
S.
172 COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL de Marseille, 4°™ chambre, ler septembre 2009, (N°06MA02917) a
jugé que les Français binationaux ayant toujours été domiciliés en Principauté et par conséquent n’ayant jamais
procédé au transfert de leur domicile ne peuvent être soumis à l’impôt français au sens du traité de 1963. (Arrêt
controversé par l’administration fiscale française qui ne l’accepte pas).
1739 Convention fiscale franco-monégasque, 18 mai 1963, art. 7, al. 1“.
13! GROSSEIN (H.), « Le certificat de domicile : un document original », R.D.M., 1999, n° 1, p. 59.
1732 PANDO (A.). « imposition des Français nés à Monaco : un bras de fer s’engage avec Bercy », L.P.A., 27
avril 2010, n°83, p. 3.
1733 Roger-Louis BIANCHINI, Monaco Une affaire qui tourne, Paris, Ed. Seuil 1992, p.72
14 LOUIT (C.), « Les relations fiscales franco-monégasques : le droit du plus fort », R.D.F., n°12, 20 mars
2014, p. 4.
406
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
du traité de 1963. Faute de pourvoi, cette décision devenue définitive a longtemps laissé
1 1 : 11735
planer un doute sur le sort réservé aux contribuables concernés
. Pour passer outre, le 6
avril 2010, l’administration fiscale a fait suivre une instruction affirmant que cette
jurisprudence est de portée limitée car applicable aux seuls binationaux depuis la naissance,
excipant le fait que la Cour avait souligné que le requérant était franco-italien'”°. Sans tarder,
celle-ci fit l’objet d’un recours en excès de pouvoir qui déboucha sur une décision du Conseil
1737
. Un autre
d’État du 2 novembre 2011 confirmant la position de l’administration fiscale
arrêt du Conseil du 1% février 2012'”* est venu mettre fin à tous les recours contre
l’instruction administrative en confirmant la décision de 2011. Il faisait suite à une décision
de la Cour Administrative d’Appel de Marseille du 25 septembre 2012 qui confirmait que la
lecture de la convention franco-monégasque par le Conseil d’État ne portait pas atteinte au
principe de non-discrimination posé par la Convention Européenne des droits de
1739
l’Homme ””. Depuis, le 11 avril 2014, le Conseil d’Etat a rendu un arrêt qui exonère les
français nés en Principauté et n’ayant pas matériellement procédé à un transfert de leur
PE , 1740
domicile à Monaco
. En l’état actuel de la jurisprudence, bien que celle-ci n’ait pas toujours
été constante, la Principauté reste un micro-État fiscalement attractif, tout comme ceux qui
ont fait le choix de mettre en place un impôt sur le revenu (ID).
II. Une faible imposition
572. Contrairement aux autres micro-États, les Principautés de Liechtenstein et d’Andorre,
ainsi que la République de Saint-Marin ont voulu instituer un impôt direct sur le revenu des
personnes physiques'"*! mais avec des taux faibles. Saint-Marin a introduit dans sa législation
l’impôt général sur le revenu par une loi du 13 octobre 1984, le Liechtenstein avec la révision
de son système fiscal par la loi du 23 septembre 2010 entrée en vigueur le 1“ janvier 2011 et
Andorre plus récemment par une loi du 25 avril 2014 applicable à partir du 1” janvier 2015.
17° Surtout que cette décision fait suite à un avis du conseil d’État qui rendait non imposable la CSG aux
résidents français de Monaco. C/ CONSEIL D'ÉTAT, 8°" et 3°" sous-sections réunies, avis, 10 novembre
2004, (N°268853) et un arrêt de cette même juridiction qui affirmait que toute preuve était recevable pour
justifier de sa résidence en Principauté et non uniquement le certificat de domicile, C/ CONSEIL D’ETAT, 8
et 3°™ sous-sections réunies, 5 octobre 2007, (N°292388).
17% LOUIT (C.), « Les relations fiscales franco-monégasques : le droit du plus fort », R.D.F., n°12, 20 mars
2014, p. 4.
137 CONSEIL D'ÉTAT, 8°" et 3°" sous-sections réunies, 2 novembre 2011, (N°340438)
178 CONSEIL D'ÉTAT, 8°" et 3°" sous-sections réunies, 1” février 2012, (N°340866).
19 COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL de Marseille, 25 septembre 2012, (N°11MA03884).
1% CONSEIL D’ETAT, 3°, 8 9¥™ et 10°" sous-sections réunies, 11 avril 2014, (N°362237).
1741 Ces informations se trouvent dans un rapport du sénat sur Andorre. Cf, SÉNAT, « Projet de loi autorisant
l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale », Rapport N°620 (2009-2010)
de M. Adrien GOUTEYRON, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2010.
407
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Les trois Etats font la différence entre les personnes résidentes qui séjournent sur leur
territoire de façon permanente pour exercer une activité professionnelle lucrative et les
1742
personnes non-résidentes qui touchent des revenus de source nationale De cette
distinction découle une base d’imposition constituée sur les revenus nets.
573. Le calcul de l’impôt. — Dans les trois États, les personnes physiques résidentes sont
imposées sur l’ensemble de leurs revenus mondiaux (un chiffrage en est calculé)”. Les
personnes non résidentes sont quant à elles imposables en raison de leurs revenus de source
locale!”**. Saint-Marin impose aux résidents de déclarer leurs revenus d’origine étrangère
même s’ils sont exonérés : bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles,
bénéfices non commerciaux, salaires et pensions, revenus fonciers ou de capitaux mobiliers et
toute autre ressource. Les trois législations permettent de déduire du revenu global un certain
nombre de dépenses, notamment en matière de cotisations de sécurité sociale, de dépenses
médicales, de pensions alimentaires, de primes d'assurance vie, de frais de scolarité et
1745
autres L’imposition au Liechtenstein a cette particularité d’être faite «post
1746 11747
numerando » et de prendre les recettes de l’ensemble du foyer familial ’’, que les
personnes soient mariées ou en concubinage. Pour ce qui est de l’imposition sur les salaires,
1748
l’imposition sur les revenus est soumis à une retenue à la source ’. Les sommes prélevées
viennent en déduction de l’impôt sur le revenu dont le contribuable aura à s’acquitter. Au
Liechtenstein, une retenue à la source de 4% est prévue sur les dividendes et les intérêts! "*.
Quant à la République de Saint-Marin, elle a mis en place une retenue à la source libératoire
selon les revenus : 0% sur les dividendes et les plus values mobilières, 11% sur le montant des
intérêts, 15% sur les redevances, 15% sur les prestations du travail indépendant. En
TP URL : www2.deloitte.com, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
P® La législation du Liechtenstein ne prend pas en compte dans le calcul du revenu mondial, les profits des
affaires réalisées à l’étranger, des filiales étrangères et de biens immobiliers à l'étranger.
PM L. liech., 23 septembre 2010, sur la fiscalité, art. 6 ; L. sm. n°166, sur l’imposition générale sur les revenus,
16 déc. 2013, art. 10.
1 La Principauté de Liechtenstein prend en compte tous les revenus, du travail, d’immeubles situés au
Liechtenstein et les bénéfices d’entreprises. La législation andorrane s'applique aux revenus du travail, à toutes
les activités économiques, aux revenus mobiliers, immobiliers ainsi qu’aux plus-values mobilières. Flle exonère
néanmoins, un certain nombre de revenus parmi lesquels figurent, les pensions alimentaires, les bourses
étudiantes et les prestations sociales.
1° Dit également, rente payable à terme échu, c’est-à-dire que l’intérêt de la rente est payable à la fin d’une
période donnée.
V# Ibid, art. 8.
118 LEHMANN (C.) et BECK (P.), « Le système fiscal de la Principauté de Liechtenstein », Der Schweizer
treuhänder, mars, 2007, p. 190.
17% Ne sont pas touchés par cette disposition, les intérêts relatifs aux prêts d’une durée inférieure ou égale à deux
ans ou aux prêts n’excédant pas 50.000 francs suisses.
408
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
Principauté d’ Andorre, les non-résidents sont taxés sous forme d’une retenue à la source au
1750
taux de 10% sur tous leurs revenus locaux .
574. Le barème d’imposition. — Au Liechtenstein, le barème appliqué au revenu global du
foyer fiscal comprend vingt tranches à partir de 20.000 francs suisses et augmente d’une
tranche tous les 10.000 francs. Les taux appliqués sont variables. Pour les couples mariés 1ls
sont de 2,88% à partir de 20.000 francs suisses jusqu’à 18% au delà de 210.000 francs. Pour
les personnes non mariées, les taux sont différents commençant à 4,5% à partir de 20.000
francs suisses et jusqu’à 18% au delà de 210.000 francs”. La Principauté plafonne
l’imposition des personnes physiques à un taux d’imposition global dont le maximum ne peut
dépasser 24,4%. — En République de Saint-Marin, la fiscalité sur les revenus répond à un
barème progressif avec un système de huit tranches‘? dont les taux varient selon la
législation entre 12% et 50%. — De même qu’en Andorre, les revenus inférieurs à 24 000 €
annuels sont non imposables. Ils le deviennent au-delà de ce montant avec un taux de 5%
entre 24 000 € et 40 000 € et 10% au delà de 40 000 €”.
575. L’imposition au forfait. — Les ressortissants étrangers, résidents du Liechtenstein qui
ne perçoivent que des revenus de sources étrangères et qui n’exercent aucune activité
lucrative sur le territoire de la Principauté peuvent demander à être imposés sur un montant
17° La loi andorrane exonère les revenus du capital mobilier, les contrats d’achat/vente international de
marchandises, ainsi que les salaires et traitements des travailleurs non-résidents rattachés à la caisse andorrane de
sécurité sociale. C/, ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre
le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les
doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par
François ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 13.
1°! Informations contenues dans un rapport du Sénat faisant une étude comparative avec la Principauté
d’Andorre. Cf, SÉNAT, « Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en
matière fiscale », Rapport n° 620 (2009-2010) de M. Adrien GOUTEYRON, fait au nom de la commission des
finances, déposé le 7 juillet 2010.
1% Le barème d’imposition pour 2014 est le suivant :
- jusqu’à 9296,22 €, imposé à 12 %
- de 9296,23 € à 15,493.71 €, imposé à 17 %
- de 15493,72 € à 25822,84 €, imposé à 23 %
- de 25822,85 € à 46481,12 €, imposé à 29 %
- de 46481,13 € à 87797,67 €, imposé à 35 %
- de 87797,68 € à 154,937.07 €, imposé à 40 %
- de 154,937.08 € à 232,405.60 €, imposé à 45 %
à partir de 232,405.61 €, imposé à 50 %
1753 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par François
ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 13.
409
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
forfaitaire prenant en considération les dépenses de la vie courante. La base imposable prise
en compte pour le calcul de l’impôt est cinq fois le montant des loyers annuels ou de la valeur
locative de la résidence principale du contribuable, sinon égale à trois fois le montant du «
prix de pension » payé pour son hébergement et celui de sa famille dans un établissement
hôtelier. Cette base imposable est soumise au calcul d’un impôt forfaitaire qui se substitue à
l’impôt sur le revenu d’État et aux contributions municipales. — Les personnes non-résidentes
1754
f
se voient appliquer un autre dispositif ”. En vertu d’une convention avec la Suisse en date du
22 juin 1995, les revenus d’activités lucratives des travailleurs frontaliers des deux États ne
1755 , ,
.— L’Andorre accorde à ses résidents
sont imposables que dans leur pays de domiciliation
n’exerçant aucune activité économique et ayant un titre de séjour antérieur au 1°" janvier
2015, une exonération de l’imposition sur le revenu jusqu’en 2018 moyennant le versement
d’une somme forfaitaire de 30 000 € par an! ””*.
576. Bien qu’ayant une fiscalité avantageuse, l’imposition dans les micro-États en matière
d’impôt sur le revenu n’est pas toujours nulle. Nombreux sont les micro-États qui imposent
les revenus des personnes physiques. Etre résident français en Principauté de Monaco rend
imposable à l’impôt sur le revenu en France. De même, être résident en Principautés de
Liechtenstein, d’Andorre et en République de Saint-Marin ne dispense pas d’une imposition
sur le revenu des personnes physiques. En la matière, certains micro-États admettent une
imposition sur la fortune (B).
B. L’impôt sur la fortune
577. La réputation de bienveillance des micro-États en matière de gestion de patrimoines et
notamment de fortunes n’a pourtant pas empêché certains d’entre eux d’établir un impôt sur la
fortune.
578. L’imposition des Français de Monaco. — La législation monégasque ne prévoit aucune
imposition sur la fortune mais concède à la France, comme elle le fait pour l’impôt sur le
revenu, un droit d’imposition de ses ressortissants français. En 1989, lors de l’entrée en
174 CONFÉRENCE SUISSE DES IMPÔTS, /’imposition à la source, Bernes, Division études et supports, 2009,
p. 48.
7° On entend par travailleurs frontaliers, ceux qui font le trajet tous les jours.
173 ASSEMBLEE NATIONALE, projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par François
ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 13.
410
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
vigueur de l’impôt sur les grandes fortunes en France, celui-ci n’était pas prévu dans la
convention fiscale franco-monégasque. Pendant près de quatorze ans, les contribuables
français vivant à Monaco ont bénéficié d’une absence d’imposition à l’IS.F. Un avenant
signé le 26 mai 2003!” est arrivé à juguler l’évasion fiscale des plus aisés en stipulant que :
« Les personnes physiques de nationalité française qui ont transporté à Monaco leur domicile
ou leur résidence à compter du ler janvier 1989 sont assujetties à l’impôt sur la fortune à
compter du Ier janvier 2002 dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile ou
leur résidence en France »'”®. La Cour de Cassation renforce ce dispositif fiscal
rétroactivement en précisant dans un arrêt en date du 26 octobre 2010!” que celui-ci : « n'est
pas discriminatoire et est fondé sur un motif d'intérêt général afin d'éviter l'évasion fiscale ».
Cet arrêt a été renforcé par une décision du 15 janvier 2015 de la Cour Européenne des Droits
de l’Homme réunie en grande chambre qui confirme l’absence de violation de l’article 1°" du
protocole n° 1 (protection de la propriété) de la convention européenne des droits de l’homme
1760
seul ou combiné avec l’article 14 (interdiction de discrimination) ”. Par analogie à la
jurisprudence du Conseil d’État quant à l’impôt sur le revenu, il faut comprendre que sont
1761
assujettis à l’ISF tous les Français nés en Principauté après le 1°” janvier 1989 ° . Cette
exception au droit monégasque permet d’appliquer à Monaco un impôt étranger. C’est toute la
res . A . Co. . . A . 1762
différence avec l’impôt sur la fortune liechtensteinois qui est un impôt national °“.
579. L’impôt sur la fortune liechtensteinois. — Au Liechtenstein les personnes physiques
sont imposées selon une combinaison constituée de l’impôt sur le revenu et sur la fortune. Les
. . , >. _ . 1763 .
revenus imposables de ces personnes sont imposés sous forme d’imposition unique ”” qui
touche tous les contribuables résidents du Liechtenstein et prend en compte l’ensemble de
leur patrimoine (biens immobiliers, valeurs mobilières). Comme pour l’impôt sur les
137 Décret n°2005-1078 du 23 août 2005 portant publication de l'avenant à la convention fiscale entre le
Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime de Monaco, signée à
Paris le 18 mai 1963 et modifiée par l'avenant du 25 juin 1969.
178 Convention fiscale franco-monégasque, 18 mai 1963, art. 7, al. 3.
17° Cour Cassation, com, 26 octobre 2010, n° 09-15.044
1769 COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME, 15 janvier 2015, Arnaud et autres “/ France, (N°
36918/11), (N° 36963/11), (N°36967/11), (N°36969/11), (N° 36970/11), (N° 36971/11).
781 LOUIT (C.), « Les relations fiscales franco-monégasques : le droit du plus fort », R.D.F., n°12, 20 mars
2014, p. 7.
1762 Cet impôt est comparable à l’impôt sur la fortune mis en œuvre dans certains cantons suisses.
17° MARXER (R.) et HILTY (P.). « Attrayante et compatible — La nouvelle législation fiscale au
Liechtenstein », Ed. Trex l'expert fiduciaire, Suisse, 2013, CF, URL : www.trex.ch, [dernièrement consulté le 26
juin 2015].
411
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1764
1
revenus, l’impôt sur la fortune retient l’ensemble du foyer familia pour assiette fiscale et
1765
s’effectue « post numerando » ’’. Les sommes versées au titre de l’impôt sur le revenu
1766 2.8
. Le rendement de la fortune est exonéré
viennent en déduction de l’impôt sur la fortune
alors que les gains de capitaux ne le sont pas. Le taux d’imposition est variable et se situe
entre 1,62% et 8,51%! 7,
580. Dans les micro-Etats, la fiscalité sur les personnes est quasi-nulle sinon nulle, ce qui fait
de ces États des lieux réputés pour leur faible taux d’imposition sur les personnes. Leur
notoriété s’est faite sur ce type d’impôt. Par contre, c’est l’imposition sur les sociétés qui
particularise les micro-Etats en tant que places financières mondiales majeures (§2).
$2 L’imposition des personnes morales
581. Une législation fiscale variable prévaut dans les micro-États tenant surtout à des choix
politiques, financiers et budgétaires. L’imposition des personnes morales est la principale
source d’attractivité des micro-États. L’enregistrement d’entreprises à capitaux étrangers
donne lieu à une application de régimes d’imposition préférentiels.
582. L’imposition sur les sociétés au Liechtenstein. — La législation du Liechtenstein en
matière d’imposition sur les sociétés fait la distinction entre sociétés résidentes et non-
résidentes. Elle considère comme société résidente, une société dont le siège social, le siège
de direction effectif ou l’existence d’une exploitation est situé en Principauté'"°*. — Celle-ci
est alors imposée sur son revenu mondial y compris sur les revenus de ses succursales à
l’étranger, à l'exception des bénéfices provenant de filiales étrangères et de biens immobiliers
étrangers. Les plus-values immobilières de sources liechtensteinoises sont exonérées dans la
mesure où elles sont imposées sur les plus-values immobilières. Les sociétés non-résidentes
ne sont pas imposables au Liechtenstein, exception faite pour les revenus de leurs succursales
en Principauté. — Depuis la nouvelle loi fiscale du 23 septembre 2010 entrée en vigueur le 1°"
164 Toute personne physique qui a son domicile au Liechtenstein ou sa résidence en Principauté pour l’exercice
d’une activité professionnelle. Les personnes morales peuvent être assujetties à cet impôt si elles ne paient pas
d'impôt sur les sociétés et qu’elles ont leur siège en Principauté.
V7 Dit également, rente payable à terme échu, c’est-à-dire que l’intérêt de la rente est payable à la fin d’une
période donnée.
7766 La législation liechtensteinoise permet la déduction de certaines dettes ainsi que certains abattements
personnels. Tout comme l'impôt sur le revenu, l’imposition se fait à la source et est « post numerando »
7 LEHMANN (C.) et BECK (P.), « Le système fiscal de la Principauté de Liechtenstein », Der Schweizer
treuhänder, mars, 2007, p. 190.
78 HESS (J.). NICOLAI (F.), « international tax, Liechtenstein Highlights 2013 », Londres, Ed. Deloitte, 2013.
Cf, URL : www2.deloitte.com, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
412
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
janvier 2011, toutes les entreprises et les établissements stables domiciliés au Liechtenstein ne
sont plus soumis à l’impôt sur le capital mais à l’impôt sur les bénéfices, en complément de
celui sur les plus-values immobilières! ”°’. Suivant l’exemple de la Suisse, la Principauté avait
voté une loi fiscale qui permettait aux sociétés holding et aux sociétés de siège de bénéficier
d’une imposition privilégiée ""° sur le capital. Depuis la réforme de 2011, afin de respecter les
accords EEE et pour ne pas être sous le coup des interdictions aux aides financières d’État, la
1771
1
Principauté de Liechtenstein a mis fin à ce régime spécial ‘’. Ce dispositif est resté en
vigueur jusqu’au 31 décembre 2013. A partir du 1° janvier 2014, toutes les personnes morales
sont soumises au régime d’imposition ordinaire sauf celles reconnues comme structures
1772
patrimoniales privées ‘’“. Le taux de l’impôt sur les bénéfices est fixé uniformément à 12,5%
1773
. Toutes les
du résultat net des bénéfices, quel qu’en soient le montant et les versements
sociétés sont également soumises à une imposition minimale sur les bénéfices qui est de 1.200
francs suisses, imputable sur l’impôt sur les bénéfices et prélevée sur la base du résultat net
: 1774
imposable
. De plus, il contraint ces dernières à tenir une comptabilité privée et à faire une
déclaration fiscale annuelle. Sont exonérés de cette fiscalité les portefeuilles d’actions et de
participations dans les sociétés filiales, les revenus générés par des biens immobiliers à
l’étranger, et les résultats des établissements stables à l’étranger. Les trusts ne relèvent pas de
cette législation fiscale! "”.
583. L’imposition sur les sociétés à Saint-Marin. — De façon comparable, la République de
Saint-Marin applique un impôt sur les sociétés. Il concerne à la fois les sociétés résidentes'’’
sur leur revenu mondial et les sociétés non résidentes sur leur revenu national. Lorsque les
sociétés non résidentes ne disposent pas d’établissement stable, elles sont soumises à une
x 1 4 : COOL 1777
retenue a la source libératoire avec un taux différent selon les sources de revenus '''. Quant
7% FRICK (R.), « Le nouveau droit fiscal au Liechtenstein », Aeulestrasse, Liechtenstein, Bul. 4.7.U., n° 22,
avr. 2011, p. 1.
17 SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Ed. Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 151.
V7URL : www.atu.li, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
7? Les structures patrimoniales privées sont soumises à l’impôt minimal de 1.200 francs suisses. Elles doivent
néanmoins apporter la preuve qu’elles n’ont pas d’activités économiques.
PP Les produits des participations et les bénéfices sur les participations sont exclus du champ de l’impôt, et les
reports de pertes sont utilisables de manière illimitée. En outre, la déduction des intérêts sur les fonds propres a
été introduite.
111 est notamment imputable aussi longtemps que l’entreprise n’est pas soumise à l’impôt sur les sociétés pour
des raisons liées à ses pertes.
7 URL : www.apexinternational.ch, [dernièrement consulté le 26 juin 2015].
1776 Les résidents sont ceux qui, sur la période d'imposition ont leur siège social ou d'administration à Saint-
Marin.
171 Ce taux varie en fonction des sources de revenus :
413
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
aux autres, elles sont imposées sur les bénéfices des sociétés à un taux légal fixé à 17%.
Depuis 2010, ce taux est applicable également aux banques et aux institutions financières.
Toutes les recettes collectées par les personnes morales sont considérées comme des revenus
d’entreprise. Le montant imposable est le bénéfice résultant des états financiers ajustés pour
tenir compte de l'évolution de la taxe prévue par la loi. Sont exonérés d'impôt, les dividendes
et les gains en capital provenant de la vente d'actions ou d'autres instruments financiers
1778
détenus au moins 1 an (exonération de la participation) ‘’’ et les dividendes versés à une
société résidente, alors que sont imposés les dividendes étrangers versés à une société
nationale. Dans ce dernier cas, un crédit d’impôt peut être mis en place à concurrence du
montant de l’impôt saint-marinais correspondant au rapport entre les revenus étrangers et les
revenus totaux.
584. L’impôt sur les sociétés à Andorre. — Jusqu’en 2010, la Principauté d’Andorre ne
disposait d’aucun impôt sur les sociétés. Sa législation était fondée sur un ensemble d’impôts
indirects touchant les importations, les exportations et certains services rendus par les
entreprises et les professions libérales. Depuis le 29 décembre 2010, elle s’est dotée d’un
impôt sur les sociétés applicable au 1°” janvier 2012. Cet impôt est destiné aux sociétés et aux
1779
organismes publics et parapublics ’. Les sociétés résidentes sont celles qui ont leur siège
1780
social ou leur siège de direction en Andorre =. Le Conseil Général, les Communes, le
gouvernement, les fondations, les Églises et les syndicats ne sont pas soumis à cette loi. De
même pour les établissements stables de sociétés andorranes résidentes à l’étranger lorsque
1781
ceux-ci payent l’impôt de l’Etat de résidence “. — L’imposition est basée sur le montant des
1782
revenus au cours de la période considérée ““. Le taux d’imposition sur les bénéfices est de
- 0 % pour les dividendes et les plus-values mobilières ;
- 11 % pour les intérêts (en général) ;
- 15 % pour les redevances ;
- 15 % pour les prestations de travail indépendant.
178 L'application de l'exemption de participation n'est pas subordonnée à la possession d'un pourcentage
minimum de participation. Cf, décret n°172, 26 oct. 2010, art. 3. Pour les participations dans l’immobilier, les
plus-values sont exonérées à concurrence de 50 %. Il s'agit d'un régime particulièrement favorable pour les
entreprises nouvellement créées qui bénéficient pendant cing ans de la base d'imposition réduite.
PP L. and. n° 95/2010, 29 déc. 2010, sur l’imposition des sociétés, art. 6.
0 Ibid. art. 7.
1781 ASSEMBLEE NATIONALE, projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République francaise et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles
impositions et de prévenir ’évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par François
ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 12.
82 Ibid. art. 9.
414
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1783
5% la première année puis de 10% les années suivantes ”. Les sociétés holdings sont
imposées sur leurs bénéfices à hauteur de 2%.
585. Le cas particulier de Monaco. — Avant 1963, les sociétés immatriculées à Monaco
réalisant l’essentiel de leur chiffre d’affaires à l’étranger jouissaient d’un régime fiscal très
avantageux. Celles-ci n’étant plus soumises à l’impôt sur les bénéfices - hormis une taxe qui
pouvait être considérée comme dérisoire - il devenait nécessaire pour la France de mettre fin à
un avantage fiscal faussant les règles de la concurrence. Le code des taxes sur le chiffre
d’affaires de la Principauté de Monaco dispose dans son article préliminaire que : « La
convention fiscale franco-monégasque du 18 Mai 1963 rendue exécutoire par l'Ordonnance
Souveraine n° 3037 du 19 Août 1963 prévoit, en son article 15, que les taxes sur le chiffre
d'affaires sont appliquées dans la Principauté sur les mêmes bases et aux mêmes tarifs qu'en
France ». Par cette convention fiscale, la France est parvenue à mettre fin à la concurrence
déloyale des entreprises immatriculées à Monaco et réalisant l’essentiel de leur chiffre
d’affaires en France. Elle permet en même temps à la France de renforcer son dispositif de
lutte contre l’évasion fiscale. — La Principauté de Monaco ne dispose d’aucune imposition
directe sur les entreprises. Elle s’est engagée à instituer l’impôt sur les bénéfices pour les
entreprises qui exercent une activité industrielle ou commerciale et dont le chiffre d’affaires
provient pour 25% au moins, d’opérations faites directement ou par personne interposée en
dehors de Monaco et les sociétés dont l'activité à Monaco consiste à percevoir des revenus sur
des brevets ou des droits de propriété littéraire ou artistique. Celles-ci sont assujetties à un
impôt sur les bénéfices de 33,33 %'”**. Les entreprises qui réalisent plus de 75% de leur
chiffre d’affaires en Principauté, ne sont pas imposables à l’impôt sur les bénéfices. Il faut
noter que l’exercice de ce type d’activité nécessite une autorisation préalable qui ne peut être
délivrée qu’en fonction de garanties avérées et de l’intérêt économique que celles-ci revêtent
pour la Principauté. Malgré les contraintes que constitue cet arsenal fiscal exigé par la France,
la Principauté est toujours très attrayante. Cet impôt sur les bénéfices des sociétés est le seul
impôt direct prélevé par la Principauté. Il ne vise pas une forme particulière de société, mais
la nature des activités et la localisation des opérations. À l’instar de l’impôt sur les sociétés en
France, l’imposition sur les bénéfices réduits s’élève à 33,33%. L’article S du traité fiscal
franco-monégasque crée une assiette d’imposition progressive, évoluant en fonction de la
1783 .
Ibid. art. 41.
178! PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A.), La Principauté de Monaco, (rapport parlementaire), Assemblée
Nationale, n°2311, 2000, 2 t., t.IL, p. 39.
415
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
longévité de la société!"*. Au cours de la 4°™ année d’imposition, le traité met en place une
commission composée d’un nombre égal de délégués des deux gouvernements. Cette dernière
est chargée d’apprécier les conséquences sur l’activité de l’entreprise d’un passage de 35% à
40% lors de la quatrième année d’activité. On peut y voir l’influence de la France qui souhaite
que les sociétés monégasques ne jouissent pas d’un régime de faveur injustifié. La Principauté
de Monaco est un cas particulier de petit État européen qui au delà des conventions passées
avec la France pour pallier ses besoins vitaux, s’est vue directement limitée dans ses
prérogatives de souveraineté par d’autres traités. C’est ce qui explique qu’il soit le seul micro-
État à avoir été obligé de clarifier sa situation vis-à-vis d’une autre puissance en prenant
l’engagement bilatéral de fixer un impôt sur les sociétés dont le contentieux, le recouvrement
et le produit reviennent intégralement à son administration : « Le Gouvernement de S.A.S. le
Prince de Monaco s'engage à instituer dans la Principauté un impôt sur les bénéfices réalisés
à partir du ler janvier 1963 par les entreprises visées à l'article 2 ci-après. (…).
L'établissement, le recouvrement et le contentieux de cet impôt sont de la compétence
exclusive de l'administration monégasque. Le produit dudit impôt est intégralement acquis au
; aa 1786
Trésor prmcier » .
Cette stipulation est a interpréter a la lumière du droit fiscal
monégasque en matière d’imposition sur le revenu des personnes, son absence d’imposition
étant certainement à l’origine de cette disposition. Avant 1963, les sociétés immatriculées à
Monaco réalisant l’essentiel de leur chiffre d’affaires à l’étranger jouissaient d’un régime
fiscal trés favorable. Ne payant pas d’impôt sur les bénéfices et la taxe pouvant être
considérée comme dérisoire, il devenait nécessaire pour la France de mettre fin à un avantage
fiscal faussant toute concurrence.
586. Il est pertinent de savoir nuancer l’argument selon lequel l’imposition sur les sociétés
dans les micro-États est à l’origine de leur attractivité fiscale en raison des faibles taux
pratiqués. La plupart de ces États tirent avantage de leurs régimes fiscaux préférentiels, même
si Monaco est conditionnée aux accords qu’elle a signés avec la France qui ne l’autorisent pas
178 Source, site internet du gouvernement monégasque : URL : www.gouv.me, [dernièrement consulté le 26 juin
2015]. Les entreprises, créées en Principauté, entrant dans le champ de l’impôt sur les bénéfices et développant
une activité réellement nouvelle sont exonérées de cet impôt pendant une période de deux années et bénéficient
d’un régime de faveur pendant les trois années suivantes. Lors de la création de l’entreprise :
17 et 2°" année pas d'impôt sur les bénéfices.
3°"° année : l'impôt est calculé sur 25 % des bénéfices réduits
année : l'impôt est calculé sur 50 % des bénéfices réduits
année : l'impôt est calculé sur 75 % des bénéfices réduits
année : l'impôt est calculé sur 100 % des bénéfices réduits.
1786 Convention fiscale entre la France et Monaco, 18 mai 1963, art. 1°.
4ème
sème
gème
416
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
à concurrencer le régime fiscal français. Cependant, les micro-Etats bénéficient de régimes
fiscaux singuliers qui les rendent parmi les plus attractifs à l’échelle européenne et qui ne
peuvent être étudiés qu’à la lumière de leur droit des sociétés (SECTION2).
SECTION 2. Un droit des sociétés avantageux
587. Les législations sur les sociétés dans les micro-Etats sont disparates et procurent à la
fois des avantages comparables et différents. Tout repose sur une législation en matière de
droit des sociétés, fondée sur des structures juridiques de domiciliation ($1), mais également
sur des mécanismes juridiques privilégiés ($2).
§1 Des structures juridiques de domiciliation (sociétés offshores)
588. Les sociétés de domiciliation permettent aux actionnaires d’échapper à l’imposition
établie dans le lieu où elles exercent leurs activités (A). Leur forme sociale est essentiellement
celle de sociétés par actions, de type SA et SARL (B).
A. L’intérêt des sociétés offshores
589. La domiciliation. — La domiciliation est le lieu d’enregistrement du siège social d’une
société, à ne pas confondre avec le lieu d’activité de l’entreprise. Il en découle l’adresse
fiscale et juridique de la personne morale. Les sociétés de domiciliation ne sont rien d’autre
que des sociétés de droit commun, avec un fonctionnement juridique analogue à ce qui existe
dans la plupart des pays occidentaux. La différence tient au fait qu’enregistrées dans les
micro-États, ces sociétés jouissent d’un régime juridique plus avantageux, tant en matière
fiscale que sociétaire. L'entreprise se voit détentrice d’une adresse postale différente du lieu
où elle exerce réellement son activité. On parle alors de « boîte aux lettres» ou de locaux
inoccupés, voire fictifs. L’enregistrement d’une société offshore est tout à fait légal. Pour
domicilier une société dans les micro-États, il suffit de répondre aux conditions
d’enregistrement et d’avoir son siège social sur le territoire du micro-États'“’. La SA et la
SARL sont les formes sociétaires les plus utilisées pour ce type de pratique, elles sont
semblables à celles qui existent dans tous les pays d’Europe. Ces sociétés sont considérées
comme des sociétés extraterritoriales dès lors qu’immatriculées dans un micro-État. Elles
exercent l’essentiel de leur activité économique sur le territoire d’un autre État. La plupart des
micro-États acceptent que la société soit gérée depuis l’étranger mais impose sur place un
représentant légal de l’actionnaire qui, en droit anglo-saxon, s’appelle un « nominee
787 L. and, n° 20/2007, 18 octobre 2007, sur les sociétés anonymes et à responsabilité limitée, art. 4.
417
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
director » ou un « nominee shareholder ». C’est souvent une personne morale qui représente
l’actionnaire sur le territoire de l’État et facilite la constitution et la gestion de la société de
domiciliation. Ces représentants sont souvent des cabinets d’avocats ou des sociétés
fiduciaires!”** dont l’activité est liée à la constitution de firmes. Les sociétés de domiciliation
accordent aux actionnaires des avantages qu’ils ne pourraient obtenir dans les pays où elles
réalisent l’essentiel de leurs activités commerciales. Leurs actionnaires recherchent en
premier lieu des assurances sur la préservation de leurs informations bancaires, une
comptabilité allégée, et une fiscalité peu élevée. La domiciliation d’entreprise concerne
d’abord des structures avec un capital social important. Les deux formes les plus couramment
utilisées en matière de commerce international sont les sociétés anonymes et les sociétés à
responsabilités limitées (B).
B. L’établissement de SA et SARL dans les micro-États.
590. En règle générale, la SA et la SARL ont un objet social qui peut être de nature
commerciale ou civile, excepté à Monaco où la SARL ne peut avoir qu’un objet
commercial". Le capital social de la SA est divisé en actions alors que celui de la SARL est
divisé en participations. La responsabilité des actionnaires de SA et de SARL est limitée au
montant de leurs apports °°.
591. Les fondements juridiques. — Étant des sociétés de capitaux, il est normal que la
plupart des dispositions applicables à la SA le soient également à la SARL. C’est pourquoi
certains micro-États ont adopté un texte commun pour les deux formes de société, avec des
dispositions communes. Leurs différences relèvent principalement du nombre d’associés, du
montant du capital social, de la nature des apports, du statut social, de la qualité des
dirigeants, du fonctionnement interne de la structure et du régime fiscal. La Principauté de
Monaco est le seul micro-État à régir les SARL et les SAM” par deux textes différents, l’un
de portée réglementaire selon l’ordonnance souveraine du 5 mars 1895 qui régit les sociétés
1792
anonymes monégasques ‘“ et l’autre de portée légale selon la loi du 26 juillet 1991 applicable
aux SARL, SNC et SCS!”*. Les autres États régissent ces sociétés par des législations
1788 Au Liechtenstein et à Saint-Marin.
178 Les activités financières et d’assurance ne peuvent pas être exercées sous forme de SARL à Monaco.
exception pour les activités de courtage d’assurances.
17° L. and, n° 20/2007, 18 oct. 2007, sur les sociétés anonymes et à responsabilité limitées, art. 19.
191 Société Anonyme Monégasque.
1% Elle régit également les sociétés en commandite par actions.
93 1, mon., n°1.144 du 26 juil. 1991, relative au SARL, SNC et SCS.
418
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
uniques, notamment, au Liechtenstein (la loi sur les personnes et les sociétés du 20 janvier
1926), à Andorre (la loi sur les sociétés du 18 octobre 2007) et à Saint-Marin (la loi sur les
sociétés du 23 février 2006 modifiée par la loi du 7 juin 2010).
592. Le capital social et la nature des apports. — Dans toutes les législations des micro-
États, le capital social doit être intégralement souscrit lors de la constitution de la société’.
La Principauté de Monaco exige pour chaque actionnaire le versement du quart de ses apports
en numéraire'”* lors de la création de la SAM. Le montant minimum du capital social d’une
SA varie selon les législations. Au Liechtenstein, il est de 50.000 francs suisses! ””°
, à Andorre
de 60.000 euros'’’, à Saint-Marin de 77.000 euros pour les SA à actions nominatives et
256.000 euros pour les SA a actions au porteur' > et a Monaco de 150.000 euros’. — Le
montant minimum du capital social d’une SARL est différent de celui de la SA et change
selon les États. Il est de 150.000 euros à Monaco et constitué par des apports en nature ou en
numéraire'“", de 3000 euros en Principauté d’Andorre'“, de 25.500 euros à Saint-Marin'*°”
et 30.000 francs suisses au Liechtenstein. — Les apports en numéraire, en nature et en industrie
sont admissibles dans tous les micro-États. La Principauté de Monaco n’autorise pas les
apports en industrie lors de la formation du capital social d’une SAM“.
593. Les actionnaires et les actions au porteur. — Les actionnaires peuvent être des
personnes physiques ou morales et leur nombre varie selon les micro-Etats. À Andorre et
1804
Saint-Marin, la constitution de SA ou de SARL impose au minimum un actionnaire ““ alors
1805
que Monaco et le Liechtenstein “” en exigent au moins deux, même si par la suite, le droit
liechtensteinois reconnaît que toutes les actions peuvent passer aux mains d’une seule et
1806
même personne “’. En outre, aucun de ces Etats ne limite le nombre d’actionnaires. Ils
peuvent être de toute nationalité et n’ont pas d’obligation de domiciliation sur le territoire
901, sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 16, L. mon., n°1.144 du 26 juil. 1991, art. 5.
17% Ord. souv. du 5 mars 1895, art. 3.
17° Le capital social peut être constitué en euros ou en dollars. Dans ces cas-là, le montant reste inchangé :
50.000 euros et 50.000 dollars.
71, and n° 20/2007, 18 oct. 2007, sur les sociétés anonymes et à responsabilité limitée, art. 15.
98 1. sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 13.
7% Ord. souv. n°13.845 du 6 janv. 1999.
180 Les apports en industrie sont interdits.
1801 L. and, n° 20/2007, 18 oct. 2007, sur les sociétés anonymes et à responsabilité limitée, art. 15.
1802 L. sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 13.
1803 Ce qui n’est pas possible pour les SARL.
1804 [. sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 12, al. 1°.
1805 Code de commerce monégasque, art. 35-1.
1806 SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 37.
419
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
national. À l’exception de certains secteurs spécifiques, la législation andorrane n’accepte une
participation majoritaire dans les sociétés andorranes que pour les citoyens andorrans et les
1807
résidents de longue durée “. — Quant aux actions au porteur, elles font l’objet de législations
différentes suivant les micro-États. Pour les entreprises qui en sont dotées, Andorre ne les
autorise plus depuis 1983, date de commencement d’une période transitoire visant à les
1808
interdire définitivement au bout de 20 ans ” ’. Monaco ne les tolère pas davantage, sauf pour
141 L A4 2 L z 1809 ; :
les sociétés monégasques cotées sur les marchés étrangers™ . Seules, le Liechtenstein et
Saint-Marin admettent encore les actions au porteur.
594. La constitution de société. — La constitution des statuts fait l’objet d’une procédure
spécifique liée à certaines autorisations selon les États. Tous les micro-États exigent que les
statuts soient certifiés par un notaire et fassent l’objet d’une autorisation gouvernementale
avant toute inscription au registre des entreprises de l’État concerné. — A Monaco, chaque
personne souhaitant exercer une activité dans le cadre d’une société de capitaux doit remplir
1810 1811
des formalités différentes ” . La constitution d’une SAM nécessite que les statuts ” soient
1812
certifiés par actes notariés et fassent l’objet d’une autorisation administrative
1813
d’exercice “”. Lorsque la personne constituant la société est de nationalité monégasque, une
. , . 1814 3 . . . Co, ,
simple déclaration suffit “ ’. A l’inverse lorsque celle-ci est de nationalité étrangère, une
1815
autorisation administrative du Ministre d’Etat est nécessaire ” ’. La création d’une SARL est
. ~ . : 04 ; 41816
moins formelle. Ses statuts peuvent être faits par acte sous seing privé ou par acte notarié ” ’.
Tout comme pour la SAM, elle doit être enregistrée au registre du commerce et de l’industrie
187 O.C.D.E. Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase | cadre légal et réglementaire pour la Principauté d’Andorre, (Rapport), 12
septembre 2011, p. 17.
1808 Les informations complètes des 18 entreprises possédant toujours des actions émises avant 1983 sont
disponibles. Ces actions au porteur doivent être converties en action nominative. Le gouvernement andorran
s’est assuré qu’elles ne puissent plus faire d’affaires, à l’exception de deux d’entre elles fortement poussées à
s’inscrire au registre des sociétés afin de connaître l’identité des actionnaires.
180 Il n’existe que deux sociétés monégasques admises aux négociations sur le marché français.
1819 Cela concerne les sociétés anonymes monégasques, les sociétés en commandite par actions et les sociétés à
responsabilité limitée, Cf, O.C.D.F., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des
fins fiscales, rapport d’examen par les pairs, phase 1! cadre légal et réglementaire pour la Principauté de
Monaco, (Rapport), septembre 2010, p. 22.
181! La Principauté de Monaco oblige le recours à un notaire pour que l’établissement des statuts se fasse par acte
authentique et la déclaration de souscription et de versement du capital par acte notarié.
182 L'établissement des statuts doit se faire par acte notarié ainsi que la déclaration de souscription et de
versement du capital. Cf, Ord. souv. du 5 mars 1895, art. 2.
1813 Cette autorisation est délivrée par le Ministre d’État en application de l’ordonnance souveraine du 5 mars
1895 pour les SA et SCA, de la loi mon. n° 1.144 du 26 juil. 1991 pour les SARL.
154 L. mon, n°1.144 du 26 juil. 1991, art. 4, al. 3.
1815 Ibid, art. 5.
1816 Ces derniers doivent être enregistrés auprès du bureau de l’enregistrement à la direction des services fiscaux
monégasques.
420
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1817
de Monaco “ ’. — En Principauté d’Andorre, l’enregistrement se fait au registre des sociétés
qui dépend du ministère de l’économie. Les succursales des sociétés étrangères doivent être
. . , . . . z 1818
immatriculées au registre des investissements étrangers ” ”.
Toutes les entreprises ont
l’obligation de tenir à jour un registre des actionnaires et d’inclure dans leurs comptes annuels
les noms des actionnaires qui possèdent plus de 10% des parts sociales — En République de
Saint-Marin et en Principauté de Liechtenstein, les exigences de création des entreprises sont
comparables. Dans ces deux États comme ailleurs, les statuts de la société sont certifiés par
acte notarié et leur enregistrement se fait auprès du registre public au Liechtenstein ou du
registre des sociétés à Saint-Marin après autorisation gouvernementale du Congrès d’État
saint-marinais.
595. Les assemblées générales des actionnaires. — L'assemblée générale des actionnaires
est l’organe délibérant dans les SA et les SARL, quel que soit leur régime juridique. Flle élit
le conseil d’administration!*"?
, approuve le rapport de gestion, fixe les dividendes et modifie
les statuts. Elle se réunit une fois par an. Les administrateurs ont l’obligation de convoquer
deux types d’assemblée générale :
- Les assemblées générales ordinaires qui approuvent les comptes annuels de la société et
ne peuvent se réunir que si elles sont composées d’un nombre d’actionnaires représentant
1820 1821
le quart du capital social à Monaco, la moitié à Saint-Marin ~~ et le tiers à Andorre
Les statuts peuvent indiquer des conditions de quorum différentes'**?.
- Les assemblées générales extraordinaires qui votent les changements de statuts, la
modification de la forme juridique de la société, la dénomination sociale, les
augmentations de capital, etc. Ces dernières ne peuvent être convoquées que si elles sont
constituées d’un nombre d’actionnaires représentant au moins la moitié du capital social.
Selon les législations, cette distinction n’est pas intangible, comme en témoignent les
législations de la République de Saint-Marin et de la Principauté d’Andorre qui accordent ces
pouvoirs à l’assemblée ordinaire. Cette dernière peut revoir les statuts de l’entreprise avec des
1517 L. mon. n° 721, 27 décembre 1961 renforcée par l’ordonnance souveraine n° 2.853 du 22 juin 1962 impose
aux personnes morales réputées commerçantes de s’immatriculer au répertoire du commerce et de l’industrie.
1818 L. and, n° 20/2007, 18 octobre 2007, sur les sociétés anonymes et à responsabilité limitée, art. 5.
1819 L. sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 49.
1820 Ibid, art. 43.
181 La législation andorrane dispose que les décisions sont prises à la majorité du capital présent à condition,
qu’un tiers du capital social soit représenté.
1822 L, sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 44.
421
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1823
conditions de quorum variables selon l’objet de l’assemblée “’. La législation d’Andorre
impose une représentation d’au moins la moitié du capital social pour modifier les statuts de
* 1, (1824
la société "=.
596. Le conseil d’administration. — Le conseil d’administration est l’organe de direction de
la société. Sa composition est d’un minimum de deux administrateurs y compris dans les
sociétés unipersonnelles andorranes. Seule la Principauté de Liechtenstein permet à
l’actionnaire unique d’être également administrateur. Ces derniers n’ayant pas la qualité de
commerçants, la législation monégasque autorise la nomination de mineurs non émancipés ou
de fonctionnaires. Les membres du conseil d’administration peuvent être des personnes
physiques ou morales, de toute nationalité, domiciliés ou non dans l’État'“”°
où est enregistrée
la société. Le premier conseil d’administration est constitué pour un mandat de 3 ans, pouvant
être élargi à 6 ans. Son rôle est de veiller à la bonne exécution des décisions, de s’assurer de la
tenue des assemblées générales et du suvi de leurs recommandations.
597. Les administrateurs. — La législation saint-marinaise illustre bien en ces termes le rôle
des administrateurs : « Les administrateurs ont le pouvoir d'accomplir tous les actes
nécessaires ou utiles à la poursuite de l'objet social, à l'exception de ceux dont la loi ou les
PE > oéné 1826
statuts imposent une délibération de l'assemblée générale »
. IIs ne sont responsables que
de leur mandat et n’encourent aucune responsabilité personnelle quant aux engagements pris
par la société sauf s’ils ont enfreint les statuts ou commis des actes de négligence. La
législation andorrane précise que les actionnaires et les administrateurs sont solidairement
responsables des actes qu’ils ont signés au nom de la société'°’. La SARL monégasque est
dirigée par un gérant qui n’a pas la qualité de commerçant et qui ne peut être qu’une personne
physique. Sans limites dans les statuts, le gérant peut accomplir tous les actes de gestion en
rapport à l’intérêt social de la société. Il doit convoquer l’assemblée générale ordinaire et
l’assemblée générale extraordinaire.
598. L’organe de révision. — Pour les SA liechtensteinoises, la législation impose un organe
de révision constitué de personnes qualifiées, expert comptable, agent fiduciaire ou avocats
183 L. and, n° 20/2007, 18 oct. 2007, sur les sociétés et à responsabilté limitée, art. 29.
184 Ibid... art. 38.
185 La législation saint-marinaise exige que le président et le secrétaire du conseil d’administration résident en
République de Saint-Marin. C/., L. sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 50.
1826 L. sm, n°47, 23 fév. 2006, art. 47.
187 L. and, n° 20/2007, 18 oct. 2007, sur les sociétés et à responsabilité limitée, art. 12.
422
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
spécialisés. Cet organe est nommé par l’assemblée générale pour une période de un an puis de
trois ans. Indépendant de la SA dont 1l fait la révision, 11 examine les comptes et rend un
rapport annuel. De la même façon, pour les SARL, la législation du Liechtenstein impose la
nomination d’un auditeur qui fait un contrôle annuel des comptes de la société et rend un
rapport à l’assemblée générale.
599. Quant aux sociétés de domiciliation, structures juridiques bien connues puisqu’elles
sont apparentées à celles qui existent dans tous les pays d’Europe avec pour particularité
d’exercer l’essentiel de leurs activités sur un autre territoire, des mécanismes juridiques
avantageux leurs sont concédés. Ces derniers n’existent pas dans les législations des États
européens et permettent à toutes les personnes morales et physiques souhaitant pratiquer
l’optimisation fiscale par la biais d’une législation étrangère attractive de faire des montages
juridiques fructueux ($2).
$2 Des mécanismes juridiques avantageux
600. L’optimisation fiscale pratiquée dans les micro-États européens est souvent servie par
une législation attrayante. Tous sans exception ont développé des structures juridiques
avantageuses dans le but de capter des capitaux étrangers. Quelles que soient les différences
entre le trust (A), la Fondation (B) ou l’Anstalt (C), leur intérêt est souvent comparable.
A. Les Trusts
601. Le principe. — Le trust vient du droit coutumier anglo-saxon (common law). — C’est un
1828
contrat de fiducie'”* par lequel le propriétaire d’un bien'*”°, détenu par son fondateur dit le
1830 x . , .
« settlor » ””“, confie à un ou plusieurs détenteurs, personnes physiques ou morales « le
trustee »'"*" la charge de l’administrer pour le compte d’un bénéficiaire « beneficiaries »'***,
Ce contrat permet au settlor de faire assurer la gestion de ses actifs par un tiers et d’en léguer
188 Certains disent que ce n’est ni une personne morale, ni un contrat, ni un mandat, ni une fiducie mais une
institution. Cf, LONTCHY (V) in URL : www. avocats-picovschi.com, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
1829 Le trust va servir de patrimoine d'affectation.
1839 On peut l’appeler également le « constituant ».
1531 On peut l’appeler également le « testateur ».
182 Le trust retirera plusieurs formes :
- Trust entre vifs : le bénéficiaire du trust en retira les bénéfices à une période donnée.
- Trust testamentaire : le bénéficiaire en retire les bénéfices au décès du settlor.
- Trust révocable et irrévocable : le settlor peut modifier tout ou partie du trust pendant sa durée du trust
où à l'inverse ne peut le faire.
- Trust simple : le trustee verse périodiquement une partie des revenus au bénéficiaire.
- Trust discrétionnaire : le versement des revenus revient au bon vouloir du trustee.
423
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
tout ou partie à un bénéficiaire. Cette convention peut se faire entre-vifs ou pour cause de
1833
mort, suivant les prescriptions qu’il comporte ’. Dépourvus de personnalité juridique, les
actifs détenus par un trust peuvent couvrir des activités commerciales ou non. Le bénéficiaire
de cette fiducie est désigné par les statuts ou en annexe. Il est par ailleurs possible de désigner
un « protector » dont le rôle est de surveiller le frustee pendant toute la durée du trust. Le
trustee détient du seftlor l’autorité pour administrer les biens qui lui sont confiés « légal
ownership » pendant une période donnée, jusqu’à ce qu’ils reviennent au bénéficiaire qui a le
pouvoir exclusif de prétendre au profit et à l’usage des biens mis en trust « équitable
ownership ». Juridiquement tout type de biens peut être mis en trust, que ce soient des biens
mobiliers ou immobiliers, des valeurs mobilières, des sommes d’argent... Les actifs mis en
1834
trust ne font plus partie du patrimoine du sett/or et sont distincts du patrimoine du frustee ““,
qui n’en a pas la jouissance puisqu’elle revient au bénéficiaire selon l’acte constitutif du trust
« trust deed ».
602. Les fondements juridiques. — La législation sur les trusts change d’un État à l’autre.
1835
Au Liechtenstein “”, c’est la loi du 20 janvier 1926 qui incorpore et crée le mécanisme des
41836 .
nt 1837
trusts en Principauté °° ;
à Monaco, c’est la loi du 27 février 1936 ’. La République de
Saint-Marin dispose d’une législation plus récente sur les trusts avec la loi du 17 mars
2005'8°8. Seule, la Principauté d’ Andorre fait figure d’exception car elle ne dispose d’aucune
1839
législation en la matière ’. La législation des Principautés de Monaco et d’Andorre ne
1840
permet pas la création de trusts nationaux mais la gestion de trusts de droit étranger “alors
1841 :
. Dans ce dernier
que les législations liechtensteinoise et saint-marinaise autorisent les deux
cas, le trust est transféré de l’étranger vers le micro-Etat d’où il sera administré selon sa
législation.
155 D'une législation à l’autre, le bénéficiaire peut être le settlor, le trustee ou les deux à la fois.
184 Juridiquement ce patrimoine revient au trustee.
155 La Principauté du Liechtenstein est le premier État du continent européen à avoir légalement réglementé le
trust. Cf, SOCIETES FT IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Ed. Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 103.
186 L. liech.… 20 janv. 1920, sur les personnes et les sociétés (PGR).
1537 L. mon, n° 214, 27 février 1936 portant révision de la loi n° 207 du 17 juillet 1935, relative à la législation
sur les trusts.
188 L. sm., n° 37, 17 mars 2005, sur la création et la régulation des trusts à Saint-Marin.
15° O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase | cadre légal et réglementaire pour la Principauté d’Andorre, (Rapport), 12
septembre 2011, p. 27 et 28.
18.0 Le trust étranger est géré dans le micro-État par un trustee qui est souvent un banquier et dont la gestion de
trusts étrangers est une de ses activités.
1541 La Principauté de Liechtenstein et la République de Saint-Marin sont États parties à la convention relative a
la loi applicable et à sa reconnaissance du 1“ juillet 1985, depuis le 13 décembre 2004 pour l’un et le 28 avril
2005 pour l’autre.
424
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
603. La constitution d’un trust. — Que ce soit en matière de création ou de gestion, leurs
règles d’enregistrement dans les micro-États sont similaires. Tous demandent la constitution
de statuts par écrit et par acte notarié et le respect d’un certain nombre de prescriptions. Ils
sont enregistrés auprès d’une juridiction désignée par la législation de l’État concerné. En
Principauté de Liechtenstein, si le frustee est un résident et si le trust est établi pour une durée
1842
.L
supérieure à 12 mois, il doit être enregistré à la Cour Princière du Liechtenstein a
création et la gestion d’un trust (même de droit étranger) sont soumises à la législation interne
1843
.E
de l’État dont il dépend, notamment la législation testamentaire ou donataire n
1844
Principautés de Monaco et d’ Andorre, les nationaux ne peuvent être settlor d’un trust mais
ont le droit d’exercer la fonction de trustee!**°
. La législation saint-marinaise ne dispose
d’aucune obligation de résidence sur son territoire concernant les frustees, les settlors ou les
bénéficiaires d’un trust saint-marinais. Par contre, les frustees peuvent être plusieurs et être
: 1846
des personnes physiques ou morales =.
604. La confidentialité. — Les législations sur les trusts dans les micro-États sont des
sources d’optimisation fiscale. La plupart d’entre elles ne comportent aucune obligation de
détenir les informations relatives au bénéficiaire et au seftlor quand le trustee est un
professionnel, d’où une garantie de confidentialité des informations financières. Quel que soit
!# Dans les autres cas, l’enregistrement se fait auprès du registre public.
188 Le droit monégasque permet les trusts testamentaires et inter-vivos.
184 L. mon., n° 214, 27 février 1936, (modififé par la loi mon, n° 1.216 du 7 juillet 1999, art. 4 dispose : « Le
transfert, dans la Principauté, d'un trust constitué au dehors, s'opère de la même manière que la constitution du
trust, telle qu'elle est prévue aux articles qui précèdent. Ce transfert est permis à toute personne qui, au jour de
la constitution, était étrangère quand bien même elle aurait changé de nationalité, füt-ce pour devenir
monégasque.
La création à Monaco, conformément à la présente loi, d'un trust nouveau destiné à remplacer un trust
antérieurement constitué au dehors, sera considérée, au point de vue du présent article, comme équivalente à un
transfert.
Ce transfert sera constaté par le dépôt effectué par le constituant et le trustee au rang des minutes d'un notaire
monégasque d'un original de l'acte de création du trust étranger »
1843 Aucune loi andoranne n’interdit qu’un résident d’andorre agisse en tant que trustee, administrateur ou ayant
une position similaire pour un trust étranger.
1846 Ibid, (ordonnance-loi mon, 18 octobre 1939, modififé par la loi mon, n° 1.216, 7 juillet 1999), art. 3 :
« Seront seules en mesure d'agir comme trustees toutes personnes morales et, éventuellement, à titre de co-
trustees ou de représentant local, toutes personnes physiques prises les unes et les autres sur une liste spéciale
dressée et mise à jour par le Premier Président de la Cour d'Appel sur proposition du Procureur général.
La loi monégasque est seule compétente, à l'exclusion de la loi étrangère, pour la détermination et la
désignation des trustees, et des représentants locaux qui dès lors ne rentrent pas dans les termes de l'attestation
prévue à l'article 2, alinéa premier.
Lorsque le trustee n'est pas établi dans la Principauté, il doit désigner un représentant local.
Les conditions d'inscription des trustees et des représentants locaux seront fixées par ordonnance souveraine.
Par exception, le co-trustee peut être, aux termes de la loi étrangère choisie, librement désigné par le fondateur
du trust sans être inscrit sur la liste prévue à l'article 2, mais à la condition de n'agir, en conformité avec la loi
étrangère choisie, que pour ce seul trust ».
425
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
le régime juridique appliqué au trust, qu’il soit de droit national ou étranger, la gestion par le
trustee est souvent faite par un banquier appartenant à une institution financière. Ce dernier, le
notaire et l’avocat conseil sont les seuls à connaître l’essentiel des informations relatives à la
constitution du trust. Les autorités des micro-États ne s’intéressent à ces informations que
lorsque le frustee n’est pas un professionnel, dans le cadre des exigences relatives à la
législation anti-blanchiment d’argent. Lorsqu'il est professionnel, il n’est pas soumis aux
prescriptions relatives à la législation contre le blanchiment d’argent et le financement du
terrorisme. Certains micro-États imposent l’inscription des frustees sur un registre public'**.
Au Liechtenstein, la création d’un trust peut se faire sur simple déclaration écrite du settlor
qui doit être acceptée par le trustee"
. Il n’y a aucune obligation d’en mentionner le nom,
mais le type de bénéficiaire doit l’être. Le trustee et le settlor peuvent tous les deux en
bénéficier, mais le frustee ne peut être l’unique bénéficiaire'*"”. Le secret professionnel est
protégé par la législation des micro-États. En Principauté d’Andorre, aucune disposition
1850
légale n’existe pour contraindre un trustee résident d’Andorre à conserver des
1851 Lx Pa , . .
et au bénéficiaire ou a transmettre ces informations aux
informations relatives au settlor
autorités gouvernementales. La loi anti-blanchiment d’argent impose cependant d’identifier
les settlors et les bénéficiaires. Cette disposition s’applique aux entités qui réalisent,
contrôlent ou conseillent des transactions portant sur des fonds ou des sûretés. Pourtant, sont
transférés en Principauté des trusts d’origine étrangère. Dans ces cas, le gouvernement peut
. Co . . LL PE Lt 1852
exiger la transmission des informations sur le bénéficiaire résidant en Andorre ““.
605. Les exigences internationales. — La législation d’origine du constituant est prise en
considération lors de la constitution d’un trust. Tous les micro-États sans exception usent des
règles du droit international privé qui commandent la prise en compte du droit du pays
d’origine, en cas de décès du settlor pour connaître les règles de dévolution des biens
18 En Principauté de Monaco, les trustees sont inscrits sur une liste spéciale dressée par le Premier Président de
la Cour d’Appel de Monaco sur proposition du Procureur Général.
188 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase | cadre légal et réglementaire pour la Principauté de Liechtenstein, (Rapport),
août 2011, p. 33.
1819 Cette disposition s'applique également en République de Saint-Marin. Cf L. sm, n°42, 1 mars 2010,
relative au trust, art. 2, al. 3.
18°0 Celui qui administre le trust.
181 Celui qui a mis en place le trust.
15? O.C.D.E. Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase | cadre légal et réglementaire pour la Principauté d’Andorre, (Rapport), 12
septembre 2011, p. 27.
426
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
mobiliers'®”
en matière de trust étranger. Le droit international stipule : « Le trust est régi par
la loi choisie par le constituant. Le choix doit être exprès ou résulter des dispositions de l'acte
créant le trust ou en apportant la preuve, interprétées au besoin à l'aide des circonstances de
la cause. Lorsque la loi choisie en application de l'alinéa précédent ne comnaît pas
l'institution du trust ou la catégorie de trust en cause, ce choix est sans effet et la loi
déterminée par l'article 7 est applicable »'°*. Sachant que les Principautés de Monaco et
d’Andorre n’ont pas de trusts nationaux, ils appliquent obligatoirement, tout comme les autres
micro-États qui gèrent des trusts étrangers, la législation d’origine du trust'*°*.
606. Les trusts nationaux. — Les législations du Liechtenstein et de Saint-Marin permettent
la création de trusts de droit nationaux et de droit étrangers. Dans ce dernier cas, la relation
entre le settlor, le trustee et le bénéficiaire est soumise au droit étranger du trust ou à la
législation qui aura été choisie. Dans les deux cas, les frustees relèvent partiellement de la
législation de l’État d’accueil. Le droit du Liechtenstein s’applique aux trusts étrangers si plus
de la moitié des frustees sont résidents, si les actifs sont situés localement, ou si un acte
1856 Les trusts administrés au Liechtenstein dont la moitié des frustees
constitutif le détermine
ne vivent pas en principauté ne sont pas soumis à ces obligations“. À cause de la différence
de régimes entre législation nationale et étrangère, le droit monégasque exige une conformité
de la législation à celle du trust d’origine. Une attestation de conformité de l’acte monégasque
aux prescriptions de fond de la loi étrangère doit être établie par un notaire monégasque. Ce
dernier produit un certificat de coutume certifiant que l’acte constituant le trust est conforme
aux lois régissant le settlor ou le trustee, ce qui ne peut être produit que par un avocat habilité
et désigné sur une liste dressée par la Cour d’Appel de Monaco"®°*.
185 Suivant les États d’origine des trusts, les règles du droit des successions changent. Ex : Un anglais domicilié
à Monaco décède. Ayant contracté un trust, c’est la législation anglaise qui s'applique pour connaître les régles
de dévolution des biens mobiliers du défunt. Sachant que le trust est anglais, la législation anglaise en la matière
renvoie l’application du droit des successions à la législation du pays de la dernière domiciliation du défunt. En
l’espèse, ce serait le droit monégasque qui s’appliquerait à la dévolution des biens mobiliers du trust anglais.
18! Convention relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance, 1” juillet 1985, art. 6.
1855 La France ne permettant pas la constitution de trusts dans sa législation, les Français ne peuvent pas faire de
trusts à Monaco et Andorre. Cf. PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A), La Principauté de Monaco, (rapport
parlementaire), Assemblée Nationale, n°2311, 2000, 2 t., t.IL, p. 53.
183 Ces trusts sont soumis aux mêmes obligations d’enregistrement ou de dépôt d’acte constitutif que les trusts
liechtensteinois.
157 Exception si les trustees sont des professionnels.
1858 Le transfert du trust de droit étranger se fait comme pour sa constitution. C/, MORRIS (S.), « Monaco, une
juridiction particulière en matière de trust », Journal Monaco For Finance, 1" novembre 2009.
427
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
607. L’objet du trust. — Lors de sa création, l’objet d’un trust peut varier. Au Liechtenstein,
la législation autorise la constitution d’un trust liechtensteinois pour des motifs caritatifs,
1859
sociaux, culturels, familiaux ou pour des motifs similaires La Principauté dispose
1860
également de deux types de trusts nationaux appelés trust-entreprises L’un appelé
entreprise fiduciaire « treuunternehmen » est un trust spécifiquement liechtensteinois qui peut
1861 1 autre la société fiduciaire « treuhcinderschaft »
ou non avoir une personnalité juridique
est un trust proche du régime anglo-saxon qui peut être constitué de manière 1llimitée. La
République de Saint-Marin accorde la création pour trois types d’objets : 1. pour un ou
plusieurs bénéficiaires, 2. pour un ou plusieurs objectifs, 3. pour un mixte des deux autres
1862? La législation liechtensteinoise a la particularité de ne pas appliquer les principes
objets
de « rule against accumulations » et de « rule against perpetuities ». Ainsi, est 1l possible de
constituer un trust en Principauté pour une période illimitée, les revenus des intérêts peuvant
être incorporés dans les actifs. La République de Saint-Marin n’applique pas non plus le
principe du « rule against accumulations » mais limite la durée d’un trust à cent ans“.
608. L’intérêt du trustee. — La constitution d’un trust est à l’origine d’un patrimoine
d’affectation. Pendant toute sa durée, les actifs qu’il comporte n’appartiennent plus au settlor
mais au frustee de manière distincte de son patrimoine qu’il administre et fait fructifier,
1864
parfois même sous l’œil avisé d’un protector “. Le patrimoine du settlor se retrouve ainsi
18°9 Au 31 décembre 2009, la Principauté comptait 3113 trusts, dont 1 comportait des actifs en provenance du
Liechtenstein. 4 trusts étaient engagés dans des activités commerciales.
1860 Dispositif introduit dans la législation du Liechtenstein par la loi sur les trusts entreprises du 10 avril 1928.
1861 Exception liechtensteinoise de trust pouvant avoir la personnalité morale si le settlor le souhaite. Dans les
faits, ce trust est souvent doté de la personnalité morale. C/, MAGAUD (N.), « Particularités d’une procédure
contre une anstalt au Liechtenstein », L.P.4., 03 juin 1994 n° 66, p. 21.
182 0.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase 2 cadre légal et réglementaire pour la République de Saint-Marin, (Rapport),
novembre 2013, p. 36.
18 L, sm, n°42, 1° mars 2010, art. 9.
186! Convention relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance, 1“ juillet 1985, art. 11 : « Un trust créé
conformément à la loi déterminée par le chapitre précédent sera reconnu en tant que trust. La reconnaissance
implique au moins que les biens du trust soient distincts du patrimoine personnel du trustee et que le trustee
puisse agir comme demandeur ou défendeur, ou comparaître en qualité de trustee devant un notaire ou toute
personne exerçant une autorité publique.
Dans la mesure où la loi applicable au trust le requiert ou le prévoit, cette reconnaissance implique notamment :
a) que les créanciers personnels du trustee ne puissent pas saisir les biens du trust ;
b) que les biens du trust soient séparés du patrimoine du trustee en cas d'insolvabilité ou de faillite de celui-ci ;
c) que les biens du trust ne fassent pas partie du régime matrimonial ni de la succession du trustee ;
d) que la revendication des biens du trust soit permise, dans les cas où le trustee, en violation des obligations
résultant du trust, a confondu les biens du trust avec ses biens personnels ou en a disposé. Toutefois, les droits et
obligations d'un tiers détenteur des biens du trust demeurent régis par la loi déterminée par les règles de conflit
du for ».
428
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
diminué et peut ainsi être présenté aux autorités fiscales de son pays afin d’y être moins
: 1865
imposable
609. La jurisprudence française. — La jurisprudence française a elle-même considéré que
les revenus en provenance de l’étranger d’un trust de droit américain ne rentraient pas dans le
calcul de l’Impôt sur la Fortune : « La perception de revenus provenant de deux « trusts » de
droit américain ne suffit pas à faire peser sur le bénéficiaire une quelconque présomption de
propriété sur des valeurs mobilières, dès lors que l'administration n'apporte aucun élément
sur la consistance des actifs sous-jacents auxdits trusts. L'administration n'apporte pas la
preuve que le bénéficiaire des trusts en cause a des droits réels représentant une valeur
patrimoniale et donc susceptibles d'entrer dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la
fortune. Au contraire les actes instituant les trusts dénient au bénéficiaire un quelconque droit
de propriété ou de créance sur le trust ou sur les biens objet du trust, et même laissent au
trustee un pouvoir d'appréciation sur les revenus à distribuer. Le contribuable ne peut donc
être assujetti à l'impôt de solidarité sur la fortune en raison de sa qualité de bénéficiaire des
ss . Lee 1866
trusts américains litigieux » .
610. Lors de la cessation du trust, que ce soit au terme de la période déterminée ou pour
cause de mort, le bénéficiaire se doit d’appliquer le droit constitutif du trust. Selon les
législations, il arrive que ce dernier n’ait pas à payer de droits de successions car le bénéfice
qu’il en retire est considéré comme une mutation à titre gratuit. Ce flou juridique qui cause
tant de torts aux administrations fiscales se vérifie dans la jurisprudence française.
L’application de la loi étrangère constitutive du trust a été relevé par la Cour d’Appel de Paris
dans un arrête du 10 janvier 1970 :
«la convention de Trust, au moyen de laquelle ont été réalisées des libéralités à cause
de mort, constitue un contrat synallagmatique relevant non de la loi successorale mais
de la loi d'autonomie, c'est à dire de la loi sous l'empire de laquelle les parties ont
1867
entendu se placer »
611. Cette question relative à la loi d’autonomie prend directement sa source dans la
Convention de la Haye relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance du 1°" juillet
1865 MORÉAS (G.), « Le trust, niche fiscale des milliardaires », Journal Le Monde, 29 juillet 2010.
1866 TGI de Nanterre, 2°"° chambre, 4 mai 2004, n°03-9350.
187 CA de Paris, 10 janvier 1970, Courtois de Ganay, rev. Crit., 1971, note Droz, Cf. www.etudes-fiscales-
internationales.com
429
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1985'%® Cette dernière stipule : « Le Trust est régi par la loi choisie par le constituant
(.….) »"°° ou à défaut « celle du pays avec lequel le trust présente les liens les plus étroits
(..) »"Ÿ°. En l’absence de dispositions spécifiques dans la législation française, le trust doit
être apprécié par rapport au régime qui le constitue. La jurisprudence française est indécise
sur ce sujet, au point que la Cour de Cassation a jugé dans un arrêt de 1996 que les trusts
étaient des donations indirectes'“”. Cette interprétation n’a pas été suivie par la Cour d’Appel
de renvoi qui a jugé en 1996 que, suivant la nature du trust, si celui-ci était irrévocable, 1l
devait être considéré comme une libéralité entre vifs et que, lorsque que c’était un trust
révocable ou testamentaire, il devait se voir appliquer les effets des libéralités à cause de mort
1872
ou des legs ’’. Depuis, dans un arrêt en date du 15 mai 2007, la Cour de Cassation a
considéré qu’un trust dont l’échéance est la date du décès, était une mutation à titre gratuit,
ayant pris effet au jour du décès du constituant et non au jour de la constitution du trust'*”.
612. Que ce soit la doctrine, la jurisprudence ou la législation française en matière fiscale,
l’imposition des trusts fait l’objet de débats et souvent de casuistique. Il est incontestable que
le système des trusts institué dans les micro-États permet de faire de l’optimisation fiscale.
Les actifs contenus dans les trusts sont souvent inconnus des autorités françaises, de même
que leurs propriétaires. Par cette législation attractive, les micro-États européens sont
parvenus à être reconnus comme des places financières incontournables, garantissant la
confidentialité et le secret des informations patrimoniales de leurs clients. La fondation est
une structure proche du trust donnant aux micro-États toute lattitude pour fournir des
prestations financières attractives fondées sur un patrimoine indépendant de celui du
fondateur (B).
B. Les Fondations
613. Principe. — Des similitudes existent entre la fondation et le trust, alors que l’une relève
du droit civil et l’autre du droit de la common law ; l’une possède la personnalité juridique
1874
alors que l’autre n’en possède pas ‘’. La fondation est une personne morale de droit privé
dotée d’une personnalité et d’une capacité juridique. Elle est créée par un ou plusieurs
186$ La France a signé cette convention le 26 novembre 1991 mais ne l’a pas ratifiée.
1% Convention relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance, 1” juillet 1985, art. 6.
87° Tbid., art. 7.
1871 Ccass, 1° Ch. civ., 20 février 1996, n° 93-19.855,
187 CA de Paris, 7 avril 1999, bul. 2001, n° 151, p. 98.
157? Ccass, Ch. com., 15 mai 2007, n° 05-18268
187} POVER (M.-F. de), Trust-Fiducie, administratiekantoor, fondation du Liechtenstein, Bruxelles, Ed. Boeck et
larcier, 2001, p. 148.
430
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1875
f
fondateurs, personnes physiques ou personnes morales, dans un but non lucratif “”, afin de
poursuivre un objet d’intérêt général.
614. Fondements juridiques. — En Principauté de Liechtenstein, c’est la loi sur les
personnes et les sociétés du 20 janvier 1920 qui introduit la fondation en droit
liechtensteinois °°. À Monaco, ce mécanisme existe depuis la loi sur les fondations du 29
1877
janvier 1922'*”’. Les autres micro-États ont une législation beaucoup plus récente en la
matière. La République de Saint-Marin a introduit les fondations avec sa loi sur les sociétés
du 13 juin 1990'®”* et la Principauté d’Andorre avec la loi du 12 juin 2008. Quel que soit
l’État, les fondations ont un régime comparable qui varie sensiblement selon les spécificités
juridiques attachées au micro-État. Des différences notables peuvent être constatées en ce qui
concerne les types de fondations, leurs modalités d’enregistrement et leurs moyens de
contrôle.
615. Les types de fondations. — Plusieurs variantes existent selon les législations des micro-
États. La Principauté de Monaco n’en reconnaît qu’un type'*”” dont la durée de vie peut être
1880 1881
temporaire ou perpétuelle ”, être créée entre vifs ou pour cause de mort ””. La législation du
Liechtenstein est beaucoup plus complexe car elle autorise plusieurs types de fondations. Tout
1882
d’abord, elle distingue celles d’utilité publique et celles d’utilité privée “. Elle reconnaît
1883
également les fondations mixtes situées entre ces deux catégories ’. Dans les fondations
d’utilité privée, elle différencie les fondations civiles des fondations commerciales dont
l’activité économique doit être accessoire à l’activité civile. La législation du Liechtenstein
permet la création de fondations familiales dont l’objet social est en lien avec les intérêts
1884
familiaux du fondateur ””. De manière comparable, la législation andorrane dissocie les
187 L. and. n° 11/2008, 12 juin 2008, sur les fondations, art. 1°”, al. 2.
1876 Cette loi a été modifiée en ce qui concerne les dispositions relatives aux fondations par la loi du 26 août
2008.
177 L. mon., n° 56 du 29 janvier 1922, relative aux fondations.
1878 Loi actuellement révisée au Grand Conseil Général de Saint-Marin.
1877 Cette fondation peut avoir différents objets, notamment testamentaire.
1880 L. mon, n° 56 du 29 janvier 1922, relative aux fondations, art. 1°".
1881 Ibid , art. 5 dispose que le but doit être non lucratif, dans le sens de l’intérêt général et non contraire à l’ordre
public.
188 La distinction est importante car les contraintes administratives ne sont pas les mêmes.
185 La fondation mixte est considérée d’utilité publique lorsque son but est principalement d’utilité publique ou
si rien ne permet de départager la part d’utilité publique de celle qui est d’utilité privée.
188 La fondation familiale est la plus couramment utilisée. Les biens et les revenus de la fondation sont utilisés
pour les membres de la famille. Ex : frais d'éducation, pension, dots, dotation, soutien financier. Les activités
autres que familiales des fondations familiales ne peuvent avoir qu’un caractère complémentaire.
431
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1885
fondations privées ” et publiques, ces dernières étant constituées majoritairement de fonds
publics en provenance des collectivités, des administrations de l’État et d’administrations
étrangères. 50% des actifs de ces fondations viennent du secteur public et d’entités publiques
1886
ou quasi-publiques Il est à noter que la République de Saint-Marin a réformé sa
législation en matière de fondation, compte tenu de l’insuffisance de l’article 4 de loi sur les
sociétés du 13 juin 1990. La loi sur les fondations du 1°" juillet 2015 distingue les associations
1887
non lucratives des fondations . Dans cette dernière catégorie, sont identifiée les fondations
, . 1888 : : : : 1889 : : 1890 :
opératives , les fondations de distribution, les fondations mixtes™ , les fondations
1891 1892
testamentaires , les fondations d’entreprises et les fondations participatives'®”. La
Le . . oo , . eq. 1894
législation saint-marinaise admet également les fondations familiales™
1885 L'objet de ces fondations ne peut être que d’intérêt public, aucune fondation n’est créée dans un intérêt
particulier privé et notamment familial en Andorre.
1886 Ibid, art. 39.
1887 Article 3 de la loi du 1” juillet 2015 : « Les associations à but non lucratif naissent d’un accord libre entre
plusieurs personnes, majoritairement résidentes de la République, qui souhaitent poursuivre des objectifs
communs et de solidarité, en général, d'intérêt plus large que celui de seuls associés, sans but lucratif et sans but
discriminatoire d'aucune sorte ou limitations en ce qui concerne les conditions économiques des membres et de
leur entrée.
Les fondations sont des entités composées d'une ou plusieurs personnes conjointes, de personnes physiques ou
morales, qui destinent un patrimoine propre, à des fins non lucratives et à l'appui d'activités culturelles,
éducatives, formatrices, philanthropiques, sociales et scientifiques adressées à la croissance et au progrès
collectif:
Les fondations, si elles ne sont pas établies par testament, doivent être nécessairement constituées par acte
public et doivent être reconnues par la loi.
Chaque objectif poursuivi par les entités visées au présent article doivent respecter les limites de la loi, l'ordre
public et les traités et conventions entre Saint-Marin et les autres Ftats.
Rien ne déroge à la compétence des autorités judiciaires de Saint-Marin ». Cf, L., n°101, 1” juillet 2015, sur
les fondations, B.U.R.S.N., juillet 2015.
188$ Ibid, art. 26, al. 1" : « A. Fondations opératives, qui poursuivent leurs objectifs grâce à la gestion de biens
et d'installations, tels que, par exemple, les maisons de retraite, les centres de réadaptation, les centres de
formation et les institutions, tels que, les musées, les bibliothèques, les centres de recherche en éducation ».
188) Ibid, al. 2: « B. Les fondations de distribution, qui atteignent leurs objectifs indirectement, par don,
subventions, contributions financières et d'autres part, par des individus ou des entités, des institutions ou des
associations qui fournissent un soutien ».
18% Ibid, al. 2: « C. Fondations mixtes, qui produisent leurs objectifs organisationnels en combinant les
formules visées aux lettres comme indiqué ci-dessus ».
181 Ibid, al. 2: « D. Fondations testamentaires, qui sont créées en cas de décès ou par les héritiers ou
légataires ou exécuteurs testamentaires, en vertu d'une disposition expresse de la volonté (...) ».
18% Ibid, al. 2 : « E. Fondations d'entreprises, soutenues par des entités économiques qui allouent une partie de
leurs revenus nets ou de leurs actifs à des activités à but non lucratif, d'intérêt public majeur et la promotion des
collectivités ou d'autres organisations à but non lucratif ou des fondations qui ont déjà engagé de telles
activités ».
185 Ibid, al. 2 : « F. Fondations de la participation, pour ceux qui peuvent se joindre en tant que participants
dans d'autres matières au moyen de contributions annuelles ou pluriannuelles trésorerie qui sont
complémentaires à ceux mis à disposition par les fondateurs et prennent la forme juridique de co-fondateurs ».
Cf, L. n°101, 1” juillet 2015, sur les fondations, B.U.R.S.N,, juillet 2015.
1894 Ibid, art. 26.
432
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
616. La constitution d’une fondation. — Sa création relève de conditions différentes selon
les Etats. En Principauté de Monaco, il faut obtenir une autorisation préalable du
Gouvernement après avis de la commission de surveillance des fondations, du Conseil
1895
Communal et du Conseil d’État'*°°. Elle est constituée par acte notarié, publication au journal
. . . 1896 . . . .
de Monaco et par ordonnance souveraine d’autorisation ~~. Au Liechtenstein, sa constitution
1897 1898
se fait par un acte de fondation et
1899
avec une distinction entre les fondations enregistrées
déposées . Les fondations d’utilité publique et les fondations privées qui exercent une
activité commerciale doivent être enregistrées sur un registre public, alors que
l’enregistrement est facultatif pour les autres. La procédure est beaucoup plus solennelle en
Principauté d’Andorre : elle fait intervenir l’autorité gouvernementale. La constitution d’une
fondation se fait par demande écrite au Gouvernement qui dispose d’un délai de trois mois
; : 1900 : A . ,» .
pour donner une autorisation ”. Ses statuts doivent être faits par acte notarié, inscrits au
1901
1
registre des fondations et poursuivre un but d’intérét général ~~. De la même manière, la
législation de Saint-Marin exige que la constitution des fondations se fasse par acte notarié et
inscription au registre des fondations. La création d’une fondation d’entreprise par une société
1902
anonyme nécessite l’approbation préalable du Conseil des XII ”“. — Toutes les fondations
sont créées par un fondateur (personne physique ou personne morale) qui y alloue une partie
de son patrimoine pouvant être constitué de tout type d’actif : immobilier, mobilier et de toute
1903
nature, financière ou patrimoniale ”’. La législation monégasque précise que la dotation
octroyée à la fondation doit être suffisante pour lui permettre d’atteindre le but qui lui est
1904
dévolu”. Les autres micro-États exigent un capital minimum ; 30.000 francs suisse au
1905 1906
Liechtenstein, 100.000 euros à Andorre ” , 50.000 euros à Saint-Marin “’. Le pouvoir de
décision revient au fondateur mais l’administration de la fondation est faite par des
18° En Principauté de Monaco, les fondations n’ont pas d’obligation d’inscription dans un registre particulier. En
outre, les modalités d’exercice de leurs activités, de déclaration de tout changement et leur mode de
fonctionnement sont continuellement surveillées par une commission ad-hoc qui assure en permanence la
disponibilité des informations relatives aux fondateurs.
1696 Ibid, art. 11.
1897 L. liech., n° 220, 26 août 2008, sur les fondations, art. 14.
18°%8 Ces fondations ont la personnalité juridique dès leur enregistrement.
18°9 Ces fondations obtiennent la personnalité juridique à la signature de la déclaration d’établissement formelle
de la fondation.
170 L. and. n° 11/2008,12 juin 2008, sur les fondations, art. 3.
POU bid., art. 4.
10 Projet de loi sur les fondations, n°1236, 22 novembre 2013, art. 29.
0% En Principauté de Monaco, les administrateurs peuvent faire l’acquisition de biens nouveaux mais ne
peuvent aliéner la dotation initiale, ni les biens reçus par libéralité.
0! L. mon., n° 56, 29 janvier 1922, relative aux fondations, art. 5.
190 Au moins les deux tiers des apports doivent être dépensés dans les trois ans, conformément à l’objet de la
fondation. Cf, L. and, 12 juin 2008, art. 6
190° Projet de loi sur les fondations, n°1236, 22 nov. 2013, art. 27.
433
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1907 1908 1909
administrateurs à Monaco ” ’ et Saint-Marin ”, un conseil de fondation au Liechtenstein
et un conseil d’administration à Andorre!*!°
617. Le contrôle des fondations et de leurs fondateurs. — Celles-ci sont placées sous le
contrôle d’autorités de surveillance qui s’assurent que leurs fonds sont utilisés conformément
à leur destination et à l’objet de la fondation, ainsi que dans le respect de la loi. Ces autorités
oo . . 1911 4 . .
sont : la commission de surveillance à Monaco ” , l’autorité de surveillance des fondations au
1912
2
1913
Liechtenstein une autorité appelée « protectorat » à Andorre ” ’ et l’autorité du secteur
Cea Qs : 1914
tertiaire à Saint-Marin
. — Les exigences relatives à la qualité du fondateur diffèrent selon
les législations. Le Liechtenstein, Monaco et Saint-Marin acceptent que ce dernier soit une
personne étrangère ou nationale, sans aucune contrainte quant à son lieu de résidence.
Différence importante avec Andorre qui exige que dans le cas d’une personne physique, le
.. , . . 41 Le L 1915
fondateur soit impérativement de nationalité andorrane ou un résident étranger d’Andorre .
618. Distinction entre fondation privée et publique. — Des distinctions importantes
subsistent au Liechtenstein et à Andorre en ce qui concerne les fondations publiques et
privées. Elle est d’utilité publique au Liechtenstein dès lors que son activité est d’intérêt
général dans des domaines variés « caritatif, religieux, humanitaire, moral, social, écologique,
916. À Andorre, elle est dotée de fonds majoritairement publics qui
sportif, culturel »
proviennent de collectivités ou d’administrations déconcentrées de l’État. Dans un cas, on
prend en compte le type d’activité alors que dans l’autre, on considère la qualité du fondateur
107 Les administrateurs de la fondations doivent être résidents monégasques depuis au moins un an.
1908 Projet de loi sur les fondations, n°1236, 22 novembre 2013, art. 30.
1909 Le conseil de fondation créé au 1° avril 2009 doit être constitué d’un minimum de deux membres qui
peuvent être des personnes morales. La durée du mandat des membres du conseil de fondation est de 3 ans. Cf,
WOLF (P. de), WOLF (M. de), CARNOY (G.), Droit des affaires, actualités et perspectives, Bruxelles, Ed. des
Chambres de commerce et de l’industrie de Wallonie SA, 2006, p. 367.
119 Un conseil d’administration composé de trois personnes administre la fondation. Ces personnes peuvent être
des personnes physiques andorranes ou étrangères mais résidant en Principauté. Des personnes morales de droit
andorran peuvent également en faire partie. La présidence du conseil d’administration et le secrétaire doivent
obligatoirement être de nationalité andorrane. C/., L. and, n° 11/2008, 12 juin 2008, sur les fondations, art. 13.
PH Elle est rattachée au Ministre d’État. Elle lui fait parvenir tous les ans, un compte rendu sur la situation
morale et financière de chaque fondation. C/., O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de
renseignements à des fins fiscales, rapport d’examen par les pairs, phase 1 cadre légal et réglementaire pour la
Principauté de Monaco, (Rapport), septembre 2010, p. 32.
P12 Cette autorité ne contrôle que les fondations d’utilité publique ou privée exerçant une activité commerciale.
Cf, L. and, n° 220/2008, 26 août 2008, sur les fondations, art. 14, al. 4.
PL Cette autorité est rattachée au ministère de la justice. Cf, L. and, n° 11/2008, 12 juin 2008, sur les
fondations, art. 32.
Dans certains cas, le Conseil des XII est compétent pour contrôler les fondations. Projet de loi, n°1236, sur
les fondations, art. 30. Cf, L., n°101, 1” juillet 2015, sur les fondations, B.U.R.S.N., juillet 2015.
PLL. and., n° 11/2008, sur les fondations, art. 2, al. 1% et 2.
PI, liech., 20 janv. 1920, sur les personnes et les sociétés, art. 107, al. 4a.
434
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
pour en déterminer la nature. Les fondations du secteur public se voient imposer des
contraintes administratives que ne connaissent pas les autres fondations. En Principauté de
Liechtenstein, elles font l’objet d’un contrôle accru par l’autorité de surveillance”, d’où
l’intérêt pour les fondations mixtes de déterminer si elles sont davantage liées au secteur
public ou au secteur privé. Le cas particulier des fondations familiales mixtes est à
mentionner. Ces dernières doivent veiller à poursuivre principalement une finalité familiale,
faute de quoi, elles risquent d’être requalifiées comme fondations d’utilité publique faisant
l’objet d’une surveillance. À Andorre, selon les termes de la loi, les fondations publiques ne
peuvent exercer de « pouvoirs publics »'”"* ni d’activités en concurrence avec les acteurs du
secteur public liés à la fondation. Elles sont soumises aux procédures de publicité et de mise
. . . 1919
en concurrence pour l’attribution de certains de leur marché ~~.
619. L’intérêt d’une fondation. — Le 22 mai 2012, le juge Renaud Van Ruymbeke disait en
audition devant la Commission d'enquête du sénat sur l'évasion des capitaux et des actifs hors
de France et ses incidences fiscales : « qu’une fondation au Liechtenstein a tout sauf un but
1921 Proche du trust
non lucratif »"””°’. Sa création est souvent faite pour des raisons fiscales
dans son résultat, des différences importantes existent pourtant entre ces deux mécanismes
juridiques. La législation sur les trusts est beaucoup plus complexe que celle des fondations
car cette dernière fait souvent appel à des législations étrangères et à l’interprétation de la
jurisprudence. La fondation dispose d’une personnalité juridique alors que le trust n’en
dispose pas ””’. À l’opposé de la législation sur les trusts, celle qui s’applique aux fondations
dépend intégralement de la législation des micro-États. Les deux entités juridiques permettent
de faire de l’optimisation fiscale. Sortir de son patrimoine une partie de ses biens pour les
affecter à une fondation, c’est amoindrir celui-ci et ainsi payer moins d’impôts. De plus, selon
les micro-États, la législation fiscale sur les fondations est attractive. C’est le cas de la
Principauté de Monaco où elles ne paient pas d’impôts directs. Le Liechtenstein montre une
législation comparable, permettant aux fondations familiales de ne pas être assujetties aux
LU ZWIEFELHOFER (T.), « Nouvelle loi sur les fondations liechtensteinoises», Bul. A.T.U., n° 18, mars 2009,
p. 4.
118 Cette expression fait référence à l’exercice du pouvoir réglementaire.
Pl Tbid., art. 41.
12) SENAT, Rapport de M. Éric BOCQUET, fait au nom de la Commission d'enquête Evasion des capitaux, n°
673 tome II (2011-2012), 17 juillet 2012.
1°! Jusqu’en 2008 et la réforme sur les fondations au Liechtenstein, il était encore possible de créer une
fondation sous un prête-nom. C/., HAMEL (1), « Le Liechtenstein sur le chemin de la rédemption », Journal le
Point, 2 novembre 2011.
1922 7WIEFELHOFER (T.), « Le trust et la fondation après la réforme du droit des fondations et de la fiscalité »,
Bul. A.T.U., n° 24, août 2012, p. 2.
435
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
droits sur les successions et les donations, à condition que le fondateur ne soit pas résident du
1923
Liechtenstein‘””’. À Saint-Marin, un certain nombre d’activités de la fondation sont non-
imposables, ainsi que les transferts de patrimoine en provenance de sociétés pouvant être
déductibles d’impôts pour celles-ci'””*. La législation du Liechtenstein est allée plus loin en se
dotant d’une structure juridique unique au monde permettant tout type d’activités civile ou
commerciale (C).
C. L’Anstalt (l’Établissement)
620. La Principauté de Liechtenstein a conçu une structure juridique originale dénommée
« Anstalt ». Cette appellation peut se traduire littéralement par « établissement » ou
« institution »'””. Ce type de forme sociale est une caractéristique du droit liechtensteinois et
ne dispose pas d’équivalent dans les autres législations ; encore moins en droit latin ou anglo-
1926
saxon .
621. Le principe. — L’anstalt n’a ni actionnaires, ni membres, ni associés, mais un
1927 1; : rN . 1100 . . .
fondateur “’ disposant des droits attachés à son titre. Sa forme sociétaire est hybride, à mi
. cir : : : 1928
chemin entre la société en commandite par actions et la Fondation
. Dans un rapport du
Sénat, le sénateur Adrien GOUTEYRON affirmait que les Anstalten étaient : « des structures
juridiques de droit privé possédant la personnalité juridique et dotées d'un patrimoine propre
dans un but généralement économique. L'« Anstalt » peut être créé par une personne
physique ou par une personne morale dont l'anonymat est protégé (l'identité et les droits du
fondateur figurent dans un acte notarié). L'« Anstalt » est inscrite au registre du commerce.
î es ; 1929
Son capital peut ne pas être divisé en actions »
. — La législation attachée à l’Anstalt est
contenue dans la loi sur les personnes et les sociétés (Personen-und Gesellschafisrecht) du 20
janvier 1926. L’Anstalt est un patrimoine indépendant doté de la personnalité juridique
permettant de tirer un certain nombre d’avantages économiques. Entité propice à la gestion de
fortune, elle permet de pratiquer tous types d'activités, financières ou commerciales à
5 URL : www.mandaris.com, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
1924 Projet de loi sur les fondations saint-marinaises, n°1236, 22 nov. 2013, art. 38.
92 D'autres États de droit germanique utilisent également ce terme pour désigner un autre type de structures qui
s’apparente à une entité publique ou bancaire.
1926 Cette structure juridique est utilisée par de nombreuses entreprises étrangères en tant que holding.
1977 Ce dernier peut être une personne physique ou morale, étrangère ou non, domiciliée ou non en Principauté.
28 URL : www .icd-london.fr, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
192 Document du sénat faisant une étude comparative avec la législation andoranne. C/, SÉNAT, « Projet de loi
autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale », Rapport n° 620 (2009-2010)
de M. Adrien GOUTEYRON, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2010.
436
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
. Ey : 1930 4 : :
I’exception des activités bancaires et d’assurance ~~. Cet établissement octroie aux fondateurs
plusieurs avantages fiscaux aux professionnels. Un certain nombre d’impôts ne lui sont pas
1931
applicables, au premier rang desquels l’impôt sur les coupons courus ”. Elle préserve
également l’identité de ses fondateurs. En cas de poursuites judiciaires, ces derniers sont
. . Là 1932
garantis par une relative forme d’anonymat liée à l’absence de transparence ”“.
622. La constitution d’une Anstalt. — Etablie par une personne morale ou physique, cette
structure ne peut être constituée que par un seul fondateur, de nationalité étrangère ou
nationale, résident ou non de la Principauté. La personnalité morale de l’Anstalt est acquise
dès son enregistrement au registre public. Son objet est divers et admet tous types d’activités,
commerciales ou non, allant de la gestion de fortunes à la prise de participations ou à diverses
1933
activités commerciales ~~. Le capital minimum pour constituer une Anstalt est de 30 000
francs suisses. Aucun certificat représentatif des apports n’est émis. Le capital social n’est pas
1934
divisé en actions ~~, ce qui donne au fondateur ou à ses héritiers légaux toute liberté pour
déterminer ceux qui bénéficieront des profits dégagés. Les bénéficiaires n’ont aucun droit de
propriété et ne peuvent participer à la direction de l’Ansralr””.
623. Le fonctionnement de l’Anstalt. — Son organisation interne s’articule autour de trois
organes principaux. Tout d’abord l’organe supérieur « oberste Organ » qui est constitué par le
ou les fondateurs et dispose des prérogatives les plus importantes attachées à son organisation
et à son fonctionnement. Ainsi, il lui revient de nommer et de révoquer les membres de
l’organe de contrôle et du conseil d’administration, de fixer les pouvoirs des administrateurs,
d’examiner le bilan, d’arbitrer l’affectation des bénéfices, de désigner leurs bénéficiaires et de
décider de la dissolution de l’Ans#alt. L’autre organe important de cette structure est le conseil
1 SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag, Vaduz, Ed. Marxer et Partner
Rechtsanwälte, 2004, p. 68.
1°! Montant des intérêts accumulés mais non encore versés depuis le dernier paiement des intérêts d'une
obligation. Cf, URL : www.banque-info.com, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
19 MAGAUD (N.), « Particularités d’une procédure contre une anstalt au Liechtenstein », L.P.A., 03 juin 1994
n° 66, p. 22.
1 Dans le cadre d’une activité commerciale, l’Anstalt est tenue de se conformer aux exigences des sociétés
commerciales. À savoir, la nomination d’un organe de révision qui la contrôle, la tenue d’un livre comptable et
l’établissement d’un bilan annuel. C/, SOCIETES ET IMPOTS AU LIECHTENSTEIN, Liechtenstein, Verlag,
Vaduz, Ed. Marxer et Partner Rechtsanwälte, 2004, p. 70.
193 11 est possible de déroger a ce principe dans des cas très rares.
193 Document du sénat faisant une comparaison entre plusieurs législations. Cf, SENAT, « Projet de loi
autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale », Rapport n° 620 (2009-2010)
de M. Adrien GOUTEYRON, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2010.
437
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1936
2
d’administration « verwaltungsrate », dont la fonction consiste a la gérer, la représenter
sur le plan judiciaire et à se conformer aux statuts, ainsi qu’aux décisions de l’ordre supérieur.
. ~1..1937
Le dernier organe est l’organe de contrôle
« kontrollstelle » dont la mise en place est
obligatoire si l’Anstalt pratique une activité commerciale, mais facultative si celle-ci se limite
à une simple gestion de patrimoine. Les membres de cet organe doivent répondre à des
exigences de qualification et d’agréments gouvernementaux. Le « kontrollstelle » contrôle et
peut faire des déclarations et des communications auprès des administrations locales et des
tribunaux. Il lui appartient aussi de certifier les comptes de la structure tous les six mois. Les
bénéficiaires sont ceux qui bénéficient des résultats de l’exploitation. Si ce sont des tiers, 1ls
sont désignés comme tels par l’organe supérieur ou les statuts ; à défaut c’est le fondateur qui
en tire profit"?
624. L’intérêt de l’Anstalt. — En matière de responsabilité l’Anstalt présente de multiples
avantages. Elle n’est responsable qu’à la hauteur du patrimoine qu’elle a libéré. En d’autres
termes, les fondateurs ne peuvent voir leur responsabilité engagée et encore moins leur
patrimoine propre. Un litige contre une Anstalt débitrice ne fait courir le risque d’une
indemnisation qu’à proportion de son capital. Les droits du ou des fondateurs sont des droits
1940 >
,d
« organiques »'”°° et non patrimoniaux où l’impossibilité de les grever ou de les nantir.
PH ou à cause de mort par héritage. — L’Anstalt est une
Ils peuvent être transférés entre vifs
structure unique au monde qui accorde de nombreux avantages tant fiscaux qu’économiques.
Lorsqu’elle exerce une activité commerciale, le régime de droit commun de l’impôt sur les
sociétés lui est applicable. Au contraire, lorsque son activité est non commerciale et consiste
en la gestion et l’administration d’un patrimoine ou la détention de participations, elle est
exonérée d’impôt sur les sociétés. Quand le capital n’est pas divisé en action, les versements
de dividendes sont exonérés d’une retenue à la source de 4%. Cette exonération n’est pas
applicable aux versements d’intérêts sauf s’ils sont adossés à un prêt inférieur ou égal à deux
ans ou d’un montant inférieur à 50.000 francs suisses. Il n’est pas suffisant d’étudier le droit
156 Les premiers membres du conseil d’administration sont nommés par le fondateur lors de la constitution des
statuts.
1957 Lors de la constitution de l’Anstalt, ses membres sont nommés par l’organe supérieur.
1933 MAGAUD (N.), « Particularités d’une procédure contre une anstalt au Liechtenstein », L.P.A., 03 juin 1994
n° 66, p. 23.
19% Ces droits ne rentrent pas dans le patrimoine de la personne mais sont attachés à la fonction de fondateur.
1910 C’est l’ensemble des biens qui appartiennent directement au patrimoine d’une personne.
1 Ce transfert n’est pas imposé fiscalement. Le droit liechtensteinois considère que le capital social d’une
Anstalt n’est pas divisible en parts sociales.
438
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
des sociétés des micro-États pour comprendre leur attractivité. Encore, faut-il le mettre en
relation avec leur législation sur le secret bancaire (CHAPITRE 2)
CHAPITRE 2 : La législation sur le secret bancaire
« Le secret bancaire est réputé plus sévère encore au Liechtenstein
qu’en Suisse même si la rédaction de la réglementation applicable
dans ce domaine est fortement inspirée de celle du grand voisin. Le
Liechtenstein ne pratique pas sur ce sujet délicat l'hypocrisie
puisque le souverain régnant, Hans-Adam II, a récemment confirmé
qu’il préférait quitter l'Espace économique européen plutôt que
; 1942
renoncer au secret bancaire » .
PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A)
625. Les structures juridiques garantissant l’anonymat ainsi que l’attractivité de la législation
fiscale mise en place dans les micro-États ne sont pas les seules explications à leur
développement économique et financier. Leur législation bancaire stricte et le degré ultime de
confidentialité qu’ils ont imposés ont longtemps été absolus (SECTION 1). Pourtant, sous la
pression des autres États et de l’Organisation de Coopération et de Développement
Économique, le secret bancaire tend à être restreint (SECTION 2).
SECTION 1. Une législation spécifique sur le secret bancaire
626. Les micro-États européens sont tous considérés comme des paradis bancaires ayant
pour principale caractéristique de pratiquer strictement le secret bancaire. Tous garantissent
depuis de nombreuses années l’anonymat des titulaires de comptes bancaires avec des
dispositions cependant très différentes ($1), y compris au Vatican dont l’Institut pour les
œuvres de religion conserve un secret absolu sur ses pratiques bancaires ($2).
$1 Une culture ancienne du secret bancaire
627. Les informations relatives aux comptes bancaires détenus dans les micro-États ne sont
pas protégées de la même façon selon les législations. La Principauté de Liechtenstein et la
République de Saint-Marin ont opté pour le secret bancaire (A), alors que les Principautés de
Monaco et d’Andorre l’appliquent indirectement par le biais du secret professionnel (B).
192 PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A.), La Principauté du Liechtenstein : paradis des affaires et de la
délinquance financière, (rapport parlementaire), Assemblée Nationale, n°2311, 2000, 2 t., t.I, p. 20 et 21.
439
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
A. Les dispositions relatives au secret bancaire
628. Le principe. — Le secret bancaire, ses limites précises et sa définition sont peu connus.
Généralement 1l ne fait pas l’objet d’une seule, mais de plusieurs dispositions, constituées de
normes situées dans plusieurs secteurs de l’ordre juridique de l’État concerné”. Celui-ci
consiste à assurer aux clients des banques, une confidentialité absolue sur leurs informations
1944
financières et commerciales “’’. Que ce soit l’administration ou les privés, personne n’est en
mesure d’accéder à ces données. Le secret bancaire est favorisé par la totale discrétion, la
19 ._ T1 comprend l’anonymat,
rapidité et la facilité d’enregistrement des sociétés offshores
tant des renseignements bancaires que ceux concernant l’identité des propriétaires. Selon les
Etats, la révélation de ces informations à des tiers est considérée comme une infraction pénale
ou civile. La levée du secret bancaire ne peut être déclenchée que par des tribunaux dans le
cadre de procédures pénales, dans des juridictions qui ne considèrent pas l’évasion fiscale
71:,1946 ; . . . Co.
comme un délit ’’. Aucun compte n’est anonyme, mais dans un souci de protection vis-à-vis
de certains employés, 1l arrive que des opérations relatives aux clients soient traitées sous un
1947 1 : \ x
. La levée du secret bancaire pour un cas d’espèce est très
numéro ou un pseudonyme
délicate car elle peut inquiéter d’éventuels bénéficiaires et porter atteinte à la réputation des
banques des Etats concernés.
629. Le secret bancaire au Liechtenstein. — Au Liechtenstein, le secteur bancaire est régi
1948 :
. Le secteur bancaire et
par une loi sur les banques et les sociétés financières de 1992
monétaire du Liechtenstein est arrimé à celui de la Suisse. Les banques du Liechtenstein sont
liées à la Banque Nationale Suisse depuis un accord de 1980 permettant à la Banque Centrale
Suisse d’avoir les mêmes compétences à l’égard des banques et sociétés domiciliées au
. . . 1949 Co. Lo , . . . .
Liechtenstein qu’en Suisse. Ainsi, la Principauté du Liechtenstein assure aux investisseurs
43 BESSON (8.), Le secret bancaire, la place financière suisse sous pression, Lausanne, Ed. P.P.U.R., 2009, p.
15.
4% LESERVOISIER (L.), Les Paradis fiscaux, Paris, Ed. P.U.F, col. Que sais-je ?, 2°™ éd, n° 2992, 1992, p.
15.
1 SENAT, rapport fait au nom de la commission d'enquête sur le rôle des banques et acteurs financiers dans
l'évasion des ressources financières, aux conséquences fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur
l'efficacité du dispositif législatif; juridique et administratif destiné à la combattre, (rapport), n°87, 17 octobre
2013, p. 172.
11° LESERVOISIER (L.), Les Paradis fiscaux, Paris, Ed. P.U.F, col. Que sais-je ?, 2°™ éd., n° 2992, 1992, p.
18.
1 D'où les comptes numérotés et les noms d’emprunts.
918 L. liech, n° 108, sur les banques ect sociétés financières, 21 oct. 1992. Cf, URL:
www .lframe.treuhaender.ch, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
1 PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A). La Principauté du Liechtenstein : paradis des affaires et de la
délinquance financière, (rapport parlementaire), Assemblée Nationale, n°2311, 2000, 2 t., t.I, p. 15.
440
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
les mêmes garanties que celles qu’offre la Suisse. Ces banques font partie de I” Association
des Banques Suisses et se conforment à ses dispositions. Il faut cependant relever que la
17 . ye . . 1 +1950
Fédération Helvétique a constitutionnalisé le secret bancaire :
« Toute personne a droit au respect du secret sur ses relations d’affaires avec les banques autorisées à exercer
leur activité en Suisse. Aucune information ne peut être transmise à une autorité étrangère ou à une autorité
fédérale non liée par le secret bancaire sans le consentement du détenteur du secret”.
Le secret bancaire ne couvre pas les activités criminelles telles que le terrorisme, la criminalité organisée et le
blanchiment d'argent. La Suisse accorde l'entraide judicaire à une autorité étrangère si l’activité poursuivie est
punissable en Suisse et dans l’Etat requérant”.
La loi prévoit des mesures en vue d'éviter que la garantie du secret bancaire ne soit éludée aux fins d'enquête
fiscale. L'autorité judiciaire peut modifier la qualification de l'infraction proposée par l'Etat requérant” y.
630. Indirectement, ces dispositions ont des effets sur la législation du Liechtenstein qui dans
ce domaine a la réputation d’être plus sévère que celle de son voisin helvétique. C’est l’article
14 de la loi sur les banques et sociétés financières qui instaure le secret bancaire au
Liechtenstein. Cette loi dispose :
« 1) Les membres d'institutions bancaires et de sociétés financières et leurs employés et les autres personnes
agissant pour ces entreprises sont tenues de respecter la confidentialité des faits, qui leur sont confiés et rendus
accessibles sur la base de relations d'affaires avec les clients. L'obligation de confidentialité est permanente.
2) Les agents publics connus pour leurs devoirs sont soumis au secret bancaire, de sorte qu'ils ont à maintenir le
secret bancaire comme un secret d'État.
3) Les infractions sont punies conformément à l'article 63 de la loi.
4) Sous réserve des dispositions légales sur le témoignage ou l'obligation d'informer les juridictions pénales.
5) Avec une forte suspicion d'actes criminels en vertu du $ 165 (blanchiment d'argent) ou $ 278a du Code pénal
(de complot criminel) l'obligation de déclaration se fait à l'Office des services financiers. En outre, il va un droit
1954
de signalement au procureur » >".
631. Le secret bancaire à Saint-Marin. — La République de Saint-Marin, comme les autres
micro-États européens a élaboré une législation garantissant la protection des informations
bancaires. Le secteur bancaire saint-marinais est contrôlé par la Banque Centrale de Saint-
Marin qui, en tant qu’autorité de surveillance, veille à la bonne application du secret bancaire
de la petite république. La législation afférente au secret bancaire dépend de l’article 36 de la
19° La législation suisse reconnaît la fraude fiscale comme un délit mais pas l’évasion fiscale. Une banque
helvétique ne peut divulguer une information sur un client sans qu’il soit préalablement poursuivi par la justice
suisse.
#51 Constitution fédérale Suisse, 18 avril 1999, art. 13, al. 3, RO 1999 2556, URL : www.admin.ch,
dernièrement consulté le 24 juin 2015].
9 Ibid, al. 4.
95 Ibid, al. 5.
954 1 liech., n° 108, sur les banques et sociétés financières, 21 oct. 1992, art. 14.
441
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
loi sur les sociétés et services bancaire, financier et d’assurance du 17 novembre 2005 qui
précise sa mise en application et détaille les cas de divulgation d’informations. Cette
disposition définit le secret bancaire comme : « l'interdiction aux personnes autorisées à
divulguer à des tiers les données et informations acquises dans l'exercice d'activités
1955
réservées » . — La législation saint-marinaise détaille les personnes visées par l’obligation
de secret bancaire en énonçant que: « Le secret bancaire lie l'administration, les
commissaires aux comptes, les experts-comptables, les employés de tous les niveaux, y
compris ceux qui effectuent des stages ou périodes de formation professionnelle, des
consultants externes, des avocats, des liquidateurs, les personnes autorisées »1%° L'article 36
de la loi saint-marinaise sur le secret bancaire précise qu’il s’applique aux données des
1958
. . 1957 . . , qe .
conseillers financiers ’ ainsi que des agents et intermédiaires ~. Le secret vaut aussi pour
les : « individus, les administrateurs, les employés, les vérificateurs et les auditeurs des
1959
sociétés qui ont externalisé des fonctions aux parties autorisées » — En République de
1960
Saint-Marin, le secret bancaire ne peut être opposé « aux autorités judiciaires pénales ’ et
aux autorités de surveillance dans l'exercice de leurs fonctions de surveillance et de lutte
1961
contre le terrorisme et le blanchiment d'argent d'origine 1llicite » ’. Dans de nombreux cas,
le droit saint-marinais permet la divulgation de renseignements bancaires sans qu’il y ait
: - 1962
atteinte au secret bancaire
. Dans les cas de décès, de faillite, d’interdiction ou d’incapacité,
la divulgation des renseignements bancaires aux héritiers, au mandataire financier, au tuteur
ou curateur ne peut se faire qu’après avoir obtenu une ordonnance du commissaire aux lois.
En cas de refus, il appartient à l’autorité judiciaire d’ordonner l’édiction d’une ordonnance
15 L. sm, n° 165, 17 nov. 2005, sur les sociétés et services bancaire, financier et d'assurance, art. 36, al. 1°.
16 Ibid, art. 36, al. 2.
1957 L'article 36 renvoie aux articles 25 et 27 de cette même loi, l’application de l’alinéa 3.
% Ibid, art. 36, al. 3.
Ibid, art. 36, al. 4.
1969 La législation saint-marinaise précise : « dans de tels cas, les actes de procédure judiciaire dans la phase
préliminaire, seront strictement confidentiels ».
“ol Ibid, art. 36, al. 5.
196 Lorsque la personne concermée donne son consentement par écrit pour que ces informations soient
communiquées à une personne précise dans un but précis ; lorsque les données et informations proviennent de
registres publics, de listes, d’actes ou de documents disponibles par n'importe qui ; lorsque la divulgation à un
tiers est nécessaire pour remplir les obligations découlant d'un contrat auquel la personne concernée est partie ou
pour remplir avant la conclusion du contrat, les spécificités et exigences exprimées par la personne ; lorsque la
communication à des tiers est une conséquence directe et nécessaire pour résilier un contrat en cas de violation
du contribuable ou de l'application de garanties reçues ; lorsque la personne tenue au secret bancaire est
poursuivie dans une procédure civile ou pénale, dans la mesure où la divulgation de données et d'informations
couvertes par le secret bancaire a été utile à la défense de la cause ; lorsque la communication est adressée aux
personnes qui exercent les activités visées au point 1 de l'annexe H, autorisée en vertu de la présente loi, et doit
porter sur les informations strictement nécessaires pour procéder à une évaluation adéquate des risques et d'être
en mesure de remplir les obligations prises dans l'exercice de cette activité privée ; lorsque la communication est
de la fourniture des services visés à l'article 50 et de l'article 51 et se déroule en conformité avec celles prévues
par la législation saint-marinaise. CF, ibid, art. 36, al. 6.
442
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1963 . . . 0
. L’obligation de secret bancaire ne se limite pas aux
autorisant la levée du secret bancaire
relations professionnelles, car elle continue d'exister même après leur cessation‘”°*. — La
violation du secret bancaire fait l’objet d’une peine d’emprisonnement, d’une amende et
d’une interdiction de pratiquer certaines fonctions. Toutes ces mesures sont détaillées à
l’article 139 de la loi saint-marinaise sur les sociétés et les services bancaires qui dispose :
« 1. La violation du secret bancaire de la part des sujets tenus à son respect aux sens de l'article 36 est punie
d’un emprisonnement de degré premier, d'une amende et d'interdiction de troisième degré des fonctions
d'administrateur, procureur, maire, de commissaire au compte, de liquidateur, de commissaire auprès de société
ou d’autres organismes ayant la personnalité juridique.
2. La même peine s'applique à n'importe qui, venu abusivement ou involontairement à prendre connaissance de
données et d'informations couvertes par le secret bancaire, à les révéler à des tiers ou à les utiliser à des fins
propres ou au profit de quelqu'un d'autre »"”°.
632. Le secret bancaire applicable en Principauté de Liechtenstein et en République de Saint-
Marin assure également le secret professionnel. C’est l’inverse en Principautés de Monaco et
d’Andorre qui ne reconnaissent pas officiellement le secret bancaire dans leurs législations
mais le garantissent au moyen du secret professionnel qu’elles appliquent (B).
B. Les dispositions relatives au secret professionnel
633. Le secret professionnel à Monaco. — La Principauté de Monaco à l’instar de la
Principauté de Liechtenstein avec la Suisse est liée en grande partie au système bancaire
français. Les établissements de crédits installés dans la Principauté doivent respecter
l’essentiel de la réglementation bancaire française et sont placés sous le champ de compétence
1966 : L A
. La convention franco-monégasque sur le contrôle des
des organes de tutelle de la France
changes du 14 avril 1945 impose à la Principauté la législation bancaire française à la date de
l’accord et pour les réglementations à venir. Son article 4 stipule : « Les textes actuellement
en vigueur en France concernant la réglementation et l’organisation bancaires sont
1967 : L se
. Plusieurs lettres d’échange sont venues préciser
applicables en Principauté de Monaco »
les conditions d’application de cette convention. Une lettre en date du 18 mai 1963 précise
que la législation et la réglementation françaises relatives aux banques et aux établissements
PS Ibid, art. 36, al. 7.
Po Ibid. art. 36, al. 8.
1% Ibid., art. 139.
19% PEILLON (V.) et MONTEBOURG (A.), La Principauté de Monaco, (rapport parlementaire), Assemblée
Nationale, n°2311, 2000, 2 t., t.IL, p. 42.
167 Convention franco-monégasque relative au contrôle des changes, à la répression des fraudes fiscales, aux
profits illicites et au contrôle des prix, 14 avril 1945, art 4.
443
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
1968 Une autre lettre en date du 27 novembre 1987 actualise
financiers s’appliquent à Monaco
les textes en vigueur et rend applicable en Principauté les règles édictées par le Comité de la
réglementation bancaire ; elle permet au Comité des établissements de crédit d’établir et de
mettre à jour la liste des établissements monégasques et accorde une compétence à la
Commission bancaire pour contrôler sur pièces et sur place ceux installés sur le territoire
monégasque. Par contre, la Principauté fixe elle-même sa législation en matière de lutte
. A : : : 1969
contre le blanchiment d’argent et de contrôle des services d’investissement
.— Malgré ces
liens étroits avec le système bancaire de la France, la Principauté conserve une certaine forme
de confidentialité quant aux informations bancaires. Le secret bancaire n’est pas
officiellement reconnu à Monaco, mais le secret professionnel du banquier existe. Il est régi
aux articles 308 et suivants du code pénal monégasque qui dispose :
« toutes personnes dépositaires, par état ou par profession, du secret qu’on leur confie, qui hors le cas
où la loi les oblige ou les autorise à se porter dénonciateurs, auront révélé ces secrets, sont punies d’un
emprisonnement de un à six mois et de l’amende prévue au chiffre 2 de l’article 26, ou de l’une de ces
peines seulement ».
634. Cependant, ce secret ne peut être opposé à la Commission bancaire, à la Banque de
France, au Service d’Information et de Contrôle sur les Circuits financiers et aux autorités
judiciaires agissant dans le cadre d’une procédure pénale”. Contrairement aux banques
françaises, les banques monégasques n’ont aucune obligation de centraliser les ouvertures de
comptes et l’identité de leurs titulaires dans un fichier central comme le fichier français
FICOBA qui permet aux autorités administratives et judiciaires d’obtenir toutes les
1971
caractéristiques bancaires d’un compte détenu par une même personne ‘’. De ce fait, il
devient très difficile de communiquer des informations bancaires détenues par des organismes
. , 1972
bancaires monégasques
635. Le secret professionnel à Andorre. — En Principauté d’Andorre, les banques et les
autres institutions financières sont gérées par l’Institut National Andorran de la Finance en
application d’un règlement financier datant de la loi sur les paiements des institutions
1968 Ibid, art. 28.
PS9 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi n°1379, autorisant l’approbation de l’accord sous forme
d'échange de lettres relatives à la garantie des investisseurs entre le Gouvernement de la République française
et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, (rapport), 18 mars 2009, p. 2.
197) URL : www siccfin.gouv.mce, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
17 PIOLET (V.), « Oui, la Principauté de Monaco est bien un Paradis fiscal », Journal Le Monde, 12 mai 2013.
P72 La loi n°1.353, relative aux informations nominatives du 4 décembre 2008 prévoit un certain nombre de
mesures techniques pour éviter la diffusion et l’accès non autorisé aux données collectées.
444
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
financières du 27 novembre 1993. Toutes sont membres de l’Association des Banques
d’Andorre qui régulait le système bancaire avant l’entrée en vigueur du règlement de 1993. À
Andorre, toutes les banques sont andorranes, la législation interdisant l’installation sur son
territoire de filiales de banques étrangères. — Le secret des informations bancaires est assuré
par la loi sur la protection du secret bancaire et la prévention contre le blanchiment d’argent et
les valeurs des produits de la criminalité du 11 mai 1995!”
. La législation andorrane donne
la liberté de proposer des services allant du compte numéroté à l’anonymat, voire la mise à
disposition en banque de boîtes aux lettres individuelles. À l’instar de la législation
monégasque, le secret des informations bancaires en Principauté d’Andorre est garanti par le
secret professionnel. L article 6 de la loi sur la protection du secret bancaire dispose :
« Administrateurs, dirigeants et employés de banque ou d’institution financière ont l'obligation de
garder secret, les informations qui affectent leurs clients, dans le cadre de l'activité bancaire ou
financière. Fn conséquence, ils peuvent adopter toutes les mesures de prudence qui peuvent être
souhaitables pour préserver le secret. La violation du secret professionnel, pour des raisons autres que
légales, constitue un délit dont les termes sont prévus dans le code pénal.
Les institutions financières ne peuvent fournir des informations relatives à leurs relations avec leurs
clients, leurs comptes ou leurs dépôts, que dans le cadre d'une procédure judiciaire instruite devant un
Batlle. L'instruction de la Commission Supérieure des Finances faite par les dispositions de la présente
loi, ne constitue pas une violation du secret professionnel ou une restriction à la divulgation
dis 1974
d'information et donc ne peut se voir engager sa responsabilité »"
636. En conclusion, Le secret bancaire qui existe depuis plusieurs décennies dans les micro-
États européens assure la confidentialité des renseignements bancaires et attire les capitaux
extérieurs grâce à une législation attractive. La Principauté de Liechtenstein et la République
de Saint-Marin garantissent ce secret par une législation bancaire spécifique, alors que les
Principautés de Monaco et d’Andorre ont fait le choix de protéger les informations relatives
aux clients de banques par une obligation de confidentialité du banquier. Un autre micro-État,
le Vatican dispose d’un système bancaire spécifique avec une législation propre, difficilement
comparable à celles des autres micro-États (§2).
YB L. and., n° 29, 11 mai 1995, sur la protection du secret bancaire et la prévention contre le blanchiment
d’argent et les valeurs des produits de la criminalité.
194 Ibid, art. 6.
445
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 La banque du Vatican
637. Contrairement aux autres micro-États, l’État de la Cité du Vatican n’a pas de législation
. I 1975
bancaire et financière
. Cela étant, il dispose d’une banque appelée l’Institut pour les
Œuvres de Religion (TOR) (A). Uniquement dévolu à l’Église et à sa haute mission spirituelle,
l’Institut pour les Œuvres de Religion fait partie des institutions financières mondiales les plus
strictes en matière de confidentialité (B).
A. L’originalité de l’Institut pour les Œuvres de Religion
638. L'origine de l’IOR. — Fondé le 27 juin 1942 par décret papal'””° du Pape Pie XIT°”, il
avait pour mission de servir le Saint-Siège et l’Église catholique dans le monde entier. L’IOR
est la principale institution financière du Vatican. C’est une banque privée financée par le
denier de Saint-Pierre ; elle n’est pas la Banque Centrale du Vatican dont la compétence
revient à l’Administration du Patrimoine du Saint-Siège (APSA) et à l’Autorité d’Information
1978
Financière ‘“. Le but de l’institut est : « d'assurer la conservation et l'administration des
biens mobiliers et immobiliers transférés qui lui sont confiés par des persomnes physiques ou
ka A ui 45 1979
morales et destinés à des œuvres de religion ou de charité »
. Il n’accepte que les dépôts
des hauts fonctionnaires de l’Église et des entités rattachées au Saint-Siège. Ses compétences
ne lui permettent pas de fixer la politique monétaire de l’État et ses produits sont destinés à
des œuvres religieuses. — Il est doté de la personnalité juridique canonique'”* et jouit du statut
d’extraterritorialité de la Cité du Vatican, les législations italienne et européenne ne
s’appliquent pas au Vatican. La banque du Vatican n’est pas une administration rattachée à la
curie romaine et n’est pas davantage une banque centrale car elle ne gère pas la politique
monétaire de la Cité. Aucun actionnaire n’est rémunéré, les profits reviennent à des fins
religieuses et charitables. L’ancien Président du conseil de surveillance, Ernst VON
FREYBERG de l’Institut pour les Œuvres de Religion décrivait la mission de la banque de la
façon suivante :
1975 COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, Recommandation de décision du Conseil
concernant la position à adopter par la Communauté européenne pour la renégociation de son accord monétaire
avec l'État de la Cité du Vatican, Bruxelles, 16 octobre 2009.
17° Décret papal du 27 juin 1942, A.A.S., XXXIV/1942, p. 217 à 219.
177 11 a remplacé l’administration des œuvres de religion qui datait du 11 février 1887 et qui n’était pas une
banque. Dotée de la personnalité juridique, elle devait permettre de transférer pendant la seconde guerre
mondiale des capitaux à l’étranger.
1978 URL : www .ior.va, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
19? Statut de l’Institut pour les Œuvres de Religion, 1” mars 1990, art. 2, al. 2.
180 Tbid., art. 1°.
446
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
« Avant tout, nous sommes tenus de protéger les biens qui nous sont confiés par nos utilisateurs. La
gestion de ces actifs consiste principalement par l'acquisition d'obligations ou de dépôts à taux fixe sur
les marchés monétaires. Nous fournissons également à nos utilisateurs des services de paiement.
Cependant, nous n'offrons pas nos services aux utilisateurs d'affaires et nous offrons rarement des
prêts, jamais à l'extérieur de notre base dépôt. En outre, avec nos utilisateurs, nous ne réalisons pas de
5 pti ; jp 11981
transactions financières telles que les opérations de couverture ou d'échange financier »
639. La composition de l’IOR. — L'organisation interne de l’IOR est basée autour des
quatre organes qui composent l’Institut, à savoir la commission des cardinaux, le prélat, le
1982 1983
conseil de surveillance, la direction et les comptes “. La commission des cardinaux = a
pour mission de contrôler que l’IO.R. respecte les statuts qui la régissent. Elle nomme le
prélat qui doit suivre les activités de l’IO.R,, assister aux réunions du conseil de surveillance
; sai . 1984
et rendre des comptes a la commission des cardinaux
. Tout comme le prélat, les membres
du conseil de surveillance sont nommés par la commission des cardinaux. Ce sont des
personnes reconnues pour leurs autorités en matière économique et financière. Sa compétence
est semblable à celle d’un conseil d’administration. Il approuve les comptes et la nomination
1985
2
des membres de la direction évalue les états financiers mensuels par rapport aux
\ : : : : 1986
règlements, directives et instructions
. Enfin vient la direction qui est l’organe responsable
de toute les activités opérationnelles de l’institut. Comme il peut l’être constaté, l’'IO.R.
dispose d’une organisation interne propre qui dépend uniquement de la législation vaticane.
640. La mission de 'TOR. — Elle est exclusivement limitée à l'Église catholique, à la
protection de son patrimoine, à sa fructification et à l’assurance des prestations de services
liées au paiement du Saint-Siège. À savoir, le paiement des entités rattachées au Saint-Siège,
des ordres religieux, des autres institutions catholiques, du clergé, des employés et des
membres du corps diplomatique accrédité. La banque du Vatican n’a pas les mêmes
compétences que les banques des autres États. Sa principale mission est avant tout de servir
l’Église, d’où la difficulté de comparaison avec les banques des autres micro-États européens.
L’LO.R. est considéré comme l’une des banques les plus secrètes au monde'”*" (B).
981 YON FREYBERG (E.), rapport annuel de l'Institut pour les œuvres de religion, 2012, p. 7.
1982 ;
Ibid, art. 4.
18 Composée de cinq cardinaux nommés directement par le Souverain Pontife, Cf Ibid., art. 5.
1984 ;
Ibid, art. 6.
96 Ibid, art. 13.
986 Ibid, art. 15 et 22.
187 JORISCH (A.), « The Vatican bank : the most secret bank in the world », magazine Forbes, 26 juin 2012.
447
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. Une application stricte du secret bancaire
641. Le secret bancaire de l’LO.R. — Il a longtemps été protégé par le système clos qui
régit cette institution. Son organisation et sa mission étant directement liées aux activités du
Saint-Siège, rien ne peut être divulgué. Le 31 décembre 2010, la loi concernant la prévention
et la lutte contre le blanchiment des produits issus d’activités criminelles et le financement du
terrorisme définit explicitement en ces termes le secret financier :
« toutes les informations et données détenues, en raison de leur activité, par les entités désignées à
l’article 2, ainsi que leurs dirigeants, employés, consultants ou collaborateurs, quelle que soit la
relation existant entre eux, sont protégées par le secret, exception faite de la Cellule de renseignements
financiers et de l'autorité judiciaire dans ses fonctions d'enquête et de poursuite lorsque, s'agissant de
cette dernière, l’information requise est nécessaire à des fins d'enquête ou de poursuite d’infractions
; 1988
passibles d’une sanction pénale » ”"°.
642. Seules, des demandes d’informations en provenance d’autorités compétentes souhaitant
lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme permettent la levée de ce
secret : « le secret financier ne doit pas constituer un obstacle aux activités et demandes
d’information des autorités compétentes en vue de la prévention et de la lutte contre le
1989
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme » ““. Toutes ces mesures sont
contrôlées par l’Autorité d’Information Financière qui contrôle l’LO.R.””.
643. L’Institut pour les Œuvres de Religion n’est pas une banque comme les autres. Ayant
pour principal objet de protéger et d’administrer des biens destinés à des œuvres de religion
ou de charité, il assiste le Saint-Siège dans sa haute mission spirituelle et ne porte aucunement
atteinte aux autres États. Son organisation interne a conduit dès sa création au respect d’un
secret financier reconnu comme inviolable par de nombreuses organisations internationales. —
1991 : : a .
a contraint le Saint-Siège, sous la pression
Néanmoins, l’existence de nombreux scandales
internationale à réformer la législation régissant cette organisation. Tous les micro-Etats
européens se sont engagés à faire évoluer dans leur législation les dispositions mettant en
place le secret bancaire (SECTION 2).
1988 L. N.CXXVII, 31 décembre 2010, concernant la prévention et la lutte contre le blanchiment des produits
issus d’activités criminelles et le financement du terrorisme, art. 40.
“bid. art. 37 bis, al. 2.
19% CONSEIL DE L’EUROPE, rapport d’évaluation mutuelle pour la lutte contre le blanchiment de capitaux et
le financement du terrorisme, (rapport Moneyval), 4 juillet 2012, p. 83.
1991 Scandale dit de la « Banque Ambrosiano » en 2006, le scandale dit « Vatileaks » en mai 2012. Cf, NUZZI
(G.). Vatican S.A., les archives secrètes du Vatican, Paris, Ed. Hugo & C*, 2011 et NUZZI (G.), Sa Sainteté,
scandale au Vatican, Paris, Ed. Privé, 2012.
448
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
SECTION 2. La fin de la législation sur le secret bancaire
644. Sous la pression internationale, la législation sur le secret bancaire tend à se transformer
dans tous les micro-États. Le forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations à
des fins fiscales tenu par l’Organisation du Commerce et du Développement Économique a
fait évoluer la législation sur le secret bancaire dans les micro-États (81). Ceux-ci ont tous pris
pour engagement d’assouplir leur législation sur cette problématique (82).
$1 La disparition progressive du secret bancaire sous la pression internationale
645. L’OCDE a mis en place des instruments conventionnels destinés aux Etats pour
encourager la lever du secret bancaire. Parmi ceux-ci figurent des instruments préventifs et
notamment l’article 26 du modèle de convention type OCDE (A), mais également tout un
ensemble de sanctions contraignantes (B).
A. L’application de l’article 26 du modèle de convention type OCDE
646. Le contexte. — La lutte contre le secret bancaire fait suite à deux affaires retentissantes.
La plus importante, date du 25 juin 2008, concerne la jurisprudence américaine, Union des
Banques Suisses (UBS) '/ Internal Revenu Service (IRS), Securities and Exchange
Commission (SEC), Custom and Immigration. Dans cette affaire, l’un des collaborateurs de la
banque suisse UBS avait informé l’administration fiscale américaine que son employeur
aidait ses clients américains à mettre en œuvre des mécanismes de fraude à l’impôt. Ce type
de pratiques étant interdit par la législation étatsunienne, UBS fut contrainte de négocier avec
l’administration américaine et de divulguer les noms de 250 personnes ; elle dû payer une
amende de 780 millions de dollars. Sous la pression, le 12 Août 2009, la Confédération
Helvétique passait un accord avec les États-Unis pour encourager les 4450 titulaires de
comptes à faire une déclaration fiscale volontaire aux autorités américaines en échange de la
199 _ À quelques mois d’intervalles, éclate en Europe, plus
fin des poursuites judiciaires
précisément en Allemagne, le 14 février 2008, grâce aux services de renseignement allemands
« Bundesnachrichtendienst », l’affaire dite de la fraude fiscale via le Liechtenstein. Celle-ci
met en lumière un système d’évasion fiscale dans divers pays dont la France. Le montage
juridique utilisé est basé sur un système de fondations liechtensteinoises. La banque fiduciaire
LGT-Treuhand, propriété de la famille princière du Liechtenstein est à l’origine de la plupart
1° ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement
par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur les paradis fiscaux,
n°1902, (Rapport), 10 septembre 2009, p. 71.
449
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
des opérations d'évasion fiscale. Suite à ce scandale, le Premier Ministre de Liechtenstein
2
Otmar HASLER a affirmé : « Notre secret bancaire a toujours été destiné à assurer la
protection légitime de la vie privée de nos citoyens, que nous continuerons à garantir. Par
cette déclaration, nous tenons cependant à affirmer que la confidentialité bancaire ne pourra
1993
plus à l'avenir être utilisée pour faciliter la fraude fiscale » . En outre, un espion allemand,
employé de la banque LGT a transmis aux services secrets allemands
« Bundesnachrichtendienst », la liste de nombreux fraudeurs dont 200 contribuables Français.
Celle-ci fut transmise à Bercy et fit l’objet d’une conférence en juin 2008 entre le ministre
français du budget et le ministre des finances allemand. Ces deux affaires furent le point
d’orgue d’une nouvelle politique en matière de transparence et d’échange de renseignements à
\ 1994
caractère fiscal”.
647. L’article 26 du modéle type O.C.D.E. —Suite à l’affaire de la banque LGT-Treuhand,
les ministres français et allemand, respectivement du budget et des finances, se sont engagés à
la conférence contre la fraude et l’évasion fiscale internationales organisée par l'OCDE, le 21
octobre 2008, à réviser leurs conventions d’échange d’informations fiscales et à utiliser
l’article 26 du modèle de convention fiscale OCDE qui stipule :
- 1. Les autorités compétentes des États contractants échangent les renseignements vraisemblablement
pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou
l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour
le compte des États contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans
la mesure où l'imposition qu'elles prévoient n'est pas contraire à la Convention. L’échange de
renseignements n’est pas restreint par les articles 1 et 2.
- 2. Les renseignements reçus en vertu du paragraphe ! par un État contractant sont tenus secrets de la
même manière que les renseignements obtenus en application de la législation interne de cet État et ne
sont communiqués qu'aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs)
concernées par l'établissement ou le recouvrement des impôts mentionnés au paragraphe 1, par les
procédures ou poursuites concernant ces impôts, par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts,
ou par le contrôle de ce qui précède. Ces personnes ou autorités n’utilisent ces renseignements qu’à
ces fins. Flles peuvent révéler ces renseignements au cours d’audiences publiques de tribunaux ou dans
des jugements. Nonobstant ce qui précède, les renseignements reçus par un État contractant peuvent
être utilisés à d’autres fins lorsque cette possibilité résulte des lois des deux États et lorsque l’autorité
compétente de l’État qui fournit les renseignements autorise cette utilisation.
199 (X.), « Le Liechtenstein et Andorre, des paradis fiscaux plus transparents », Journal le monde, 12 mars 2009.
1994 Ibid.
450
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
- 3. Les dispositions des paragraphes 1 et 2 ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à
un État contractant l'obligation :
a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique
administrative ou à celle de l’autre État contractant;
b) de fournir des renseignements qui ne pourraient étre obtenus sur la base des législations ou
dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l’autre État contractant;
c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel,
professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait
contraire à l’ordre public.
- 4 Le contractant utilise les pouvoirs dont il dispose pour obtenir les renseignements demandés, même
s’il n’en a pas besoin à ses propres fins fiscales. L'obligation qui figure dans la phrase précédente est
soumise aux limitations prévues au paragraphe 3 sauf si ces limitations sont susceptibles d'empêcher
un État contractant de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci ne présentent
pas d'intérêt pour lui dans le cadre national.
- 5. En aucun cas les dispositions du paragraphe 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un
État contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont
détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en
tant qu'agent ou fiduciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d'une
personne. En vue d'obtenir ces renseignements, l'administration fiscale de l'Etat contractant requis a le
pouvoir de demander la communication de renseignements et de procéder à des investigations ou à des
auditions nonobstant toute disposition contraire de sa législation fiscale interne. Si des renseignements
sont demandés par un État contractant conformément à cet article, l’autre État par une banque, un
autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu’agent ou fiduciaire
; ; es 1995
ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d’une personne »
648. Cette stipulation définit précisément les modalités d’échange de renseignements entre
1996
les États contractants. Elle régit ceux-ci pour permettre le recouvrement de l’impôt'””° mais en
aucune manière n’impose à l’Etat de prendre des mesures qui iraient au-delà de sa propre
législation ou de celle de l’État demandeur”.
Pourtant cette disposition relative à
l’assistance administrative n’autorise pas l’État sollicité de refuser d’échanger une
information aux motifs que celle-ci serait détenue par un organisme bancaire, financier ou
administratif qui ne présenterait aucun intérêt pour l’État demandeur. L'article 26 met en
place une obligation d’échange de renseignements pertinents pour la bonne application de la
#5 O.C.D.E., mise à jour du modèle de convention fiscale de l’O.C.D.E. et du commentaire s’y rapportant,
(rapport), 17 juillet 2012, p. 4 à 5.
19% Les Etats sont obligés d’échanger les renseignements pertinents pour l’application de la loi, ils ne peuvent
refuser de transmettre des informations au nom du secret bancaire. Cette disposition respecte le droit des
contribuables et impose une stricte confidentialité des informations qui sont transmises.
1°" O.C.D.E., Améliorer l'accès aux renseignements bancaires à des fins fiscales, (Rapport du comité des
affaires fiscales), Paris, 12 avril 2000, p. 41.
451
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
99% Pour ce faire, l’État
convention et pour l’application des législations fiscales nationales
demandeur doit démontrer que l’information qu’il requiert revêt un caractère pertinent et qu’il
a utilisé préalablement à sa demande, tous les moyens nationaux dont il dispose pour
l’obtenir. L’État sollicité a le devoir de répondre, même s’il dispose dans son arsenal juridique
d’une définition limitative de la fraude fiscale. Paradoxalement, cette disposition n’empêche
pas le secret bancaire de perdurer dans de nombreuses juridictions signataires de conventions
d’échange de renseignements fiscaux. Le sommet du G20 réuni le 15 novembre 2008 à
Washington a mis l’accent sur la lutte contre les États et les territoires qui ne respectent pas
les normes internationales en matière de transparence et de secret bancaire. La lutte contre le
secret bancaire va prendre un tournant important lors du sommet de G20 de Londres le 2 avril
2009" (B).
B. Les sanctions envisagées par l'OCDE
649. Le contexte. — À l’approche de ce sommet, les juridictions non-coopératives ont
accéléré la signature d’accords d’échanges de renseignements fiscaux. La Principauté de
Liechtenstein a, le 9 décembre 2008, signé le premier avec les Etats-Unis. En mars 2009,
Andorre (le 10 mars), le Liechtenstein (le 12 mars) et Monaco (le 13 mars) ont indiqué
vouloir mettre fin aux obstacles à la transparence et à accepter l’échange de renseignements
dans leurs législations. Ces trois micro-États reconnus précédemment comme des juridictions
non-coopératives ont accepté d’appliquer l’article 26 des modèles de convention type
2000
O.C.D.F. sur le revenu de la fortune” . Le G20 s’est terminé avec un communiqué
200]
et avec un ensemble de
mentionnant que : « l'ère du secret bancaire est terminée »
sanctions destinées à protéger les finances publiques des Etats contre le système financier des
juridictions non-coopératives.
650. Les sanctions. — Pour infléchir le secret bancaire, le G20 a envisagé plusieurs mesures
visant à contraindre les juridictions non-coopératives et en particulier les micro-Etats
concernés à lever le secret bancaire. Parmi celles-ci, il a été envisagé :
19% ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement
par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle du budgétaire sur les paradis fiscaux,
n°1902, (Rapport), 10 septembre 2009, p. 47.
1% Ibid,
2000 ASSEMBLEE NATIONALE, sur le projet de loi n° 2330, autorisant [approbation de l'accord entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Liechtenstein relatif à l’échange de
renseignements en matière fiscale, n°2552, (rapport), 10 mai 2010, p. 7.
2001 ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de article 145... op. cit., p. 73.
452
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
- d’augmenter les obligations de déclaration de la part des institutions financières et des
contribuables concernant les transactions en lien avec les juridictions non-
coopératives.
- d’instaurer la retenue à la source pour les versements à destination de juridictions non-
coopératives.
- d’accepter la révision des accords passés avec des juridictions non-coopératives qui ne
respectent pas les standards OCDE en matière de transparence.
- d’exclure les territoires non-coopératifs des politiques menées par les institutions
internationales et les banques de développement régional.
- d’accroître les exigences de transparence et d’échange d’informations dans les
. . L 2002
programmes d’aides bilatéraux”.
651. La fin du secret bancaire dans les micro-États européens était prévue par la signature
des conventions d’échange de renseignements fiscaux nécessaires pour sortir des listes
établies par l'OCDE. De ce fait, l'OCDE a souhaité élaborer ce type de convention relative
aux comptes financiers dont l’application est prévue pour fin 2015. Elle obligera la
transmission automatique et réciproque de renseignements aux États qui l’adoptent pour
connaître les actifs financiers détenus chez eux par des personnes non résidentes”“’. Elle
couvrira les dépôts bancaires et se fondera sur le principe du « bénéficiaire ultime et réel »
pour éviter tout montage juridique’. Dans l’attente de celle-ci, l'OCDE a rédigé une
déclaration sur l’échange automatique d’informations en matière fiscale et bancaire”. Cette
déclaration encourage l’OCDE dans sa démarche et reconnaît l’intérêt de mettre fin au secret
bancaire”“°. Depuis quelques mois, les autres micro-États ont pris l’engagement d’assouplir
leur législation en matière bancaire (82).
2002 ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de article 145... op. cit., p. 73.
2003 (X), « vers la fin du secret bancaire en Europe », Journal le monde, 20 mars 2014.
2004 Le 6 mai 2013, les dirigeants du G20 ont affirmé : « En invitant tous les autres pays à se joindre à nous le
plus tôt possible, nous affirmons notre volonté d'adopter l'échange automatique de renseignements comme
nouvelle norme internationale, laquelle doit assurer la confidentialité et le bon usage des renseignements
échangés, et nous soutenons pleinement les travaux que l'OCDE réalise avec les pays du G20 en vue de
présenter, d'ici février 2014, cette nouvelle norme internationale unique d'échange automatique de
renseignements et de mettre la dernière main aux modalités techniques d’un échange automatique efficace d’ici
le milieu de 2014 ».
205 La France, l’Italie, l’Allemagne et le Royaume-Uni se sont engagés à signer cette convention les 28 et 29
octobre 2014 à Berlin.
2006 ALEXANDRE (S.), « fin du secret bancaire et fiscal pour l’Andorre », Journal le Figaro, 16 Août 2014.
453
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
$2 L’assouplissement progressif du secret bancaire par les micro-États
652. Pour ne pas faire l’objet de sanctions, les micro-États européens, comme d’autres
juridictions, se sont engagés à assouplir leur législation bancaire en coopérant en matière
d’échange de renseignements. La Principauté d’Andorre l’a fait par une déclaration solennelle
(A) avant de signer, comme les autres micro-États européens, la convention multilatérale
concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale (B).
A. La déclaration d’Andorre
653. La Principauté d’Andorre est le seul micro-État européen à avoir signé le 16 juin 2014,
le manifeste de l'OCDE sur l’échange automatique d’informations en matière fiscale et
2007
bancaire” ’. Par celle-ci, elle s’engage à contrôler l’exactitude des déclarations faites par ses
contribuables pour leurs revenus en provenance de pays étrangers. Pour Pascal SAINT-
AMANS”"* : « La signature de la Déclaration est un engagement important qui montre les
progrès significatifs que l’Andorre est en train de réaliser ». Il approuve l’échange
. . . cy . . \ \ L : 2009
automatique d’informations en matière bancaire et vise à mettre fin à l’évasion fiscale” :
« NOUS, MINISTRES ET REPRÉSENTANTS de l’Afrique du sud, de l’Allemagne, de l’Arabie
saoudite, de l’Argentine, de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, du Brésil, du Canada, du Chili, de la
République populaire de Chine, de la Colombie, de la Corée, du Costa Rica, du Danemark, de l’Espagne, de
l’Estonie, des États-Unis, de la Finlande, de la France, de la Grèce, de la Hongrie, de l’Inde, de l’Indonésie, de
l'Irlande, de l'Islande, d’Israël, de l’Italie, du Japon, de la Lettonie, de la Lituanie, du Luxembourg, de la
Malaisie, du Mexique, de la Norvège, de la Nouvelle-Zélande, des Pays-Bas, de la Pologne, du Portugal, de la
République slovaque, de la République tchèque, du Royaume-Uni, de Singapour, de la Slovénie, de la Suède, de
la Suisse, de la Turquie et de l’Union Européenne ;
SALUANT la Norme d'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers de
l’OCDE, qui contient les éléments fondamentaux nécessaires à l’établissement d’une norme mondiale commune
et unique pour l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers (« la nouvelle norme
mondiale unique »), offrant ainsi aux administrations fiscales du monde entier un nouvel outil très efficace pour
lutter contre la fraude et l’indiscipline fiscales internationales ;
NOTANT AVEC SATISFACTION le fort soutien qui y est apporté par les ministres des Finances et
gouverneurs de banque centrale des pays du G20 et leur engagement à la mettre en œuvre exprimé lors de leur
réunion des 22 et 23 février 2014 ;
CONSIDÉRANT que l’évasion et la fraude fiscales compromettent la confiance des citoyens dans
l’équité et l’intégrité du système fiscal dans son ensemble, ce qui nuit à la discipline fiscale volontaire de
l’ensemble des contribuables, condition essentielle à l’efficacité de l’administration de l’impôt ;
CONSIDÉRANT que la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales permettra d’accroître les recettes qui
contribueront à financer l’investissement public propice à la croissance, à assainir nos finances publiques et à
offrir les services publics essentiels qui sont demandés par nos citoyens ;
CONSCIENTS qu’avec la mondialisation croissante de l’économie mondiale, il devient plus facile, pour
tous les contribuables, d’effectuer, de conserver et de gérer des placements par le biais d’institutions financières
situées hors de leur pays de résidence, et que les investissements à l’étranger peuvent échapper à l’impôt si les
contribuables qui les détiennent ne respectent pas leurs obligations fiscales, au détriment de ceux qui paient leurs
impôts ;
CONSIDÉRANT que l’évasion et la fraude fiscales internationales constituent un grave problème pour
2007 Cette déclaration étant récente. un seul micro-État européen l’a signé à ce jour.
2008 Pascal SAINT-AIMANS est le Directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE.
20% URL : www.oecd.org, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
454
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
les juridictions du monde entier, qu’elles soient grandes ou petites, développées ou en développement ;
CONSCIENTS que la coopération entre les administrations fiscales est essentielle pour lutter contre
l’évasion et la fraude fiscales et promouvoir la discipline fiscale internationale, et que l’échange effectif de
renseignements de façon automatique, encadré par des garanties appropriées, est un aspect déterminant de cette
coopération ;
RECONNAISSANT les progrès considérables réalisés par le Forum mondial sur la transparence et
l’échange de renseignements à des fins fiscales (le « Forum mondial ») pour faire en sorte que les normes
internationales de transparence et d'échange de renseignements sur demande soient pleinement mises en œuvre
dans le monde ;
NOTANT l'intérêt croissant manifesté par de nombreux pays pour les possibilités offertes par l’échange
automatique et réciproque de renseignements entre autorités fiscales ;
SALUANT les engagements déjà pris en faveur d’une adoption rapide de la nouvelle norme mondiale
unique par un grand nombre de pays et de juridictions ;
CONSCIENTS que la nouvelle norme mondiale unique ne doit pas entraîner des coûts économiques et
administratifs indus :;
NOTANT que même si la nouvelle norme mondiale unique couvre les renseignements relatifs aux
comptes financiers, elle ne restreint pas la possibilité des pays à échanger des renseignements financiers en
s’appuyant sur d’autres formes de mécanismes juridiques ou à échanger d’autres types ou catégories de
renseignements de façon automatique ;
RECONNAISSANT le rôle important que la Convention multilatérale concernant l’assistance
administrative mutuelle en matière fiscale peut jouer pour faciliter une mise en œuvre rapide de l’échange
automatique de renseignements et SALUANT le fait que plus de 60 pays l’ont déjà signée, y compris
pratiquement tous les pays de l’OCDE, tous les pays du G20 et un nombre croissant de centres financiers et de
pays en développement ;
SALUANT la création récente, par le Forum mondial, d’un Groupe de travail sur l’échange automatique
de renseignements, chargé de mettre en place un mécanisme permettant de suivre et d’examiner la mise en
œuvre de la nouvelle norme unique d’échange automatique de renseignements, et d'établir un cadre pour offrir
une assistance technique aux pays en développement qui souhaitent se conformer à la norme.
DÉCLARONS que nous sommes déterminés à combattre l’évasion et la fraude fiscales internationales et à
promouvoir la discipline fiscale internationale en mettant en place une assistance administrative mutuelle en
matière fiscale et en instaurant des règles du jeu équitables ;
CONFIRMONS que l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers contribuera à la
réalisation de ces objectifs, surtout si la nouvelle norme mondiale unique, prévoyant notamment la
transparence totale sur les participations, est mise en œuvre par tous les centres financiers ;
RECONNAISSONS que les renseignements échangés sur le fondement de la nouvelle norme mondiale unique
font l’objet de garanties appropriées, incluant certaines exigences de confidentialité et l’obligation d’utiliser
les renseignements uniquement aux fins prévues par l’instrument juridique en vertu duquel ils sont échangés
SOMMES DÉTERMINÉS à mettre en œuvre la nouvelle norme mondiale unique rapidement et selon le principe
de la réciprocité. Nous transcrirons la norme dans notre droit interne, notamment pour veiller à ce que les
renseignements relatifs à la propriété effective des personnes morales et des constructions juridiques soient
effectivement collectés et échangés conformément à la norme ;
DEMANDONS à tous les centres financiers de mettre en œuvre au plus vite la nouvelle norme mondiale unique
SOULIGNONS la nécessité d’apporter une aide aux pays en développement pour leur permettre de tirer profit de
cette forme de coopération ;
DEMANDONS INSTAMMENT au Comité des affaires fiscales de l'OCDE, en coopération avec les membres
du G20, d’élaborer rapidement a) des commentaires détaillés propres à assurer une mise en œuvre cohérente
de la nouvelle norme mondiale unique, ainsi que b) les modalités techniques et les garanties restant à
finaliser y compris les informations et les orientations sur les solutions techniques requises, un format
standard de déclaration et d'échange, et des normes minimales en matière de confidentialité ;
ESCOMPTONS que les derniers éléments des travaux mentionnés au paragraphe 7 soient finalisés et approuvés
d’ici le milieu de l’année 2014 ;
ENCOURAGEONS tous les pays qui ne l’ont pas encore fait à signer et ratifier sans plus tarder la Convention
multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale :
COMPTONS sur la mise en place rapide, par le Forum mondial, d’un mécanisme permettant de suivre et
d'examiner la mise en œuvre de la nouvelle norme mondiale unique ;
INVITONS le Secrétaire général de l'OCDE à faire rapport des progrès accomplis par le Comité des affaires
fiscales dans l’élaboration d’orientations supplémentaires sur la mise en œuvre de la nouvelle norme
455
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
mondiale unique lors de la Réunion du Conseil au niveau des Ministres de 2015 et auprès d’autres enceintes
internationales le cas échéant »°°"°.
654. Aucun autre micro-État n’a signé la déclaration OCDE. Le 14 novembre 2013, la
Principauté de Liechtenstein s’est engagée à signer la convention multilatérale d’échange de
20H. Le Premier Ministre de la Principauté de Liechtenstein, Adrian
renseignements fiscaux
HASLER a affirmé : « Nous avons pris cette décision en concertation avec les associations
nationales des banques et des trustees car l'échange automatique d'informations en matière
202 En l’absence de cette signature, il a affirmé :
fiscale sera la future règle internationale »
« qu’en attendant qu'il devienne un standard international, nous sommes disposés à le
négocier dans le cadre d'accords bilatéraux, en particulier avec les pays du GS - l'Allemagne,
2013
. En d’autres termes, ce texte n’ayant
la Grande-Bretagne, la France, l'Italie et l'Espagne »
qu’une valeur déclarative, il était nécessaire et important que tous les micro-États soient
signataires de la nouvelle convention multilatérale concernant l’assistance administrative
mutuelle en matière fiscale adoptée par le Conseil de l’Europe en 1988, puis amendée par le
protocole de 2010 (B).
B. La convention multinationale d’échange de renseignements signée en 2013
655. La signature de la convention. — Les travaux entrepris par l'OCDE et le Conseil de
l’Europe ont conduit à la réduction d’une concurrence fiscale dommageable sans pour autant
mettre fin aux difficultés liées au secret bancaire. Hormis le Vatican, que ce soit Andorre le 5
octobre 2013”"*, Saint-Marin et le Liechtenstein le 21 novembre 2013 ou Monaco, le 13
octobre 2014, tous les micro-États européens ont signé la nouvelle convention multilatérale
d’échange de renseignements mais ne l’ont pas ratifiée. Par conséquent, cet accord n’est pas
entré en vigueur et n’est donc pas applicable. Bien que la plupart des micro-Etats n’aient fait
de déclaration, tout laisse penser que des réformes internes sont en cours pour sa ratification
rapide. Si tel était le cas, les micro-États s’engageraient à se procurer toutes les informations
détenues par leurs institutions financières pour les partager avec les autres Etats signataires
1 O.C.D.E, déclaration relative à l’échange automatique d’informations en matière fiscale, (réunion du
conseil au niveau des ministres), 6 mai 2014, p. 2 à 4.
201 CHEYVIALLE (A.), « Nouveau cap décisif dans la lutte contre le secret bancaire », Journal Le Monde, 13
février 2014.
202 CHEYVIALLE (A.), « Le Liechtenstein met fin au secret bancaire », Journal Le Figaro, 15 novembre 2013,
MICHEL (A.), « Le Liechtenstein va mettre fin officiellement au secret bancaire », Journal Le Monde, 14
novembre 2013.
205 mid.
204 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par François
ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 11.
456
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
selon une base annuelle. Elles porteraient sur les comptes des particuliers mais également sur
ceux des montages juridiques et des personnes morales tels que les trusts ou les fondations
enregistrés chez eux. Ils devraient communiquer le détail des revenus et leurs sources, les
. . , : \ Jo z ; 2015
titulaires de comptes étant alors soumis à un régime déclaratif
. Sous l’impulsion du
sommet du G20 réuni en 2009, cette convention est devenue la norme internationale de
référence en matière d’échange de renseignements. Signée par plus de soixante juridictions,
elle octroie des instruments juridiques garantissant aux signataires l’échange automatique de
renseignements. Ce traité permet des échanges bilatéraux entre tous les États parties. C’est ce
qui fait dire à l'OCDE que cet accord est à la fois autonome et multilatéral. Il associe les
2016
normes internationales d’échange de renseignements et le droit des contribuables” ’. Depuis
sa révision par le protocole entré en vigueur le 1°" juin 2011, il prend en compte toutes les
formes de coopération administrative possible.
656. Le champ d’application de la convention. — Le champs d’application de la convention
s’attache tout autant à l’échange automatique d’informations qu’à la coopération
administrative. Elle permet la prise de vérifications fiscales à l’étranger, de mesures
conservatoires et d’un contrôle conjoint. Son article 1°" rappelle son objet et les personnes
visées :
1. «Les parties s’accordent mutuellement, sous réserve des dispositions du chapitre IV, une assistance
administrative en matière fiscale. Cette assistance couvre, le cas échéant, des actes accomplis par des
organes juridictionnels.
2. Cette assistance administrative comprend :
a. l'échange de renseignements, y compris les contrôles fiscaux simultanés et la participation à
des contrôles fiscaux menés à l’étranger,
b. le recouvrement des créances fiscales y compris les mesures conservatoires, et
c. la notification de documents.
3. Une Partie accordera son assistance administrative, que la personne affectée soit un résident ou un
ressortissant d’une Partie ou de tout autre État 917
657. L’accord vise toutes les formes de prélèvements obligatoires. À l’exclusion des droits
de douane, les impôts soumis à cette présente convention sont l’impôt sur le revenu, sur les
“1 O.C.D.E, norme d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, norme
commune de déclaration et de diligence commune, (rapport), 2013, p. 7.
7016 Données OCDE à retrouver sur le site de l’organisation à l’adresse suivante: URL:
http://www.oecd.org/fr/ctp/echange-de-renseignements-fiscaux/FR Convention Flyer.pdf, [dernièrement
consulté le 28 juin 2015].
2011 Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale, amendée par le
protocole de 2010, art. 1°.
457
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
bénéfices, sur les plus-values, les impôts locaux, voire l’impôt sur la fortune, etc. Sont
également pris en considération, tous les types de revenus et de patrimoines à savoir, les
salaires, les traitements, les cotisations sociales, les donations, les successions, etc.
658. L’échange de renseignements. — En application de cette convention, les États
s’engagent à communiquer les renseignements vraisemblablement pertinents pour leurs
Co. . , . . 2018
administrations et pour leurs législations internes
. Ils gardent, en outre le droit d’informer
les résidents ou les ressortissants concernés” °. Trois types d’échanges sont envisagés par la
convention.
En premier lieu, l’échange de renseignements sur demande d’un Etat. Prise à l’initiative d’un
Etat requérant, celui-ci doit transmettre toutes les données dont ils dispose pour permettre à
l’autre Etat d’être en mesure de lui adresser les informations demandées”°“.
En second lieu, l’échange automatique de renseignements. Contrairement à l’autre procédure,
dans ce cas les Etats parties déterminent de façon bilatérale, selon les procédures, des
. . . . . , . 2021
renseignements pertinents qu’ils estiment devoir s’échanger automatiquement”.
2022 :
. Dans ce dernier cas, l’Etat
En troisième lieu, l’échange spontané de renseignements
communique spontanément à un autre Etat, sans demande préalable les informations dont il a
connaissance. Cet échange spontané n’est possible que dans des cas clairement définis par la
convention :
- L’Etat peut à juste titre présumer qu’il existe une réduction ou une exonération
anormale de l’impôt dans l’autre Etat partie ;
- Lorsqu’un contribuable obtient d’un Etat partie, une réduction ou une exonération
d’impôt qui devrait entraîner pour lui une augmentation ou un assujettissement à
l’impôt dans un autre Etat partie ;
- Dans le cas ou des affaires entre contribuables de deux Etats parties différents sont
traitées par le biais d’un ou de plusieurs autres Etats, de manière telle qu’il peut en
résulter une diminution d’impôt dans l’un ou l’autre des Etats parties ou dans les
deux :
- Si l’un des deux Etats parties peut présumer l’existence d’une diminution d’impôt à
cause de transferts fictifs de bénéfices à l’intérieur de groupes d’entreprises ;
2018 1pid., art. 4.
209 Ibid, art. 4, al. 3.
2020 Thid., art. 5.
20 Thid., art. 6.
202 1pid., art. 7.
458
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
- Lorsqu’à la suite d’une information communiquée par un Etat partie à un autre Etat
partie, ce dernier a pu recueillir des informations qui peuvent être utiles à
l’établissement de l’impôt chez lui.
659. Pour renforcer l’échange de renseignements, la convention prévoit également
l’existence de contrôles fiscaux. — Tout d’abord, le contrôle fiscal donnant la possibilité à
plusieurs Etats de convenir ensemble d’un contrôle et des procédures à suivre simultanément
sur chacun de leur territoire. Il faut pour cela que les Etats soient intéréssés par la situation
fiscale des personnes visées et sur l’intérêt commun ou complémentaire qu’ils peuvent en
2023 : : A \ L 44 ,
. — Dans le cas particulier d’un contrôle à l’étranger, l’autorité compétente pour
L A 44 L 20
procéder au contrôle est assistée des représentants de l’Etat demandeur”.
retirer
660. L’assistance en vue du recouvrement. — La convention ne consacre pas uniquement
les modalités d’échange de renseignements entre les Etats. Elle prévoit aussi toutes les
conditions d’assistance en vue du recouvrement des créances fiscales. À cet effet, l’Etat partie
s’engage à percevoir sur son territoire les créances demandées par un autre Etat comme s’il
s’agissait de ses propres créances. Seules sont concernées, les créances fiscales qui ont fait
. . . . , 20
l’objet d’un titre de recouvrement et qui sauf accord des parties, ne sont pas contestées”°””. —
S’y ajoutent des mesures conservatoires qui peuvent être demandées par l’Etat requérant. À
cette fin, l’Etat qui répond à une requête en ce sens doit prendre toutes les mesures
conservatoires pour permettre la perception de l’impôt à hauteur de son montant, même si la
2026 :
.— Ces demandes relatives
créance est contestée ou qu’un titre exécutoire n’a pas été émis
aux créances fiscales doivent être accompagnées d’une attestation précisant l’impôt fiscal visé
par la convention d’échange de renseignements ainsi qu’une copie officielle du titre
2027 1: z x A ,
.— Les délais pour répondre à une telle requête sont ceux prévus par
permettant l’exécution
l’Etat qui fait la demande de recouvrement de créance. Passée une période de 15 ans à partir
de la date du titre exécutoire, l’Etat sollicité n’est pas tenu de donner suite à la demande
d’assistance qui lui est faite. — Le droit international prévoit qu’aucun privilège ne puisse être
accordé par la législation de l’Etat en charge de recouvrer la créance fiscale, même si celle-ci
203 fhid., art. 8.
204 1pid., art. 9.
22 1pid., art. 11.
2% 1pid., art. 12.
2027 Ibid. art. 13.
459
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2028
jouit de la procédure accordée à ses propres créances” “”. — L’Etat peut, suivant sa législation
ou ses pratiques administratives, consentir un délai de paiement ou un échelonnement avec
pour seule contrainte d’en informer l’Etat qui en a fait la demande”°”.
661. La mise en œuvre de la convention. — Les rédacteurs du traité ont prévu que le texte
soit complet et compatible avec les règles de droit interne. Pour ce faire, ce document
n’interdit pas le secret bancaire mieux encore, il garantit la confidentialité des renseignements
2030 , .
. Pour s’assurer de la bonne exécution
échangés et la protection des données personnelles
de la convention, celle-ci prévoit un organe de coordination composé de représentants des
autorités compétentes des Etats signataires. Les Etats qui ne l’ont pas ratifiée participent à ses
travaux en tant qu’observateurs. Bien au delà de sa mise en œuvre, le traité prévoit que
l’organe de coordination rende des recommandations qui feront l’objet d’objectifs généraux
afin de parfaire la coopération internationale. Son avis peut être demandé sur l’interprétation
de toute disposition de la convention. Il peut même être sollicité pour répondre à toute
difficulté quant à son exécution entre les deux Etats parties”.
662. Tous les micro-États sont signataires de la convention multilatérale d’échange de
renseignements. Son objet n’est pas de mettre fin directement au secret bancaire mais son
application tend à l’assouplir à cause des échanges de renseignements qu’il impose. Bien que
des réserves soient prévisibles, cet accord a le mérite de couvrir un nombre important
d’impôts et d’établir une procédure internationale uniforme et variée en matière de
coopération administrative et fiscale. L'existence d’un tel traité est liée aux objectifs de
transparence qui sont imposés aux micro-États et aux autres juridictions dites non-
coopératives (TITRE 2).
203 Ibid. art. 15.
202 1pid., art. 16.
2080 1pid., art. 22.
2031 1pid., art. 24.
460
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
663. Elaborés en prenant compte les différences de législations existantes avec leurs voisins,
les systèmes juridiques et fiscaux mis en place dans les micro-États leur procurent des
avantages substantiels sur les autres États résultant de leur attractivité financière, bancaire et
fiscale. Toutes ces spécificités, surtout celles concernant le secret bancaire posent maintes
difficultés. Plusieurs Etats membres de l'OCDE tentent d’y mettre fin en leur imposant des
conventions d’échange de renseignements internationaux. La nouvelle convention
multilatérale signée par plus de soixante Etats devient progressivement la norme
internationale de référence en matière de coopération administrative internationale. Les
mécanismes en droit des sociétés élaborés par les micro-États perdurent mais le secret
bancaire s’assouplit sous l’effet de la pression internationale des autres Etats.
461
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
TITRE 2 : UNE OBLIGATION DE TRANSPARENCE
« Dans le communiqué ministériel de mai 1996, il a été demandé à
l’OCDE de mettre au point des mesures pour limiter les distorsions
introduites par la compétition fiscale dommageable dans les
décisions d’investissement et de financement et leurs conséquences
pour la matière imposable au niveau national, et soumettre un
2032
rapport en 1998 »°
Rapport de l'OCDE
664. De nouveaux défis dans le domaine fiscal sont nés de la mondialisation. Les micro-États
y ont pris toute leur place. Leur fiscalité est depuis toujours une source de conflit avec les
autres États. Bien qu’ils soient souverains, la plupart des autres États, au travers des
organisations internationales, les contraignent à plus de transparence et d’échanges de
renseignements (CHAPITRE 1). La France n’a pas attendu l’intervention d’organisations
internationales pour concevoir des dispositifs visant à mettre fin à l’attractivité de la
législation de ces États (CHAPITRE 2).
CHAPITRE 1 : La transparence imposée par les organisations internationales
« Il s’agit en réalité de trois listes distinctes : une liste noire, une
liste grise et une liste blanche correspondant au degré de
coopération en matière fiscale. Seuls quatre États figurent sur la
liste noire (...). La liste grise compte quant à elle 38 juridictions,
dont Monaco, le Liechtenstein (...) : elle recense les États qui se sont
engagés à respecter les règles de l'OCDE mais ne les ont pas
“substantiellement” appliquées, le critère retenu étant la conclusion
d'au moins douze conventions fiscales conformes à ses
2033
standards »
MIGAUD (D.) et CARREZ (G.)
665. Conformément aux standards internationaux, tous les micro-États européens disposent
de mécanismes sûrs afin de lutter contre le blanchiment d’argent. Leur utilisation du secret
bancaire associée à l’interaction de systèmes fiscaux privilégiés crée une concurrence fiscale à
l’égard des autres États. Pour y mettre fin, l'OCDE leur impose depuis plusieurs années, une
coopération internationale sur le plan fiscal et bancaire (SECTION 1). Cette pression est
2082 O.C.D.E., Concurrence fiscale dommageable. Un problème mondial, (Rapport), Paris, 1998, 19 avril 1998,
p. 7. ;
703 ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement
par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle du budgétaire sur les paradis fiscaux,
n°1902, (Rapport), 10 septembre 2009, p. 73.
462
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
renforcée à l’échelle européenne par le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne qui
profitent d’un rapport de force favorable pour exiger d’eux davantage de transparence
(SECTION 2).
SECTION 1. Une coopération imposée par l'OCDE
666. Les travaux de l'OCDE aboutirent à l’élaboration d’instruments juridiques pour lutter
contre la concurrence fiscale dommageable de la part de juridictions non coopératives. Le
principal rapport de l'OCDE appelé « Concurrence Fiscale Dommageable : Un problème
mondial » datant de 1998 préconisait l’élaboration d’une liste noire qui fut mise en œuvre
($1), puis abandonnée en contrepartie d’engagements internationaux et d’une évaluation par
les pairs ($2).
§1 La liste noire des juridictions non-coopératives
667. Le concept de paradis fiscal est large et sans véritable définition. Appelé refuge fiscal
en anglais (fax haven) et oasis fiscal en allemand (steweroase), il ne doit pas être confondu
avec les concepts de paradis bancaire, financier ou réglementaire. Pour cette raison, il fut
nécessaire à l'OCDE de définir les critères d’identification des paradis fiscaux (A). Elle pu
ainsi établir une liste des paradis fiscaux non-coopératifs sur laquelle se retrouvèrent certains
micro-États européens (B).
A. Les critères d’identification des paradis fiscaux
668. Le rapport du 9 avril 1998. — Avec la mondialisation, l’économie est soumise à des
2034 Pour mettre fin
pratiques fiscales dommageables qui créent des distorsions entre les États
à ce phénomène, l’OCDE a entrepris d'identifier et de différencier, dans son rapport du 9 avril
1998 sur les paradis fiscaux, les États à régimes fiscaux préférentiels dommageables”””. Les
principes directeurs de l'OCDE se limitent aux activités financières et aux autres prestations
de services. Les paradis fiscaux sont des États ou des territoires qui abaissent leur taux effectif
2036
d’imposition en dessous des taux pratiqués dans les autres pays” ’’. L’évasion fiscale ainsi
proposée a pour intérêt de capter des capitaux étrangers, ce qui a des effets sur les flux
2034 Au départ, la politique fiscale répondait à des exigences économiques et sociales nationales. Depuis que
l’économie est mondialisée, certains États ont fait de la fiscalité leur principale source économique. Les
systèmes fiscaux nationaux dans des économies fermées avaient une très faible influence sur les sources de
revenus de sources étrangères.
205 O.C.D.E., Concurrence fiscale dommageable. Un problème mondial, (Rapport), Paris, 1998, 19 avril 1998,
p. 12.
206$ GARUFI (S.), International stratégies on Harmful Tax Competition Tax Havens, Soft Law, and Sovereign
States, (thèse), Paris 1, 2011, p. 21.
463
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
financiers et sur les flux réels d’investissement. Le non-respect des mesures fiscales oblige les
États à réévaluer leurs taux d’imposition en fonction de leur niveau de dépenses publiques“.
L’OCDE distingue trois situations pour lesquelles, l’impôt prélevé sur les revenus d’activités
financières ou sur des prestations de services dans un pays est inférieur à celui qu’il serait sur
le même revenu ou la même prestation dans un autre pays :
- La première situation est celle où l’État dit paradis fiscal n’a pas mis en place d’impôt
ou une imposition à un faible taux.
- La deuxième situation est celle où l’État dit paradis fiscal profite de recettes
importantes issues de l’impôt sur le revenu des sociétés ou des personnes, avec
l’existence d’un régime fiscal préférentiel dont l’imposition est à taux réduit ou quasi
nulle.
- La troisième situation est celle où l’État dit paradis fiscal dispose de recettes fiscales
importantes issues de l’impôt sur les revenus des personnes ou des sociétés avec un
. . ; \ 2038
taux d’imposition inférieur a I’autre pays”.
669. Apres avoir fait cette différence, le rapport de l'OCDE rappelle qu’il faut faire la
distinction entre les États qui ne financent pas leurs services publics par l’impôt ou à un faible
taux et qui offrent aux non-résidents les capacités de se soustraire de l’impôt dans leurs pays
de résidence, des États dont les recettes sont essentiellement tirées de l’impôt sur le revenu et
299 De cette distinction, il admet
qui mettent en œuvre une concurrence fiscale dommageable
que la première catégorie d’États, comprend les paradis fiscaux qui n’ont pas d’intérêts à
mettre fin à leurs régimes fiscaux et ne sont pas enclins à coopérer, alors que la seconde
catégorie qui comprend les États à régimes fiscaux préférentiels potentiellement
dommageables est plus encline à coopérer pour éviter que leurs recettes fiscales soient
compromises en cas d’une forte généralisation de la concurrence fiscale. Selon l’OCDE, les
paradis fiscaux sont des États qui disposent d’une faible ou d’une absence d’imposition et qui
permettent aux non-résidents d’échapper à l’imposition de leur pays d’origine. Ce sont des
Etats avec un taux nul ou quasi nul qui limitent l’accès des autres Etats aux renseignements
fiscaux. De la même façon, elle distingue et identifie les États à régimes fiscaux préférentiels,
2037 Ibid, p. 17.
2038 Ihid., p. 21 et 22.
2039 Ibid, p. 22.
464
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
du fait d’une taxation nulle ou quasi nulle qui s’applique uniquement aux non-résidents et
. z L L : : 2040
dont l’imposition est déconnectée de l’économie nationale”.
670. Les paradis fiscaux. — Les paradis fiscaux offrent des incitations fiscales ou non-
fiscales avantageuse pour favoriser les activités financières et les prestations de services sur
leur territoire. Pour cela, ils mettent en place une imposition nulle ou quasi nulle qui se
combine à une application stricte du secret bancaire et à l’absence d’échanges de
renseignements en matière fiscale. Les bénéficiaires peuvent procéder à des investissements
passifs (dépôts de fonds), contribuer à des profits purement comptables et empêcher tout
contrôle d’autorité fiscale étrangère. Tout ceci aux fins d’optimisation fiscale, d’évasion
fiscale et de fraude fiscale. L'identification d’un paradis fiscal est complexe, aucune véritable
définition n’existe. L’OCDE a cependant déterminé des facteurs essentiels pour les
reconnaître :
- Impôt inexistant ou insuffisant : c’est le premier critère pour classer un État dans la
catégorie des paradis fiscaux. Il faut comprendre que dans ce cas, l’État n’impose pas
ou pratiquement pas les revenus.
- Absence d’échanges de renseignements : les États concernés disposent d’une
législation permettant de garantir aux entreprises et aux personnes concernées, le
secret sur leurs informations fiscales et bancaires.
- Absence de transparence : elle se décèle quand l’État ne montre pas une réelle
transparence administrative, juridique et législative.
- Absence d’activité substantielle : car l’absence d’obligation d’exercer une activité
sugnificative sur le territoire de l’État montre que ce dernier veut simplement attirer
. . . Lo. , \ \ 2041
des investissements et des transactions d’origine étrangère à des fins fiscales”
671. Tous ces critères permettent d’identifier selon l'OCDE l’existence d’un paradis fiscal.
L’absence d’échange de renseignements atteste de ce que l’État fait obstruction aux
administrations fiscales étrangères dans leur recherche d’informations, et la non obligation de
mettre en place une activité notable sur le territoire de l’État démontre que ce dernier souhaite
uniquement attirer des capitaux étrangers, voire faire office de boite aux lettres”. À noter
qu’un paradis fiscal n’est pas forcément un État, ce peut être un territoire appartenant à un
2040 Ibid., p. 23.
24 Ibid, p. 26.
202 Il doit être démontré que les services fournis par les sociétés boites aux lettres ne sont pas des activités
substantielles.
465
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
État qui n’est pas lui-même un paradis fiscal. L’OCDE distingue également les paradis
fiscaux des régimes fiscaux préférentiels dommageables.
672. Les régimes fiscaux préférentiels dommageables. — Certains États ont mis en place
des régimes fiscaux préférentiels qui attirent des activités financières ou des prestations de
service. Souvent ces régimes attirent des investissements passifs ou des bénéfices comptables
d’activités qui ne sont liés à aucune offre ou à aucune demande en rapport avec le marché
intérieur du pays concerné. Les États à régime fiscal préférentiel dommageable ne sont pas
des paradis fiscaux mais des États dont le régime plus favorable qu’ailleurs peut porter
atteinte aux autres États. Pour les identifier, l'OCDE définit plusieurs critères :
- Taux effectifs d’imposition nuls ou faibles : comme pour les paradis fiscaux, le
premier critère permettant d’identifier un régime fiscal préférentiel est un taux
d’imposition faible ou nul. Ce critère n’est pas suffisant car il doit être adjoint à un
autre critère.
- Cantonnement des régimes : la législation du pays vient limiter l’application du
régime fiscal à une certaine catégorie. Ex : l’interdiction du régime aux contribuables
résidents ou à certaines entreprises qui souhaitent intervenir sur le marché intérieur de
l’État concerné.
- Absence de transparence : ce critère large tient compte de toutes les techniques dont
peut faire preuve l’État pour empêcher l’État d’origine du contribuable dans sa
recherche d’informations pour agir contre ce dernier. Et ceci par la prise de mesures
légales, réglementaires ou en dissimulant les informations sur ses pratiques
administratives.
- Absence de véritable échange d’informations : pour cela, il suffit que l’État refuse de
transmettre des informations sur un contribuable bénéficiant d’un régime fiscal
préférentiel”.
673. Avant le rapport de 1998, l'OCDE ne disposait d’aucun document lui permettant
d’identifier les paradis fiscaux. Certains micro-États européens ont longtemps été considérés
par les États comme des paradis fiscaux. À partir des paramètres d’identification dressés par
l’OCDE, une liste des États non coopératifs en matière fiscale a été établie, liste sur laquelle
figuraient certains micro-États européens (B)
208 Ihid., p. 30.
466
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
B. L’application des critères à la liste noire des juridictions non-coopératives
674. L’élaboration de la liste noire. — Le rapport de 1998*°**
identifiait 47 régimes fiscaux
préférentiels dommageables parmi les États membres de l'OCDE” et 41 juridictions non
coopératives. En 2000, l'OCDE a mis en place un système de listes classifiant les juridictions
qu’elle considérait comme des paradis fiscaux dans son rapport sur « Les progrès dans
2046
l’identification et l’élimination des pratiques fiscales dommageables » Elle y inscrit sur
sa liste noire provisoire, les Principautés d’ Andorre”“’, du Liechtenstein et de Monaco” car
celles-ci refusaient de lever le secret bancaire. À l’inverse, n’y figuraient ni, le Vatican, pour
son absence de législation financière et bancaire, ni la République de Saint-Marin qui avait
pris l’engagement de mettre fin à ses pratiques fiscales dommageables. Le 31 juillet 2001, le
comité fait établir une liste définitive contenant les juridictions considérées comme non
coopératives en application des critères de l'OCDE”.
675. Le retrait de la liste noire. — Tout État de la liste provisoire n’ayant pas pris des
engagements préalables à la constitution de la liste définitive établie par l'OCDE devait
automatiquement se retrouver sur celle-ci””’. Pour ne plus y figurer, les juridictions
concernées devaient s’engager publiquement à promouvoir une politique visant à suivre un
calendrier de réformes pour mettre fin à leurs pratiques fiscales dommageables avant le 31
décembre 2005. Elles devaient maintenir le statut quo et ne pouvaient pas renforcer ou
modifier leur régime fiscal dommageable. Avec le forum mondial de la transparence et de
l’échange d’informations, ces juridictions devaient se montrer déterminées à accomplir des
progrès évalués annuellement. Dès la prise d’engagements, les juridictions concernées
quittaient pour une période d’un an, la liste noire au profit de la liste grise. Ce retrait était
renouvelable jusqu’à ce qu’il soit constaté que le plan de réformes progressif était appliqué. À
l’inverse, son non respect dans les délais exigés pouvait conduire à une réinscription sur la
20% Rapport rendu dans le cadre du « forum sur les pratiques fiscales dommageables ».
204 En 2004, tous les États concernés se sont engagés à réviser leur législation.
7° O.C.D.E, Vers une coopération fiscale globale : progrès dans l’identification et l’élimination des pratiques
fiscales dommageables, (Rapport), Paris, 2000, p. 19.
247 ASSEMBLEE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu, (rapport), par François
ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 11.
2018 Ibid. p. 5.
299 GARUFI (S.), International stratégies on Harmful Tax Competition Tax Havens, Soft Law, and Sovereign
States, (thèse), Paris 1, 2011, p. 27.
2050 CHAVAGNEUX (C.) et PALAN (R.), Les Paradis fiscaux, Paris, Ed. La Découverte, 2009, p. 93.
467
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2051
liste noire”. Quant a la liste blanche, celle-ci n’était accordée qu’aux juridictions ayant
signé au minimum douze conventions fiscales d’échange de renseignements.
676. Pendant les deux années qui suivirent le rapport OCDE de 2002, un certain nombre de
juridictions ont pris des engagements de transparence et d’échanges de renseignements en
matière fiscale. Pourtant, les micro-États européens identifiés comme des juridictions non-
2052
. Pour cette
coopératives n’ont pas souhaité donner suite aux exigences de l’organisation
raison, le comité des affaires fiscales de l'OCDE les plaça sur la liste noire des juridictions
non coopératives, et ce, jusqu’en 2009, date où ils passèrent sur la liste grise après avoir
accepté de conduire les réformes exigées ($2).
$2 Les engagements des micro-États
677. Le retrait de la liste noire des juridictions non-coopératives par la signature de
conventions d’échange de renseignements fiscaux a eu des résultats décevants (A), ce qui a
contraint l'OCDE à changer ses instruments de lutte contre la concurrence fiscale
dommageable et à mettre en place une évaluation par les pairs (B).
A. Les conventions d’échange de renseignements fiscaux
678. Les engagements pris par Andorre, Monaco et le Liechtenstein. — Pour ne plus faire
partie de la liste noire des paradis fiscaux non-coopératifs de l'OCDE, les gouvernements des
micro-États concernés ont entrepris, par écrit, sous forme de déclaration, de mettre en œuvre
toutes les mesures nécessaires à la coopération fiscale entre États. Cette volonté s’est traduite
par une lettre écrite adressée au Secrétaire Général de l’'OCDE””’. En 2009, les résulats
obtenus par Andorre, Monaco et Saint-Marin ont encouragé le comité des affaires fiscales de
I’OCDE à retirer ces trois juridictions de la liste noire des paradis fiscaux non coopératifs. Le
Ministre d’État de la Principauté de Monaco écrit au Secrétaire Général de l'OCDE : « Je tiens
à vous préciser que les autorités monégasques sont disposées à conclure avec les Etats qui en feraient la
demande des accords d'échange de renseignements conformes aux standards internationaux développés par
l'OCDE et reconnus par l'ONU. La Principauté veillera naturellement à ce que sa législation interne permette
l'application effective de ces accords dès leur conclusion (...) »”**. De la même façon, le gouvernement
de la Principauté d’Andorre affirme : « Soucieuse de franchir une nouvelle étape dans sa coopération
2051 Ibid, p. 21.
202 URL : www.oecd.org, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
9% Ibid.
205 Lettre de Monsieur Jean-Paul PROUST, Ministre d’État de la Principauté de Monaco à Monsieur Angel
GURRIA, Secrétaire Général de l'OCDE, 24 mars 2009.
468
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
internationale, la Principauté d’Andorre se déclare prête à conclure dans les meilleurs délais des accords
d'échange d'informations en matière fiscale permettant la mise en œuvre effective d'échange de renseignements,
à la demande des autorités des États concernés et dans le respect des principes du modèle OCDE d'accords
d'échange de renseignements fiscaux (..) »”°. Tout comme le Gouvernement de la Principauté de
Liechtenstein : « Through this Declaration, Liechtenstein commits to, and will implement, global standards of
transparency and exchange of information as developed by the OECD and will advance its participation in
international efforts in order to counteract non-compliance with foreign tax laws. With this Declaration,
Liechtenstein clarifies its position regarding privacy and banking secrecy and confirms its readiness fo speed up
the negotiation of tax information exchange and other agreements with a view to having a network of such
arrangements in place as soon as reasonably possible in order to address the global issue of tax fraud and tax
evasion as well as double taxation. In this process, Liechtenstein will emphasise its responsibilities to address
both the tax claims of other jurisdictions and the trust of its clients (...) »**°.
679. Ces déclarations ont permis a leur juridiction d’éviter les mesures défensives
recommandées par l’OCDE à ses États membres. Le 27 mai 2009, Monaco, Andorre et le
2057 . z , . . . ,
. Les micro-Etats européens ont ainsi signé au
Liechtenstein étaient placés sur la liste grise
minimum 12 conventions internationales d’échange de renseignements en matière fiscale au
cours des années 2009 et 2010, avant le sommet du G20 de Pittsburgh pour entrer sur la liste
2058 2059 2060
blanche. Toutefois, Andorre”, Monaco” ”” et le Liechtenstein” ” ont essentiellement signé
des conventions internationales d’échange de renseignements avec des juridictions qui comme
elles, sont sous le coup d’une inscription sur la liste grise des paradis fiscaux non-coopératifs.
680. L’échec du système des listes. — Le système de listes a eu le mérite d’améliorer la
politique d’évaluation des juridictions non coopératives et d’encourager les États à coopérer
en matière d’échange d’informations fiscales. Il fut très vite limité à plus d’un titre. Tout
d’abord parce qu’il permettait aux juridictions non-coopératives de signer entre elles des
2055 Lettre du Gouvernement d’Andorre à Monsieur Angel GURRIA, Secrétaire Général de l'OCDE, 10 mars
2009.
2056 Lettre du Gouvernement du Liechtenstein à Monsieur Angel GURRIA, Secrétaire Général de l'OCDE, 12
mars 2009.
2057 ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement
par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle du budgétaire sur les paradis fiscaux,
n°1902, (Rapport), 10 septembre 2009, p. 41.
208 | La Principauté d’Andorre a signé des conventions avec la France, le Liechtenstein, l’Argentine, la
Belgique, l'Autriche, Saint-Marin, les Pays-bas, Suède, Islande, Groenland, Norvège, les Iles Féroé, Finlande,
Danemark, Portugal.
209 La Principauté de Monaco a signé des conventions de transparence fiscale avec : Andorre, l’Autriche, les
Bahamas, la Belgique, les Etats-Unis, la France, le Liechtenstein, le Luxembourg, le Quatar, Samoa, Saint-Marin
et Saint Kitts.
206 La Principauté de Liechtenstein a signé des conventions de transparence fiscale avec : le Royaume-Uni, les
Bermudes, Saint-Vincent et Grenadine, la Belgique, Saint-Kitts, les Pays-Bas, l’Andorre, Monaco, l'Irlande, la
France, l’Allemagne, les Iles Cook et Saint-kitts et Nevis
469
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
conventions d’échange de renseignements. En outre, bien que parafés formellement, certains
2061 . . . Ce ge Le .
pour divers motifs. Certaines juridictions avaient des
accords n’étaient pas appliqués
régimes trop protecteurs qui les rendaient incapables d’obtenir certaines informations,
d’autres ne souhaitaient pas coopérer en l’absence d’intérêt fiscal national ou d’accords sur un
level playing field (l’existence de règles du jeu équitables). Dans tous les cas, le contrôle de
. . . oo. . 2062
l’application des conventions demeurait impossible
. L’échec du système de listes a
encouragé l'OCDE à renforcer le système d’évaluation par les pairs, contrôle qu’elle avait
déjà envisagé lors du forum sur les pratiques fiscales dommageables en 1998 (B).
B. L'examen par les pairs
681. Le principe de l’évaluation. — Le Forum mondial sur la transparence et l’échange de
renseignements à des fins fiscales (dont l’objet est la surveillance approfondie de la bonne
mise en œuvre des standards de l’OCDE) s’est réuni à Mexico les 1 et 2 septembre 2009. À
cette occasion, 122 juridictions étaient représentées. Les États membres ont décidé de réviser
les méthodes d’évaluation en mettant sur un même pied d’égalité toutes les juridictions et en
privilégiant le contrôle par les pairs plutôt que le système de listes. De là, un véritable
processus d’évaluation était établi pour assister les États dans leur travail de transparence et
2063 L'intérêt étant d’intensifier le
de mise en œuvre des accords d’échange de renseignements
dialogue entre les États et de mettre fin aux distorsions fiscales liées aux différences de
législation. — Les Etats s’évaluent entre eux, d’où l’idée « d’examen par les pairs ».
Néanmoins, il arrive que soient sollicités d’autres acteurs tels que les entreprises ou les
syndicats. Cette méthode d’évaluation se fait dans différents domaines (économique,
agriculture, éducation, santé...) et notamment en matière de coopération fiscale
internationale. Elle repose sur la confiance mutuelle et légitime des États entre eux et à pour
but de les aider à se conformer aux critères OCDE. Cet instrument est très souple car il ne
s’agit pas d’un audit ou d’un jugement mais d’un dialogue entre parties. Cette évaluation fait
appel aux experts de OCDE qui rendent un rapport et font état du suivi des
recommandations faites à l’Etat évalué. — L’évaluation ne fait pas intervenir tous les pays
2061 Certaines conventions signées n’ont jamais été ratifiées. Cf, AITKEN (G.), RUIZ (M.), Un enfer pour le
développement, comment la Banque européenne d’investissement cautionne les paradis fiscaux, (rapport), les
amis de la terre, décembre 2009, p. 7.
062 De nombreuses organisations non-gouvernementales comme Tax Justice Network font le reproche que les
engagements demandés par l'OCDE ne garantissent pas leur effectivité. Une simple déclaration d’intention
permet de quitter la liste noire pour la liste grise et le simple fait de signer 12 conventions fiscales bilatérales
d'échange de renseignements permettait de quitter la liste grise pour la liste blanche. Pour autant, rien ne
permettait un véritable changement de pratique fiscale pour la juridiction concernée.
Ibid.
470
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
mais quelques-uns par roulement. Les évaluateurs sont choisis parmi les fonctionnaires qui
composent le comité, le groupe de travail et l’instance qui dirige. Tous sont rattachés à un
pays qu’ils représentent. Leur rôle est de diriger l’enquête, d’étudier les documents et de
participer aux entretiens et aux débats. Exceptionnellement, ils peuvent intervenir directement
sur le terrain avec les experts de l'OCDE. Ils ont alors l’obligation d’être impartiaux et de
faire fi de toute considération personnelle ou nationale. Ils sont encadrés par le secrétariat de
. . . . + per . . . 2064
l’organisation qui organise et programme les réunions et les différentes investigations” ”".
682. La méthode d’évaluation. — L’examen par les pairs ne fait pas l’objet d’une procédure
type. Certains principes existent mais les méthodes de mesure peuvent légèrement changer. Il
est surtout pris en compte l’ensemble des normes d’un État et des standards exigés au regard
des objectifs conventionnels demandés. Toutes ces exigences sont définies chaque année par
le Conseil, organe exécutif de l'OCDE. C’est à lui qu’il revient de commander une évaluation
à sa demande ou à la demande d’un État qui peut ne pas être membre de l’OCDE. Ce cas de
figure arrive parfois quand un candidat souhaite préparer son adhésion. La forme la plus
importante reste l’évaluation des performances d’un pays dans l’application de
recommandations ou de régles directrices. — Toutes reposent sur le principe de « pression des
pairs » qui fait intervenir différents éléments contraignant directement ou indirectement l’État
à se réformer. Parmi ceux-ci, il faut noter les recommandations des autres États, les dialogues
entre États mais encore l’élaboration par l’organisation de tableaux comparatifs avec
classement. Tout ceci vise à produire des effets dans 1’opinion publique. L organisation ne
cherche pas à contraindre les États mais à les persuader de faire évoluer leur législation
conformément aux standards OCDE qu’ils ont conventionnellement acceptés. Pour ce faire,
elle utilise la technique de l’évaluation quantitative et fait un classement des États ou de
«l’opprobre » en désignant par publication les États qui ne se conforment pas aux exigences
internationales. — Sa principale réussite tient du dialogue qu’elle crée entre États. De celui-ci,
les conventions d’échanges de renseignements fiscaux en ressortent renforcées et la
coopération entre État encouragée. L’adhésion par les États à des valeurs communes induit la
réussite d’une telle évaluation. Une confiance mutuelle doit prévaloir entre eux. Tous sont
tenus d’accepter de coopérer et de mettre à la disposition des évaluateurs toutes les ressources
nécessaires. Le rapport final est approuvé par l’État afin de pas être contesté. La crédibilité de
l’organisation et son indépendance vis-à-vis des Etats renforcent ce processus.
2064 URL : http://0Www.oecd.org/fr/examenparlespairs/aperusurlexamenparlespairs.htm, [dernièrement consulté le
28 juin 2015].
471
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
683. Le forum mondial sur la transparence fiscale inspecte plus d’une cinquantaine d’États
afin de leur attribuer individuellement une note et un classement. L’évaluation comprend
deux phases, l’une qui consiste à étudier leur cadre légal et réglementaire en matière
d’échange de renseignements (phase 1) et l’autre qui apprécie leur mise en pratique des
standards de l’OCDE (phase 2). — En phase 1, le 17 novembre 2010, un rapport sur
2065
Monaco” a été rendu ; le 12 septembre 2011 sur Andorre”“ ; le 29 octobre 2012 sur le
2067 .
2
2068
Liechtenstein et le 27 janvier 2011 sur Saint-Marin — En phase 2, toutes les
2069
évaluations ne sont pas terminées. La Principauté de Monaco” ”” et la République de Saint-
. 2070
Marin
ont fait l’objet d’un rapport rendu le 31 juillet 2013 et la Principauté d’ Andorre le 4
Août 2014”. Seule la Principauté de Liechtenstein est en cours de contrôle. Ces rapports
témoignent de l’intention des micro-États de coopérer en matière de transparence. Ce ne sont
pourtant pas les seules normes auxquelles ils sont tenus. Tous sont soumis aux exigences
européennes qui les contraignent à modifier leurs pratiques fiscales dommageables
(SECTION 2).
SECTION 2. Une transparence imposée par l’Europe
684. Les instances européennes font pression sur les micro-Etats européens pour qu’ils
coopèrent en matière fiscale. Profitant de son entrée tardive, le Conseil de l’Europe a contraint
la Principauté de Monaco à se conformer aux standards de l'OCDE en matière d’échange
d’informations fiscales ($1). De son côté, l’Union Européenne a passé des accords pour
0° 0.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase ! cadre légal et réglementaire pour la Principauté de Monaco, (Rapport), 17
novembre 2010.
206 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase | cadre légal et réglementaire pour la Principauté d’Andorre, (Rapport), 12
septembre 2011, 72 p.
2067 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase | cadre légal et réglementaire pour la Principauté de Liechtenstein, (Rapport),
août 2011.
208 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase ! cadre légal et réglementaire pour la République de Saint-Marin, (Rapport), 27
janvier 2011.
709 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase 2 application des standards et pratiques par la Principauté de Monaco,
(Rapport), novembre 2013.
207 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase 2 cadre légal et réglementaire pour la République de Saint-Marin, (Rapport),
novembre 2013.
1 O.C.D.E., Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, rapport
d'examen par les pairs, phase 2 application des standards et pratiques par la Principauté d’Andorre, (Rapport),
4 Août 2014.
472
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
appliquer les règles européennes sur la taxation des revenus de l’épargne des personnes
physiques dans les micro-États (82).
$1 La surveillance du Conseil de l’Europe sur les engagements fiscaux monégasques
685. En adhérant au Conseil de l’Europe le S octobre 2004, la Principauté de Monaco est le
dernier micro-État européen à être entré au sein de cette organisation paneuropéenne. Les
obligations auxquelles elle dû se conformer furent plus nombreuses et plus contraignantes que
celles imposées aux autres micro-Etats.
686. Une exigence de conformité aux standards OCDE. — Parmi celles-ci, l’une concerne
le domaine fiscal et notamment les standards de l'OCDE en matière d’accords sur l’échange
de renseignements fiscaux. En faisant partie de la liste OCDE des paradis fiscaux non-
coopératifs, la Principauté de Monaco, alors candidate, ne pouvait que se voir imposer de
2072 :
. L’avis de cette
devoir en sortir par l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe
assemblée sur la demande d’adhésion de la Principauté au Conseil de l’Europe précise en ces
termes :
« L'Assemblée attend des autorités monégasques qu’elles acceptent les engagements requis par l'Organisation
de Coopération et de Développement Économique (OCDE) dans le cadre de sa politique contre les pratiques
fiscales nuisibles, telle que définie dans son rapport d'activités de 2000 et modifiée dans son rapport d activités
de 2001, pour faire en sorte qu’un pays soit retiré de la liste de l'OCDE des paradis fiscaux non
; ; 2073
coopératifs » —.
687. Dans les six mois qui suivirent l’adhésion de Monaco à l’organisation de Strasbourg,
Une commission de suivi des engagements pris par la Principauté fut mise en place. En 2009,
la Principauté est sortie de la liste grise des paradis fiscaux non-coopératifs et le 1°" octobre
2009, l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe décidait par voie de communiqué de
. ; . 2074
presse, de clore officiellement la procédure de suivi
. L’adhésion tardive de la Principauté
de Monaco lui a imposé de nouvelles obligations, notamment en matière de transparence
fiscale. Le Conseil de l’Europe n’a pas hésité à se servir de la liste des paradis fiscaux non-
coopératifs établie en 2000 pour faire pression sur la Principauté, alors candidate.
202 WASSENBERG (B.). Histoire du Conseil de l’Europe, Strasbourg, Ed. du Conseil de l’Europe, mars 2013,
p. 166. |
“0° ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, Sur le processus d'adhésion de Monaco
au Conseil de l’Europe, (avis n° 250), 10°™ séance, 27 avril 2004, p. 2.
20M ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE, décision de clôture de la procédure de
suivi de la Principauté de Monaco, n°722(2009), 1 octobre 2009.
473
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
688. Les instances européennes ont peu d’influence sur les micro-États quant à leur politique
de rénovation fiscale, particulièrement en matière d’échange de renseignements fiscaux. Cette
faible influence n’est pas liée directement à la rigidité des micro-États, mais aux difficultés
qu’elles rencontrent pour mener à bien une politique dans ce domaine. Certains États
membres du Conseil de l’Europe ou de l’Union Européenne sont directement dépendant des
mesures prises en matière de lutte contre la fraude fiscale ou de coordination des politiques
publiques. Mais au sein de l’Union Européenne, la règle de l’unanimité joue contre
l’harmonisation fiscale“”°
. Malgré ces difficultés, l’Union Européenne a entrepris une
politique d’uniformisation de la taxation des revenus de l’épargne au sein des États membres
qu’elle a élargie par traité aux micro-États européens ($2).
$2 La taxation des revenus de l’épargne soumise aux règles de l’Union Européenne
689. Constatant la diversité des régimes fiscaux nationaux, le Conseil des Communautés
Européennes s’est attaqué au caractère dommageable des paiements d’intérêts issus des
revenus de l’épargne des non-résidents. Des mesures ont été prises avec la directive
2003/48/CE et furent élargies par convention internationale aux micro-États (A). Cette
directive ne contient aucune obligation d’échange de renseignements et le Conseil de l’Union
Européenne a dû prendre une seconde directive appelée 2014/48/UE, qui devrait s’appliquer
prochainement aux autres micro-États par convention internationale (B).
A. L’application de la directive épargne
690. L’imposition des revenus de l’épargne. — Le 3 juin 2003, une directive a été adoptée
par le conseil des ministres de l’Union Européenne sur la fiscalité des revenus de l’épargne
sous forme de paiements d’intérêts pour asseoir une imposition effective des revenus de
l’épargne des personnes physiques au sein de l’Union Européenne”. Cette directive a été
prise pour éviter les distorsions dans le domaine de la libre-circulation des capitaux,
notamment en ce qui concerne une imposition efficace des paiements d’intérêts reçus par les
2077
particuliers dans les États membres autres que leur État d’origine” ’’. Les différences entre
205 Traité de Rome, instituant la Communauté Européenne, 25 mars 1957, art. 300, al. 2. Cf, URL:
www.constitutioneu.eu, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
2076 Jean-Claude JUNCKER, l’ex-Premier ministre du Grand Duché du Luxembourg a fait pression pour limiter
ce principe d’échange d’informations aux personnes physiques et aux seuls revenus de l’épargne. Cf.
QUATREMER (J.), « Entre voisins européens, fini les cachotteries bancaires », Journal Libération, 22 mars
2014.
27 URL : www.ec.europa.cu, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
474
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
régimes nationaux favorisaient l’évasion fiscale en permettant à certains résidents européens
2078 L'intérêt de cette directive est de
d’échapper à l’imposition des revenus de l’épargne
soumettre à une imposition minimale les intérêts perçus par un ressortissant de l’Union
Européenne dans un État membre autre que son État de résidence, indépendamment d’une
quelconque application par celui-ci du secret bancaire” °. Les revenus soumis à la directive
2003/48/CE dite « épargne » sont : « les intérêts payés qui se rapportent à des revenus de
créance de toute nature, assortis ou non de garanties hypothécaires ou d’une clause de
participation aux bénéfices du débiteur et notamment les revenus de fonds publics et des
obligations d'emprunt, y compris les primes et lots attachés à ceux-ci »°’. S’ajoutent
également d’autres types de revenus issus de paiements d’intérêts distribués par des
. . 1e à 2081
organismes de placement collectif de valeurs mobilières”.
691. L’application de la directive « épargne » aux micro-États. — L'Union Européenne a
souhaité élargir ce dispositif au moyen d’accords avec les pays tiers, y compris les micro-
États européens. La directive a donné lieu à des compromis sur l’échange automatique
d’informations entre les États membres, sur les ressortissants de l’Union Européenne
bénéficiaires de paiements d’intérêt dans un autre État membre que leur États de résidence.
2082
L'application de cette directive au 1°" janvier 2005 était conditionnée préalablement à
l’application de mesures équivalentes à celles prévues par la directive communautaire du 3
juin 2003” par les Principautés de Monaco, du Liechtenstein et d’Andorre ainsi que la
2084
République de Saint-Marin” “’. Les dispositions de ces accords sont identiques et ont été
2078 LURA (F.), « La coordination de la fiscalité de l’épargne dans la Communauté et dans certains pays tiers »,
R.D.M., 2005, n° 7, p. 72.
207% Ce dispositif doit permettre de lutter contre la concurrence fiscale au sein de l’Union Européenne et garantir
une certaine forme de coopération fiscale.
208 Directive 2003/48/CE du 3 juin 2003, art. 6, 1), a.
2081 T1 est fait mention à l’article 6 de la directive 2003/48/CE du 3 juin 2003 mais également dans le rapport
d’information de l’Assemblée Nationale, sur l’article 145 du règlement par la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle du budgétaire sur les paradis fiscaux, n°1902, 10 septembre 2009, p. 58.
2082 En raison de difficultés attachées aux délais, le 19 juillet 2004, le délai fut repoussé au 1” juillet 2005 par le
Conseil.
208 SENAT, proposition de décision du Conseil relative a la signature de l'accord entre la Communauté
Européenne et la Principauté de Monaco prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la directive
2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 sur l’imposition des revenus de l’épargne sous forme de paiements
d'intérêts et à l'approbation ainsi qu’à la signature de la Déclaration d’intention qui l'accompagne et
proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre la Communauté Européenne et la
Principauté de Monaco prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la directive 2003/48/CE du
Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts,
(examen par la délégation le 26 novembre 2004), p. 2, CHAVAGNEUX (C.) et PALAN (R.), Les Paradis
fiscaux, Paris, Ed. La Découverte, 2009, p. 101.
2081 LURA (F.), « La coordination de la fiscalité de l’épargne dans la Communauté et dans certains pays tiers »,
R.D.M., 2005, n° 7, p. 111.
475
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2085
indispensables pour l’entrée en vigueur de la directive 2003/48/CE” ”. Les conclusions du
conseil précisaient que : « Les quatre éléments de cet accord (retenue à la source, fourniture
volontaire d’informations, partage des recettes, échanges d’informations pour tous les cas de
fraude relevant des juridictions pénales ou civiles) relatif à la fiscalité de l’épargne
constituent également la base pour les accords entre l’Union Européenne et le Liechtenstein,
Monaco, Andorre et Saint-Marin ».
692. La Communauté Européenne a signé un accord avec la Principauté d’Andorre le 15
novembre 2004 et avec les Principautés de Monaco, du Liechtenstein et la République de
Saint-Marin le 7 décembre 2004. L'objet de chacune des conventions est défini en ces termes
à l’article 1° :
- « 1 À l'effet de permettre que les revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts effectués sur
le territoire de la Principauté de Monaco, en faveur de personnes physiques avant la qualité de
bénéficiaires effectifs au sens de l’article 2, résidentes d’un Ftat membre de la Communauté
Européenne, puissent être effectivement pris en compte pour l’assujettissement à un prélèvement
obligatoire qualifié d’impôt par le droit de cet Etat, une retenue à la source est appliquée par les
agents payeurs établis sur le territoire de la Principauté de Monaco au montant du paiement desdits
intérêts, dans les conditions précisées aux articles 7 et 8 de cet accord, ce sous réserve des mesures de
communication volontaire prévues à l’article 9 de cet accord.
- 2. La Principauté de Monaco prend les mesures afin de s'assurer de l'exécution des tâches requises
pour la mise en œuvre du présent accord par les agents payeurs établis sur son territoire
indépendamment du lieu d'établissement du débiteur de la créance produisant les intérêts »**.
693. Il est ainsi prévu que les micro-États devront appliquer sur les revenus de l’épargne des
personnes physiques un taux de 15% lors des trois premières années à la date d’application de
2088
l’accord”°“’, de 20% pendant les trois années suivantes” et de 35% pour les années qui
2085 COMMISSION EUROPÉENNE, proposition de décision du Conseil relative à la signature de l'accord
entre la Communauté Européenne et la Principauté de Monaco prévoyant des mesures équivalentes à celles
prévues dans la directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 sur l’imposition des revenus de l'épargne sous
forme de paiements d’intérêts et à l'approbation ainsi qu'à la signature de la Déclaration d’intention qui
l'accompagne et proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l’accord entre la Communauté
Européenne et la Principauté de Monaco prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la directive
2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiement
d'intérêts, 2004/0264, 29 octobre 2004, p. 3.
2086 Traité entre la Communauté Européenne et la Principauté de Monaco prévoyant des mesures équivalentes à
celles que porte la Directive du Conseil 2003/48/CE du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de
l’épargne sous forme de paiement d’intérêts, 7 décembre 2004, art. 1”.
2087 Traité entre la Communauté Européenne et la Principauté de Monaco, prévoyant des mesures équivalentes à
celles que porte la Directive du Conseil 2003/48/CE du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de
l'épargne sous forme de paiement d’intérêts, 7 décembre 2004, art. 7.
Ibid.
476
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2089
suivent” “”. 25% de ces recettes seront conservés par l’Etat concerné, et 75% seront reversés à
, . UP iA (2090 ;
l’Etat membre de résidence du bénéficiaire des intérêts payés”. Chacune est accompagnée
2091 I
. Ces dernières
d’une déclaration d’intention qui fait mention de la bonne foi des parties
doivent s’abstenir de tout acte pouvant porter préjudice. La déclaration jointe à l’accord signé
entre la Communauté Européenne et la Principauté d’Andorre impose à celle-ci la mise en
2092 Tous les micro-États ont opté pour la
place dans sa législation du délit de fraude fiscale
retenue à la source plutôt que l’échange automatique d’informations, objectif ultime de la
directive 2003/48/CE, qui est une obligation pour les pays membres de l’Union
2093
Européenne” ’. Par ce choix, les micro-Etats européens préservent l’application sur leur
Lo : 2004
territoire du secret bancaire
et il fut privilégié par la Suisse et le Luxembourg, lui-même
membre de l’Union Européenne. C’est ce qui a conduit le Conseil à prendre une nouvelle
directive allant vers plus d’échanges d’informations (B).
B. L’application prochaine de la directive épargne révisée
694. Le 24 mars 2014, le Conseil a adopté une version révisée de la directive sur la fiscalité
de l’épargne qui vise à empêcher le contournement de celle-ci par des personnes morales ou
par d’autres constructions juridiques qui s’interposent. Il a adopté également une extension du
champ d’application de la directive pour y inclure les produits financiers” qui présentent
1e ,e ed. , 2096 1. . L
des caractéristiques similaires aux créances” ’’. Cette révision s’applique aux Etats membres
2 Ibid.
2090 rhid., art. 8.
2091 L'accord avec la Principauté de Liechtenstein dispose d’accords auxiliaires proches de la déclaration jointe
aux accords des autres micro-États européens.
2092 SENAT, proposition de décision du Conseil relative à la signature de l'accord entre la Communauté
européenne et la Principauté de Liechtenstein prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la
directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de
paiements d'intérêts et à l'approbation ainsi qu'à la signature du Protocole d'accord qui l'accompagne.
Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre la Communauté européenne et la
Principauté de Liechtenstein prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la directive 2003/48/CE
du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts,
(examen par la délégation le 21 octobre 2004), p. 2.
208 Le Luxembourg et l’Autriche, membres de l’Union Européenne et la Suisse appliquent des dispositions
transitoires qui leur permettent de pratiquer aussi la retenue à la source sans avoir à pratiquer l’échange
automatique d’informations.
204 Le secret bancaire de la Principauté de Monaco est préservé mais limité à une portée minimale soumise à
l’échange d'informations.
2095 L’élargissement souhaité par la Commission Européenne doit couvrir les revenus en provenance de fonds
d'investissement, de fonds de pension ainsi que d’autres instruments financiers dits innovants. Il doit également
taxer les revenus découlant des trusts et des fondations. Cf, ETWAREFA (R.), « L'accord révisé sur la fiscalité
de l’épargne est à bout touchant », Journal Le temps finance, 11 mai 1014.
70°° Directive 2014/48/UE du Conseil du 24 mars 2014 modifiant la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité
des revenus de l'épargne, sous forme de paiements d'intérêts.
477
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
de l’Union Européenne qui ont jusqu’en 2016 pour la transposer™
. Les micro-Etats
européens ne sont pas touchés. Cette année le Conseil a entrepris de réviser les accords signés
avec ces États afin d’étendre l’application de la révision de la directive sur la fiscalité de
l’épargne aux micro-États. La Commission Européenne a obtenu un mandat du conseil des
ministres de l’Union Européenne pour pouvoir négocier directement avec les micro-États
européens qui préféraient jusqu'ici discuter bilatéralement leurs accords.
695. En conclusion, à leur manière, les instances de l’Union Européenne essayent de mettre
fin aux distorsions fiscales peuvant exister entre les États membres. Pour lutter contre
l’évasion fiscale, un projet de directive sur la coopération administrative devant entrer en
vigueur courant 2015 est à l’étude“”*. Celle-ci doit permettre l’échange d’informations sur les
revenus professionnels, les pensions, les jetons de présence, les revenus de biens immobiliers
: + 2099
et les produits d'assurance-vie
. L’examen par les pairs comme le fait l'OCDE ayant été
rejeté par le Royaume-Uni, la Grèce, le Luxembourg et les Pays-Bas, aucun mécanisme de
contrôle n’existe. De plus, l’établissement à l’égard des pays tiers d’une liste noire
européenne des juridictions non-coopératives ne fait pas l’unanimité”"°. Les micro-États
européens ne font pas partie du marché intérieur mais leur participation à ce dernier a
encouragé les instances communautaires à élargir par voie de traité la directive 2003/48/CE
aux micro-États européens. Pourtant, cette directive a un effet limité car elle ne s’applique
qu’aux revenus de l’épargne sous forme de paiement d’intérêts. La France a également pris
des mesures visant à encourager l’échange d’informations en matière fiscale (CHAPITRE 2).
2097 En 2014, le Luxembourg et l’Autriche ont accepté de lever le secret bancaire. Cf, BAUER (A.), « La règle
de l'unanimité joue contre l’harmonisation fiscale», Journal les Échos, 12 juin 2014 et URL:
http://ec.europa.eu/taxation customs/taxation/personal tax/savings tax/revised_directive/index fr.htm,
[dernièrement consulté le 5 octobre 2015].
208%, « vers la fin du secret bancaire en Europe », Journal le Monde, 20 mars 2014.
20% Sans traités, cette directive ne s’appliquera qu’aux États membres de l’Union Européenne.
1% URL : www.europaforum.public.lu, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
478
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CHAPITRE 2 : Une transparence imposée par la France
«Au niveau international, la France dispose du réseau
conventionnel le plus étendu avec 119 conventions fiscales. Le
nouvel article 26 du modèle de convention OCDE a été intégré dans
les conventions récentes et des conventions ont été renégociées à cet
effet, notamment avec des pays à faible fiscalité (…) »"".
MIGAUD (D.) et CARREZ (G.)
696. La lutte contre l’évasion fiscale est une des priorités de l’administration fiscale
française. Dans ce but, elle utilise tous les instruments conventionnels pour y parvenir. En
matière d’échange d’informations entre États, existent deux types de convention dont
certaines ont été signées par la France avec les micro-États européens. D’une part, les accords
d’assistance administrative pour l’échange de renseignements (SECTION 1) et d’autre part
les traités fiscaux destinés à éviter les doubles impositions (SECTION 2).
SECTION 1. La signature d’accords d’échange d’informations fiscales
697. La France entretient depuis longtemps des liens privilégiés avec la Principauté de
Monaco. Pour cette raison, elle dispose depuis le 18 mai 1963, d’une convention qui régit en
matière fiscale les rapports entre les deux États ($1). Les autres micro-États européens ont
quant à eux signé des accords types OCDE d’échange d’informations fiscales avec la France
($2).
$1 L’accord franco-monégasque du 18 mai 1963
698. La convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 a l’avantage d’être adaptée
aux relations des deux États (A). Par celle-ci, ils s’engagent à une coopération nécessaire dans
le contrôle des ressortissants français en Principauté (B).
A. Un accord adapté aux relations franco-monégasques
699. La convention fiscale signée le 18 mai 1963 entre la Principauté de Monaco et la
République Française règle essentiellement l’assistance administrative en matière fiscale entre
210! ASSEMBLÉE NATIONALE, rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement
par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle du budgétaire sur les paradis fiscaux,
n°1902, (Rapport), 10 septembre 2009, p. 125.
479
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2102
et
les deux États. Cet accord doit permettre à la France et Monaco d’en réprimer la fraude
garantir une bonne coopération entre les administrations fiscales des deux pays.
Contrairement aux autres micro-États européens, cette convention n’étant pas issue des
modèles d’accords types de l'OCDE, elle s’appuie sur un certain nombre de liens juridiques
qui unissent la Principauté à la République Française. Cette assistance administrative s’exerce
dans différents domaines fiscaux.
700. Le dispositif. — Le titre V de la convention du 18 mai 1963 s’attache tout d’abord à
l’article 9 qui prévoit que lorsque les relations commerciales ou financières d’une entreprise
d’un de ces États, établies avec une personne physique ou morale de l’autre État peuvent être
considérées comme anormales, les opérations doivent être rétablies dans la comptabilité de
2103
l’entreprise telles qu’elles auraient dû y figurer régulièrement” ’. Cette disposition doit
permettre de reconstituer l’assiette fiscale sur le chiffre d’affaires, sur l’IR ou l’IS, voire sur
tout autre impôt exigible“
. Pour appliquer cette stipulation, les autorités françaises et
monégasques se sont imposées de mener des concertations sur chaque cas d’espèce et
d’autoriser sur demande de l’administration de l’autre Etat, la poursuite sur son territoire des
2105 sn at : A .
. — Ainsi qu’il a pu être mis en
vérifications entreprises sur le territoire de ce dernier État
évidence précédemment, le droit fiscal français a cette particularité d’agrandir son territoire
d’application a la Principauté de Monaco pour les personnes de nationalité française
concernant l’impôt sur le revenu et l’impôt sur la fortune. Comme si elles vivaient sur le
territoire français, ces personnes sont imposées au titre de l’impôt sur le revenu et de la taxe
complémentaire, lorsqu’elles n’ont pas transporté à Monaco leur domicile ou leur résidence,
ou ne peuvent justifier de cinq ans de résidence habituelle en principauté à la date du 13
octobre 1963*"°°. Depuis 2005, cette disposition a été élargie à l’impôt sur la fortune pour les
personnes de nationalité française qui ont transporté leur domicile ou leur résidence à Monaco
2102 Convention fiscale entre la France et la Principauté de Monaco, signée à Paris le 18 mai 1963, approuvée par
la loi n° 63-817 du 6 août 1963, (J.O.F.R. du 8 août 1963), entrée en vigueur le 1er septembre 1963 et publiée
par le décret n° 63-982 du 24 septembre 1963 (J.O.R.F. du 27 septembre 1963 et (Rectificatif au J.O.R.F. du 20
décembre 1963) et ordonnance souveraine n° 3.037.
218 C’est le cas notamment lorsque l’entreprise concernée impose à l’entreprise de l’autre pays, sur son capital
ou sur sa gestion à laquelle elle participe, des conditions différentes de celles qui résulteraient du jeu normal du
marché ou de l’application des tarifs habituels en matière de prestations de services.
2104 7hid., art. 9.
219 fpid., art. 19.
21 Ibid. art. 7, al. 1%
480
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2107
à compter du 1°” janvier 1989“ ’. La convention franco-monégasque prévoit également un
dispositif autorisant un contrôle effectif des résidents français de Monaco (B).
B. Une coopération nécessaire au contrôle des résidents français
701. L'application du dispositif. — Pour rendre effectif un contrôle de cet accord, les deux
parties contractantes se sont accordées pour que leurs administrations fiscales s’échangent
2108 L'article 20 stipule en ces termes :
tous les renseignements fiscaux qu’elles détiennent
« En vue d'assurer l’exacte application des impôts français sur la fortune, sur le revenu des personnes physiques
et sur les sociétés ainsi que l’impôt sur les bénéfices perçus dans la Principauté””, les États contractants
conviennent que leurs administrations fiscales échangeront tous les renseignements qu’elles détiennent ou
pourront se procurer conformément à leur législation respective et dont la communication réciproque leur
paraîtra nécessaire aux fins sus-indiquées.
Ces échanges de renseignements s effectueront d office ou sur demande. La communication des renseignements
ci-dessus ainsi que les correspondances y relatives seront échangées entre d’une part la Direction des Services
fiscaux de la Principauté et d'autre part la Direction général des Impôts ou, suivant les cas, les chefs des
services fiscaux et les directeurs des Impôts des départements intéressés ».
702. Afin de faciliter la vérification des déclarations souscrites à l’IS, à l’ISF et à l’IR
auprès de l’administration française par des personnes physiques ou morales domiciliées en
France, le Gouvernement de la Principauté a souscrit à l’obligation de renseigner
automatiquement les autorités fiscales françaises :
« 1° D'après les comptes ouverts au répertoire général sur les immeubles possédés à Monaco par les personnes
en cause, tant en ce qui concerne la valeur vénale résultant du prix d'acquisition qu'en ce qui concerne le revenu
locatif résultant de baux enregistrés ainsi que sur les droits réels immobiliers et sur les biens meubles, corporels
ou incorporels possédés par les mêmes persomnes ;
2° Sur le montant du chiffre d'affaires déclaré par les personnes susvisées ou constaté par les Services fiscaux de
la Principauté ;
3° Sur les sommes touchées par les mêmes personnes à titre de traitements, salaires, appointements fixes ou
proportionnels, remises, participations aux bénéfices, courtages, commissions, pensions, rentes viagères,
; _ LL Ca 2110
redevances, droits d'auteur, tantièmes, dividendes, intérêts, revenus et produits »"",
2107 fpid., art. 7, al. 3.
218 GALLOIS (J.-P.), Le régime international de la Principauté de Monaco, Ed. A. Pedone, 1964, p. 204.
21% L'article 1 de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 contraint la Principauté à instituer
un impôt sur les bénéfices aux sociétés et entreprises monégasques, établi et recouvré dans les mêmes conditions
que l'impôt français frappant les bénéfices des sociétés et autres personnes morales. Tout ceci reste des
compétences de l’administration fiscale monégasque dont le produit est intégralement acquis par le Trésor
Princier.
240 fpid., art. 21.
481
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
703. Par cet accord, la Principauté de Monaco applique le principe de transparence à l’égard
de l’administration française pour les personnes physiques ou morales résidant en France et
z2111 “oe . .r
é”. La condition de nationalité ne vaut
possédant des revenus en provenance de la Principaut
pas en l’espèce, mais c’est le lieu de domiciliation qui prévaut. Dans le même espnit,
l’administration fiscale monégasque doit également renseigner l’administration française :
« sur le montant des produits de toute nature de valeurs mobilières monégasques, françaises ou étrangères, ainsi
que des créances, dépôts et cautionnements, touchés et encaissés à Monaco, par des personnes domiciliées en
France, auprès de particuliers ou de collectivités qui font profession à titre principal ou accessoire, de payer ces
produits. Il en est de même en ce qui concerne les produits de valeurs mobilières, créances, dépôts et
cautionnements payés directement par des sociétés monégasques à leurs membres obligataires ou porteurs de
CE 2112
parts domiciliés en France »-
704. Toutes ces informations sont détaillées et comportent le montant net des produits
touchés, la nature et le nombre de valeurs auxquelles s’appliquent ces produits. D’autres
renseignements, dont ceux relatifs aux produits des valeurs mobilières, créances, dépôts et
cautionnements, inscrits au crédit des comptes ouverts au nom des mêmes personnes seront
transmis à l’administration française. De plus, la convention fiscale franco-monégasque
impose à la Principauté de signaler aux autorités françaises toutes les infractions commises à
l’égard de ces obligations de renseignements par des personnes et sociétés se livrant à
Monaco à des opérations de banques ou de crédits et qui ont leur siège principal en France”.
À l’inverse, la France doit informer l’administration monégasque sur les données qu’elle
détient concernant l’encaissement ou l’inscription en compte de revenus, au profit
d’entreprises établies à Monaco, et réciproquement. Il peut être admis que les autorités
fiscales monégasques informent et coopèrent avec les autorités fiscales françaises pour
l’échange d’informations en matière fiscale. En ce qui concerne le recouvrement de l’impôt,
les deux administrations s’engagent à se prêter concours et assistance réciproque pour
. . A . . “le . LA . 2114
l’encaissement de tous impôts en principal, additionnel, intérêts, frais et amendes”
705. Par cette convention, l’assistance est complète, allant de l’établissement de l’impôt
jusqu’à son recouvrement. Afin de faciliter une bonne application du traité, l’agrément prévoit
*M À l’inverse, la France s’engage pour faciliter l’application à Monaco de l’impôt sur les bénéfices, en
renseignant son administration sur le montant des affaires traitées entre ressortissants monégasques et français
dont elle a connaissance. Flle s’engage également à informer sur le montant des sommes perçues par les
entreprises individuelles ou commerciales et les sociétés dont le siège est établi à Monaco et dont l’activité
consiste à percevoir des produits de la propriété industrielle, littéraire ou artistique.
PL Ibid, art. 22.
*1P Ibid.
MM Ibid, art. 23.
482
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
la mise en place d’une commission consultative mixte qui se réunit à la demande des parties
et dont la composition est faite de représentants des administrations des deux États. Cette
dernière a pour mission de s’occuper des difficultés d’interprétation et de proposer des
: 2115
solutions
. La convention fiscale franco-monégasque prévoit l’échange d’informations
entre les deux États. Par celle-ci, il peut être constaté que l’administration fiscale monégasque
coopère avec la France quant à l’imposition de ressortissants français sur son territoire. Elle
met à sa disposition divers renseignements intéressant les personnes domiciliées en France et
possédant des revenus de toute nature sur le territoire princier. L’imbrication fiscale créée par
cet accord entre la France et Monaco est sans commune mesure avec celle que peut entretenir
la France avec les autres micro-Etats européens dont les échanges d’informations sont liés aux
conventions types de l'OCDE (82).
$2 Les conventions de type OCDE
706. Les micro-États européens ne font pas partie de la liste des Etats et Territoires Non
Coopératifs (ETNC) mise en place par l’administration fiscale française. (A). Cette absence
s’explique par leurs engagements en matière de transparence internationale et par les
conventions qu’ils ont signées avec l’État français (B).
A. L’absence des micro-États sur la liste française des États non-coopératifs
707. Depuis la loi n°2009-1676 du 30 décembre 2009, le ministre de l’économie publie
chaque année une liste des États et Territoires Non Coopératifs en matière fiscale. Cette liste
2116
.L
prise par arrêté ministériel figure à l’article 238-0 A du code général des impôts a
215 fpid., art. 25.
NS Article 238-0 A du Code Général des Impôts dispose : « /. Sont considérés comme non coopératifs, à la date
du ler janvier 2010, les Ftats et territoires non membres de la Communauté européenne dont la situation au
regard de la transparence et de l'échange d'informations en matière fiscale a fait l'objet d'un examen par
l'Organisation de coopération et de développement économiques et qui, à cette date, n'ont pas conclu avec la
France une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à
l'application de la législation fiscale des parties, ni signé avec au moins douze Ftats ou territoires une telle
convention.
La liste des Ftats et territoires non coopératifs est fixée par un arrêté des ministres chargés de l'économie et du
budget après avis du ministre des affaires étrangères.
2. À compter du ler janvier 2011, la liste mentionnée au 1 est mise a jour, au ler janvier de chaque année, dans
les conditions suivantes :
a) En sont retirés les Etats ou territoires ayant, à cette date, conclu avec la France une convention d'assistance
administrative permettant d'échanger tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des
parties ;
b) Y sont ajoutés ceux des Ftats ou territoires ayant conclu avec la France une convention d'assistance
administrative dont les stipulations ou la mise en œuvre n'ont pas permis à l'administration des impôts d'obtenir
les renseignements nécessaires à l'application de la législation fiscale française, ainsi que les Ftats et territoires
qui n'ont pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout
renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des parties et auxquels la France avait
483
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
constitution de cette liste est faite selon deux critères cumulatifs clairement définis dans le
code général des impôts. Sont considérés comme ETNC :
- Les États et territoires non membres de la Communauté Européenne dont la situation
au regard de la transparence et de l'échange d'informations en matière fiscale a fait
l'objet d'un examen par l'Organisation de Coopération et de Développement
Économiques.
- Les États n'ayant pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative
permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation
fiscale des parties, ni signé avec au moins douze Etats ou territoires une telle
«42117
convention” .
708. Par arrêté en date du 17 janvier 2014, les seuls États faisant partie de cette liste sont : le
Botswana, Brunei, Guatemala, les Iles Marshall, les Iles Vierges Britanniques, Montserrat,
Nauru, Niue. Les micro-États européens n’y figurent pas car bien que n’étant pas membres de
la Communauté Européenne, ils font l’objet d’évaluations par les pairs de type OCDE et ont
conclu avec la France maintes conventions fiscales d’échange de renseignements (B).
B. Une coopération administrative liée aux standards de l'OCDE
709. Les conventions fiscales destinées à échanger des renseignements fiscaux entre la
France et les autres micro-États européens ont été établies après l’accord franco-monégasque
du 18 mai 1963. L’Organisation du Commerce et du Développement Économique est à
2118
l’origine d’un certain nombre de ces conventions” “. En imposant la signature de douze
conventions types d’échange de renseignements aux juridictions non-coopératives, elle a
proposé, avant le Ier janvier de l'année précédente, la conclusion d'une telle convention ;
c) En sont retirés ou y sont ajoutés les Etats ou territoires n'ayant pas conclu avec la France une convention
d'assistance administrative, auxquels la France n'avait pas proposé la conclusion d'une telle convention avant le
ler janvier de l'année précédente, et dont le forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations en
matière fiscale, créé par la décision du conseil de l'Organisation de coopération et de développement
économiques en date du 17 septembre 2009, considère, selon le cas, qu'ils procèdent, ou non, à l'échange de tout
renseignement nécessaire à l'application des législations fiscales.
L'arrêté des ministres chargés de l'économie et du budget modifiant la liste, pris après avis du ministre des
affaires étrangères, indique le motif qui, en application des a, b et c, justifie l'ajout ou le retrait d'un Ftat ou
territoire.
3. Les dispositions du présent code relatives aux Ftats ou territoires non coopératifs ne s'appliquent à ceux qui
sont ajoutés à cette liste au ler janvier d'une année, en application du 2, qu'au Ier janvier de l'année suivante.
Elles cessent immédiatement de s'appliquer à ceux qui sont retirés de la liste ».
27 Code Général des Impôts, art. 238-0 A et l’article 22 de loi n°2009-1676 du 30 décembre 2009.
718 Depuis 1963, l'OCDE propose des conventions types aux États, celles-ci ne leur sont pas juridiquement
imposées mais proposées pour faciliter la rédaction de conventions bilatérales.
484
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
; . Co L 2119
encouragé la mise en place d’accords entre la France, les Principautés d’Andorre” “, du
2120 2121
Liechtenstein” et la République de Saint-Marin’ “ . Toutes ces conventions sont semblables
car elles ont toutes pour modèle les standards de l'OCDE, d’où des différences notables avec
l’accord fiscal franco-monégasque du 18 mai 1963.
710. Le domaine d’application. — Tout d’abord, ces accords s’appliquent en matière
d’échange de renseignements fiscaux favorisant la détermination, l’établissement, le contrôle
et la perception des impôts, le recouvrement et l’exécution des créances fiscales ; ainsi que les
enquêtes ou les poursuites dans le domaine fiscal comme le stipule l’alinéa 1“ de l’article 1°"
de chacune de ces conventions : « Les autorités compétentes des Parties contractantes s'accordent une
assistance par l'échange de renseignements vraisemblablement pertinents pour l'application et l'exécution de la
législation interne des Parties contractantes relative aux impôts et aux domaines fiscaux visés par le présent
Accord. Ces renseignements sont ceux vraisemblablement pertinents pour la détermination, l'établissement, le
contrôle et la perception de ces impôts, pour le recouvrement et l'exécution des créances fiscales, ou pour les
enquêtes ou les poursuites en matière fiscale ».
711. Les impôts visés par ces accords sont de toute nature, les Etats contractants ayant prévu
des dispositions législatives et réglementaires. C’est l’article 3 de ces conventions qui le
stipule en ces termes :
« 1. Les impôts visés par le présent accord sont les impôts existants prévus par les dispositions législatives et
réglementaires des Parties contractantes.
2. Le présent Accord s'applique aussi aux impôts de nature identique ou analogue qui seraient établis après la
date de signature du présent Accord et qui s'ajouteraient aux impôts actuels ou qui les remplaceraient.
3. En outre, le présent Accord s'applique à tous les autres impôts dont peuvent convenir les Parties
contractantes par échange de lettres.
4. Les autorités compétentes des Parties contractantes se communiquent les modifications pertinentes apportées
aux mesures fiscales et aux mesures connexes de collecte de renseignements qui sont visées dans l'Accord ».
219 Loi française n° 2010-849 du 23 juillet 2010, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de
la République Française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre, Décret n° 2011-30 du 7 janvier 2011,
portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de la
Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale, signé à Andorre-la-Vieille le 22
septembre 2009.
2220 Loi française n° 2010-848 du 23 juillet 2010, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de
la République française et le Gouvernement du Liechtenstein relatif à l'échange de renseignements en matière
fiscale, Décret n° 2010-1539 du 10 décembre 2010, portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la
République Française et le Gouvernement du Liechtenstein relatif à l'échange de renseignements en matière
fiscale, signé à Vaduz le 22 septembre 2009.
211 Loi française n° 2010-847 du 23 juillet 2010, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de
la République Française et le Gouvernement de la République de Saint-Marin relatif à l'échange de
renseignements en matière fiscale, Décret n° 2010-1210 du 13 octobre 2010, portant publication de l'accord entre
le Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de la République de Saint-Marin relatif à
l'échange de renseignements en matière fiscale, signé à Saint-Marin le 22 septembre 2009.
485
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
712. Les demandes de renseignements. — Elles se font par écrit et ne nécessitent pas
d’infraction pénale qualifiée dans l’une des deux législations des États pour que les
renseignements soient communicables. L’État auquel cette demande est adressée doit prendre
toutes les mesures nécessaires pour ce qui est de la collecte de renseignements et pour
répondre à la demande qui lui est faite. Pour faciliter cet échange, les deux États s’engagent à
faire en sorte que leurs législations fournissent les renseignements détenus par les banques, les
autres institutions financières, les personnes agissant en qualité de mandataire ou de
fiduciaire, ainsi que toutes les données attachées aux propriétaires, aux bénéficiaires de
sociétés et de fonds de placements. En matière de fiducie, l’État doit fournir les informations
sur les constituants, les fiduciaires, les bénéficiaires et les tiers protecteurs, et lorsque cela
concerne les fondations, 1l doit transmettre ceux attachés aux fondateurs, aux membres du
conseil de la fondation et aux bénéficiaires”. Les renseignements visés par les conventions
types OCDE concernent l'identité de la personne faisant l'objet du contrôle ou de l'enquête, la
période sur laquelle porte la demande, leur nature et la forme sous laquelle l’État demandeur
souhaite les recevoir. À cela, s’ajoute le but fiscal pour lequel ils sont demandés, les raisons
qui donnent à penser qu’ils sont détenus par l’État dont la demande est formulée ou sont en
. L A1,2123
possession d’une personne relevant de sa compétence ou de son contrôle” “”.
713. La réception des demandes de renseignements. — L’État qui en reçoit la demande doit
accuser réception de celle-ci et dispose d’un délai de 60 jours pour faire part à l’État
demandeur des éventuelles lacunes. En cas d’impossibilité de répondre, l’État concerné
214 Les conventions OCDE
dispose d’un délai de 90 jours pour en informer l’État demandeur
que la France a passées avec les micro-États autorisent la mise en œuvre de contrôles fiscaux
à l’étranger. L’État demandeur peut se voir autorisé par l’État concerné à effectuer,
moyennant un préavis, des contrôles fiscaux sur le territoire de l’autre État. Les autorités
fiscales de l’État où a lieu le contrôle peuvent autoriser celles de l’État demandeur à y
spa 2125
assister
. Elles peuvent refuser cette demande d’assistance, ce refus étant donné lorsque la
demande n’est pas conforme à la convention d’échange de renseignements ou lorsque la
divulgation d’informations pourrait être contraire à l’ordre public. Aucune stipulation
conventionnelle n’oblige la communication d’éléments couverts par le secret commercial,
industriel ou professionnel. Une demande ne peut être rejetée au motif que la créance fiscale
2122 Convention type OCDE, d’échange de renseignements fiscaux, art. 5.
2 Ibid.
22 Ibid.
212 1pid., art. 6.
486
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
fait l’objet d’une contestation. L’État auquel elle est adressée n’est pas tenu de fournir des
renseignements que l’Etat demandeur ne saurait lui-même obtenir en vertu de son droit
interne. De même, l’État n’est pas non plus obligé de transmettre des informations
susceptibles d’être discriminantes pour l’un de ses ressortissants, par rapport à un citoyen de
l’État demandeur”!
714. Les renseignements. — Les renseignements fournis sont frappés d’une stricte
confidentialité. Ils ne peuvent être communiqués qu’aux autorités fiscales compétentes et
n’être utilisés à des fins autres que fiscales. Toute autre utilisation doit être faite avec l’accord
préalable des autorités fiscales de l’État ayant transmis ces informations. Les renseignements
ne sont transférables qu’aux personnes ou autorités fiscales ou judiciaires aux fins prévues par
le traité et être utilisés à cette fin. Aucune de ces données ne peut être adressée à des autorités
L \ 2127
étrangères”.
715. Les accords fiscaux de type OCDE que la France a passés avec les micro-États
européens prévoient l’échange de renseignements fiscaux tout en respectant la confidentialité
des informations communiquées. Sous l’impulsion de l'OCDE, la France a signé un certain
nombre d’accords qui lui garantissent la communication de renseignements fiscaux sur ses
résidents ou des ressortissants français et détenus par les micro-États européens. D’autres
accords fiscaux existent entre la France et les micro-États européens. Ils permettent d’éviter la
double imposition et la prévention contre l’évasion et la fraude fiscale (SECTION 2).
SECTION 2. La signature d’accords visant à mettre fin à la double imposition
716. A l’exception de quelques dispositions avec la convention fiscale franco-monégasque,
la France n’a pratiquement pas passé d’accords fiscaux contre la double imposition avec les
micro-Etats européens ($1). Une convention a été signée en ce sens avec la Principauté
d’Andorre et un projet de loi de ratification est à l’étude au parlement ($2).
$1 La quasi absence de conventions
717. La France n’a pas passé d’accords contre la double imposition et la prévention contre
2128
l’évasion et la fraude fiscale avec les Principautés de Monaco et du Liechtenstein” ou la
2 Ibid, art. 7.
7 Ibid, art. 8.
?28 La Principauté de Liechtenstein n’a signé qu’un accord dans ce domaine avec 1’Autriche, concernant
principalement les revenus des travailleurs frontaliers employés au Liechtenstein.
487
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
République de Saint-Marin, ni même d’échange de lettres en ce sens”!””. Le Bulletin Officiel
des Finances Publiques et des Impôts affirme que la convention fiscale franco-monégasque du
18 mai 1963 n’a pas vocation à éviter la double imposition bien qu’elle contienne des
dispositions ayant trait à celle-ci °°.
718. Le dispositif anti-double imposition de la convention du 18 mai 1963. — Celui-ci
prévoit que les entreprises assujetties à l’impôt sur les bénéfices monégasques” * puissent
imputer à ce dernier le montant de la retenue à la source à laquelle ont donné lieu en France,
les revenus de valeurs mobilières et les produits de la propriété industrielle, littéraire et
7132 _ TI stipule également que l’imposition à l’IR en
artistiques perçus par ces entreprises
France soit exigible sur les intérêts des créances hypothécaires au profit du porteur de la
grosse, grevant des immeubles situés sur le territoire français alors même qu’il a son domicile
ou sa résidence habituelle à Monaco. L’alinéa 2 de l’article 10 de la convention permet aux
2133
sociétés et entreprises monégasques, porteurs de la grosse’ ’’, d’imputer leurs bénéfices
imposables à l’impôt sur les bénéfices monégasque le montant des intérêts de créances
hypothécaires qu’elles ont payé sur les immeubles situés sur le territoire français” **. —
D’autres dispositions de la convention fiscale évitent des situations de double imposition pour
les personnes domiciliées en France mais soumises à l’impôt institué en Principauté à raison
des bénéfices réalisés à Monaco. L'article 11 de celle-ci permet l’octroi d’un crédit d’impôt
du montant payé en Principauté et déductible de l’impôt sur le revenu”.
719. La convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 contient très peu de
dispositions donnant lieu à la suppression des situations de double imposition. La France n’a
pas encore passé de véritable convention contre la double imposition et la prévention contre
2129 Cette information vient du Bulletin Officiel des Finances Publiques-Impôts, Cf. URL,
www.bofip.impots.gouv.fr, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
7130 Convention fiscale franco-monégasque, 18 mai 1963, Titre II.
21 Les sociétés assujetties à l’imposition sur les bénéfices à Monaco sont celles qui répondent à l’article 2 de la
convention franco-monégasque du 18 mai 1963 : « Sont assujetties à l'impôt institué en vertu de l'article ler :
a) Les entreprises, quelle que soit leur forme, qui exercent sur le territoire monégasque une activité industrielle
ou commerciale, lorsque leur chiffre d'affaires provient, à concurrence de 25 p. cent au moins, d'opérations
faites directement ou par personne interposée en dehors de Monaco.
b) Les sociétés, quelles qu'elles soient, dont l'activité consiste à percevoir :
Soit des produits provenant de la cession ou de la concession de brevets, marques de fabrique, procédés ou
formules de fabrication ;
Soit des produits de droits de propriété littéraire ou artistique ».
132 Convention fiscale franco-monégasque, 18 mai 1963, art. 10, al. 1°".
2133 La grosse est le nom d’une décision de justice ou d’un acte notarié comportant la formule exécutoire. Cf.
URL : www .dictionnaire-juridique.com, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
2134 rpid., al. 2.
255 rpid., art. 11, al. 1°.
488
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
l’évasion et la fraude fiscales avec les micro-Etats européens. Entre temps, une convention a
été signée par la France en vue de lutter contre les situations de double imposition avec la
Principauté d’ Andorre (§2).
$2 La convention franco-andoranne
720. En 2010, la Principauté d’Andorre a modifié sa législation fiscale afin de la rendre euro-
compatible. L’introduction de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, des revenus des activités
économiques et des non-résidents faisait naître des situations de double imposition avec la
France. Dans ce contexte, la Principauté, seul micro-Etat à l’avoir fait, a signé avec la France
le 2 avril 2013, une convention en vue de les éviter et pour prévenir l’évasion et la fraude
fiscales (A). Chose exceptionnelle, cet accord contient des dispositions visant à éviter son
usage abusif qui donnerait la possibilité à certains bénéficiaires d’être non imposables et de
faire de l’optimisation fiscale (B).
A. Une coopération administrative obligatoire
721. La convention. — Parce qu’elle engage les finances de l’État conformément à l’article
53 de la Constitution francaise du 4 octobre 1958*'%, la convention franco-andorrane a fait
l’objet d’un projet de loi de ratification enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le
11 juin 2014” °’. Dans ses grandes lignes, ce traité a été rédigé selon les exigences de
l’OCDE. La Principauté d’Andorre ne disposant pas d’impôt sur la fortune, elle vise
uniquement les impôts sur le revenu. Elle met également un terme aux effets de la
superposition des impositions française et andorrane pour une même opération commerciale.
— Avec une législation particulière applicable au 1°" janvier 2015, prévoyant l’exonération de
l’impôt sur le revenu andorran sous certaines conditions jusqu’en 2018 et avec un article 4
ayant pour critère de résident, l’assujettissement à l’impôt, 11 devenait nécessaire de définir
des règles alternatives d’identification des personnes pouvant être qualifiées de résidents
216 Article 53 de la Constitution du 4 Octobre 1958 dispose : « Les traités de paix, les traités de commerce, les
traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui
modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent
cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.
Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés.
Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations
intéressées ».
2137 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu, (rapport), par
Laurent FABIUS au nom de Manuel VALLS, n° 2026, 11 juin 2014.
489
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2138
andorrans
. L’alinéa 2 de l’article 4 prévoit que sont résidents andorrans les personnes
physiques qui séjournent en Principauté plus de 183 jours par an, qui y ont leurs intérêts
économiques, ou ceux qui exercent leur activité professionnelle principale, sans pour autant
A . L 2139
être imposés sur l’ensemble de leurs revenus” ””.
722. Les impôts visés par la convention. — Celle-ci s’applique autant aux personnes
,. L 2140
résidentes d’un Ftat contractant ou non
. Les impôts visés sont ceux perçus sur le revenu
total ou sur des éléments du revenu, y compris sur les gains provenant de l’aliénation de biens
mobiliers ou immobiliers, sur le montant global des salaires payés par les entreprises, ainsi
714! Les impôts auquel s’applique cet accord sont :
que sur les plus-values
- pour la France, l’impôt sur le revenu et sur les sociétés ;
- pour l’Andorre, l’impôt sur les sociétés, sur le revenu, sur le revenu des non-résidents,
sur les plus-values des transmissions patrimoniales immobilières”!*”.
Tous ces impôts disposent de régimes juridiques différenciés et détaillés dans la convention
2143
franco-andorrane” ”.
723. Les méthodes d’élimination des doubles impositions. — La convention prévoit que les
deux États disposent d’une méthode différente. — Celle de la France s’attache essentiellement
à la source des revenus concernés et met en place un crédit d’impôt :
- Lorsque ces revenus sont imposables ou ne le sont qu’en Principauté d’Andorre, ils
sont pris en compte pour le calcul de l’impôt français si le droit francais ne les
exempte pas de l’impôt sur les sociétés. L’impôt andorran n’est alors pas déductible de
ces revenus mais le résident de France a droit à un crédit d’impôt imputable sur
258 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu, (rapport), par
François ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 18.
2139 fhid., art. 4, al. 2.
210 Convention entre le Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de la Principauté
d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière
d’impôts sur le revenu, 2 avril 2013, art. 1°".
2141 fhid., art. 2, al. 2.
22 1pid. art. 2, al. 3.
193 Ces revenus sont les suivants : revenus immobiliers, bénéfices des entreprises, revenus du transport aérien
international, des entreprises associées, des dividendes, des intérêts, des redevances, des gains en capital, des
revenus d’emploi, des jetons de présence, des artistes, sportifs et mannequins, des pensions, des fonctions
publiques, des étudiants et stagiaires, et des autres revenus.
490
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
2144
l’impôt français’ ”’ égal au montant de l’impôt français correspondant à ces revenus à
condition que le bénéficiaire résidant en France soit soumis à l’impôt andorran*!”.
- Lorsque ces revenus sont soumis à l’impôt sur les sociétés”!“°, le crédit d’impôt est
égal au montant de l’impôt andorran effectivement payé à titre définitif.
- Lorsqu’il excède l’impôt français correspondant à ces revenus, ce crédit est limité au
2147
montant de l’impôt français” ‘’. Pour les autres revenus, le crédit d’impôt est égal au
montant de l’impôt français correspondant à ces revenus.
Pour éliminer la double imposition, la Principauté d’Andorre autorise par voie
conventionnelle à déduire de l’impôt andorran un montant égal à l’impôt payé en France dans
la limite de l’impôt andorran calculé avant cette déduction (B).
B. Les clauses anti-abus
724. Les rédacteurs du texte ont souhaité empêcher les situations d’optimisation fiscale. Ils
ont ainsi inséré à la demande de la France, un certain nombre de clauses qui tirent directement
leur objet des standards OCDE. L'intérêt étant de tempérer les avantages que procure la
convention à ses bénéficiaires.
725. Les clauses anti-abus catégorielles. — Tout au long de la convention, des clauses anti-
abus catégorielles ont été insérées. Le versement d’intérêts est régi par l’alinéa 1°" de l’article
7 qui prévoit que les intérêts provenant d’un Etat contractant et payés à un résident de l’autre
Etat contractant soient imposables dans l’Etat de résidence. La clause insérée à l’alinéa 8 du
même article stipule que « Les dispositions du présent article ne sont pas applicables si le
principal objectif ou l’un des principaux objectifs de toute personne intervenant dans la
création ou la cession de la créance, au titre de laquelle sont versés les intérêts, consiste à
tirer avantage du présent article au moyen de cette création ou de cette cession »°13. Ce type
244 fpid., art. 21, al. 1”, a).
245 fbid., art. 21, al. 1”, a), i).
?46 Cela concerne les bénéfices d’entreprises, ou les gains provenant de l’aliénation de biens mobiliers qui font
partie de l’actif d’un Établissement stable d’une Entreprise d’un État contractant, des parts ou actions de sociétés
à prépondérance immobilière, des rémunérations reçues au titre d’un emploi salarié à bord d’un navire ou d’un
aéronef, des rémunérations d’administrateurs de société et des revenus des artistes et sportifs.
?47 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu, (rapport), par
François ROCHEBLOINE, n° 2299, 15 octobre 2014, p. 10.
248 Convention entre le Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de la Principauté
d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en
matière d’impôts sur le revenu, 2 avril 2013, art. 11, al. 8.
491
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
de clause vaut également pour le versement de dividendes. L’article 10 de la convention
énonce que ceux-ci sont imposés dans l’Etat de résidence de leur bénéficiaire et que l’Etat de
la source peut les imposer à des taux maxima énumérés par la convention suivant les types de
dividendes. Cette stipulation est limitée à l’alinéa 8 qui prévoit que « Les dispositions du
présent article ne sont pas applicables si le principal objectif ou l’un des principaux objectifs
de toute personne intervenant dans la création ou la cession des actions ou autres droits, au
titre desquels sont versés les dividendes, consiste à tirer avantage du présent article au moyen
2149
de cette création ou de cette cession »”’’. Tout au long de la convention, cette « clause type »
a été adaptée et insérée pour limiter les avantages qu’elle procure, que ce soit en matière de
2150 2151
redevances à l’article 12° ” ou d’autres types de revenus à l’article 20
726. Les clauses anti-intermédiaires. — Comme l’indique le rapport de l’Assemblée
Nationale du 11 juin 2014, la convention dispose de clauses supplémentaires d’application
générale qui ont pour objet d’empêcher tout détournement de son objet. Celles introduites
dans la convention franco-andorrane visent à empêcher les intermédiaires — des tierces
personnes pouvant profiter de son statut de résident pour le compte d’un véritable
bénéficiaire. C’est ce qu’énonce l’alinéa 5 de l’article 4 en matière de résident :
« n’est pas considérée comme résident d’un Etat contractant au sens du présent article une personne qui, bien
que répondant à la définition des paragraphes 1, 2, 3 et 4 ci-dessus, n’est que le bénéficiaire apparent des
revenus, lesdits revenus bénéficiant en réalité, soit directement, soit indirectement par l’intermédiaire d’autres
personnes physiques ou morales, à une personne qui ne peut être regardée elle-même comme un résident dudit
; ; 2152
Etat au sens du présent article »° °°.
727. Mais également l’alinéa 7 de l’article 5 relatif aux établissements stables :
« Le fait qu’une société qui est un résident d’un Etat contractant contrôle ou est contrôlée par une société qui est
un résident de l’autre Etat contractant ou qui y exerce son activité (que ce soit par l'intermédiaire d’un
établissement stable ou non) ne suffit pas, en lui-même, à faire de l’une quelconque de ces sociétés un
2153
établissement stable de l’autre »° °°,
728. La clause limitative des avantages de la convention. — Bien que pouvant être
considérée comme une clause limitative des avantages de la convention dont l’effet général
est semblable à celui des clauses anti-abus et anti-intermédiaires, la clause limitative des
219 1pid., art. 10, al. 8.
2150 1pid., art. 12, al. 6.
2151 1pid., art. 20, al. 4.
232 1pid., art. 4, al. 5.
2153 Ibid. art. 5, al. 7.
492
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
avantages de la convention soulève plusieurs remarques qui sont à la source de deux rejets de
la présente par le Sénat. D’où l’intérêt de mettre en exergue cette stipulation inscrite à l’article
25 :
« 1. Nonobstant les dispositions de tout autre article de la présente Convention :
a) un résident d’un Etat contractant ne peut bénéficier des réductions ou exonérations d’impôt
accordées par l’autre Etat contractant en vertu de la Convention si le principal objectif ou l’un des
principaux objectifs de la conduite de ses opérations par ce résident ou par une persomne liée à ce résident
est de bénéficier des avantages prévus par la Convention. Pour l'application du présent paragraphe, une
personne sera considérée comme liée à une autre personne si elle détient au moins 50 % des intérêts
effectifs ou si une autre personne détient directement ou indirectement au moins 50 % des intérêts effectifs
dans chacune d'elles. Dans tous les cas, une personne sera considérée comme liée à une autre si, en
prenant en compte l’ensemble des faits et circonstances propres à ce cas, l’une est sous le contrôle de
l’autre ou si elles sont toutes les deux sous le contrôle d’une même personne ou de plusieurs autres
personnes.
b) le bénéfice des avantages de la Convention peut être refusé sur un élément du revenu lorsque :
— le récipiendaire n’est pas le bénéficiaire effectif de ce revenu,
— et l'opération permet au bénéficiaire effectif de supporter une charge fiscale moindre sur cet élément
du revenu que celle qu’il aurait eu à supporter s’il avait perçu directement cet élément du revenu. Les
autorités compétentes se consultent si, au regard du présent paragraphe et des circonstances particulières
du cas, il ne paraît pas approprié de refuser d'accorder le bénéfice des avantages de la Convention.
c) les revenus visés aux articles 12, 14, 17 et 20 dont l’imposition est attribuée exclusivement à un Etat
contractant sont également imposables dans l’autre Ftat contractant, dans la limite de la fraction qui est
exonérée ou non imposable dans le premier Etat en vertu de la législation fiscale qui y est applicable.
d) la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française résidentes d’Andorre
comme si la présente Convention n'existait pas. Lorsque la législation fiscale française permet l’application
de la présente disposition, les autorités compétentes des Etats contractants règlent d’un commun accord la
mise en œuvre de cette dernière.
2. Lorsqu'en application des stipulations de la présente Convention, un revenu bénéficie d’un avantage fiscal
dans un Etat contractant, et qu’en application de la législation interne en vigueur dans l’autre Etat contractant,
une personne n'est soumise à l’impôt que sur une fraction de ce revenu, et non sur son montant total, l'avantage
fiscal accordé dans le premier Etat ne s'applique qu’à la part du revenu qui est imposable sans être exonérée
dans l’autre Etat »***.
729. Tout d’abord, la clause permet de ne pas accorder le bénéfice de la convention à une
personne dont l’objet principal est de se servir des avantages qu’elle procure à des fins
d’optimisation fiscale. Les rédacteurs ont également élargi ce dispositif lorsque le
récipiendaire n’est pas le bénéficiaire effectif des revenus concernés. Les dispositions de la
*I>* Convention relative a l’échange d’informations pertinentes en matière fiscale signée le 22 septembre 2009
entre la République Française et la Principauté d’Andorre, art. 25.
493
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
clause autorisant indirectement la France à taxer ses résidents en Andorre soit parce qu’il n’y
a pas de dispositif d’imposition andorran, soit parce que la France ne veut pas tenir compte de
ce traité, posent débat. Le c) de l’alinéa 1° de l’article 25 permet en effet à la France
d’imposer les revenus de source andorrane de ses ressortissants en Andorre pour lesquels la
Principauté n’a pas encore adopté d’imposition. Mieux encore, le d) de l’alinéa 1°" de l’article
25 prévoit que : « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française
résidentes d’Andorre comme si la présente Convention n'existait pas ».
730. Comme l’indique le rapport du 11 juin 2014 sur l’approbation par le parlement du projet
de loi de ratification, cette disposition « permettrait de mettre en œuvre une éventuelle
2155 En l’état actuel du droit andorran et
évolution futur du champ de la fiscalité française »
français, l’absence de dispositions internes prévoyant une imposition fondée sur le critère de
la nationalité sur le territoire andorran, l’État français ne peut imposer ses ressortissants sur le
territoire de la Principauté pyrénéenne. La convention laisse entrevoir une évolution de la
fiscalité qui pourrait être comparable à celle que la France met en œuvre à Monaco pour ses
ressortissants. La Principauté d’Andorre est fiscalement souveraine, pourtant l’accord passé
avec la France visant à éliminer les situations de double imposition pourrait l’amputer
partiellement de cette souveraineté. — Toutes les conventions d’échange de renseignements
fiscaux, que ce soit en matière d’élimination des situations de double imposition ou de lutte
contre l’évasion fiscale internationale font des micro-États européens des juridictions
coopératives. L’application effective de ces accords reste à prouver, d’autant que ces États
sont reconnus comme ayant une législation fiscale attractive qui est à l’origine de leur
développement économique.
2155 ASSEMBLÉE NATIONALE, projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d'éviter les doubles
impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu, (rapport), par
Laurent FABIUS au nom de Manuel VALLS, n° 2026, 11 juin 2014, p. 11.
494
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE TITRE
731. Les réformes imposées aux micro-Etats européens par l'OCDE, l’Europe et la France
l’ont été dans le cadre de politiques internationales visant à mettre fin à la concurrence fiscale
dommageable des juridictions non-coopératives. Les différents instruments élaborés, que ce
soit dans le cadre d’accords d’échange de renseignements ou d’évaluations par les pairs, les
ont contraints à plus de transparence fiscale internationale. Pour ces raisons, ils ont organisé
un assouplissement progressif de leurs législations, tant en droit des sociétés et en droit fiscal,
qu’en droit bancaire. Cependant, étant souverains, rien ne les oblige à appliquer les
dispositions des conventions qu’ils ont signées. C’est tout le paradoxe entre la signature, la
ratification et l’application d’un accord international. Cette difficulté trouve son écho quand il
s’agit de transparence internationale. Elle prouve que les micro-Etats européens sont des Etats
souverains qui ont une législation propre et qui constituent ainsi des entraves pour les autres
Etats.
495
LE RÉGIME FISCAL ET SOCIÉTAIRE DES MICRO-ÉTATS EUROPÉENS
CONCLUSION DE PARTIE
732. Les micro-Etats européens, Etats microscopiques mais puissances financières sont
attractifs par leurs régimes fiscaux et sociétaires plus avantageux que ceux de la majorité des
pays du monde. Leur fiscalité réduite et les mécanismes juridiques qu’ils ont mis en place tels
les trusts, les fondations et les sociétés de domiciliation permettent la captation de capitaux
étrangers et sont sources d’évasion fiscale internationale. Face à cette situation, l'OCDE,
l’Union Européenne et en particulier la France essayent de les contraindre à se conformer aux
standards internationaux. Là encore, l’impuissance à leur faire appliquer certaines
conventions internationales démontre l’importance de ces Etats sur la scène internationale. —
Ne disposant d’aucune législation financière, l’Institut pour les Œuvres de Religions (la
Banque du Vatican) sert exclusivement à la gestion des deniers de l’Eglise. Le respect qu’elle
s’impose de l’application stricte du secret bancaire a pour objet unique la protection de
l’Eglise et des organismes qui s’y rattachent.
496
CONCLUSION GÉNÉRALE
733. Bien que le débat sur le caractère étatique des micro-Etats européens soit clos, la
complexité de leur souveraineté rend difficile une approche empirique. Cette présente étude
avait pour objet de lever toute incertitude quant à leur nature juridique et de démontrer qu’il
n’existe pas un modèle unique de micro-Etat européen mais des modèles différents avec des
similitudes. Chacun de ces Etats s’est adapté à sa façon aux contraintes juridiques, politiques
et géographiques qu’il a rencontrées au cours de son histoire. — Le constat est saisissant. Les
Principautés de Monaco et du Liechtenstein sont des Etats semblables et il en est de même
2156 Le Vatican dont la nature
pour la République de Saint-Marin et la Principauté d’Andorre
sui generis fait débat se classe à part. — L’évolution de ces Etats permet de constater que les
deux premiers sont bâtis autour d’une famille princière, les deux autres autour d’une
collectivité d'hommes, le dernier étant attaché à une religion. — Cette étude soulève une
interrogation majeure : comment des Etats microscopiques ont-ils pu survivre dans un monde
globalisé où ne subsistent pratiquement que de gros Etats ? La clef de cette énigme est à
rechercher dans leur nature juridique et la souveraineté qui en découle.
734. De prime abord, poser la question de l’existence des micro-Etats européens peut
sembler singulier car on a spontanément tendance à y répondre de façon expéditive. Les
micro-Etats européens ne seraient pas autre chose que des Etats de petite taille. Et pourtant la
réalité est beaucoup plus complexe car cette petitesse tant physique que démographique a
conditionné leur existence. — Leur raison d’être est avant tout historique. Derniers vestiges
d’une époque médiévale révolue, ils échappent, chacun à sa façon, aux différentes vagues
d’annexions successives qui transforment l’Europe pendant plusieurs siècles. Bon nombre de
PM siècle et contribuent à la
territoires comparables disparaissent, notamment au XIX
naissance des grands Etats contemporains. — En outre, leur situation géographique particulière
leur permet d’être protégés. Encerclées entre deux Etats, les Principautés de Liechtenstein et
d’Andorre jouissent de la protection réciproque de leurs voisins. Pareillement enclavés, la
République de Saint-Marin et le Vatican n’ont à subir que les vicissitudes de la péninsule
italienne. De son côté, enserrée dans le territoire français, la Principauté de Monaco voit son
destin attaché à celui de la France.
16 Léon BASSEREAU voit en la Principauté d’Andorre une République. Cf, BASSEREAU (L.), La
République d’Andorre, Montpellier, Imp. centrale du midi, 1884.
497
CONCLUSION GENERALE
735. Tous ces Etats sont souverains, mais à quel prix ? Leur survivance est indéniablement
liée à leur souveraineté interne, bâtie de toutes pièces et adaptée à leurs contraintes
géographiques et juridiques. L'originalité des éléments qui la composent a longtemps posé
des difficultés pour leur permettre de revendiquer la qualité d’Etat. Sans nul doute, c’est de
celle-ci qu’ils tirent toute leur force. — Bien que le territoire du Vatican soit morcelé dans
Rome, que l’espace aérien du Liechtenstein soit administré par la Suisse ou que la France ait
redécoupé la zone maritime accordée à Monaco, tous adaptent leur territoire à leur exiguïté. —
De même que tous défendent leur faible démographie par des dispositions protectrices en
matière d’immigration et de naturalisation. De son côté, l’atypisme du Vatican l’a conduit à
l’élaboration d’une législation spécifique, qui, à défaut d’appliquer le droit du sang et le droit
du sol, le dote d’une population artificielle attachée au lieu de résidence. — Quant à l’autorité
politique de ces Etats, elle tire ses fondements de régimes dont la nature juridique demeure
durablement inchangée. Par contre, leur organisation constitutionnelle est fortement
empreinte d’influences extérieures. C’est ce qui explique que le Président de la République
Française soit Coprince d’Andorre, que le Ministre d’Etat de Monaco ne puisse être que
monégasque ou français et que l’essentiel des magistrats qui composent les cours de ces Etats
soient d’origine étrangère. Toutes ces adaptations qui de prime abord peuvent paraître
attentatoires à leur liberté, leur ont permis existence, indépendance et souveraineté.
736. Ces adaptations sont insuffisantes pour leur permettre d’être des Etats à part entière, et
les micro-Etats ont dû se construire une souveraineté internationale. Ce fût une tâche ardue
car les handicaps dont ils souffrent sur le plan interne ont des répercussions au plan
international. Théoriquement, tous possèdent une personnalité juridique et une capacité
juridique internationales mais dans la pratique, aucun n’arrive librement à en faire usage. —
Bien que juridiquement autonomes, tous sont économiquement en union postale, monétaire et
douanière, et administrativement, faute d’un nombre suffisant de ressortissants, tous font
appel à une main d’œuvre fonctionnariale étrangère. — Leur indépendance est encadrée par
des dispositions internationales et constitutionnelles qui la relativise selon les législations. La
constitution monégasque dispose que la Principauté est un Etat indépendant et souverain tant
qu’elle respecte les accords que la France passe avec les puissances étrangères, de même que
le traité de Latran reconnaît la souveraineté du Saint-Siège sur le territoire du Vatican
uniquement pour qu’il accomplisse sa haute mission spirituelle. Faute de moyens financiers et
d’intérêts à entretenir des légations à l’étranger, tous à l’exception du Saint-Siège, délèguent
leur représentation diplomatique à des Etats tiers. De même qu’incapables de déclarer la
498
CONCLUSION GENERALE
guerre, tous ont accepté d’être des Etats neutres et ont cherché à adapter leur souveraineté
internationale à leurs caractéristiques. Toutes ces concessions qui peuvent paraître
préjudiciables ne les ont pas empêchés d’exister au côté d’Etats majeurs et de pallier leur
impossibilité d’exercer certains attributs de leur capacité juridique internationale.
737. Les liens étroits que les micro-Etats entretenaient avec leurs voisins étaient tellement
ambigus qu’ils ne leur permettaient pas de disposer d’une véritable légitimité. N’étant pas en
mesure d’établir de relations avec l’ensemble des Etats du monde, ces Etats se devaient
d’adhérer aux Nations Unies pour se voir reconnaître la qualité d’Etat et obtenir une
2157 x : rer In . . PP
. Là encore, ils ont été confrontés à la difficile réalité de leurs
reconnaissance internationale
caractéristiques. Exclus pendant près d’un siècle de la SDN puis de l’ONU, 1ls durent attendre
le début des années quatre-vingt-dix pour y être admis. — Ce qui ne les a pas empêchés
d’obtenir une reconnaissance européenne. Profitant d’une construction à la carte, les micro-
Etats européens ont adhéré au Conseil de l’Europe tout en signant avec l’Union Européenne
les seuls accords qui permettaient de conforter leur souveraineté sans les contraindre à
l’intégration de l’espace communautaire. — En obtenant une telle reconnaissance, tous ont
renforcé leur souveraineté quand l’originalité de leurs attributs pouvait sembler fragiliser leur
existence.
738. Dans un monde en pleine évolution, la survie des micro-Etats européens est
conditionnée à leur développement économique, les limites de leur territoire n’autorisant pas
le développement d’une économie industrielle et commerciale pérenne. À l’exception du
Vatican, tous ont profité de la mondialisation pour élaborer des législations fiscales,
sociétaires et bancaires attractives. Celles-ci ont facilité l’enregistrement de sociétés,
l’ouverture de comptes et l’établissement de résidents étrangers sur leur territoire. Ils sont
considérés comme des paradis fiscaux, bancaires et financiers et leur économie est basée sur
la concurrence fiscale internationale qu’ils exercent au moyen de faibles taux d’imposition et
de mécanismes juridiques tels que les trusts, les fondations et les sociétés de domiciliation. —
Force est de constater les préjudices qu’ils infligent aux Etats membres de l'OCDE. Différents
outils (système de listes, conventions types et évaluation par les pairs) ont été mis en œuvre
pour leur imposer la signature de conventions d’échanges d’informations, allant vers plus de
transparence. — Contrainte de composer avec vingt-huit Etats, l’Union Européenne n’est pas
2157 TORRELLI (M.), « La Principauté et l’organisation internationale », R.D.M., 1999, n°1, p. 97.
499
CONCLUSION GENERALE
en mesure de mettre fin à l’évasion fiscale internationale qu’ils engendrent. De même, la
France est elle aussi impuissante face à ces mécanismes juridiques d’optimisation fiscale.
Disposant de ses propres outils, elle base l’essentiel de sa lutte contre le secret bancaire sur les
conventions d’échanges d’informations de types OCDE. — Le Vatican est a part, il ne dispose
d’aucune législation financière. L’Institut pour les Œuvres de Religions 1’ autorise uniquement
à administrer librement les comptes bancaires de l’Eglise.
739. À l’issue de cette étude, le débat sur la qualité d’Etat des micro-Etats européens est
résolu. Et pourtant, ces territoires fascinent toujours au point que l’on peut se demander si ces
Etats, microscopiques en apparence, ne seraient pas de par leur poids financier, de puissants
Etats dans un monde globalisé ? De même, avec 1,2 milliards de catholiques dans le monde,
le Vatican ne serait-il pas l’un des Etats les plus importants de la planète ?
500
BIBLIOGRAPHIE
La présente bibliographie n’intègre que les ouvrages et diverses contributions qui ont été
mentionnés dans notre étude. De même, la documentation télématique ne fait état que des
sites internet dont le contenu a servi de base à cette étude.
Les références bibliographiques seront présentées de la manière suivante :
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OUVRAGES GÉNÉRAUX, MANUELS ET DICTIONNAIRES
OUVRAGES SPÉCIALISÉS
THÈSES, MÉMOIRES ET ESSAIS
ARTICLES ET REVUES
ACTES DE PARLEMENT, ETUDES, RAPPORTS
COLLOQUES, COMMUNICATIONS ET DISCOURS
MÉLANGES
BULLETINS OFFICIELS, NOTES ET JURISPRUDENCES
RÉFÉRENCES TÉLÉMATIQUES
501
. 503
. 507
.517
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www. principatodiseborga.com
www radiovaticana.va
www. recueil .apf-francophonie.org
www. restena.lu/justpaix
WWW.sammarinese.net
WWW .sanita.segreteria.sm
WWW.sanmarinosite.com
www.sealandgov.org
www.searcheuropa.eu
www.search.ohchr.org
www.sentinelle-droit-international.fr
www.service-public-entreprises.gouv.mc
www sicefin.gouv.me
www societeoffshoremonaco.com
WwWw.studiovicari.sm
www .sudoc.abes.fr
www.terra.es
www tlfq.ulaval ca
Www. treaties.un.org
www. trex.ch
554
(MONACO)
(BASE DIVERSE)
(ANDORRE)
(OCDE)
(OCDE)
(BASE DIVERSE)
(BASE DIVERSE)
(PARADIS FISCAUX)
(PARADIS FISCAUX)
(BASE DIVERSE)
(BASE DIVERSE)
(MICRO-NATION)
(VATICAN)
(MICRO-NATION)
(VATICAN)
(SAINT-MARIN)
(SAINT-MARIN)
(SAINT-MARIN)
(BASE DIVERSE)
(EUROPE)
(BASE DIVERSE)
(BASE DIVERSE)
(MONACO)
(MONACO)
(MONACO)
(SAINT-MARIN)
(BASE DIVERSE)
(VATICAN)
(BASE DIVERSE)
(NATIONS UNIES)
(BASE DIVERSE)
BIBLIOGRAPHIE
-U-
www.ue.eu.int
www .universalis-edu.com
-V-
www.vatican.va
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www. worldstatesmen.org/Vatican.html
555
(EUROPE)
(BASE DIVERSE)
(VATICAN)
(LIECHTENSTEIN)
(VILLES ENCLAVES)
(BASE DIVERSE)
(EUROPE)
(BASE DIVERSE)
(VATICAN)
TABLE DE JURISPRUDENCE
Les décisions répertoriées ci-dessous sont celles qui ont principalement servi de base à cette
étude. Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive.
Le classement est fait par juridiction, dans l’ordre chronologique.
I JURISPRUDENCES INTERNATIONALES p. 559
COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME
COUR DE JUSTICE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE
COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
TRIBUNAL DE LA MER
mo Ow»
II. JURISPRUDENCES INTERNES p. S60
CONSEIL D’ETAT FRANCAIS
COUR DE CASSATION FRANCAISE
TRIBUNAL DES CONFLITS FRANCAIS
COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL
COUR D’APPEL
TRIBUNAUX
mmo awe
557
TABLE DE JURISPRUDENCE
I. JURISPRUDENCE INTERNATIONALE
A. COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME
C.E.D.H,, 1“ février 2000, Mazurek “/ France, n°34406/97.
C.E.D.H, 7 février 2013, Fabri “/ France, n°16574/08.
CEDH, 15 janvier 2015, Arnaud et autres C/ France, n° 36918/11, n° 36963/11, n°
36967/11, n° 36969/11, n° 36970/11, n° 36971/11
B. COUR DE JUSTICE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
C.J.C.E,, 18 février 1999, Matthews c/ Royaume-Uni.
C. COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE
C.P.J1, Vapeur Wimbledon, 17 Août 1923, série A, n°1, p. 25.
D. COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
C.IJ., avis consultatif sur l’admission d’un Etat comme membre des Nations Unies
(article 4 de la Charte), 28 mai 1948, Rec, 1947-1948, p. 63.
C.1J., 14 février 1993, Délimitation maritime dans la région située entre le Groenland et
Jan Mayen Danemark “/ Norvège, Rec. C.I.J., 1993, p. 67.
C.1J., 3 février 2009, Délimitation maritime en mer noire Roumanie “/ Ukraine, Rec.
1999, p. 61.
E. TRIBUNAL INTERNATIONAL DE LA MER
- TIDM, 17 septembre 2011, Suriname </ Guyana, Paris, Ed. L’harmattan, col.
Logiques juridiques, 2011, p. 226.
559
TABLE DE JURISPRUDENCE
H. JURISPRUDENCE INTERNE
A. CONSEIL D’ÉTAT
CE, 1” décembre 1933, Société « Le Nickel », COLLIARD (J.-C), « L’Etat
d’Andorre », AFDI, Vol. 39, 1993. p. 377, GERVAIS (A.), « constatations et
réflexions sur l’attitude du juge administratif français à l’égard du droit
international », AFDI, Vol. 11, 1965, p. 22.
CE, 30 mars 1994, Association de défense de la cinq, n°139869, n°140648 et
n°140640.
CE, 8°"° et 3°"° sous-sections réunies, avis, 10 novembre 2004, n°268853.
CE, 8°™ et 3°™ sous-sections réunies, 5 octobre 2007, n°292388.
CE, 8°"° et 3°"° sous-sections réunies, 2 novembre 2011, n°340438.
CE, 8°" et 3°™ sous-sections réunies, 1° février 2012, n°340866.
CE, 3°°°, géné 9êN° et 10°" sous-sections réunies, 11 avril 2014, n°362237.
B. COUR DE CASSATION
Ccass, 19° Ch. civ., 6 janvier 1971, n° 68-10.173
Ccass, 19° Ch. civ.., 7 janvier 1971, n° 68-12.590
Ccass, 1° Ch., civ., 20 février 1996, n° 93-19.855
Ccass, Ch. com., 15 mai 2007, n® 05-18268
Ccass, 1° Ch., civ., 29 mai 2001, n° 99-16.813
Ccass, com, 26 octobre 2010, n°09-15.044.
Ccass, com, 22 novembre 2011, n°10-30.101.
C. TRIBUNAL DES CONFLITS
TC, 2 février 1950, Radiodiffusion française, n°01243, G.A.J.A., Paris, Dalloz, 2011,
1009 p.
D. COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL
CAA de Marseille, 4°™ chambre, 24 janvier 2006, n°02MA02060.
CAA de Marseille, 4°™ chambre, 1er septembre 2009, n°06MA02917.
CAA de Marseille, 4°™ chambre, 36 juin 2012, n°11MA02401.
CAA de Marseille, 4°™ chambre, 25 septembre 2012, n°1 IMA03884.
560
E. COUR D’APPEL
COUR D’APPEL de PARIS, 10 janvier 1970, Courtois de Ganay, rev. Crit., 1971,
note Droz.
COUR D’APPEL de PARIS, 7 avril 1999, bul. 2001, n° 151, p. 98.
F. TRIBUNAUX
TRIBUNAL ADMINISTRATIF de Nice, 6°" chambre, 25 mars 2011, n°1002533.
TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE de Nanterre, 2™ chambre, 4 mai 2004, n°03-
9350.
561
TABLE DE LEGISLATION
Les législations répertoriées ci-dessous sont celles qui ont principalement servi de base à cette
étude. Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive.
Le classement est fait par Etat, dans l’ordre chronologique.
L CONSTITUTIONS p. 565
ML — TRAITÉS p. 567
III. DIRECTIVES, DECISIONS DU CONSEIL p. 571
IV. LOIS p. 571
V. DECRETS p. 577
VI. ORDONNANCES SOUVERAINES p. 579
VII. ARRÊTÉS MINISTÉRIELS p. 581
VIII. RÉSOLUTIONS p. 581
IX. REGLEMENTS p. 582
X. CORRESPONDANCES DIPLOMATIQUES p. 582
XI. CODE DE LEGISLATIONS p. 583
563
TABLE DE LEGISLATION
I. CONSTITUTIONS
Constitution du Liechtenstein, 5 octobre 1921, Vaduz, Ed. Principauté de
Liechtenstein, 1998, 37 p.
Constitution du Danemark, 5 juin 1953, URL : www .wipo.int, [dernièrement consulté
le 24 juin 2015].
Constitution de la République Franaçaise, 4 octobre 1958, JO.R.F., n° 0238, 5 oct.
1958, p. 9151.
Charte constitutionnelle de l’Ordre de Malte, 27 juin 1961, Bulletino ufficiale, 12
janvier 1998.
Constitution de Monaco, 17 décembre 1962, révisée par la loi n° 1249 du 2 Avril
2002, Monaco, R.D.M., 2003, n°5, p. 17 à 38.
Constitution de la Grèce, 9 juin 1975, URL : www .wipo.int, [dernièrement consulté le
24 juin 2015].
Constitution apostolique Universi Dominici Gregis, 22 février 1996, promulgué par
Motu Proprio, le 22 février 1996.
Constitution fédérale Suisse, 18 avril 1999, RO 1999 2556, URL : www.admin.ch,
dernièrement consulté le 24 juin 2015].
Loi fondamentale de l’Etat de la Cité du Vatican, 26 novembre 2000, A.A.S. Suppl. 71
(2000) 75 - 83.
Constitution d’Andorre, 28 avril 1993, Andorre la Veille, Ed. Consell General, Imp.
Oteese, 2002, 60 p.
Loi de Saint-Marin, n° 59, 8 juillet 1974, relative à la déclaration des droits et
principes fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin, RACCOLTA
SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della
Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. I, 1599-2004, p. 7.
Loi de Saint-Marin, n° 101, 28 novembre 1994, relative aux nouvelles normes en
matière de référendum et d’initiative législative populaire, RACCOLTA
SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della
Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 38.
Loi de Saint-Marin, n° 72, 30 mai 1995, relative au règlement du droit de pétition
populaire au moyen de l’Istanza d’Arengo, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e
565
TABLE DE LEGISLATION
Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San Marino,
Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 43.
Loi de Saint-Marin, n° 97, 5 septembre 1997, relative au Congrès d’Etat,
RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino,
Universita della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. I, 1599-2004, p.
59.
Loi de Saint-Marin n° 36, 26 février 2002, sur la révision de la déclaration des droits
et princes fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin, RACCOLTA
SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della
Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. I, 1599-2004, p. 7.
Loi qualifiée de Saint-Marin, n° 55, 25 avril 2003, sur l’organisation, les
incompatibilités, les formes de recours et procédure, les effets des décisions du
Conseil garant de la constitutionnalité des normes, RACCOLTA SISTEMATICA,
Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San
Marino, Christian Maretti, vol. 1, 1599-2004, p. 14.
Loi qualifiée de Saint-Marin, n° 67, 27 mai 2003, règle de responsabilité des membres
du Grand Conseil, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di
San Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L,
1599-2004, p. 23.
Loi qualifiée de Saint-Marin, n° 144, 30 octobre 2003, organes du pouvoir judiciaire,
création, définition et responsabilités, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti
della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian
Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 81.
Loi qualifiée de Saint-Marin, n° 145, 30 octobre 2003, dispositions sur les pouvoirs
judiciaires, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San
Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L, 1599-
2004, p. 84.
Loi constitutionnelle de Saint-Marin, n° 185, 16 décembre 2005, relative aux
capitaines régents, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di
San Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L,
1599-2004, p. 47.
Loi qualifiée de Saint-Marin, n°1, 5 Août 2008, modifiant la loi qualifiée 11 mai 2007
n°1 dite "dispositions relatives à la promotion de la volonté » des citoyens et de
l’égalité dans le domaine des élections et des campagnes électorales, RACCOLTA
566
TABLE DE LEGISLATION
SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della
Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 45.
Loi qualifiée de Saint-Marin, n°1, 29 mai 2013, sur le référendum d’initiative
législative populaire, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica
di San Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L,
1599-2004, p. 25.
II. TRAITÉS
A. PRINCIPAUTÉ DE MONACO
Traité d’amitié protectrice franco-monégasque, 17 juillet 1918, R7NU, vol. 981, p.
369, Ordonnance Souveraine du 9 Août 1919.
Traité franco-monégasque, 28 juillet 1930, sur les emplois publics réservés à la
République française, J.D.M. du 16 mai 1935, Ord. souv. n° 1.730 du 7 mai 1935.
Convention franco-monégasque, relative au contrôle des changes, à la répression des
fraudes fiscales, aux profits illicites et au contrôle des prix, 14 avril 1945, J.D.M. du
26 juillet 1945, Ord. souv. n° 3.068 du 25 juillet 1945.
Convention franco-monégasque, relative à la douane, 18 mai 1963, J.D.M. du 23 Août
1963, Ord. souv. n° 3.038 du 19 Août 1963.
Convention franco-monégasque, relative aux relations postales, télégraphiques et
téléphoniques, 18 mai 1963, J.D.M. du 23 Août 1963, Ord. souv. n° 3.042 du 19 Août
1963.
Convention fiscale franco-monégasque, 18 mai 1963, approuvée par la loi n° 63-817
du 6 août 1963, J.D.M du 23 Août 1963, Ord. souv. n° 3.037 du 19 Août 1963.
Convention de voisinage franco-monégasque, 18 mai 1963 amendée par l’échange de
lettre du 15 décembre 1997, Ord. souv. n° 3.039 du 19 Août 1963.
Déclaration franco-monégasque relative aux limites des eaux territoriales de la
Principauté de Monaco, 20 avril 1967, R.7.N.U., vol.1516, 1988, p. 132 et 133.
Convention de délimitation maritime, 16 février 1984, RT.N.U., vol.1411, 1985, p.
290 et 291.
Convention franco-monégasque, relative à la circulation aérienne, 24 janvier 1991,
JDM du 18 octobre 1991, Ord. souv. n° 10.303 du 9 octobre 1991.
Convention monétaire entre le gouvernement de la République Française, au nom de
la Communauté Européenne et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince
567
TABLE DE LEGISLATION
de Monaco, 24 décembre 2001, J.O.C.E., n° L.142/59, 31/05/2002, RDM, n°5, 2003,
p. 7 à 46.
Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la
Principaté de Monaco et la République Française, 24 octobre 2002, Monaco, RDM,
n°5, 2003, p. 39 à 41.
Traité entre la Communauté européenne et la Principauté de Monaco, prévoyant des
mesures équivalentes à celles que porte la Directive du Conseil 2003/48/CE du 3 juin
2003 en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiement
d’intérêts, 7 décembre 2004.
Convention destinée à adapter et à approfondire la coopération administrative entre la
République française et la Principauté de Monaco, 8 novembre 2005.
Accord monétaire entre l’Union Européenne et la Principauté de Monaco, 1°"
décembre 2011, JO.U.E., n° C 310/1, 13/10/2012.
Convention entre le Gouvernement de la Principauté de Monaco et le Gouvernement
du Commonwealth, en vue de l’échange de renseignements en matière fiscale, 25
Juillet 2011, J.D.M, 5 Août 2011.
Convention entre le Gouvernement de la Principauté de Monaco et le Gouvernement
d’Australie, sur l’échange de renseignements en matière fiscale, 24 février 2011,
J.D.M., 29 avril 2011.
B. PRINCIPAUTE DE LIECHTENSTEIN
Traité entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein, 29 mars 1923,
sur la réunion de la Principauté de Liechtenstein au territoire douanier suisse, n°
0.631.112.514, RO.39.565.
Convention entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein, 9 janvier
1978, concernant l’exploitation des services de la poste, de la télécommunication de la
Principauté de Liechtenstein par l’entreprise des postes, téléphones, télégraphes
suisses, n°0.783.595.14., RO.1979.25.
Convention monétaire entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein,
19 juin 1980, RO.80.078.
Convention entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein, 2
novembre 1994, relatif au traité du 29 mars 1923 concernant la réunion de la
Principauté de Liechtenstein au territoire douanier suisse, n°0.631.112.514.6, RO.1995
3829.
568
TABLE DE LEGISLATION
Convention entre la Suisse et la Principauté de Liechtenstein, sur différentes questions
d’ordre fiscal, 22 juin 1995, n°0.672.951.43, RO.1997.881.
C. PRINCIPAUTÉ D’ANDORRE
Accord douanier entre la Principauté d’Andorre et la Communauté Européenne, 31
décembre 1990, J.O.C.F. n° L 374, 31/12/1990 p. 0014 — 0032.
Traité de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre la République française, le
Royaume d’Espagne et la Principauté d’Andorre, 1“ juin 1993, JO.RF. du 22 juin
1994, R.L..A.C.G., legislatura constituent, Andorre la Vieille, Ed. Conseill General, vol.
L, 1993, p. 37.
Convention entre la République française, le Royaume d’Espagne et la Principauté
d’Andorre, relative à l’entrée, à la circulation, au séjour et à l’établissement de leurs
ressortissants, 30 juillet 2003, J.O.R.F. du 6 Août 2003.
Convention monétaire entre le Gouvernement de la Principauté d’Andorre et la
Commission Européenne, 30 juin 2011, JO.C.F., n° C.369/1, 17/12/2011.
Convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
Principauté d’Andorre, en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion
et la fraude fiscale en matière d’impôts sur le revenu, signée à Paris, 2 avril 2013.
D. RÉPUBLIQUE DE SAINT-MARIN
Traité d’union douanière entre le Royaume d’Italie et la République de Saint-Marin,
22 mars 1862.
Convention d’amitié protectrice entre la République de Saint-Marin et le Royaume
d’Italie, 31 mars 1939.
Convention entre la République de Saint-Marin et le Royaume d’Italie du 10
septembre 1971, modifiant la convention d’amitié protectrice en date du 31 mars
1939.
Convention monétaire entre le gouvernement de la République Italienne, au nom de la
communauté européenne et le gouvernement de la République de Saint-Marin, 29
novembre 2000, J.O.C.F., 27/07/2001.
Accord monétaire entre la République de Saint-Marin et l’Union Européenne, 27 mars
2012, JO.U.E., n° 212/C 121/02, (6).
569
TABLE DE LEGISLATION
E. VATICAN
Accord de Latran entre le Saint-Siège et le Royaume d’Italie du 11 février 1929.
Convention monétaire entre le gouvernement de la République Italienne, au nom de la
communauté européenne et le Saint-Siège, au nom de l’État de la Cité du Vatican, 29
décembre 2000, JO.C.E., 25/10/2001.
Accord monétaire entre l’Union Européenne et l’État de la cité du Vatican n°2010/C
28/05, JO.U.E, 4 février 2010.
F. ACCORDS MULTILATÉRAUX
Convention relative à la non-fortification et à la neutralisation des Îles d’Aland, 20
octobre 1921, R.7.S.D.N., vol. 9, p. 211.
Convention de Montevidéo, sur les droits et les devoirs des Etats, 26 décembre 1933,
R.T.N.U, vol.165, 1936, 413 p.
Charte des Nations Unies, 26 juin 1945, C.N.U.C.LO, vol. 15, p. 365.
Statut de la Cour Internationale de Justice, 26 juin 1945, 22 p. (Annexe de la Charte
des Nations Unies du 26 juin 1945), C.N.U.C.LO, vol. 15, p. 365.
Traité de Londres, 5 mai 1949, R.T.N.U., vol. 87, n° 1168, p. 105.
Traité de Rome, instituant la Communauté Européenne, 25 mars 1957, (non publié),
Cf, URL : www. constitutioneu.eu, [dernièrement consulté le 28 juin 2015].
Convention de Genève sur la haute mer, 29 avril 1958, R.7.N.U., vol. 450, 1963, p. 82
Convention de Genève sur la mer territoriale et la zone contigüe, 29 avril 1958,
R.I.N.U,, vol. 516, 1965, p.205
Convention de Genève sur le plateau continental, 29 avril 1958, R.T:N.U., vol. 499,
1965, p.311
Traité sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et
d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps
célestes, 19 décembre 1966, (A/RES/2222 XXI), NATIONS-UNIES, Traités et
principes des nations unies relatifs à l’espace extra-atmosphérique, New York, 2002,
76 p.
Convention de Vienne sur le droit des traités, 23 mai 1969, R.7.N.U., vol. 1155, 1980,
p. 331.
Convention de Montégo Bay sur le droit de la mer, 10 décembre 1982, R.7.N.U., vol.
1833, 1998, p. 3.
570
TABLE DE LEGISLATION
Convention relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance, 1°" juillet 1985.
Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la
Communauté européenne, 13 décembre 2007, JO, C 306/01.
Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière
fiscale, amendée par le protocole de 2010, Ed. OCDE, 2011, 118 p.
HI. DIRECTIVES, DÉCISIONS DU CONSEIL
Décision du Conseil, du 27 novembre 1992, concernant la conclusion de l'accord
intérimaire de commerce et d'union douanière entre la Communauté économique
européenne et la république de Saint-Marin, J.O.C.E. L.359 du 9 décembre 1992.
Directive 2003/48/CE, en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de
paiement d’intéréts.
Directive 2014/48/UE, modifiant la directive 2003/48/CE sur la fiscalité des revenus
de l’épargne sous forme d’intérêts.
IV. LOIS
A. PRINCIPAUTÉ DE MONACO
Loi n° 30, 3 mai 1920, sur l’organisation communale, J.D.M., 7 mai 1920.
Loi n° 56, 29 janvier 1922, sur les fondations, J.D.M., 3 février 1922.
Loi n° 207, 17 juillet 1935, relative aux trusts, J.D.M., 19 juillet 1935.
Loi n° 214, 27 février 1936, pourtant révision de la loi n° 207 du 17 juillet 1935
relative à la législation en matière de trust, J.D.M., 28 février 1936.
Ordonnance-loi du 18 octobre 1939 sur les trusts, J.D.M., 23 octobre 1939.
Loi n° 721, 27 décembre 1961, sur l’immatriculation des personnes morales au
répertoire du commerce et de l’industrie, J.D.M., 29 décembre 1961.
Loi n°755, 10 août 1963, autorisant la ratification de la convention fiscale signée à
Paris le 18 mai 1963, J.D.M., 16 août 1963.
Loi n°771, 25 juillet 1964, sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil
National, J.D.M., 1°! deptembre 1964.
Loi n° 783, 15 juillet 1965, sur l’organisation judiciaire, J.D.M., 16 juillet 1965.
Loi n° 839, 23 février 1968, sur les élections nationales et communales, J.D.M., 2
mars 1968.
571
TABLE DE LEGISLATION
Loi n° 939, 23 février 1969, relative aux élections nationales et communales, J.D.M.,
28 février 1969.
Loi n° 959, 24 juillet 1974, relative à l’organisation communale, J.D.M., 26 juillet
1974.
Loi n° 975, 12 juillet 1975, portant sur le statut des fonctionnaires de l’État.
Loi n°1.144, 26 juillet 1991, relative au SARL, SNC et SCS, J.D.M., 29 juillet 1991.
Loi n°1.155, 18 décembre 1992, sur la nationalité, J.D.M., 25 décembre 1992.
Loi n° 1.216, 7 juillet 1999, portant révision de l’ordonnance-loi du 18 octobre 1939 et
de la loi n° 214 du 27 février 1936, sur les trusts, J.D.M., 9 juillet 1999, n° 7398.
Loi n°1.250, 9 avril 2002, qui révise la loi sur les élections nationales et communales,
J.D.M., 12 avril 2002, n° 7542.
Loi n°1.276, 22 décembre 2003 modifiant la loi n°1.155 du 18 décembre 1992, sur la
nationalité, J.D.M., 26 décembre 2003, n° 7631.
Loi n° 1.316, 29 juin 2006, relative à l’organisation communale, modifiant la loi n°
954 du 24 juillet 1974, J.D.M, 7 juillet 2006, n° 7763.
Loi n° 1331, 8 janvier 2007, relative aux sociétés, J.D.M., 12 janvier 2007, n° 7790.
Loi n° 1364, 16 novembre 2009, portant statut de la magistrature, J.D.M., 20
novembre 2009, n° 7939.
Loi n° 1.373, 5 juillet 2010, modifiant la loi n° 56 du 29 janvier 1922, sur les
fondations, J.D.M., 7972.
Loi n° 1.387, 19 décembre 2011, relative à la nationalité, J.D.M., 19, décembre 2011,
n° 8049.
B. PRINCIPAUTÉ DE LIECHTENSTEIN
Loi n° 7/2011, 20 janvier 1920, sur les personnes et les sociétés. (LGBI. 2011 Nr. 7)
Loi n° 23/1960, 4 janvier 1934, sur la nationalité (LGBI 1960 Nr. 23)
Loi n°108/1992, 21 octobre 1992, sur les banques et sociétés financières. (LGBI. 1992
Nr. 108)
Loi n°100/1993, 26 octobre 1993, portant sur le statut de la maison princière. (LGBI.
1993 Nr. 100)
Loi n°76/1996, 20 mars 1996, sur les municipalités. (LGBI. 1996 Nr. 76)
Loi n°32/2003, 27 novembre 2003, sur la Cour d’État. (LGBI. 2003 Nr. 32)
Loi n° 220/2008, 26 août 2008, sur les fondations. (LGBI. 2008 Nr. 220)
572
TABLE DE LEGISLATION
Loi n°17/2008, 17 septembre 2008, sur la nationalité et l’immigration (LGBI. 2008
Nr. 311).
Loi n°340/2010, du 23 septembre 2010, en matière fiscale. (LGBI. 2010 Nr. 340)
C. PRINCIPAUTÉ D’ANDORRE
Loi du 4 janvier 1934, sur la nationalité, R.L.A.C.G., legislatura constituent, Andorre
la Vieille, Ed. Conseill General, vol. L, 1993, p. 167.
Loi du 9 décembre 1960, sur la nationalité. RZA.C.G., legislatura constituent,
Andorre la Vieille, Ed. Conseill General, vol. I, 1993, p. 167.
Loi n° 29, 11 mai 1995, sur la protection du secret bancaire et la prévention contre le
blanchiment d’argent et les valeurs des produits de la criminalité. B.O.P.A., n° 29, any
7, RL.A.C.G., primera legislatura, Andorre la Vieille, Ed. Conseill General, vol. I,
1994-1996, p. 157.
Loi qualifiée, 30 juin 1995, sur le statut de résident passif ordinaire. B.O.P.A., n° 42,
any 7, RL.A.C.G., primera legislatura, Andorre la Vieille, Ed. Conseill General, vol.
L, 1994-1996, p. 245.
Loi qualifiée, 5 octobre 1995, relative à la nationalité. (modifiée par la loi n°10/4 du
27 mai 2004 et par la loi n°15/2006 du 27 octobre 2006 — version consolidée du 28
mars 2007). B.O.P.A., n° 86, any 18, 2006, p. 4877, R.L.A.C.G., primera legislatura,
Andorre la Vieille, Ed. Conseill General, vol. I, 1994-1996, p. 287.
Loi qualifiée 9/2014, 27 mai 2002, sur l’immigration, B.O.P.A., n° 44, any 14, 2002,
p. 1279, RL.A.C.G, tercera legislatura, Andorre la Vieille, Ed. Conseill Général, vol.
II, 2001-2005, p. 263.
Loi n° 20/2007, 18 octobre 2007, sur les sociétés anonymes et à responsabilité limitée.
B.O.P.A., n° 19, any 26, 2007, p. 1062.
Loi n° 11/2008, 12 juin 2008, sur les fondations. B.O.P.A., n° 54, any 20, 2008, p.
2710.
Loi n° 95/2010, 29 décembre 2010, sur la fiscalité sur les sociétés. B.O.P.A., n° 5, any
23, 2010, p. 437.
Loi n° 9/2012, 31 mai 2012, modifiant la loi du 30 juin 1995, sur le statut de résident
passif ordinaire. B.OP.A., n° 30, any 24, 2012, p. 2609.
573
TABLE DE LEGISLATION
D. VATICAN
Loi N.1, fondamentale de l’Etat de la Cité du Vatican, 7 juin 1929, A.A.S. Suppl. 1
(1929) 1 - 5.
Loi N. II, sur les sources du droit, promulguée sous forme de Motu Proprio, le 7 juin
1929, A.A.S. Suppl. 1 (1929) 5 - 13.
Loi N.III, sur la citoyenneté et le séjour, promulguée sous forme de Motu Proprio, le 7
juin 1929, A.A.S. Suppl. 1 (1929) 14 - 21.
Loi N.IV, sur l’organisation administrative, promulguée sous forme de Motu Proprio,
le 7 juin 1929, A.A.S. Suppl. 1 (1929) 21 - 25.
Loi N.V, sur l’organisation économique, commerciale et professionnelle, promulguée
sous forme de Motu Proprio, A.A.S. Suppl. 1 (1929) 25 - 28.
Loi N.VI, sur la sécurité publique, promulguée sous forme de Motu Proprio, le 7 juin
1929, A.A.S. Suppl. 1 (1929) 28 - 31.
Loi N.VII, sur l’organisation du gouvernement et la réglementation sur l’accès
provisoire à la Cité du Vatican, promulguée sous forme de Motu Proprio, le 8 juin
1929, A.A.S. Suppl. 1 (1929) 31.
Loi N.CXIX, sur l’organisation judiciaire du Vatican, 21 novembre 1987, promulguée
sous forme de Motu Proprio, le 21 novembre 1987, A.A.S. Suppl. 58 (1929) 45 - 50.
Loi NCCCLXXXIV, sur le gouvernement de la Cité du Vatican, du 16 juillet 2002,
promulguée sous forme de Motu Proprio, le 8 juin 1929, A.A.S. Suppl. 73 (2002) 35 -
49.
Loi N. LXXI, sur les sources du droit, promulguée sous forme de Motu Proprio, le 1%
octobre 2008, A.A.S. Suppl. 79 (2008) 65 - 70.
Loi N.CXXXI sur la citoyenneté, la résidence et l’accès, promulguée sous forme de
Motu Proprio, le 22 février 2011, A.A.S. Suppl. 82 (2011) 1 - 7.
E. RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Loi n° 1963-817 du 6 août 1963, autorisant l’approbation de la convention fiscale
entre la France et la Principauté de Monaco signée à Paris le 18 mai 1963, complétée
par un protocole d’accord ainsi que l’échange de lettres se rapportant à cette
convention, JO.R.F., 17 mars 1963.
Loi n°85-672 du 4 juillet 1985, autorisant l’approbation d’une convention de
délimitation maritime entre le Gouvernement de la République française et le
574
TABLE DE LEGISLATION
Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le prince de Monaco, JO.R.F., 6 juillet,
1985
Loi n° 2009-1676 du 30 décembre 2009, sur les Etats et territoires non-coopératifs.
Loi n° 2010-847 du 23 juillet 2010, autorisant l'approbation de l'accord entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de
Saint-Marin relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale, JO.RF., 23
juillet 2010.
Loi n° 2010-848 du 23 juillet 2010, autorisant l'approbation de l'accord entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Liechtenstein relatif
à l'échange de renseignements en matière fiscale, JO.R.F., 24 juillet 2010.
Loi n° 2010-849 du 23 juillet 2010, autorisant l'approbation de l'accord entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté
d’Andorre relatif à l’échange de renseignements en matière fiscale, JO.R.F., 24 juillet
2010.
Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, dite loi de finance pour 2012, JO.RF., 29
décembre 2011.
F. RÉPUBLIQUE DE SAINT-MARIN
Loi n°15, 24 mars 1945, relative à la réforme du système d’élection des capitaines
régents, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San
Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L, 1599-
2004, p. 46.
Loi n°21, 11 mars 1981, sur le règlement du Grand Conseil Général, relative à la
réforme du système d’élection des capitaines régents, RACCOLTA SISTEMATICA,
Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San
Marino, Christian Maretti, vol. 1, 1599-2004, p. 47.
Loi n°68, 13 juin 1990, sur les sociétés, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e
Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San Marino,
Christian Maretti, vol. II, 1599-2004, p 552.
Loi n°22, 24 février 1994, sur les conseils de châteaux, relative à la réforme du
système d’élection des capitaines régents, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e
Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San Marino,
Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 73.
575
TABLE DE LEGISLATION
Loi n°6, 31 janvier 1996, en matière électorale, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi
e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San Marino,
Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 29.
Loi n°97, du 5 septembre 1997, sur le Conseil d’Etat, RACCOLTA SISTEMATICA,
Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San
Marino, Christian Maretti, vol. 1, 1599-2004, p. 59.
Loi n°114, 30 novembre 2000, sur la citoyenneté, RACCOLTA SISTEMATICA,
Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San
Marino, Christian Maretti, vol. 1, 1599-2004, p. 25.
Loi n°115, 30 novembre 2000, dispositions matérielles sur la citoyenneté,
RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino,
Universita della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. I, 1599-2004, p.
27.
Loi n°84, 17 juin 2004 modifiant la loi n°114/2000, du 30 novembre 2000, sur la
citoyenneté, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San
Marino, Università della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L, 1599-
2004, p. 27.
Loi n°145, 30 octobre 2003, dispositions sur l’organisation judiciaire, RACCOLTA
SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino, Università della
Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 84.
Loi n°37, 17 mars 2005, gouvernant la création et la régulation des trusts, Cf.
www .consigliograndeegenerale.sm
Loi, n°165, 17 novembre 2005, sur les sociétés et services bancaire, financier et
d’assurance, Cf. www.consigliograndeegenerale.sm
Loi n°47, 23 février 2006, sur les sociétés, Cf. www.consigliograndeegenerale.sm
Loi n°110/2008, 28 juin 2010, sur les conditions d’entrée et de séjour en République
de Saint-Marin, Cf, www. .consigliograndeegenerale.sm
Loi n°110, du 28 juin 2010, sur les conditions d’entrée et de séjour en République de
Saint-Marin, Cf. www.consigliograndeegenerale.sm
Loi n°42, 1° mars 2010, instituant les trusts en République de Saint-Marin, Cf
www .consigliograndeegenerale.sm
Loi n° 43, 1°" mars 2010, sur la garde du trust, C/ www.consigliograndeegenerale.sm
Loi n°98
7 juin 2010, sur les sociétés en droit saint-marinais, Cf.
2
www.consigliograndeegenerale.sm
576
TABLE DE LEGISLATION
- Loi n°91, du 26 juillet 2012, sur la naturalisation en République de Saint-Marin,
B.U.R.S.N, juillet 2012, (Doc.III.14).
- Loi, n°101, 1°" juillet 2015, sur les fondations, B.U.R.S.N,, juillet 2015, (Doc. III. 1).
IV. DÉCRETS
A. PRINCIPAUTÉ DE MONACO
- Décret n° 67-139 du 18 février 1967, portant modification de la convention franco-
monégasque du 18 mai 1963.
- Décret n° 2005-1078 du 23 août 2005, portant publication de l'avenant à la convention
fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son
Altesse Sérénissime de Monaco, signée à Paris le 18 mai 1963.
- Décret n° 2006-17 du 5 janvier 2006, portant publication du traité destiné à adapter et à
confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République française et la
Principauté de Monaco, signé à Paris le 24 octobre 2002.
B. PRINCIPAUTÉ D’ANDORRE
- Décret n° 2003-740 du 30 juillet 2003, portant publication de la convention entre la
République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à la
circulation et au séjour en Principauté d'Andorre des ressortissants des Etats tiers, signée à
Bruxelles le 4 décembre 2000.
C. VATICAN
- Décret papal du 27 juin 1942, A.A.S., N. XXXIV p. 217 a 219.
- Statut de l’Institut pour les Œuvres de Religion, 1°" mars 1990.
- Décret N°CCCLVIIL, du Président de la Commission Pontificale pour le Souverain
Pontife, avec lequel est promulguée le règlement de la même Commission Pontificale, 26
juillet 2001.
D. RÉPUBLIQUE DE SAINT-MARIN
- Décret n°13, 25 octobre 1939, sur la convention d’amitié et de bon voisinage du 31 mars
1939, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e Decreti della Repubblica di San Marino,
Universita della Repubblica di San Marino, Christian Maretti, vol. IT, 1599-2004, p. 163.
577
TABLE DE LEGISLATION
Décret n° 79, 8 juillet 2002, portant sur la déclaration des droits des citoyens et des
principes constitutionnels fondamentaux de l’ordre constitutionnel saint-marinais.
Application de la loi n°59, du 8 juillet 1974, amendée par la loi n°95/2000 du 19
septembre 2000 et la loi n°36, du 26 février 2002, RACCOLTA SISTEMATICA, Leggi e
Decreti della Repubblica di San Marino, Università della Repubblica di San Marino,
Christian Maretti, vol. L, 1599-2004, p. 7.
Décret n° 113, 3 Août 2012, portant application de la loi de naturalisation en date du 21
mars 2012.
E. RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Décret n° 67-139, 18 février 1967, portant publication d’échange de lettres entre la France
et Monaco du 9 décembre 1966 modifiant la convention fiscale franco-monégasque du 18
mai 1963, (suppression du droit de sortie compensateur), journal officiel, 24 février 1967,
p. 1949.
Décret n° 85-1064, 2 octobre 1985, portant publication d’une convention de délimitation
maritime entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son
Altesse Sérénissime le prince de Monaco, 16 février 1984, JO.R.F., 6 octobre 1985, p.
1166.
Décret n° 91-1028, 2 octobre 1991, portant publication de la convention relative à la
circulation aérienne entre le Gouvernement de la République Française et le
Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco.
Décret n° 2011-30, 7 janvier 2011, portant publication de l'accord entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à
l'échange de renseignements en matière fiscale, signé à Andorre-la-Vieille le 22
septembre 2009.
Décret n° 2010-1539, 10 décembre 2010, portant publication de l'accord entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Liechtenstein relatif à
l'échange de renseignements en matière fiscale, signé à Vaduz le 22 septembre 2009.
Décret n° 2010-1210, 13 octobre 2010, portant publication de l'accord entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Saint-
Marin relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale, signé à Saint-Marin le 22
septembre 2009.
Décret n° 2010-1599, 20 décembre 2010, portant publication de l'accord sous forme
d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le
578
TABLE DE LEGISLATION
Gouvernement de la Principauté de Monaco en matière de réglementation bancaire
applicable dans la Principauté de Monaco et portant abrogation de l'accord sous forme
d'échange de lettres en date du 27 novembre 1987 modifiant l'échange de lettres du 18 mai
1963 relatif à la réglementation bancaire dans la Principauté de Monaco, signées à Paris et
à Monaco le 20 octobre 2010.
Décret n° 2011-30, 7 janvier 2011, portant publication de l'accord entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à
l'échange de renseignements en matière fiscale, signé à Andorre-la-Vieille le 22
septembre 2009.
Décret n° 2012-1148, 12 octobre 2012, portant création d'une zone économique exclusive
au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée, JO.R.F., n° 0240 du 14
octobre 2012 p. 16056.
Decret n° 2015-878, 17 juillet 2015, portant publication de la convention entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté
d’Andorre, en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude
fiscales en matière d’impôt sur le revenu, JO.R.F., n° 0165, du 19 juillet 2015, p. 12264.
V. ORDONNANCES SOUVERAINES
Ordonnance Souveraine, 12 février 1861, promulguant le traité conclu avec la France, le 2
février 1861, pour régler la situation des communes de Menton et de Roquebrune.
Ordonnance Souveraine, 15 mai 1882, relative au statut de la famille souveraine, Monaco,
Revue de droit monégasque, n°5, 2003, pp. 59 à 64.
Ordonnance Souveraine, 5 mars 1895, relative aux sociétés anonymes monégasques et
aux sociétés en commandite par action.
Ordonnance Souveraine, 21 avril 1911, relative au tribunal Suprême de Monaco.
Ordonnance Souveraine, 19 avril 1914, promulguant la convention douanière franco-
monégasque du 10 avril 1912 et déclarations annexes.
Ordonnance Souveraine, n°3077, 18 août 1945, relative aux obligations des
administrations, sociétés ou particuliers qui paient des traitements, salaires allocutions,
rétributions de toute nature à des personnes domiciliées en France.
Ordonnances Souveraine, n° 758, 1°" juin 1953, rendant exécutoire la convention signée à
Paris le 1°" avril 1950, tendant à éviter les doubles impositions et à codifier les règles
d’assistance en matière successorale.
579
TABLE DE LEGISLATION
Ordonnance Souveraine, n°3037, 19 août 1963, rendant exécutoire à Monaco, la
convention fiscale du 18 mai 1963.
Ordonnance Souveraine, n°3038, 19 août 1963, rendant exécutoire à Monaco la
convention de voisinage signée du 19 mai 1963.
Ordonnance Souveraine, n°2964, 16 avril 1963, relative à l’organisation et au
fonctionnement du Tribunal Suprême de Monaco.
Ordonnance Souveraine, n° 3.152, 19 mars 1964, instituant un impôt sur les bénéfices à
Monaco.
Ordonnance Souveraine, n°6.779, 4 mars 1980, rendant exécutoire à Monaco la
convention relative à l’aviation civile internationale signée à Chicago (USA), le 7
décembre 1944.
Ordonnance Souveraine, n°8.403, 30 septembre 1985, appliquant la convention de
délimitation maritime.
Ordonnance Souveraine, n°10.303, 9 octobre 1991, rendant exécutoire la convention
franco-monégasque relative à la circulation aérienne signée à Monaco le 24 janvier 1991.
Ordonnance Souveraine, n°14.515, 20 juin 2000, rendant exécutoire l’arrangement
administratif relatif aux modalités d’exercice des contrôles conjoints aux points de
passage des frontières aériennes et maritimes de la Principauté de Monaco, signé le 21
avril 2000, J.D.M., 30 juin 2000.
Ordonnance Souveraine, n°15.368, 29 mai 2002, relative au statut de la famille
souveraine, Monaco, Revue de droit monégasque, n°5, 2003, pp. 59 à 64.
Ordonnance Souveraine, n°16.065, 21 novembre 2003, rendant exécutoire l’Accord relatif
aux relations aériennes entre la Principauté de Monaco et la République française, J.D.M.,
28 novembre 2003.
Ordonnance Souveraine, n°765, 13 novembre 2006, relative à l’organisation et au
fonctionnement de la sûreté publique.
Ordonnance Souveraine, n°1.057, 13 avril 2007, modifiant l’ordonnance souveraine n°765
du 13 novembre 2006, relative à l’organisation et au fonctionnement de la Direction de la
Sureté publique.
Ordonnance Souveraine, n°1.503, 22 janvier 2008, portant création d'un comité de
pilotage et d'un comité de suivi de l'opération de l'extension de l'urbanisme en mer, J. D.M,
22 janvier 2008.
580
TABLE DE LEGISLATION
Ordonnance Souveraine, n°1.741, 1° Août 2008, modifiant l'ordonnance souveraine n°
1.503 du 22 janvier 2008 portant création d'un comité de pilotage et d'un comité de suivi
de l'opération de l'extension de l'urbanisme en mer, J.D.M, 15 Août 2008.
VI. ARRÊTÉS MINISTÉRIELS
A. PRINCIPAUTÉ DE MONACO
Arrêté ministériel, n°92-580, 1 octobre 1992, créant un espace aérien réglementé
monégasque.
Arrêté ministériel, n° PRMZ9201168A, 20 octobre 1992, sur l’espace aérien réglementé
monégasque.
Arrêté ministériel, n°94-292, 4 juillet 1994, fixant les règles applicables à la circulation
aérienne dans l’espace aérien réglementé monégasque.
Arrêté ministériel, n°2011-444, 4 Août 2011, portant application de la loi n°1.381, 29 juin
2011, relative aux droits d’enregistrement exigibles sur les mutations de biens et droits
immobiliers, J.O.D.M, 5 Août 2011.
B. RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Arrêté ministériel, n° PRMZ9201168A, 20 octobre 1992, portant création d’une zone
réglementée associée à l’espace aérien de la Principauté de Monaco.
VIL. RESOLUTIONS
Résolution de l’Assemblée Générale des Nations Unies du 2 décembre 1949.
Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, résolution RES(88)2 invitant la République
de Saint-Marin à devenir membre du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité des
Ministres le 4 mars 1988 lors de la 415° réunion des Délégués des Ministres.
Comité des ministres du Conseil de l’Europe, résolution RES(2004)10 invitant la
Principauté de Monaco à devenir membre du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité
des Ministres le 2 septembre 2004, lors de la 893 bis réunion des Délégués des Ministres.
581
TABLE DE LEGISLATION
VII. RÈGLEMENTS
A. VATICAN
Réglemento générale della Curia Romana, Cité du Vatican, Libreria éditrice vaticana,
1999, 90 p.
Statut de l’Institut pour les Œuvres de Religion, 1° mars 1990. URL : www.ior.va,
[dernièrement consulté le 28 juin 2015].
Lettre Apostolique, en forme de « Motu Proprio » dit Sollicitudo omnium Ecclesiarum,
24 juin 1969.
Lettre Apostolique « ecclésia dei », du souverain pontife Jean-Paul IL, sous forme de
« Motu proprio », 2 juillet 1988.
Lettre Apostolique, en forme de « Motus Proprio » sur quelques modifications aux
normes relatives à l’élection du Pontife Romain, 22 février 2013.
B. RÉPUBLIQUE DE SAINT-MARIN
Règlement général n°1/2004, 24 mars 2004, sur l’Organisation et le fonctionnement du
Conseil Garant de la Constitutionnalit¢é des normes, Disponible in URL :
www.collegiogarante. sm, [dernierement consulté le 16 juin 2015].
C. PRINCIPAUTE DE MONACO
Règlement intérieur du Conseil National, 28 mai 1964, J.D.M., n° 5614, 30 avr. 1965, art.
31.
D. EUROPEENS
Règlement (CE), n° 974/98 du conseil du 3 mai 1998.
X. CORRESPONDANCES DIPLOMATIQUES
Lettre de Napoléon BONAPARTE au Roi de Prusse, 19 brumaire an XII, 10 novembre
1804, correspondance n° 8170.
Echange de notes entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein,
n°0.748.095.14, 25 janvier 1950, relatif à l’exercice de la surveillance de la navigation
aérienne au Liechtenstein par les autorités Suisses.
582
TABLE DE LEGISLATION
Echange de notes entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein,
n°0.783.595.14, 4 mars 1999, sur l’extinction de la convention du 9 janvier 1978 et de
I’accord du 2 novembre 1994, sur les postes et télécommunications ainsi que la future
coopération dans les domaines de la poste, du transport de personnes, des
télécommunication et de la radio/télévision. RO.2003.684
Echange de notes entre la Confédération Suisse et la Principauté de Liechtenstein,
n°0.748.095.141, 1°" et 9 mai 2000, visant à réglementer le survol du territoire de la
Principauté de Liechtenstein par des aéronefs militaires et par d’autres aéronefs d’État.
Lettre de Monsieur Jean-Paul PROUST, Ministre d’État de la Principauté de Monaco à
Monsieur Angel GURRIA, Secrétaire Général de l'OCDE, 24 mars 2009.
Lettre du Gouvernement d’Andorre à Monsieur Angel GURRIA, Secrétaire Général de
I’OCDE, 10 mars 2009.
Lettre du Gouvernement du Liechtenstein a Monsieur Angel GURRIA, Secrétaire Général
de l'OCDE, 12 mars 2009.
XI. CODE DE LÉGISLATIONS
Code monégasque des taxes sur le chiffre d’affaires, imprimerie de la Principauté de
Monaco, 2010, 99 p.
Code monégasque des lois de la Principauté de Monaco, Paris, LexisNexis, 2012, 1383 p.
Code de l’administration de la Principauté d’Andorre, Andorre la Veille, impression
Envalira, 1997, 64 p.
Codice di norme vaticane, Rome, Marcianum Press s.r.1., 2006, 686 p.
Code général des impôts, Paris, Ed. Dalloz, 2015, 3800 p.
583
ANNEXES
ANNEXES
I. CONSTITUTIONS DES MICRO-ETATS EUROPÉENS
Tn w p>
a.
b.
C.
CONSTITUTION DE MONACO
CONSTITUTION DU LIECHTENSTEIN
CONSTITUTION D’ANDORRE
CONSTITUTION DU VATICAN
TRAITE FONDATEUR DE L’ETAT DU VATICAN
LOI FONDAMENTALE DE l’ETAT DU VATICAN
LOI SUR LE GOUVERNEMENT DE L’ETAT DU VATICAN
E. CONSTITUTION DE SAINT-MARIN
a.
b.
c.
d.
f.
g.
DECLARATION DES DROITS DES CITOYENS
LOI CONSTITUTIONNELLE SUR LES CAPITAINES REGENTS
LOI CONSTITUTIONNELLE SUR LE CONGRES D’ETAT
LOI SUR LES POUVOIRS PUBLICS
LOI SUR LE SYSTÈME D’ÉLECTION DES CAPITAINES RÉGENTS
LOI EN MATIÈRE DE RÉFÉRENDUM ET D’INITIATIVE POPULAIRE
LOI SUR LE DROIT D’INITIATIVE POPULAIRE DIT « ARENGO »
II. CARTOGRAPHIES DES MICRO-ETATS EUROPÉENS
A. CARTOGRAPHIES TERRESTRES
a.
b.
c.
d.
e
CARTOGRAPHIE DE MONACO
CARTOGRAPHIE DU LIECHTENSTEIN
CARTOGRAPHIE D’ANDORRE
CARTOGRAPHIE DU VATICAN
CARTOGRAPHIE DE SAINT-MARIN
B. CARTOGRAPHIES MARITIMES
a.
b.
DELIMITATION DES ZONES MARITIMES
TRACES DES FRONTIERES MARITIMES MONEGASQUES
III. ORGANIGRAMMES
a.
b.
STRUCTURE DU VATICAN
ORGANIGRAMME DE L’ETAT DE LA CITE DU VATICAN
587
TTT PTT PTR TRT PRP TRTETERTRTRTTRTRT
589
591
601
617
633
635
641
645
653
655
661
665
671
675
679
687
689
691
693
697
701
705
709
713
715
719
723
.725
729
ANNEXES
CONSTITUTIONS DES MICRO-ETATS EUROPÉENS
589
ANNEXES
CONSTITUTION DE MONACO DU 17 DÉCEMBRE 1962°!°S
?58 URL: www.gouv.mc/Gouvernement-et-Institutions/Les-Institutions/La-Constitution-de-la-Principaute.
[Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
591
ANNEXES
Préambule
Titre premier — La Principauté — Les pouvoirs
publics
Titre II — Le Prince, la dévolution de la couronne
Titre III — Le Prince, la dévolution de la couronne
Tite IV — Le domaine public, les finances
publiques
Titre V — Le gouvernement
Titre VI — Le Conseil d'État
Titre VII — Le Conseil national
Titre VIII — Le Conseil de la Couronne
Titre IX — La Commune
Titre X — La justice
Titre XI — Révision de la Constitution
Titre XII — Dispositions finales
Préambule
Considérant que les institutions de la Principauté
doivent être perfectionnées, aussi bien pour
répondre aux nécessités d'une bonne administration
du pays que pour satisfaire les besoins nouveaux
suscités par l'évolution sociale de sa population,
Nous avons résolu de doter l'État d'une nouvelle
Constitution, laquelle, de par Notre volonté
souveraine, sera désormais considérée comme loi
fondamentale de l'État et ne pourra être modifiée
que dans les termes que Nous avons arrêtés.
Titre I La Principauté - Les pouvoirs publics
Article premier
La Principauté de Monaco est un État souverain et
indépendant dans le cadre des principes généraux
du droit international et des conventions
particulières avec la France. Le territoire de la
Principauté est inaliénable.
Article 2
Le principe du gouvernement est la monarchie
héréditaire et constitutionnelle. La Principauté est
un État de droit attaché au respect des libertés et
droits fondamentaux.
Article 3
Le pouvoir exécutif relève de la haute autorité du
Prince. La personne du Prince est inviolable.
Article 4
Le pouvoir législatif est exercé par le Prince et le
Conseil National.
592
Article 5
Le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et
tribunaux.
Article 6
La séparation des fonctions administrative,
législative et judiciaire est assurée.
Article 7
Le pavillon princier se compose des armes de la
Maison des Grimaldi sur fond blanc. Le pavillon
national se compose de deux bandes horizontales
égales, de couleur rouge et blanc, la rouge à la
partie supérieure, la blanche à la partie inférieure.
L'utilisation desdits pavillons demeure régie par les
dispositions de l'ordonnance souveraine du 4 avril
1881.
Article 8
La langue française est la langue officielle de l'État.
Article 9
La religion catholique, apostolique et romaine est
religion d'Etat.
Titre II Le Prince, la dévolution de la couronne
Article 10. (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
La succession au Trône, ouverte par suite de décès
ou d'abdication, s'opère dans la descendance directe
et légitime du Prince régnant, par ordre de
primogéniture, avec priorité masculine au même
degré de parenté. A défaut de descendance directe
et légitime, la succession s'opère au profit des frères
et soeurs du Prince régnant et de leurs descendants
directs et légitimes, par ordre de primogéniture avec
priorité masculine au même degré de parenté. Si
l'héritier qui aurait été appelé à monter sur le Trône
en vertu des alinéas précédents est décédé ou a
renoncé avant l'ouverture de la succession, la
dévolution s'opère au profit de ses propres
descendants directs et légitimes, selon l'ordre de
primogéniture avec priorité masculine au même
degré de parenté. Si l'application des paragraphes
ci-dessus ne permet pas de pourvoir à la vacance du
Trône, la succession s'opère au profit d'un collatéral
désigné par le Conseil de la Couronne sur avis
conforme du Conseil de régence. Les pouvoirs
princiers sont provisoirement exercés par le Conseil
ANNEXES
de régence. La succession au Trône ne peut s'opérer
qu'au profit d'une personne ayant la nationalité
monégasque au jour de l'ouverture de la succession.
Les modalités d'application du présent article sont
fixées, en tant que de besoin, par les statuts de la
Famille Souveraine, pris par Ordonnance
Souveraine.
Article 11 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Pour l'exercice des pouvoirs souverains, l'âge de la
majorité est fixé à dix-huit ans. L'organisation et les
conditions d'exercice de la Régence pendant la
minorité du Prince ou en cas d'impossibilité pour
lui d'exercer ses fonctions sont fixées par les statuts
de la Famille Souveraine.
Article 12
Le Prince exerce son autorité souveraine en
conformité avec les dispositions de la Constitution
et des lois
Article 13
Le Prince représente la Principauté dans ses
rapports avec les puissances étrangères.
Article 14 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Après consultation du Conseil de la Couronne, le
Prince signe et ratifie les traités et accords
internationaux. Il les communique au Conseil
National, par l'intermédiaire du Ministre d'État,
avant leur ratification. Toutefois, ne peuvent être
ratifiés qu'en vertu d'une loi :
1° - les traités et accords internationaux affectant
l'organisation constitutionnelle ;
2° - les traités et accords internationaux dont la
ratification entraîne la modification de dispositions
législatives existantes ;
3° - les traités et accords intemationaux qui
emportent adhésion de la Principauté à une
organisation internationale dont le fonctionnement
implique la participation de membres du Conseil
national ;
4° - les traités et accords internationaux dont
l'exécution a pour effet de créer une charge
budgétaire relative à des dépenses dont la nature ou
la destination n'est pas prévue par la loi de budget.
La politique extérieure de la Principauté fait l'objet
d'un rapport annuel préparé par le Gouvernement et
communiqué au Conseil national.
593
Article 15
Après consultation du Conseil de la Couronne, le
Prince exerce le droit de grâce et d'amnistie, ainsi
que le droit de naturalisation et de réintégration
dans la nationalité.
Article 16
Le Prince confère les ordres, titres et autres
distinctions.
Titre III Les libertés et droits fondamentaux
Article 17
Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a
pas entre eux de privilèges.
Article 18. (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
La loi règle les modes d'acquisition de la
nationalité. La loi règle les conditions dans
lesquelles la nationalité acquise par naturalisation
peut être retirée.
La perte de la nationalité monégasque dans tous les
autres cas ne peut être prévue par la loi qu'en raison
de l'acquisition volontaire d'une autre nationalité ou
du service illégitimement accompli dans une armée
étrangère.
Article 19
La liberté et la sûreté individuelles sont garanties.
Nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus
par la loi, devant les juges qu'elle désigne et dans la
forme qu'elle prescrit. Hors le cas de flagrant délit,
nul ne peut être arrêté qu'en vertu de l'ordonnance
motivée du juge, laquelle doit être signifiée au
moment de l'arrestation ou, au plus tard, dans les
vingt- quatre heures. Toute détention doit être
précédée d'un interrogatoire.
Article 20
Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en
vertu de la loi. Les lois pénales doivent assurer le
respect de la personnalité et de la dignité humaine.
Nul ne peut être soumis à des traitements cruels,
inhumains ou dégradants. La peine de mort est
abolie. Les lois pénales ne peuvent avoir d'effet
rétroactif.
Article 21
Le domicile est inviolable. Aucune visite
domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas
ANNEXES
prévus par la loi et dans les conditions qu'elle
prescrit.
Article 22
Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale et au secret de sa correspondance.
Article 23
La liberté des cultes, celle de leur exercice public,
ainsi que la liberté de manifester ses opinions en
toutes matières sont garanties, sauf la répression des
délits commis à l'occasion de l'usage de ces libertés.
Nul ne peut être contraint de concourir aux actes et
aux cérémonies d'un culte ni d'en observer les jours
de repos.
Article 24
La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé
de sa propriété que pour cause d'utilité publique
légalement constatée et moyennant une juste
indemnité, établie et versée dans les conditions
prévues par la loi.
Article 25
La liberté du travail est garantie. Son exercice est
réglementé par la loi. La priorité est assurée aux
Monégasques pour l'accession aux emplois publics
et privés, dans les conditions prévues par la loi ou
les conventions internationales.
Article 26
Les Monégasques ont droit à l'aide de l'État en cas
d'indigence, chômage, maladie, invalidité, vieillesse
et maternité, dans les conditions et formes prévues
par la loi.
Article 27
Les Monégasques ont droit à l'instruction gratuite,
primaire et secondaire.
Article 28
Toute personne peut défendre les droits et intérêts
de sa profession ou de sa fonction par l'action
syndicale. Le droit de grève est reconnu, dans le
cadre des lois qui le réglementent.
Article 29
Les Monégasques ont le droit de se réunir
paisiblement et sans armes, en se conformant aux
lois qui peuvent régler l'exercice de ce droit sans le
594
soumettre à une autorisation préalable. Cette liberté
ne s'étend pas aux rassemblements de plein air, qui
restent soumis aux lois de police.
Article 30 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
La liberté d'association est garantie dans le cadre
des lois qui la réglementent.
Article 31
Chacun peut adresser des pétitions aux autorités
publiques.
Article 32
L'étranger jouit dans la Principauté de tous les
droits publics et privés qui ne sont pas
formellement réservés aux nationaux.
Titre IV Le domaine public, les finances
publiques
Article 33
Le domaine public est inaliénable et
imprescriptible. La désaffectation d'un bien du
domaine public ne peut être prononcée que par une
loi. Flle fait entrer le bien désaffecté dans le
domaine privé de l'État ou de la Commune, selon le
cas. La consistance et le régime du domaine public
sont déterminés par la loi.
Article 34
Les biens de la Couronne sont affectés à l'exercice
de la Souveraineté. Ils sont inaliénables et
imprescriptibles. Leur consistance et leur régime
sont déterminés par les statuts de la Famille
Souveraine.
Article 35 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Les biens et droits immobiliers relevant du domaine
privé de l'État ne sont aliénables que conformément
à la loi. Toute cession d'une fraction du capital
social d'une entreprise dont l'État détient au moins
cinquante pour cent et qui a pour effet de transférer
la majorité de ce capital à une ou plusieurs
personnes physiques ou morales de droit privé est
autorisée par une loi.
ANNEXES
Article 36
Les biens vacants et sans maître sont du domaine
privé de l'Etat.
Article 37
Le budget national comprend toutes les recettes et
toutes les dépenses publiques de la Principauté.
Article 38
Le budget national exprime la politique
économique et financière de la Principauté. Article
39. Le budget fait l'objet d'un projet de loi. Il est
voté et promulgué en forme de loi.
Article 40
Les dépenses de la Maison Souveraine et celles du
Palais princier sont fixées par la loi de budget et
prélevées par priorité sur les recettes générales du
budget.
Article 41
L'excédent des recettes sur les dépenses, constaté
après l'exécution du budget et la clôture des
comptes, est versé à un fonds de réserve
constitutionnel. L'excédent des dépenses sur les
recettes est couvert par un prélèvement sur le même
compte, décidé par une loi.
Article 42
Le contrôle de la gestion financière est assuré par
une Commission supérieure des comptes.
Titre V Le gouvernement
Article 43
Le gouvernement est exercé, sous la haute autorité
du Prince, par un Ministre d'Etat, assisté d'un
Conseil de gouvernement.
Article 44
Le Ministre d'État représente le Prince. II exerce la
direction des services exécutifs. Il dispose de la
force publique. Il préside, avec voix prépondérante,
le Conseil de gouvernement.
Article 45
Les ordonnances souveraines sont délibérées en
Conseil de gouvernement. Flles sont présentées au
Prince sous la signature du Ministre d'Etat ;
595
elles font mention des délibérations auxquelles elles
se rapportent. Flles sont signées par le Prince ; la
signature du Prince leur donne force exécutoire.
Article 46 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Sont dispensées de la délibération en Conseil de
gouvernement et de la présentation par le Ministre
d'État, les ordonnances souveraines :
- relatives aux statuts de la Famille Souveraine ainsi
que celles concernant ses membres ;
- concernant les affaires relevant de la direction des
services judiciaires ;
- portant nomination des membres de la Maison
Souveraine, de ceux des corps diplomatique et
consulaire, du Ministre d'État, des Conseillers de
gouvernement et fonctionnaires assimilés, des
magistrats de l'ordre judiciaire,
- accordant l'exequatur aux consuls,
- portant dissolution du Conseil National,
- conférant les distinctions honorifiques.
Article 47
Les arrêtés ministériels sont délibérés en Conseil de
gouvernement et signés par le Ministre d'État ; ils
font mention des délibérations auxquelles ils se
rapportent. Ils sont transmis au Prince dans les
vingt-quatre heures de leur signature et ne
deviennent exécutoires qu'en l'absence d'opposition
expresse du Prince dans les dix jours qui suivent la
transmission faite par le Ministre d'État. Toutefois
le Prince peut faire savoir au Ministre d'État qu'il
n'entend pas faire usage de son droit d'opposition
pour certains arrêtés ou catégories d'arrêtés. Ceux-
ci prennent alors force exécutoire dès leur signature
par le Ministre d'État.
Article 48
Sauf dispositions législatives contraires, la
répartition des matières entre les ordonnances
souveraines et les arrêtés ministériels est opérée par
ordonnance souveraine.
Article 49
Les délibérations du Conseil de gouvernement font
l'objet de procès-verbaux consignés sur un registre
spécial et signés, à la suite du vote, par les membres
présents. Le procès-verbal mentionne le vote de
chaque membre. Il est transmis dans les cinq jours à
compter de la réunion au Prince, qui peut faire
opposition dans les conditions prévues à l'article 47
ci- dessus.
ANNEXES
Article 50
Le Ministre d'État et les conseillers de
gouvernement sont responsables envers le Prince de
l'administration de la Principauté.
Article 51
Les obligations, droits et garanties fondamentaux
des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité
civile et pénale, sont fixés par la loi.
Titre VI Le Conseil d'État
Article 52
Le Conseil d'État est chargé de donner son avis sur
les projets de lois et d'ordonnances soumis à son
examen par le Prince. Il peut être également
consulté sur tous autres projets. Son organisation et
son fonctionnement sont fixés par ordonnance
souveraine.
Titre VII Le Conseil national
Article 53 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Le Conseil national comprend vingt-quatre
membres, élus pour cinq ans au suffrage universel
direct et au scrutin de liste dans les conditions
prévues par la loi. Sont électeurs, dans les
conditions fixées par la loi, les citoyens de
nationalité monégasque de l'un ou de l'autre sexe
âgés de dix-huit ans au moins, à l'exception de ceux
qui sont privés du droit de vote pour l'une des
causes prévues par la loi.
Article 54 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Sont éligibles les électeurs de nationalité
monégasque de l'un ou de l'autre sexe, âgés de
vingt-cinq ans révolus, possédant la nationalité
monégasque depuis cinq ans au moins et qui ne
sont pas privés de l'éligibilité pour une des causes
prévues par la loi. La loi détermine les fonctions
dont l'exercice est incompatible avec le mandat de
Conseiller National.
Article 55
Le contrôle de la régularité des élections est confié
aux tribunaux, dans les conditions prévues par la
loi.
596
Article 56
Les membres du Conseil national n'encourent
aucune responsabilité civile ou pénale en raison des
opinions ou des votes émis par eux dans l'exercice
de leur mandat. Ils ne peuvent, sans l'autorisation
du Conseil, être poursuivis ni arrêtés au cours d'une
session en raison d'une infraction criminelle ou
correctionnelle, sauf le cas de flagrant délit.
Article 57
Le Conseil national nouvellement élu se réunit le
onzième jour après les élections pour élire son
bureau. Le conseiller national le plus âgé préside
cette séance. Sous réserve de l'article 74, les
pouvoirs du précédent Conseil national expirent le
jour où se réunit le nouveau.
Article 58 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Le Conseil national se réunit de plein droit chaque
année en deux sessions ordinaires. La première
session s'ouvre le premier jour ouvrable du mois
d'avril. La seconde session s'ouvre le premier jour
ouvrable du mois d'octobre. La durée de chaque
session ne peut excéder trois mois. La clôture en est
prononcée par le Président.
Article 59
Le Conseil national se réunit en session
extraordinaire, soit sur convocation du Prince, soit,
à la demande des deux tiers au moins des membres,
sur convocation de son président.
Article 60
Le bureau du Conseil national comprend un
président et un vice-président élus chaque année par
l'assemblée parmi ses membres.
Les fonctions de maire sont incompatibles avec
celles de président et de vice-président du Conseil
national.
Article 61
Sous réserve des dispositions constitutionnelles et,
le cas échéant, législatives, l'organisation et le
fonctionnement du Conseil national sont déterminés
par le règlement intérieur arrêté par le Conseil.
Ce règlement doit, avant sa mise en application,
être soumis au Tribunal suprême, qui se prononce
sur sa conformité aux dispositions
constitutionnelles et, le cas échéant, législatives.
ANNEXES
Article 62
Le Conseil national arrête son ordre du jour. Celui-
ci est communiqué au Ministre d'État au moins trois
jours à l'avance. À la demande du gouvernement,
une séance sur deux au moins doit être consacrée à
la discussion des projets de lois déposés par le
Prince. Toutefois l'ordre du jour des sessions
extraordinaires convoquées par le Prince est fixé
dans la convocation.
Article 63
Les séances du Conseil national sont publiques.
Toutefois le Conseil peut décider, à la majorité des
deux tiers des membres présents, de siéger à huis
clos. Le compte rendu des séances publiques est
imprimé dans le Journal de Monaco.
Article 64
Le Prince communique avec le Conseil national par
des messages qui sont lus par le Ministre d'État.
Article 65. Le Ministre d'État et les conseillers de
gouvernement ont leurs entrées et leurs places
réservées aux séances du Conseil national. Ils
doivent être entendus quand ils le demandent.
Article 66
La loi implique l'accord des volontés du Prince et
du Conseil national. L'initiative des lois appartient
au Prince. La délibération et le vote des lois
appartiennent au Conseil national. La sanction des
lois appartient au Prince, qui leur confère force
obligatoire par la promulgation.
Article 67 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Le Prince signe les projets de lois. Ces projets lui
sont présentés par le Conseil de gouvernement sous
la signature du Ministre d'État. Après approbation
du Prince, le Ministre d'État les dépose sur le
bureau du Conseil national. Le Conseil national a la
faculté de faire des propositions de lois. Dans le
délai de six mois à compter de la date de réception
de la proposition de loi par le Ministre d'État, celui-
ci fait connaître au Conseil national :
a) - soit sa décision de transformer la proposition de
loi, éventuellement amendée, en un projet de loi qui
suit la procédure prévue à l'alinéa ler. Dans ce cas,
le projet est déposé dans un délai d'un an à compter
de l'expiration du délai de six mois ;
b) - soit sa décision d'interrompre la procédure
législative. Cette décision est explicitée par une
déclaration inscrite de droit à l'ordre du jour d'une
séance publique de la session ordinaire prévue dans
ce délai. Cette déclaration peut être suivie d'un
597
débat. Dans l'hypothèse où, à l'expiration du délai
de six mois, le Gouvernement n'a pas fait connaître
la suite réservée à la proposition de loi, celle-ci est,
conformément à la procédure prévue à l'alinéa 1er,
transformée de plein droit en projet de loi. La même
procédure est applicable dans l'hypothèse où le
Gouvernement n'a pas transmis le projet de loi dans
le délai d'un an visé à l'alinéa 2, a).
Le Conseil national dispose du droit d'amendement.
A ce titre, il peut proposer des adjonctions, des
substitutions ou des suppressions dans le projet de
loi. Ne sont admis que les amendements qui ont un
lien direct avec les autres dispositions du projet de
loi auquel ils se rapportent. Le vote intervient sur le
projet de loi éventuellement amendé, sauf la faculté
pour le Gouvernement de retirer le projet de loi
avant le vote final. Toutefois, les dispositions de
l'alinéa précédent ne sont applicables ni aux projets
de loi d'autorisation de ratification, ni aux projets de
loi de budget. Au début de chaque session
ordinaire, le Conseil National fait connaître, lors
d'une séance publique, l'état d'examen de tous les
projets de loi déposés par le Gouvernement, quelle
que soit la date du dépôt.
Article 68
Le Prince rend les ordonnances nécessaires pour
l'exécution des lois et pour l'application des traités
ou accords internationaux.
Article 69
Les lois et ordonnances souveraines ne sont
opposables aux tiers qu'à compter du lendemain de
leur publication au Journal de Monaco.
Article 70 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Le Conseil national vote le budget. Aucune
contribution directe ou indirecte ne peut être établie
que par une loi. Tout traité ou accord international
ayant pour effet l'établissement d'une telle
contribution ne peut être ratifié qu'en vertu d'une
loi.
Article 71 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Le projet de budget est présenté au Conseil national
avant le 30 septembre. La loi de budget est votée au
cours de la session d'octobre du Conseil national.
Article 72
Le budget est voté chapitre par chapitre. Les
virements d'un chapitre à l'autre sont interdits, sauf
ANNEXES
dans les cas autorisés par la loi. Le budget
comprend notamment, en dépenses, les sommes qui
sont mises à la disposition du Conseil communal
pour l'exercice à venir, conformément à l'article 87.
Article 73
Dans le cas où le vote des crédits demandés par le
gouvernement conformément à l'article 71 ne serait
pas intervenu avant le 31 décembre, les crédits
correspondant aux services votés peuvent être
ouverts par ordonnance souveraine, le Conseil
d'État entendu. Il en est de même pour les recettes
et dépenses résultant des traités internationaux.
Article 74
Le Prince peut, après avoir pris l'avis du Conseil de
la Couronne, prononcer la dissolution du Conseil
national. Dans ce cas, il est procédé à de nouvelles
élections dans le délai de trois mois.
Titre VIII Le Conseil de la Couronne
Article 75
Le Conseil de la Couronne comprend sept membres
de nationalité monégasque, nommés pour une durée
de trois ans par le Prince. Le Président et trois
autres membres sont librement désignés par le
Prince. Trois membres sont nommés sur
présentation du Conseil National et hors de son
sein. Les fonctions de Ministre d'État et de
conseiller de gouvernement sont incompatibles
avec celles de président ou de membre du Conseil
de la Couronne.
Article 76
Le Conseil de la Couronne se réunit au moins deux
fois par an sur la convocation du Prince. Le Prince
peut, en outre, le convoquer toutes les fois qu' Il le
juge nécessaire, soit de sa propre initiative, soit sur
la suggestion du président du Conseil de la
Couronne.
Article 77
Le Conseil de la Couronne peut être consulté par le
Prince sur les questions touchant aux intérêts
supérieurs de l'État. Il peut présenter au Prince des
suggestions. Il est obligatoirement consulté sur les
objets suivants : traités internationaux, dissolution
du Conseil national, demandes de naturalisation et
de réintégration, grâce et amnistie.
598
Titre IX La Commune
Article 78
Le territoire de la Principauté forme une seule
commune.
Article 79 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
La Commune est administrée par une municipalité
composée d'un maire et d'adjoints, désignés par le
Conseil communal parmi ses membres. Sont
électeurs dans les conditions fixées par la loi, les
citoyens de nationalité monégasque de l'un ou de
l'autre sexe âgés de dix-huit ans révolus, à
l'exception de ceux qui sont privés du droit de vote
pour l'une des causes prévues par la loi. Sont
éligibles les électeurs de nationalité monégasque de
l'un ou de l'autre sexe âgés de vingt-et-un ans
révolus, possédant la nationalité monégasque
depuis cinq ans au moins et qui ne sont pas privés
de l'éligibilité pour une des causes prévues par la
loi.
Article 80
Le Conseil communal comprend quinze membres,
élus pour quatre ans au suffrage universel direct et
au scrutin de liste. Il n'existe aucune incompatibilité
entre le mandat de conseiller communal et celui de
conseiller national.
Article 81
Le Conseil communal se réunit tous les trois mois
en session ordinaire. La durée de chaque session ne
peut excéder quinze jours.
Article 82
Des sessions extraordinaires peuvent être tenues, à
la demande ou avec l'autorisation du Ministre
d'Etat, pour des objets déterminés.
Article 83
Le Conseil communal peut être dissous par arrêté
ministériel motivé, après avis du Conseil d'Etat.
Article 84
En cas de dissolution ou de démission de tous les
membres du Conseil communal, une délégation
spéciale est chargée, par arrêté ministériel, d'en
remplir les fonctions jusqu'à l'élection d'un nouveau
Conseil. Il est procédé à cette élection dans les trois
mois.
ANNEXES
Article 85
Le Conseil communal est présidé par le maire ou, à
défaut, par l'adjoint ou le conseiller qui le remplace,
suivant l'ordre du tableau.
Article 86
Le Conseil communal délibère en séance publique
sur les affaires de la Commune. Ses délibérations
sont exécutoires quinze jours après communication
au Ministre d'État, sauf opposition motivée en
forme d'arrêté ministériel.
Article 87 (modifié par la loi n°1.249 du 2 avril
2002)
Le budget communal est alimenté par le produit des
propriétés communales, les ressources ordinaires de
la Commune et la dotation budgétaire inscrite dans
la loi de budget primitif de l'année.
Titre X La justice
Article 88
Le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui, par
la présente Constitution, en délègue le plein
exercice aux cours et tribunaux. Les tribunaux
rendent la justice au nom du Prince.
L'indépendance des juges est = garantie.
L'organisation, la compétence et le fonctionnement
des tribunaux, ainsi que le statut des juges, sont
fixés par la loi.
Article 89
Le Tribunal suprême est composé de cinq membres
titulaires et de deux membres suppléants. Les
membres du Tribunal suprême sont nommés par le
Prince, savoir :
- un membre titulaire et un membre suppléant
présentés par le Conseil national hors de son sein ;
- un membre titulaire et un membre suppléant
présentés par le Conseil d'État hors de son sein :
- un membre titulaire présenté par le Conseil de la
Couronne hors de son sein ;
- un membre titulaire présenté par la Cour d'appel
hors de son sein ;
- un membre titulaire présenté par le Tribunal civil
de première instance hors de son sein. Ces
présentations sont faites par chacun des corps ci-
dessus désignés à raison de deux pour un siège. Si
le Prince n'agrée pas ces présentations, il lui est
loisible d'en demander de nouvelles. Le président
du Tribunal suprême est nommé par le Prince.
599
Article 90
A. - En matière constitutionnelle, le Tribunal
suprême statue souverainement :
1°) sur la conformité du règlement intérieur du
Conseil National aux dispositions constitutionnelles
et, le cas échéant, législatives, dans les conditions
prévues à l'article 61 ;
2°) sur les recours en annulation, en appréciation de
validité et en indemnité ayant pour objet une
atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre
II de la Constitution, et qui ne sont pas visés au
paragraphe B du présent article.
B.- En matière administrative, le Tribunal suprême
statue souverainement :
1° ) sur les recours en annulation pour excès de
pouvoir formés contre les décisions des diverses
autorités administratives et les ordonnances
souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi
que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ;
2°) sur les recours en cassation formés contre les
décisions des juridictions administratives statuant
en dernier ressort :
3°) sur les recours en interprétation et les recours en
appréciation de validité des décisions des diverses
autorités administratives et des ordonnances
souveraines prises pour l'exécution des lois.
C.- Le Tribunal Suprême statue sur les conflits de
compétence juridictionnelle.
Article 91
Le Tribunal Suprême délibère, soit en assemblée
plénière de cinq membres, soit en section
administrative de trois membres.
Il siège et délibère en assemblée plénière :
1° ) en matière constitutionnelle ;
2°) comme juge des conflits de compétence ;
3°) en matière administrative sur renvoi ordonné
par le président du Tribunal suprême ou décidé par
la section administrative.
Il siège et délibère en section administrative dans
tous les autres cas.
Article 92
Une ordonnance souveraine fixe l'organisation et le
fonctionnement du Tribunal suprême notamment
les conditions d'aptitude requises de ses membres,
les incompatibilités les concernant ainsi que leur
statut, le roulement des membres de la section
administrative, la procédure à suivre devant le
Tribunal, les effets des recours et des décisions, la
procédure et les effets des conflits de compétence,
ainsi que les mesures transitoires nécessaires.
ANNEXES
Titre XI Révision de la Constitution
Article 93
La Constitution ne peut faire l'objet d'aucune
mesure de suspension.
Article 94
La révision totale ou partielle de la présente
Constitution est subordonnée au commun accord du
Prince et du Conseil national.
Article 95
En cas d'initiative du Conseil national, la
délibération doit être prise à la majorité des deux
tiers de l'effectif normal des membres de
l'assemblée.
600
Titre XII Dispositions finales
Article 96
Les dispositions constitutionnelles antérieures sont
abrogées. La présente Constitution entre
immédiatement en vigueur. Le renouvellement du
Conseil national et du Conseil communal aura lieu
dans les trois mois.
Article 97
Les lois et règlements actuellement en vigueur
demeurent applicables dans la mesure où ils ne sont
pas incompatibles avec la présente Constitution. Ils
doivent, le cas échéant, être mis en harmonie,
aussitôt que possible, avec cette dernière.
ANNEXES
CONSTITUTION DU LIECHTENSTEIN DU 5 OCTOBRE 1921*"%°
21% URL : www]1.umn.edu/humanrts/research/liechtenstein-constitution.pdf, [Dernièrement consulté le 11 juin
2015], URL : mjp.univ-perp.fr/constit/l12003.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
601
ANNEXES
Préambule
Chapitre premier — De la Principauté
Chapitre II — Du Prince
Chapitre III — Des devoirs de l'Etat
Chapitre IV — Des droits et devoirs généraux des
citoyens
Chapitre V — De la Diète
Chapitre VI — Du comité national
Chapitre VII - Du gouvernement
Chapitre VIII — Des tribunaux
Chapitre IX — De l’administration publique et des
fonctionnaires
Chapitre X — Des communes
Chapitre XI — Protection de la constitution
Chapitre XII — Dispositions Finales
Préambule
Nous, Jean II, par la grâce de Dieu, prince régnant
du Liechtenstein, duc de Troppau, comte de
Rietberg, etc. faisons savoir que la Constitution du
26 septembre 1862 a été ainsi modifiée par Nous,
avec l'assentiment de notre Diète.
Chapitre premier. De la principauté
Article 1
1. La principauté du Liechtenstein est un État
composé de deux régions subdivisées en onze
communes. Elle a pour but de permettre aux
personnes résidant à l'intérieur de ses frontières de
vivre libres et en paix. Le pays de Vaduz (Haut-
Pays) est composé des communes de Vaduz,
Balzers, Planken, Schaan, Triesen et Triesenberg, le
pays de Schellenberg (Bas-Pays) des communes
dEschen, Gamprin, Mauren, Ruggell et
Schellenberg.
2. Vaduz est la capitale et le siège de la Diète et du
Gouvernement.
Article 2
La principauté est une monarchie constitutionnelle
héréditaire sur des bases démocratiques et
parlementaires (art. 79 et 80) ; la puissance
publique procède du prince et du peuple qui
l'exercent ensemble selon les dispositions de la
présente Constitution.
Article 3
La succession héréditaire du trône au sein de la
dynastie princière de Liechtenstein, la majorité du
prince et du prince héritier, ainsi que la tutelle
éventuelle sont régies par la Maison princière sous
603
la forme d'une loi de la Maison princière.
Article 4
1. Toute modification des frontières de l'État ne
peut résulter que d'une loi. La modification des
frontières entre les communes et la fusion de
communes existantes nécessitent également une
décision prise à la majorité des citoyens y résidant
et habilités à voter.
2. Chaque commune a le droit de faire sécession de
l'État. La décision d'engager une procédure de
sécession doit être prise à la majorité des citoyens
résidant dans la commune et habilités à voter. La
sécession est réglementée par une loi ou, le cas
échéant, par un traité. Dans ce dernier cas, un
second référendum doit être organisé dans la
commune après la fin des négociations.
Article 5
Les armoiries de l'État sont celles de la Maison
princière de Liechtenstein ; les couleurs nationales
sont le bleu et le rouge.
Article 6
La langue allemande est la langue nationale et
officielle.
Chapitre IL. Du prince
Article 7
1. Le prince est le chef de l'État et exerce son droit
de puissance publique conformément aux
dispositions de la présente Constitution et des
autres lois.
2. Le prince n'est pas soumis à la juridiction des
tribunaux et n'est pas juridiquement responsable. Il
en va de même pour tout membre de la Maison
princière exerçant la fonction de chef de l'État
conformément à l'art. 13 bis.
Article 8
1. Le prince représente l'État dans toutes ses
relations avec les États étrangers, sous réserve du
concours nécessaire du Gouvernement responsable.
2. Les traités de cession de territoire ou d'aliénation
de biens d'État, les traités portant sur la disposition
des droits de souveraineté ou des droits régaliens,
les traités par lesquels une charge nouvelle doit être
assumée par la principauté ou ses membres ou par
lesquels un engagement préjudiciable aux droits des
citoyens doit être contracté, nécessitent, pour leur
ANNEXES
validité, l'assentiment de la Diète.
Article 9
La sanction du prince est nécessaire pour qu'une loi
soit valide.
Article 10
1. Le prince prendra, sans le concours de la Diète,
par le Gouvernement, les mesures portant sur
l'application et la mise en œuvre des lois, ainsi que
celles découlant de son droit d'administration et de
contrôle et édictera les décrets correspondants (art.
92). En cas d'urgence, il fera le nécessaire pour la
sécurité et le salut de l'État.
2. Les décrets d'urgence ne sauraient annuler tout
ou partie de la Constitution ; ils peuvent
uniquement limiter les possibilités d'application de
certaines clauses. Les décrets d'urgence ne peuvent
ni restreindre le droit de chaque personne à la vie,
l'interdiction de la torture et des traitements
inhumains, l'interdiction de l'esclavage et du travail
forcé, ni déroger au principe « pas de peine sans loi
». En outre, les dispositions de cet article ne
peuvent limiter la portée des articles 3, 13 ter et
113. Les décrets d'urgence cessent de s'appliquer
six mois au plus tard après leur promulgation.
Article 11
Le prince nomme les juges conformément aux
dispositions de la Constitution (art. 96).
Article 12
1. Le prince dispose du droit de grâce, du droit de
réduire et de commuer les peines définitives et du
droit d'abandonner les enquêtes en cours.
2. Le prince n'exercera son droit de grâce ou de
réduction de peine en faveur d'un membre du
Gouvernement condamné pour des actes commis
dans le cadre de ses fonctions que sur proposition
de la Diète.
Article 13
Avant de recevoir le serment héréditaire
d'allégeance à l'honneur et à la dignité princière, le
nouveau prince fera par écrit la déclaration de
gouverner la principauté de Liechtenstein
conformément à la Constitution et aux autres lois,
de maintenir son intégrité et d'observer les droits
princiers inséparablement et uniformément.
604
Article 13 bis
À l'occasion d'un empêchement provisoire ou dans
le but de préparer la succession princière, le prince
peut confier, pour sa représentation, l'exercice de
ses droits de souveraineté, au prince héritier de sa
maison, ayant atteint sa majorité.
Article 13 ter
Pour être valable, une motion de défiance motivée à
l'égard du prince doit être déposée par au moins
mille cinq cents citoyens. La Diète doit émettre une
recommandation à ce sujet à sa prochaine session et
ordonner la tenue d'un référendum conformément
au paragraphe 6 de l'art. 66. Si la motion est
acceptée par référendum, elle est transmise au
prince pour examen à la lumière de la loi de la
Maison princière. Le prince fait connaître à la Diète
dans les six mois la décision qu'il a prise
conformément à cette loi.
Chapitre III. Des devoirs de l'État
Article 14
Le devoir suprême de l'État est de favoriser le bien-
être général du peuple. Dans ce but. l'État veille à
l'élaboration et au respect du droit et à la protection
des intérêts religieux, moraux et économiques du
peuple.
Article 15
L'État consacre un effort particulier à sa fonction
d'éducation et de formation. Celle-ci doit être
organisée et administrée, de manière à donner à la
jeunesse, par l'action conjointe de la famille, de
l'école et de l'Église, une instruction religieuse et
morale, un esprit patriotique et des aptitudes pour
exercer une profession dans l'avenir.
Article 16
1. L'ensemble du système d'éducation et
d'enseignement est placé sous le contrôle de l'État,
sans préjudice de l'intangibilité du dogme
religieux.
2. La scolarité obligatoire est générale.
3. L'État veille à ce qu'un enseignement obligatoire
élémentaire soit dispensé gratuitement et de façon
suffisante, dans les écoles publiques.
4. L'instruction religieuse est donnée par les
autorités ecclésiastiques.
5. Nul ne doit priver les enfants qui sont placés sous
sa surveillance du niveau d'instruction dispensé
dans les écoles primaires publiques.
6. L'enseignement libre est autorisé, dans la mesure
où il est conforme aux dispositions légales sur la
ANNEXES
durée de la période de formation scolaire, sur les
objectifs d'apprentissage et sur l'organisation des
écoles publiques.
Article 17
1. L'État soutient et favorise l'enseignement et la
formation.
2. Il facilitera, par l'octroi de bourses appropriées,
l'entrée dans les écoles supérieures aux élèves
doués dépourvus de moyens financiers.
Article 18
L'État veille à la santé publique, soutient les
services sanitaires et s'efforce par des mesures
législatives de combattre l'alcoolisme et d'assurer la
réforme des alcooliques et des marginaux.
Article 19
1. L'État protège le droit au travail et les
travailleurs, en particulier les femmes et les mineurs
employés dans les entreprises artisanales et
industrielles.
2. Le dimanche et les jours fériés reconnus par
l'État sont des jours de repos officiels, sans
préjudice de la réglementation légale sur le repos
dominical et les jours de fête.
Article 20
1. Aux fins d'encourager le travail et d'assurer ses
intérêts économiques, l'État favorise et soutient
l'agriculture, l'économie alpestre, l'artisanat et
l'industrie ; il préconise en particulier l'assurance
contre les sinistres qui menacent le travail et les
biens, et prend les mesures nécessaires pour éviter
de tels sinistres.
2. Il consacre un effort particulier à l'établissement
d'un système de communications correspondant aux
nécessités modernes.
3. Il veille à la consolidation des couloirs et des
cônes de déjection des avalanches, au reboisement
et au drainage et accordera attention et soutien à
toute initiative tendant à exploiter de nouvelles
sources de revenus.
Article 21
L'État exerce un droit régalien sur les eaux,
conformément à la législation en vigueur ou à
venir. L'utilisation, l'adduction et la préservation
des eaux seront réglées et promues par la loi en
tenant compte des progrès de la technique. Le droit
concernant l'énergie électrique fera l'objet de
dispositions législatives.
605
Article 22
L'État exerce un droit souverain sur la chasse, la
pêche et l'exploitation des mines et il protège, par la
publication de lois s'y rapportant, les intérêts de
l'agriculture et des finances communales.
Article 23
L'État réglemente la monnaie et le crédit public.
Article 24
1. L'État veille à établir, par voie législative, un
système d'imposition équitable dans lequel un
minimum vital est affranchi et les patrimoines ou
revenus les plus élevés sont assujettis plus
fortement.
2. L'État doit tendre, dans la mesure du possible, à
augmenter sa capacité financière, en particulier en
exploitant de nouvelles sources de revenus pour
couvrir les dépenses des services publics.
Article 25
L'assistance publique relève de la compétence des
communes selon les dispositions de lois spéciales.
L'État en exerce le contrôle. Il peut apporter une
aide appropriée aux communes, en particulier, pour
assurer des soins convenables aux orphelins, aux
aliénés, aux incurables et aux personnes âgées.
Article 26
L'État soutient et favorise l'assurance contre la
maladie, la vieillesse, l'invalidité et l'incendie.
Article 27
1. L'État veille à l'institution d'une procédure
judiciaire et d'exécution des jugements rapide et
garante du droit matériel, ainsi qu'à l'institution
d'une justice administrative respectueuse des
mêmes principes.
2. L'exercice professionnel de la représentation des
parties est régi par la loi.
Chapitre IV. Des droits et devoirs généraux des
citoyens
Article 27 bis (modifié LGBI 2008 n°310)
1. La dignité humaine doit être respectée et
protégée.
2. Nul ne peut être soumis à des traitements
inhumains ou dégradants.
ANNEXES
Article 27 ter (modifié LGBI 2008 n°310)
1. Chacun a droit à la vie.
2. La peine de mort est interdite.
Article 28 (modifié LGBI 2008 n°310)
1. Tout citoyen a le droit, sous réserve d'observer
les dispositions législatives particulières, de
s'établir librement en tout lieu du territoire national
et d'acquérir des biens de toute nature.
2. L'entrée et la sortie du territoire, le séjour et la
résidence des étrangers sont régis par les traités
internationaux et par la loi.
3. Les personnes qui séjournent sur le territoire de
la principauté sont tenues d'en observer les lois et
jouissent de la protection de la présente
Constitution et des autres lois.
Article 29
1. Tout citoyen est titulaire de droits civiques,
conformément aux dispositions de la présente
Constitution.
2. Tout citoyen régulièrement domicilié dans le
pays, ayant atteint sa dix-huitième année et n'ayant
pas été privé de ses droits électoraux, est titulaire de
droits politiques relativement aux affaires du pays.
Article 30
L'acquisition et la perte de la nationalité sont régies
par la loi.
Article 31
1. Tous les citoyens sont égaux devant la loi. Les
emplois publics leur sont pareillement accessibles
lorsqu'ils remplissent les conditions exigées par la
loi.
2. Les hommes et les femmes sont égaux en droits.
3. Les droits des étrangers sont régis en premier lieu
par les traités internationaux et, à défaut de ceux-ci,
selon le principe de réciprocité.
Article 32
1. La liberté de la personne, l'inviolabilité du
domicile et le secret des écrits et de la
correspondance sont garantis.
2. En dehors des cas déterminés par la loi et des
formes prescrites légalement, nul ne peut être arrêté
ou maintenu en état d'arrestation, aucune
perquisition domiciliaire, aucune fouille portant sur
des personnes, des correspondances ou des écrits et
aucune saisie de lettres ou d'écrits ne peuvent être
effectuées.
3. Les arrêtées illégalement
personnes ou
606
injustement, ainsi que celles condamnées par erreur
ont droit à une indemnisation complète fixée par le
tribunal à la charge de l'État. Les lois déterminent
dans quels cas et dans quelle mesure l'État possède
un recours contre des tiers.
Article 33
1. Nul ne peut se soustraire à son juge naturel ; il ne
peut pas être institué de tribunaux d'exception.
2. Des peines ne peuvent être encourues ou
infligées qu'en conformité avec les lois.
3. En matière pénale, les droits de la défense sont
garantis à l'accusé.
Article 34
1. L'inviolabilité de la propriété privée est garantie ;
les confiscations n'ont lieu que dans les cas prévus
par la loi.
2. Les droits de propriété littéraire et artistique sont
régis par la loi.
Article 35
1. Lorsque l'intérêt public l'exige, tout bien, de
quelque catégorie qu'il soit, peut faire l'objet d'une
cession ou être grevé de charges, en contrepartie
d'un dédommagement approprié qui, en cas de
contestation, sera fixé par le juge.
2. La procédure d'expropriation est régie par la loi.
Article 36
Le commerce et l'artisanat sont libres dans les
limites fixées par la loi ; la création de monopoles
commerciaux et industriels limités est régie par la
loi.
Article 37
1. La liberté religieuse et de conscience est garantie
à chacun.
2. L'Église catholique romaine est l'Église nationale
et jouit à ce titre de l'entière protection de l'État ;
l'exercice de leur religion et la célébration de leur
culte sont garantis aux autres confessions, dans les
limites des bonnes mœurs et de l'ordre public.
Article 38
Sont garantis aux communautés cultuelles et
associations religieuses, le droit de propriété, ainsi
que tous les autres droits patrimoniaux sur leurs
établissements, fondations et autres patrimoines
affectés au culte, à l'instruction et à la bienfaisance.
L'administration des biens de l'Église dans les
paroisses est régie par une loi spéciale ;
jusqu'à la promulgation de cette loi, l'entente avec
ANNEXES
les autorités religieuses doit être entretenue.
Article 39
La jouissance des droits civiques et politiques est
indépendante de la confession religieuse; celle-ci ne
peut porter préjudice aux obligations civiques.
Article 40
Chacun a, dans les limites de la loi et des bonnes
mœurs, le droit de manifester librement ses
opinions et d'exprimer ses pensées, par la parole,
par l'écrit, par la publication ou la représentation
figurative ; la censure ne peut s'exercer que sur les
représentations et spectacles publics.
Article 41
La liberté d'association et de réunion est garantie
dans des limites fixées par la loi.
Article 42
Le droit de pétition devant la Diète et le Comité
national est garanti; et non seulement les individus
touchés dans leurs droits ou leurs intérêts, mais
aussi les communes et personnes morales ont la
possibilité d'y voir exposer leurs vœux et requêtes
par l'intermédiaire d'un membre de la Diète.
Article 43
Le droit de recours est garanti. Tout citoyen est en
droit de former un recours contre les procédés ou
méthodes d'une autorité, jugés inconstitutionnels,
illégaux ou contraires aux règlements et portant
préjudice à ses droits ou intérêts, auprès de
l'instance immédiatement supérieure, et de
poursuivre cette dernière, si cela est nécessaire,
jusque devant l'instance suprême, dans la mesure où
aucune règle légale sur les voies de recours ne s'y
oppose. L'autorité supérieure est tenue, si elle
rejette le recours formé auprès d'elle, de faire
connaître au requérant les motifs de sa décision.
Article 44
1. Tout homme en état de porter les armes a
l'obligation, jusqu'à l'âge de soixante ans révolus,
de participer à la défense de la patrie en péril.
2. En dehors de ce cas, des formations armées ne
peuvent être créées et entretenues que dans la
mesure où elles apparaissent nécessaires à l'exercice
du service de police et au maintien de l'ordre
intérieur La loi précisera les dispositions
applicables à ce sujet.
607
Chapitre V. De la Diète
Article 45
1. La Diète est l'organe légitime représentatif de
l'ensemble des citoyens et, en tant que tel, elle a
pour mission, d'après les dispositions de la présente
Constitution, de représenter et de défendre les droits
et les intérêts du peuple, en relation avec le
Gouvernement et de favoriser autant que possible la
prospérité de la Maison princière et du pays par un
fidèle attachement aux principes contenus dans la
présente Constitution.
2. Les pouvoirs appartenant à la Diète ne peuvent
être exercés qu'au sein de son assemblée légalement
constituée.
Article 46
1. La Diète se compose de vingt cinq députés élus
par le peuple au suffrage universel, égalitaire, secret
et direct, selon le système proportionnel. Le Haut-
Pays et le Bas-Pays forment chacun une
circonscription électorale. Sur les vingt cinq
députés, le Haut-Pays en élit quinze et le Bas-Pays
dix.
2. En outre, en sus des vingt cinq députés, des
suppléants sont élus dans chaque circonscription
électorale. Chaque groupe électoral a droit à un
suppléant pour trois députés élus dans une
circonscription électorale, et, au minimum, à un
suppléant, dès lors que le groupe électoral obtient
un mandat.
3. La répartition des sièges se fait entre les groupes
électoraux qui ont obtenu au moins huit pour cent
des suffrages valablement exprimés sur l'ensemble
du territoire.
4. La fonction de membre du Gouvernement ou de
membre d'un tribunal est incompatible avec la
fonction de membre de la Diète.
5. Une loi spéciale précisera le déroulement de
l'élection.
Article 47
1. La durée d'un mandat à la Diète est de quatre ans,
étant entendu que les élections ordinaires ont lieu à
chaque fois en février ou mars de l'année civile au
cours de laquelle expire la quatrième année du
mandat. La réélection est permise.
Article 48
1. Le prince a le pouvoir, sous réserve de la
disposition contenue au paragraphe suivant, de
convoquer et de clore la Diète, et, pour des motifs
graves qui devront être chaque fois communiqués à
l'assemblée, de la suspendre pendant trois mois, ou
de la dissoudre. La suspension, la clôture ou la
ANNEXES
dissolution ne peuvent être prononcées que devant
la Diète réunie.
2. La Diète doit être convoquée sur la requête écrite
et motivée d'au moins mille électeurs ou au vu des
délibérations des assemblées communales d'au
moins trois communes.
3. Dans les mêmes conditions qu'au précédent
paragraphe, mille cinq cents électeurs ou quatre
communes sur délibérations de leurs assemblées,
peuvent demander une consultation populaire
portant sur la dissolution de la Diète.
Article 49
1. La Diète est convoquée régulièrement au début
de chaque année par décret princier désignant le
lieu, le jour et l'heure de l'assemblée.
2. Pendant l'année, le président fixe les sessions.
3. À l'expiration d'une période de suspension, une
nouvelle convocation doit avoir lieu dans le délai
d'un mois, par décret princier.
4. Les députés suppléants prennent part à une ou
plusieurs sessions successives en cas
d'empêchement d'un député de leur groupe
électoral, remplaçant le député empêché dans son
siège et son droit de vote.
Article 50
En cas de dissolution de la Diète, de nouvelles
élections doivent être organisées dans un délai de
six semaines. Les députés nouvellement élus
doivent être convoqués dans un délai de quatorze
jours.
Article 51
1. Lors du changement de règne, la Diète doit être
convoquée en session extraordinaire, dans les trente
jours, afin de recevoir du nouveau prince la
déclaration prévue par l'article 13 et de prêter le
serment héréditaire d'allégeance.
2. Si une dissolution a précédé, les nouvelles
élections doivent être organisées de façon à ce que
la convocation puisse être fixée au plus tard pour le
quarantième jour suivant la succession au Trône.
Article 52
1. Lors de sa première séance régulièrement
convoquée, la Diète, sous la présidence du doyen
d'âge, élit en son sein pour l'année courante un
président chargé de la conduite des affaires et un
vice-président.
Article 53
Les députés doivent se présenter personnellement
au siège du Gouvernement conformément à la
608
convocation reçue. Si un député est empêché de se
présenter, il doit soumettre dans les temps les
raisons de son empêchement, pour la première
convocation, au Gouvernement et, par la suite, au
président. Si l'empêchement est permanent, une
élection partielle doit avoir lieu, dans la mesure où,
en application du système des suppléances, aucun
remplacement ne peut se produire.
Article 54
1. La session de la Diète est ouverte par le prince
lui-même ou par un mandataire, avec la solennité
requise. Tous les nouveaux membres déposent le
serment suivant entre les mains du prince ou de son
mandataire : « Je jure solennellement de me
conformer à la Constitution de l'État et aux lois en
vigueur et d'œuvrer à la Diète pour le bien de la
patrie, sans arrière-pensée et en toute conscience,
que Dieu me soit en aide ! »
2. Les membres élus par la suite déposent leur
serment entre les mains du président.
Article 55
La session de la Diète est levée par le prince lui-
même ou par son mandataire.
Article 56
1. Aucun député ne peut, pendant la durée de la
session, être arrêté sans autorisation de la Diète,
excepté en cas de flagrant délit.
2. Dans ce dernier cas, l'arrestation avec indication
de son motif doit être portée immédiatement à la
connaissance de la Diète, laquelle décide du
maintien en détention. À sa demande, les pièces
concernant le dossier doivent lui être mises
immédiatement à disposition.
3. Si l'arrestation d'un député a lieu à un moment où
la Diète n'est pas réunie, le Comité national doit en
être informé sans retard, avec indication des motifs.
Article 57
1. Les membres de la Diète votent toujours
conformément à leur serment et à leur conviction.
Ils ne sont jamais responsables de leur vote ; ils ne
sont responsables des propos tenus lors des sessions
de la Diète ou dans ses commissions que devant la
Diète elle-même et ils ne peuvent en aucun cas être
poursuivis en justice pour ces propos.
2. Le règlement intérieur à édicter contiendra
réglementation du pouvoir disciplinaire.
Article 58
1. Pour qu'une décision de la Diète soit valable, un
quorum des deux tiers au moins du nombre légal de
ANNEXES
députés et la majorité absolue des membres
présents sont nécessaires, dès lors que la présente
Constitution ou le règlement intérieur n'en dispose
pas autrement. Il en est de même pour les élections
auxquelles la Diète doit procéder.
2. En cas d'égalité des voix, le président a voix
prépondérante, après trois tours de scrutins pour les
élections et dans tous les autres cas, après un tour.
Article 59
1. La Cour d'État connaît des recours en matière
électorale.
2. La Diète vérifie la validité de l'élection de ses
membres et de l'élection en tant que telle, sur la
base des procès-verbaux d'élection ou sur la base de
l'éventuelle décision de la Cour d'État (validation).
Article 60
La Diète élabore, sous forme de décision, son
règlement intérieur en observant les dispositions de
la présente Constitution.
Article 61
Les députés reçoivent du Trésor des
dédommagements et des indemnités de
déplacement qui seront fixés par la loi.
Article 62 (modifié LGBI 2010 n° 372)
Au tout premier plan, font partie des attributions de
la Diète les matières suivantes :
a) la participation constitutionnelle au pouvoir
législatif ;
b) la participation à la conclusion des traités
internationaux (art. 8) ;
c) la fixation du budget annuel et le consentement à
l'impôt et autres taxes publiques ;
d) le vote portant sur les crédits, les garanties et les
emprunts à la charge de l'État, ainsi que sur l'achat
et la vente de biens de l'État appartenant à des actifs
administratifs et financiers de l'État, sous réserve
des articles 63 ter et 93 ;
e) le vote portant sur le rapport annuel des comptes
établi par le Gouvernement et relatif à l'ensemble de
l'administration publique ;
f) l'introduction de requêtes et de recours et
l'exercice d'un contrôle concernant l'administration
publique en général (art. 63) ;
g) les poursuites devant la Cour d'État contre des
membres du Gouvernement pour violation de la
Constitution ou des autres lois ;
h) la décision de voter la défiance envers le
Gouvernement ou l'un de ses membres.
609
Article 63
1. La Diète dispose d'un droit de contrôle sur
l'ensemble de l'administration publique, y compris
l'administration de la Justice. La Diète exerce ce
droit entre autres par l'intermédiaire d'une
commission d'enquête élue par elle. Son droit de
contrôle ne s'étend ni aux arrêts des tribunaux ni
aux fonctions attribuées au prince.
2. Flle reste libre de porter à tous moments à la
connaissance = directe du prince ou du
Gouvernement les manquements ou abus observés
par elle dans l'administration, au moyen
d'avertissements ou de plaintes et d'en demander
leur cessation. Le résultat de l'enquête ouverte à ce
sujet et les dispositions prises sur cette base doivent
être communiqués à la Diète.
3. Le représentant du Gouvernement doit être
entendu et est obligé de répondre aux
interpellations des députés.
Article 63 bis
La Diète a la possibilité de créer des commissions
d'enquête. Elle y est tenue lorsque des membres de
la Diète représentant au moins un quart du nombre
légal des députés le requièrent.
Article 63 ter (modifié LGBI 2010 n° 372)
La Diète a la possibilité de créer une commission
des finances à laquelle les prises de décision
concernant l'acquisition ou l'aliénation de biens
immobiliers appartenant à des actifs administratifs
et financiers, ainsi que la participation à
l'administration des actifs financiers pourront être
déléguées par la loi.
Article 64
1. L'initiative législative, c'est-à-dire le droit de
déposer des propositions de lois appartient :
a) au prince, sous forme de projet de loi
gouvernemental ;
b) à la Diète elle-même ;
c) aux électeurs, dans les conditions ci-après.
2. Si mille électeurs au moins, dont la signature et
l'inscription sur les listes électorales ont été
certifiées par l'administration communale de leur
domicile, requièrent par écrit la publication, la
modification ou l'abrogation d'une loi, ou de même,
si trois communes au moins en font la demande
sous forme de délibérations unanimes de leurs
assemblées communales, leur proposition doit faire
l'objet de débats à la Diète lors de la session
suivante.
3. Si la proposition d'un des organes désignés sous
a) jusqu'à c) concerne le vote d'une loi qui n'a pas
été prévue par la présente Constitution et dont
ANNEXES
l'application dans le pays entraîne soit une dépense
exceptionnelle non prévue par la loi de finance, soit
une charge qui se réitère, cette proposition ne sera
débattue par la Diète que si elle est en même temps
assortie d'une suggestion pour couvrir la dépense.
4. Une initiative portant sur la Constitution ne peut
être formulée que par au minimum mille cinq cents
électeurs ou quatre communes.
5. Une loi précisera les dispositions concernant
l'initiative populaire ci-dessus.
Article 65
1. Aucune loi ne peut être publiée, modifiée ou
déclarée authentique sans le concours de la Diète.
Chaque loi requiert pour sa validité, en sus du vote
de la Diète, la sanction du prince, le contreseing du
chef du Gouvernement responsable ou de son
représentant et la publication au Journal officiel. Si
le prince ne sanctionne pas la loi dans les six mois,
elle est considérée comme refusée.
2. En outre une consultation populaire
(référendum) peut avoir lieu conformément aux
dispositions de l'article suivant.
Article 66 (modifié LGBI 2010 n° 372)
1. Toute loi votée par la Diète et qui n'a pas été
déclarée urgente par elle, ainsi que toute décision
d'ordre financier, déclarée de même non urgente,
engendrant une nouvelle dépense = soit
exceptionnelle atteignant au moins cinq cent mille
francs soit annuelle d'un montant de deux cent
cinquante mille francs, est soumise à la consultation
populaire lorsque la Diète en décide ainsi ou
lorsque, dans les trente jours suivant la publication
officielle de la décision de la Diète, mille électeurs
au moins ou trois communes au moins, en font la
demande en ce sens, dans les conditions prévues à
l'article 64.
2. S'agissant de l'intégralité ou de quelque partie de
la présente Constitution, il est exigé que la demande
soit formulée par au moins mille cinq cents
électeurs ou au moins quatre communes.
3. La Diète est autorisée à organiser une
consultation populaire sur l'adoption de quelques
principes posés par une loi à promulguer.
4. La consultation populaire se déroule par
commune ; la majorité absolue des suffrages
valablement exprimés sur l'ensemble du territoire
décide de l'acceptation ou du rejet de la loi adoptée.
5. Les lois adoptées pouvant être soumises à
référendum sont présentées au prince pour sanction
une fois la consultation populaire réalisée ou à
l'expiration du délai de trente jours prévu pour
demander le recours à la consultation populaire.
6. En cas de rejet par la Diète d'une proposition de
loi élaborée et soumise à elle par la voie de
l'initiative populaire (art. 64) et assortie le cas
échéant d'une suggestion pour couvrir la dépense,
610
cette proposition doit être présentée à la
consultation populaire. L'acceptation de la
proposition par les électeurs remplace en ce cas le
vote de la Diète nécessaire pour l'adoption d'une loi.
7. Une loi précisera les dispositions concernant le
référendum.
Article 66 bis
1. Toute décision de la Diète avant pour objet la
ratification d'un traité international (art. 8) est
soumise à la consultation populaire lorsque la Diète
en décide ainsi ou lorsque, dans les trente jours
suivant la publication officielle de la décision de la
Diète, mille cinq cents électeurs au moins ou quatre
communes au moins en font la demande dans les
conditions prévues à l'article 64.
2. Par la consultation populaire, l'acceptation ou le
rejet de la décision de la Diète est décidée à la
majorité absolue des suffrages valablement
exprimés sur l'ensemble du territoire.
3. Une loi précisera les dispositions concernant le
référendum ci-dessus.
Article 67
1. À défaut de dispositions particulières, une loi
entre en vigueur huit jours après sa publication au
Journal officiel.
2. Les modalités et contenu de la publication
concernant les lois, lois de finances, traités
internationaux, règlements, décisions émanant
d'organisations internationales et des dispositions
juridiques applicables sur le fondement de traités
internationaux sont fixés par le pouvoir législatif.
Pour les dispositions juridiques applicables dans la
principauté de Liechtenstein sur le fondement de
traités internationaux, il peut être prévu une
publication dans des formes simplifiées, comme
notamment un renvoi aux recueils juridiques
étrangers.
3. Les dispositions juridiques actuellement
applicables au Liechtenstein ou qui entreront en
vigueur à l'avenir, fondées sur la convention du 2
mai 1992 relative à l'Espace économique européen
sont publiées dans un recueil juridique spécialement
consacré à l'Espace économique européen. Les
modalités et contenu de la publication dans le
recueil juridique spécialement consacré à l'Espace
économique européen sont fixés par le pouvoir
législatif.
Article 68
1. Sans le consentement de la Diète, aucun impôt
direct ou indirect, ni aucune autre taxe étatique ou
prestation d'ordre général, quelle qu'en soit la
désignation, ne peuvent être établis ou prélevés.
L'autorisation accordée doit être mentionnée de
ANNEXES
façon formelle sur l'avis fiscal.
2. De même, l'affectation et la répartition de tous
les prélèvements et prestations publics sur les
personnes et les biens, ainsi que leurs modes de
perception, nécessitent l'assentiment de la Diète.
3. Le consentement aux impôts et prélèvements est,
en règle générale, donné pour une année
administrative.
Article 69
1. Concemant l'administration, le Gouvernement
doit soumettre à la Diète pour examen et
approbation son budget de l'année administrative à
venir contenant l'ensemble des dépenses et des
recettes, auquel est liée la demande de levée des
contributions.
2. Pour chaque année administrative écoulée, le
Gouvernement doit communiquer à la Diète dans la
première moitié de l'année administrative suivante,
la justification exacte de l'utilisation conforme au
budget des sommes autorisées et prélevées, sous
réserve de la confirmation des dépassements
justifiés et de la responsabilité du Gouvernement
pour les dépassements non justifiés.
3. Sous les mêmes réserves, le Gouvernement est
autorisé à faire des dépenses urgentes, non prévues
dans le budget. 4 Les éventuelles économies
réalisées dans certains postes du budget ne peuvent
être employées à couvrir l'excédent de dépenses
grevant d'autres postes.
Article 70
Le Gouvernement administre le budget de l'État
conformément aux principes qu'il fixe en accord
avec la Diète. Il soumet à la Diète les comptes
annuels accompagnés d'un rapport (paragraphe 2 de
l'art. 69).
Chapitre VI. Du Comité national
Article 71
Pour la période s'écoulant entre la suspension, la
clôture ou la dissolution de la Diète jusqu'à la
prochaine réunion de l'assemblée, est institué un
Comité national, qui, au lieu et place de la Diète,
gère les affaires nécessitant son concours ou celui
de ses commissions, sans préjudice des dispositions
des articles 48 à 51 sur les délais prescrits pour une
nouvelle convocation ou une nouvelle élection.
Article 72
1. Le Comité national est composé du président de
la Diète en exercice, qui, en cas d'empêchement, est
remplacé par son vice-président, et de quatre autres
611
membres de la Diète élus en son sein et
représentant de façon égalitaire le Haut-Pays et le
Bas-Pays.
2. En tous cas, la Diète doit avoir la possibilité de
procéder à cette élection à chaque séance au cours
de laquelle sa suspension, clôture ou dissolution est
décidée.
Article 73
La durée du mandat du Comité national expire avec
une nouvelle réunion de la Diète.
Article 74
Le Comité national a, en particulier, les droits et
devoirs suivants :
a) veiller au maintien de la Constitution, à
l'exécution des travaux de la Diète et à ce que la
Diète soit de nouveau convoquée dans les délais
après une dissolution ou une suspension ;
b) contrôler les comptes du Trésor et les remettre à
la Diète avec son rapport et ses propositions ;
c) signer l'émission d'obligations et la constitution
d'hypothèques sur le Trésor établies conformément
à une décision prise antérieurement par la Diète ;
d) exécuter les missions particulières que la Diète
lui a confiées en vue de la préparation des futurs
débats de la Diète :
e) dénoncer au prince ou au Gouvernement les cas
d'urgence et émettre des objections, des
protestations et des plaintes en cas de menace ou de
violation des droits constitutionnels ;
f) provoquer la convocation de la Diète lorsque les
circonstances l’exigent.
Article 75
Le Comité national ne peut contracter d'obligations
durables pour le pays et est responsable de sa
gestion devant la Diète.
Article 76
1. Les séances du Comité national ont lieu, chaque
fois qu'il est nécessaire, au siège du Gouvernement,
sur convocation du président.
2. Pour que ses décisions soient valables, la
présence d'au moins trois membres est exigée.
Article 77
Les membres du Comité national reçoivent pendant
les sessions les mêmes indemnités journalières et de
déplacement que les députés.
ANNEXES
Chapitre VII. Du Gouvernement
Article 78
1. Sous réserve des dispositions du présent article,
l'ensemble de l'administration publique est assurée
par un Gouvernement collégial responsable devant
le prince et la Diète, en conformité avec les
dispositions de la présente Constitution et des
autres lois.
2. Certaines matières peuvent, de par la loi ou en
vertu d'habilitations légales, être confiées à des
fonctionnaires ou services particuliers ou à des
commissions spéciales, en vue de leur traitement
autonome, sous réserve de recours auprès du
Gouvernement collégial.
3. Des commissions spéciales peuvent être mises en
place par la loi en vue de statuer sur les recours à la
place du Gouvernement collégial.
4. Des personnes morales, établissements et
fondations de droit public, placés sous contrôle du
Gouvernement, peuvent être créés par la loi pour
l'accomplissement de missions à objet économique,
social et culturel.
Article 79
1. Le Gouvernement collégial se compose du chef
du Gouvernement et de quatre conseillers de
Gouvernement.
2. Le chef du Gouvernement et les conseillers de
Gouvernement sont nommés par le prince, d'un
commun accord avec la Diète et sur proposition de
celle-ci. La nomination de suppléants aux fonctions
de chef du Gouvernement et de chaque conseiller,
qui en cas d'empêchement remplacent le membre
du Gouvernement concerné aux réunions du
Gouvernement, a lieu dans les mêmes conditions.
3. L'un des conseillers de Gouvernement est
nommé par le prince vice-chef du Gouvernement,
sur proposition de la Diète.
4. Les membres du Gouvernement doivent résider
au Liechtenstein et être éligibles à la Diète.
5. Lors de la nomination du Gouvernement
collégial, il est pris garde à ce qu'au moins deux
postes de membre du Gouvernement soient
attribués à des personnes provenant de chacune des
deux régions. Leurs suppléants seront choisis parmi
des personnes de la même région.
6. Le mandat du Gouvernement collégial est de
quatre ans. Les membres du Gouvernement sont
responsables de la conduite des affaires jusqu'à la
nomination d'un nouveau Gouvernement à moins
que l'art. 80 ne s'applique.
Article 80
1. Si le Gouvernement perd la confiance du prince
ou de la Diète, il perd le pouvoir d'exercer ses
612
fonctions. Pour la période précédant l'entrée en
fonction du nouveau Gouvernement, le prince
nomme, conformément aux dispositions des
paragraphes 1 et 4 de l'art. 79, un Gouvernement
provisoire chargé d'administrer l'État (paragraphe 1
de l'art. 78). Après un délai de quatre mois au plus,
si le prince n'a pas encore nommé de nouveau
Gouvernement sur proposition de la Diète
(paragraphe 2 de l'art. 79), le Gouvernement
provisoire se soumet au vote de confiance de la
Diète.
2. Si un membre du Gouvernement perd la
confiance du prince ou de la Diète, le prince prend
en accord avec la Diète la décision de le maintenir
ou non dans ses fonctions. Ses fonctions officielles
sont remplies par son suppléant jusqu'à la
nomination d'un nouveau membre.
Article 81
Pour qu'une décision du Gouvernement soit valable,
la présence d'au moins quatre membres et la
majorité des membres présents sont nécessaires. En
cas d'égalité des voix, le président a voix
prépondérante. Le vote est obligatoire.
Article 82
La législation précisera les motifs pour lesquels un
membre du Gouvernement est exclu de l'exécution
d'une tâche administrative ou peut être récusé.
Article 83
Le traitement des affaires par le Gouvernement se
fait en partie de façon collégiale et en partie par
ressort.
Article 84
Le Gouvernement collégial fixe son règlement
intérieur par décret.
Article 85
Le chef du Gouvernement exerce la présidence du
Gouvernement. Il exécute les affaires qui lui sont
transmises directement par le prince, appose son
contreseing sur les lois ainsi que sur les arrêtés et
décrets rendus par le prince ou par un conseil de
régence et bénéficie, lors de solennités publiques,
des égards dûment attachés à la fonction de
représentant du prince.
Article 86
1. Le chef du Gouvernement doit faire un exposé ou
établir un rapport sur les sujets soumis à la
disposition souveraine.
ANNEXES
2. Les textes des résolutions souveraines paraissant
sur sa demande sont signés de la main du prince et
portent en outre le contreseing du chef du
Gouvernement.
Article 87
Le chef du Gouvernement prête serment de fidélité
entre les mains du prince ou du régent ; les autres
membres du Gouvernement et les agents publics
prêtent serment devant le chef du Gouvernement.
Article 88
En cas d'empêchement du chef du Gouvernement,
le vice-chef du Gouvernement prend en charge les
fonctions qui sont expressément confiées au chef du
Gouvernement par la présente Constitution. Si le
vice-chef du Gouvernement est lui-même empêché,
le doyen des conseillers du Gouvernement le
remplace.
Article 89
Le chef du Gouvernement signe les arrêtés et
décrets pris par le Gouvernement sur la base d'un
examen collégial ; il a aussi en charge la
surveillance directe de la marche des affaires au
sein du Gouvernement.
Article 90
1. Toutes les affaires les plus importantes dont le
traitement a été confié au Gouvernement, en
particulier la résolution des contentieux
administratifs, sont soumises à la discussion et à la
délibération du Gouvernement en formation
collégiale. Certaines affaires de moindre
importance peuvent être déléguées par la loi, en vue
de leur règlement autonome, à des membres du
Gouvernement dont le ressort résulte de la
répartition des tâches.
2. Le secrétaire du Gouvernement, ou en cas
d'empéchement un suppléant désigné par le
Gouvernement collégial, rédige les procès-verbaux
des séances.
3. Le chef du Gouvernement doit veiller à
l'exécution des décisions prises par le
Gouvernement collégial. Il peut la suspendre dans
l'unique cas où, d'après lui, une décision est
contraire aux lois et règlements existants, mais 1l
doit alors en avertir sans délai le Tribunal
administratif lequel statue sur le sursis à exécution,
nonobstant le droit de recours des tiers.
Article 91
A son entrée en fonction, le Gouvernement
collégial répartit les tâches entre le chef du
613
Gouvernement et les conseillers en vue de la
préparation des dossiers à traiter en formation
collégiale et en vue du règlement des affaires que la
loi autorise à traiter de façon autonome. En cas
d'empêchement, un remplacement mutuel doit être
prévu.
Article 92
1. Incombe au Gouvernement l'exécution de toutes
les lois et de tous les ordres juridiquement licites
émanant du prince ou de la Diète.
2. Il édicte les règlements nécessaires à l'application
des lois et des traités directement applicables, dans
le strict cadre de la loi et des ces traités.
3. Le Gouvernement émet les décrets nécessaires au
respect des autres traités, à condition qu'aucune
nouvelle loi ne soit requise à cet effet.
4. De façon générale, l'ensemble des services de
l'administration publique doit fonctionner à
l'intérieur des limites de la présente
Constitution, des autres lois et des clauses des
traités, et dans les domaines ou la loi concéde un
pouvoir discrétionnaire à l'administration, ce
pouvoir doit s'exercer dans les limites fixées par les
lois.
Article 93 (modifié LGBI 2010 n° 372)
Entrent notamment dans le champ d'action du
Gouvernement :
a) la surveillance de tous les services et employés
subordonnés au Gouvernement et l'exercice du
pouvoir disciplinaire sur ces employés ; [Modifié,
révision 2008] la surveillance et le pouvoir
disciplinaire sur les procureurs publics de la
manière déterminée par la loi [Ajouté,
révision 2011]
b) l'affectation du personnel nécessaire au
Gouvernement et aux autres services ;
c) le contrôle sur les prisons et la haute surveillance
du sort des prévenus et des condamnés ;
d) l'administration des bâtiments publics ;
e) le contrôle de la légalité et de la continuité de
l'activité des tribunaux ordinaires ;
f) la rédaction d'un rapport annuel destiné à la Diète
sur ses activités administratives ;
g) l'élaboration de projets de loi du Gouvernement à
soumettre à la Diète et l'émission d'avis sur les
propositions de loi que la Diète lui soumet à cet
effet ;
h) la décision d'engager des dépenses urgentes non
prévues au budget.
i) la décision quant aux garanties jusqu'à 250.000
francs, quant à l'achat et à la vente de biens
immobiliers appartenant à des actifs financiers
jusqu'à un million de francs et appartenant à des
actifs administratifs jusqu'à 30.000 francs, en vertu
de son pouvoir légal sur l'obtention de prêts et
d'emprunts.
ANNEXES
Article 94
L'organisation de l'administration est régie par la
loi.
Chapitre VIIL. Des tribunaux
A. Dispositions générales
Article 95
1. Toutes les compétences juridictionnelles sont
exercées au nom du prince et du peuple par des
juges assermentés nommés par le prince (Art. 11).
Les décisions des juges qui constituent des
jugements sont délivrées et rédigées « au nom du
prince et du peuple ».
2. Les juges sont, dans l'exercice de leurs fonctions
judiciaires, dans les limites légales de leur
compétence et à l'intérieur de la procédure
judiciaire, libres de toute ingérence. Ils doivent
motiver leurs décisions et jugements. L'influence
d'organes non judiciaires sur ces décisions et
jugements n'est admise que dans les limites
expressément prévues par la Constitution (art. 12).
3. Par le mot « juges » on entend dans cet article les
juges des tribunaux ordinaires (art. 97 à 101), du
Tribunal administratif (art. 102 et 103) et de la Cour
d'État (art. 104 et 105).
Article 96
1. Les juges sont choisis par le prince et la Diète par
le biais d'une commission commune. Le prince
préside cette commission et a voix prépondérante.
Pour constituer cette commission, il peut nommer
autant de membres que la Diète envoie de
représentants. La Diète nomme un représentant
pour chaque groupe électoral qui y est représenté.
Le Gouvernement nomme celui de ses membres qui
est en charge de la justice. La commission se réunit
à huis clos. Elle ne peut recommander de candidats
à la Diète qu'avec l'accord du prince. Si la Diète
choisit le candidat recommandé, il est nommé juge
par le prince.
2. Si la Diète refuse un candidat recommandé par la
commission et qu'on ne s'accorde sur aucun autre
candidat au cours des quatre semaines qui suivent,
la Diète propose son propre candidat et fixe la date
d'un référendum. Dans le cas d'un référendum, les
citoyens habilités à voter ont le droit de nominer
des candidats selon les règles de l'initiative
législative (art. 64). Si plus de deux candidats sont
élus, un second tour a lieu conformément au
paragraphe 2 de l'art. 113. Le candidat qui obtient la
majorité absolue des voix est nommé juge par le
Prince.
3. Un juge nommé temporairement reste en
fonction jusqu'à la prestation de serment de son
614
successeur.
B. Les tribunaux ordinaires
Article 97.
1. La compétence juridictionnelle ordinaire
appartient en première instance au Tribunal princier
territorial de Vaduz, en seconde instance au
Tribunal princier supérieur de Vaduz et en
troisième instance à la Cour princière suprême.
2. L'organisation des tribunaux ordinaires, la
procédure et les taxes judiciaires seront fixées par la
loi.
Article 98 (modifié LGBI 2008 n° 145)
Le règlement de certains types d'affaires qui restent
à préciser, devant les juridictions de première
instance, peut être transféré par la loi à des
employés du Tribunal territorial qui ne sont pas des
juges, mais sont formés à cette spécialité et sont liés
par des instructions.
Article 99
Le fisc et l'administration des domaines relevant du
prince assignent et sont à assigner devant les
juridictions de droit commun.
Article 100
1. Dans les litiges civils, la procédure doit respecter
les principes suivants : oralité, caractère direct,
liberté de la preuve. En matière pénale, joue en
outre le principe accusatoire.
2. En matière civile, la compétence juridictionnelle
ordinaire appartient en première instance à un ou
plusieurs juges.
3. Le Tribunal supérieur et la Cour suprême sont
des tribunaux collégiaux.
4. La compétence juridictionnelle en matière pénale
appartient en première instance au Tribunal
territorial siégeant en tant que tel ou selon le cas en
tant que tribunal répressif échevinal, chambre
criminelle ou tribunal pour enfants.
Article 101 (modifié 2007 n° 346)
1. Le président du Tribunal territorial dispose de la
surveillance des juges de ce tribunal.
2. Le président du Tribunal supérieur exerce sa
haute surveillance sur le président du Tribunal
territorial et les juges du Tribunal supérieur. Il
dispose du pouvoir disciplinaire sur les juges du
Tribunal territorial.
3. Le président de la Cour suprême exerce sa haute
surveillance sur le président du tribunal supérieur et
ANNEXES
les juges de la Cour suprême. Il dispose du pouvoir
disciplinaire sur les juges du Tribunal supérieur et
de la Cour suprême.
4. Un des trois juges les plus compétents de la Cour
suprême formant le Sénat du service de la justice
exerce la surveillance et le pouvoir disciplinaire sur
le président de la Cour suprême.
C. Le Tribunal administratif
Article 102 (modifié LGBI n° 227)
1. Le Tribunal administratif se compose de cinq
juges et cinq suppléants nommés par le prince (art.
96). La majorité des juges doit être de nationalité
liechtensteinoise et avoir de bonnes connaissances
en droit.
2. Le mandat des juges et des suppléants du
Tribunal administratif est de cinq ans. Il est
organisé de manière à ce qu'un juge ou un suppléant
se retire chaque année. Dans le cas des premières
nominations, on tire au sort la durée des mandats
respectifs des juges et des suppléants. Si un juge ou
un suppléant se retire avant la fin de son mandat,
son successeur est nommé pour le reste de la durée
de ce mandat.
3. Les cinq juges élisent chaque année parmi eux un
président et un vice-président. Un juge peut être
réélu.
4. Si un juge est empêché, un suppléant le
remplace. Ce suppléant est choisi par rotation.
5. Dans la mesure où la loi n'en dispose pas
autrement, toutes les décisions et tous les
règlements du Gouvernement et ceux de la
commission spéciale nommée à la place du
Gouvernement collégial (paragraphe 3 de l'art. 78)
sont susceptibles de faire l'objet d'un recours devant
le Tribunal administratif.
6. Pour les procédures d'entraide internationale, la
loi peut accorder le pouvoir d'approuver certaines
mesures à un juge du Tribunal administratif, et
autoriser le recours direct devant le Tribunal
administratif contre les décisions prises selon cette
procédure par l'autorité de première instance.
Article 10
Une loi spéciale précisera les dispositions
concernant la procédure, les règles de récusation,
les traitements et les taxes à acquitter par les
parties.
D. La Cour d'État
Article 104
1. Une Cour d'État sera instituée par une loi
spéciale, comme juridiction de droit public pour la
615
sauvegarde des droits garantis par la présente
Constitution, pour le règlement des conflits de
compétence entre les tribunaux et l'administration
et comme juridiction disciplinaire pour les membres
du Gouvernement.
2. Sont en outre de sa compétence, le contrôle de la
constitutionnalité des lois, des traités et de la
légalité des règlements du Gouvernement ; dans ces
domaines, elle est juge de cassation. Flle exerce
enfin la fonction de Tribunal électoral.
Article 105
La Cour d'État se compose de cinq juges et
suppléants nommés par le prince (art. 96). Le
président de la Cour d'État et la majorité des juges
doivent être de nationalité liechtensteinoise. En
outre, les dispositions de l'art. 102 s'appliquent
mutatis mutandis.
Chapitre IX. De l'administration publique et des
fonctionnaires
Article 106 (modifié LGBI n° 145)
L'assentiment de la Diète est nécessaire pour la
création de nouveaux emplois de juges permanents.
Article 107
L'organisation des services administratifs relève de
la loi. Tous les services ont leur siège dans le pays
sous réserve des obligations imposées par les traités
; les autorités collégiales doivent être composées en
majorité de Liechtensteinois de naissance.
Article 108
Les membres du Gouvernement, les agents publics,
ainsi que tous les maires, leurs suppléants et les
comptables communaux doivent, lors de leur entrée
en fonction, prononcer le serment suivant : « Je jure
fidélité au prince, obéissance aux lois et observation
stricte de la Constitution, que Dieu me soit en aide.
»
Article 109
1. L'État, les communes et autres personnes
morales, établissements et fondations de droit
public, sont responsables des dommages aux tiers
causés sans motif légal dans l'exercice de leurs
fonctions par leurs agents. Reste ouvert le recours
contre les personnes coupables en cas d'intention
délictuelle ou de négligence grave.
2. Les personnes ayant la qualité d'agent sont
responsables devant l'État, la commune ou tout
autre personne morale, établissement ou fondation
ANNEXES
de droit public au service duquel elles se trouvent,
pour les dommages qu'elles lui ont causés par la
violation intentionnelle ou résultant d'une grave
négligence des devoirs inhérents à la fonction
publique.
3. La loi précisera les dispositions applicables, en
particulier celles relatives à la compétence.
Chapitre X. Des communes
Article 110
1. Relèvent de la compétence de la loi les règles
concernant la composition, l'organisation et les
missions des communes tant dans leurs attributions
propres que dans les domaines qui leur sont
délégués.
2. Dans les lois sur l'organisation municipale, les
principes fondamentaux suivants sont à respecter :
a) élection libre du maire et des autres organes
communaux par l'assemblée communale ;
b) administration autonome des biens communaux
et de la police municipale, sous contrôle du
Gouvernement ;
c) entretien d'une assistance publique réglementée,
sous contrôle du Gouvernement ;
d) droit des communes à accueillir des nationaux et
liberté d'établissement des citoyens dans n'importe
quelle commune.
Article 111
Tout citoyen domicilié dans une commune, ayant
atteint sa dix-huitième année et n'ayant pas été privé
de ses droits électoraux, a la capacité électorale
relativement aux affaires communales.
Chapitre XI. Protection de la Constitution
Article 112
1. La présente Constitution fait foi de manière
générale en tant que loi fondamentale du pays, dès
sa publication.
2. Les interprétations universellement reconnues et
les modifications de cette loi fondamentale peuvent
être demandées tant par le Gouvernement que par la
Diète ou par la voie d'une initiative populaire (art.
64). Flles requièrent l'unanimité des membres
présents de la Diète ou une majorité des trois quarts
exprimée lors de deux séances consécutives de la
Diète ou, le cas échéant, lors d'un référendum (art.
66), et dans tous les cas l'accord ultérieur du prince,
sauf pour la procédure d'abolition de la monarchie
616
(art. 113).
Article 113
1. Les citoyens, à condition d'être au moins mille
cinq cents, ont le droit de déposer une initiative
pour l'abolition de la monarchie. Si cette
proposition est acceptée par le peuple, la Diète
rédige une nouvelle Constitution, républicaine,
qu'elle soumet à référendum après un an au plus tôt
et deux ans au plus tard. Le prince a le droit de
soumettre une nouvelle Constitution au même
référendum. La procédure décrite plus bas remplace
donc la procédure de modification de la
Constitution décrite au paragraphe 2 de l'art. 112.
2. Lorsqu'un seul projet est proposé, il est adopté si
la majorité absolue est atteinte (paragraphe 4 de
l'art. 66). Si deux projets sont proposés, les citoyens
habilités à voter choisissent entre ces deux versions
et la Constitution existante. Dans ce cas, les
citoyens habilités à voter disposent au premier tour
de deux voix. Ils les donnent aux deux projets de
Constitution qu'ils souhaitent voir figurer au second
tour. Les deux projets qui obtiennent le plus de
premières et deuxièmes voix sont représentés au
second tour. Au second tour, qui doit être organisé
quatorze jours après le premier, les citoyens
disposent chacun d'une voix. La Constitution qui
obtient la majorité absolue des voix est adoptée
(paragraphe 4 de l'art. 66).
Chapitre XII. Dispositions finales
Article 114
Toutes lois, tous règlements et toutes dispositions
statutaires en contradiction avec une disposition
expresse de la présente Constitution sont ainsi
abrogés et de nul effet ; toute disposition légale qui
n'est pas en harmonie avec l'esprit de la présente loi
fondamentale, est soumises à une révision
constitutionnelle.
Article 115
1. Mon Gouvernement est chargé d'appliquer la
présente Constitution.
2. Le Gouvernement a charge d'élaborer avec le
plus grand soin les lois que la présente Constitution
prescrit et de conduire le processus conformément à
la Constitution.
ANNEXES
CONSTITUTION D’ANDORRE DU 28 AVRIL 1993*!°°
216 URL : www.wipo.int/wipolex/fr/text.jsp?file id=188120, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015]. CZ.
Constitution du 28 avril 1993, Andorre la Veille, Ed. Consell General, Imp. Oteese, 2002, 60 p.
617
ANNEXES
Préambule
Titre premier — De la souveraineté de l’Andorre
Titre II — Des droits et des libertés
Titre III — Des Coprinces
Titre IV — Du Conseil général
Titre V — Du gouvernement
Titre VI — De l’organisation territoriale
Titre VII — De la justice
Titre VIII — Du Tribunal constitutionnel
Titre IX — De la révision de la Constitution
Préambule
Le peuple andorran, en pleine liberté et
indépendance, et dans l'exercice de sa propre
souveraineté,
Conscient de la nécessité d'adapter la structure
institutionnelle de l'Andorre à la situation nouvelle
découlant de l'évolution de son environnement
géographique, historique et socio-culturel, ainsi que
de celle d'organiser les relations que devront
entretenir, dans ce nouveau cadre juridique, des
institutions qui ont leur origine dans les Paréages,
Convaincu de l'utilité qu'il y a à se doter de tous les
mécanismes susceptibles de garantir la sécurité
juridique dans l'exercice des droits fondamentaux
de la personne, lesquels, s'ils ont toujours été
présents dans la société andorrane et respectés par
celle-ci, ne faisaient pas l'objet d'une règle
matérielle concrète,
Décidé à poursuivre la promotion de valeurs telles
que la liberté, la justice, la démocratie et le progrès
social, et à maintenir et renforcer les relations
harmonieuses de l'Andorre avec le reste du monde,
tout spécialement avec les pays qui sont ses voisins,
sur la base du respect mutuel, de la coexistence et
de la paix,
Déterminé à apporter sa contribution et son soutien
à toutes les causes communes de l'humanité,
notamment pour préserver l'intégrité de la Terre et
garantir un environnement adéquat aux générations
futures,
Souhaitant que la devise “virtus, unita, fortior”, qui
a présidé au cheminement pacifique de l'Andorre
pendant plus de sept cents ans d'histoire, demeure
pleinement vivante et qu'elle inspire toujours les
actes des Andorrans,
Approuve souverainement la présente Constitution.
Titre I De la souveraineté de l’Andorre
Article 1
1. L'Andorre est un Etat indépendant, de droit,
démocratique et social. Sa dénomination officielle
est Principat d’Andorra.
2. La Constitution proclame que l'Etat andorran
respecte et promeut, dans son action, les principes
de liberté, d'égalité, de justice, de tolérance, de
défense des droits de l'homme, ainsi que la dignité
de la personne.
3. La souveraineté réside dans le peuple andorran,
qui l'exerce par les différents moyens de
participation et des institutions établis par la
présente Constitution.
4. Le régime politique de l'Andorre est la
coprincipauté parlementaire.
5. L’Andorre est composée des paroisses de
Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorre la
Vieille, Sant Julia de Loria et Escaldes-Engordany.
Article 2
1. La langue officielle de l'Etat est le catalan.
2. L'hymne national, le drapeau et l'écusson de
l'Andorre sont ceux que la tradition lui a donnés.
3. Andorre la Vieille est la capitale de l'Etat.
Article 3
1. La présente Constitution, qui est la norme
suprême de l'ordre juridique andorran, lie tous les
pouvoirs publics et les citoyens.
2. La Constitution garantit les principes de légalité,
de hiérarchie et de publicité des normes juridiques,
de non rétroactivité des dispositions restrictives des
droits individuels, ayant un effet défavorable ou
établissant une peine plus sévère, ainsi que ceux de
sûreté juridique, de responsabilité des pouvoirs
publics et d'interdiction de tout arbitraire.
3. L'Andorre incorpore à son ordre juridique les
principes: de droit international = public
universellement reconnus.
4. Les traités et les accords internationaux
s'intègrent dans l'ordre juridique andorran dès leur
publication au Bulletin Officiel de la Principauté
d’Andorre, et ne peuvent être modifiés ou abrogés
par la loi.
Titre II Des droits et des libertés
Chapitre I. Principes généraux
Article 4
La Constitution reconnaît l’intangibilité de la
dignité humaine et, en conséquence, garantit les
droits inviolables et imprescriptibles de la personne,
qui constituent le fondement de l’ordre politique, de
la paix sociale et de la justice.
ANNEXES
Article 5
La Déclaration universelle des droits de l’homme
est en vigueur dans l’ordre juridique andorran.
Article 6
1. Toutes les personnes sont égales devant la loi.
Nul ne peut faire l’objet d’une discrimination, pour
des raisons de naissance, de race, de sexe,
d’origine, de religion, d’opinion ou de toute autre
condition personnelle ou sociale.
2. Il appartient aux pouvoirs publics de créer les
conditions pour que l’égalité et la liberté des
individus soient réelles et effectives.
Chapitre II. De la nationalité andorrane
Article 7
1. La nationalité andorrane ainsi que tous les effets
juridiques que s’y rattachent s’acquiert, se conserve
et se perd conformément aux dispositions de la loi
qualifiée.
2. L'’acquisiton ou la conservation d’une
nationalité différente de la nationalité andorrane
entraîne la perte de cette dernière dans les
conditions et les délais fixés par la loi.
Chapitre II. Des droits fondamentaux de la
personne et des libertés publiques
Article 8
1. La Constitution reconnaît le droit à la vie et la
protège pleinement dans ses différentes phases.
2. Toute personne a droit à l’intégrité physique et
morale. Nul ne peut être soumis à des tortures ou à
des peines et des traitements cruels, inhumains ou
dégradants.
3. La peine de mort est interdite.
Article 9
1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté et
ne peut en être privée que pour les motifs et selon
les procédures prévus par la présente Constitution
et par la loi.
2. La garde à vue ne peut excéder le temps
nécessaire aux besoins de l’enquête, et, en aucun
cas, dépasser quarante huit heures, délai au terme
duquel le détenu doit être mis à la disposition de
l’autorité judiciaire.
3. La loi détermine les procédures destinées à
permettre à tout détenu de s'adresser à un organe
judiciaire pour qu’il se prononce sur la légalité de
sa détention, et à toute personne privée de liberté
d’obtenir le rétablissement de ses droits
620
fondamentaux.
4. Nul ne peut être condamné ou sanctionné pour
une action ou une omission qui, au moment où elles
étaient commises, ne constituaient pas un délit, une
faute ou une infraction administrative.
Article 10
1. Toute personne a droit à un recours devant une
juridiction, à obtenir de celle-ci une décision fondée
en droit, ainsi qu’à un procès équitable, devant un
tribunal impartial créé préalablement par la loi.
2. Est garanti à chacun le droit à la défense et à
l’assistance d’un avocat, le droit à un procès d’une
durée raisonnable, à la présomption d’innocence, à
être informé de l’accusation, à ne pas s’avouer
coupable, à ne pas témoigner contre ses intérêts et,
en cas de procès pénal, à utiliser les voies de
recours.
3. La loi prévoit les cas où, pour garantir le principe
d’égalité, la justice doit être gratuite.
Article 11
1. La Constitution garantit la liberté d’opinion, de
religion et de culte. Nul ne peut être contraint à
révéler ou à manifester ses opinions, sa religion ou
ses croyances.
2. La liberté de manifester sa propre religion ou ses
croyances est soumise aux seules limites établies
par la loi qui sont nécessaires à la protection de la
sûreté, de l’ordre, de la santé et de la morale
publique ou des droits et des libertés fondamentaux
des autres personnes.
3. La Constitution garantit à l’Eglise catholique
l’exercice libre et public de ses activités et le
maintien de ses relations de collaboration
particulière avec l’Etat, conformément à la tradition
andorrane.
La Constitution reconnaît aux entités de l’Eglise
catholique qui possèdent la personnalité juridique
selon ses propres normes, leur pleine capacité
juridique au sein de l’ordre général andorran.
Article 12
Sont reconnues les libertés d’expression, de
communication et d’information. La loi règle le
droit de réponse, le droit de rectification ainsi que le
secret professionnel. La censure préalable ou tout
autre moyen de contrôle idéologique de la part des
pouvoirs publics demeurent interdits.
Article 13
1. La loi règle la condition civile des personnes et
les formes du mariage. Les effets civils du mariage
canonique sont reconnus.
2. Il appartient aux pouvoirs publics de promouvoir
ANNEXES
une politique de protection de la famille, élément de
base de la société.
3. Les époux ont les mêmes droits et les mêmes
obligations. Les enfants sont égaux devant la loi,
indépendamment de leur filiation.
Article 14
Toute personne a droit au respect de son intimité,
de son honneur et de son image. Chacun a droit à la
protection de la loi contre les intrusions illégales
dans sa vie privée et familiale.
Article 15
L’inviolabilité du domicile est garantie. Nul ne peut
y entrer sans le consentement de l’intéressé ou sans
un mandat judiciaire, sauf en cas de flagrant délit.
Le secret des communications est également garanti
sauf mandat judiciaire motivé.
Article 16
Sont reconnus les droits de réunion et de
manifestation pacifiques à des fins licites.
L’exercice du droit de manifestation exige
l'information préalable des autorités et il ne peut
permettre d’empêcher la libre circulation des
personnes et des biens.
Article 17
Le droit d'association dans des buts licites est
reconnu. La loi établit, aux fins de publicité, un
registre des associations déclarées.
Article 18
Le droit à la création et au fonctionnement
d'organisations patronales, professionnelles et
syndicales est reconnu. Sans préjudice de leurs liens
avec des organisations internationales, elles doivent
être de caractère andorran, disposer d’une
autonomie propre hors de toute dépendance
organique étrangère. Leur fonctionnement doit être
démocratique.
Article 19
Les travailleurs et les chefs d’entreprises ont le
droit de défendre leurs intérêts économiques et
sociaux. La loi détermine les conditions d’exercice
de ce droit afin de garantir le fonctionnement des
services essentiels à la communauté.
Article 20
1. Toute personne a droit à l’éducation, dont la
finalité doit être le plein épanouissement de la
621
personnalité humaine et de la dignité, dans la
consolidation du respect de la liberté et des droits
fondamentaux.
2. La liberté d'enseignement et celle de créer des
centres d’enseignement sont reconnues. 3. Les
parents ont le droit de choisir le type d’éducation
que doivent recevoir leurs enfants. Ils ont
également droit, pour leurs enfants, à une éducation
morale ou religieuse conforme à leurs propres
convictions.
Article 21
1. Toute personne a le droit de circuler librement
sur le territoire national, ainsi que d’entrer et de
sortir du pays, dans les conditions prévues par la
loi.
2. Les nationaux et les étrangers légalement établis
ont le droit de fixer librement leur résidence sur le
territoire de la Principauté.
Article 22
Le non renouvellement de la qualité de résident ou
l’expulsion de la personne légalement établie en
Andorre ne peuvent être autorisés que dans les cas
et selon les conditions prévues par la loi et, en
application d’une décision judiciaire définitive si la
personne a exercé son droit de recours devant une
juridiction.
Article 23
Toute personne directement concernée a le droit
d'adresser une pétition aux pouvoirs publics dans la
forme et avec les effets prévus par la loi.
Chapitre IV. Des droits politiques des andorrans
Article 24
Tous les Andorrans majeurs, en pleine possession
de leurs droits, jouissent du droit de vote.
Article 25
Tous les Andorrans ont un droit égal d’accès aux
fonctions et aux charges publiques, conformément
aux dispositions fixées par la loi. L'exercice des
charges institutionnelles est réservé aux andorrans,
sauf dans les cas prévus par la présente Constitution
ou par les traités internationaux.
Article 26
Les Andorrans ont le droit de créer librement des
partis politiques. Leur fonctionnement et leur
organisation doivent être démocratiques, et leurs
activités conformes à la loi. La suspension de leurs
ANNEXES
activités et leur dissolution ne peuvent être
ordonnées que par l’autorité judiciaire.
Chapitre V. Des droits et des principes
économiques, sociaux et culturels
Article 27
1. Le droit a la propriété privée et à l'héritage est
reconnu, sans autres limites que celles qui
découlent de la fonction sociale de la propriété. 2.
Nul ne peut être privé de ses biens ou de ses droits,
si ce n’est pour un motif d’intérêt général,
moyennant une juste indemnisation et dans les
conditions fixées par la loi.
Article 28
La liberté d’entreprise est reconnue dans le cadre de
l’économie de marché et s’exerce dans le respect
des lois.
Article 29
Toute personne a droit au travail, à la promotion
sociale par le travail, à une rémunération suffisante
pour assurer au travailleur et à sa famille une
existence conforme à la dignité humaine. Elle a
également droit à une limitation raisonnable de la
journée de travail, au repos hebdomadaire et aux
congés payés.
Article 30
Le droit à la protection de la santé est reconnu ainsi
que le droit de recevoir des prestations sociales
pour les autres besoins. Dans ce but, l’Etat garantit
un système de sécurité sociale.
Article 31
Il appartient à l’Etat de veiller à l’utilisation
rationnelle du sol et de toutes les ressources
naturelles afin de garantir à chacun une qualité de
vie digne, ainsi que de rétablir et de préserver pour
les générations futures un équilibre écologique
rationnel de l’atmosphère, de l’eau et de la terre, et
de protéger la flore et la faune autochtones.
Article 32
L'Etat peut intervenir dans l’organisation du
système économique, l’organisation commerciale,
l’organisation du travail et l’organisation financière
pour favoriser, dans le cadre de l’économie de
marché, un développement équilibré de la société
ainsi que le bien-être général.
622
Article 33
Il appartient aux pouvoirs publics de développer les
conditions nécessaires pour permettre à chacun de
Jouir d’un logement convenable.
Article 34
L'Etat garantit la conservation, la mise en valeur et
la promotion du patrimoine historique, culturel et
artistique de l’Andorre.
Article 35
Les droits des consommateurs et des usagers sont
garantis par la loi et protégés par les pouvoirs
publics.
Article 36
L’Etat peut créer des moyens de communication
sociale. Conformément aux principes de
participation et de pluralisme, la loi en détermine
l’organisation et le contrôle par le Conseil général.
Chapitre VI. Des devoirs des Andorrans et des
étrangers
Article 37
Toutes les personnes physiques et morales
contribuent aux dépenses publiques selon leurs
moyens, à l’aide d’un système fiscal juste, établi
par la loi et fondé sur les principes d’universalité et
de répartition équitable des charges fiscales.
Article 38
L'Etat peut instituer par la loi des formes de service
civique à des fins d’intérêt général.
Chapitre VII. Des garanties des droits et des
libertés
Article 39
1. Les droits et les libertés reconnus aux Chapitres
OI et IV du présent Titre sont directement
applicables et s'imposent immédiatement aux
pouvoirs publics. Leur contenu ne peut être limité
par la loi et les tribunaux en assurent la protection.
2. Les étrangers qui résident légalement en Andorre
peuvent exercer librement les droits et les libertés
reconnus au Chapitre III du présent Titre.
3. Les droits reconnus au Chapitre V du présent
Titre constituent le cadre de la législation et de
l’action des pouvoirs publics, mais ils ne peuvent
ANNEXES
être invoqués que dans les conditions fixées par
l’ordre juridique.
Article 40
Les règles concernant l’exercice des droits reconnus
par le présent Titre ne peuvent être fixées que par la
loi. Les droits reconnus aux Chapitres III et TV
relèvent de la loi qualifiée.
Article 41
1. Les droits et les libertés reconnus aux Chapitres
IIT et IV sont sous la protection des tribunaux
ordinaires par la voie d’une procédure d’urgence et
prioritaire établie par la loi, qui, dans tous les cas
comprendra deux instances.
2. La loi établit une procédure exceptionnelle de
recours devant le Tribunal constitutionnel contre les
actes des pouvoirs publics qui portent atteinte au
contenu essentiel des droits mentionnés au
paragraphe précédent, sauf pour le cas prévu à
l’article 22.
Article 42
1. Une loi qualifiée réglemente l’état d’alerte et
l’état d'urgence. Le premier peut être déclaré par le
gouvernement en cas de catastrophe naturelle, pour
une durée de quinze jours, et fait l’objet d’une
notification au Conseil général. Le second est
également déclaré par le gouvernement, pour une
période de trente jours, en cas d interruption du
fonctionnement normal de la vie démocratique,
après autorisation préalable du Conseil général.
Toute prorogation de ces dispositions requiert
nécessairement l'approbation du Conseil général.
2. Pendant l’état d’alerte, l’exercice des droits
reconnus aux articles 21 et 27 peut être limité.
Pendant l’état d’urgence, les droits mentionnés dans
les articles 9.2, 12, 15, 16, 19 et 21 peuvent être
suspendus. L'application de cette suspension aux
droits contenus dans les articles 9.2 et 15 doit
toujours être effectuée sous le contrôle de la justice,
sans préjudice de la procédure de protection établie
à l’article 9.3.
Titre III Des Coprinces
Article 43
1. Conformément à la tradition institutionnelle de
l’Andorre, les Coprinces sont, conjointement et de
manière indivise, le chef de l’Etat et en incarnent la
plus haute représentation.
2. Les Coprinces, institution issue des Paréages et
de leur évolution historique, sont, à titre personnel
et exclusif, l’évêque d’Urgell et le Président de la
République française. Leurs pouvoirs sont égaux et
623
procèdent de la présente Constitution. Chacun
d’eux jure ou promet d’exercer ses fonctions
conformément à la présente Constitution.
Article 44
1. Les Coprinces sont le symbole et les garants de
la permanence et de la continuité de l’Andorre ainsi
que de son indépendance et du maintien de l’esprit
d'égalité dans les traditionnelles relations
d'équilibre avec les Etats voisins. Ils manifestent
l’adhésion de l’Etat andorran dans ses engagements
internationaux, conformément à la Constitution.
2. Les Coprinces arbitrent et modèrent le
fonctionnement des pouvoirs publics et des
institutions. À l’initiative de l’un ou l’autre, du
Syndic général ou du chef du gouvernement ils sont
régulièrement informés des affaires de l’Etat.
3. Sauf dans les cas prévus par la présente
Constitution, les Coprinces n’engagent pas leur
responsabilité. La responsabilité de leurs actes
incombe aux autorités qui les contresignent.
Article 45
1. Les Coprinces, avec le contreseing du chef du
gouvernement ou, le cas échéant, du Syndic
général, qui en assument la responsabilité politique
a) convoquent aux = élections
conformément à la Constitution:
b) convoquent au référendum, conformément aux
articles 76 et 106 de la Constitution:
c) nomment le chef du gouvernement selon la
procédure prévue par la Constitution,
d) signent le décret de dissolution du Conseil
général selon la procédure de l’article 71 de la
Constitution;
e) accréditent les représentants diplomatiques de
l’Andorre à l’étranger et les représentants étrangers
en Andorre sont accrédités auprès de chacun d’eux;
f) nomment les titulaires des autres institutions de
l’Etat conformément à la Constitution et aux lois;
g) sanctionnent et promulguent les lois en
application de l’article 63 de la présente
Constitution;
h) manifestent le consentement de l’Ftat à
s’engager dans des traités internationaux dans les
conditions prévues au Chapitre III du Titre IV de la
Constitution;
i) accomplissent les autres actes
Constitution leur attribue expressément.
2. Les actes prévus aux g) et h) du premier alinéa
du présent article sont présentés simultanément à
l’un et à l’autre des Coprinces pour que, selon les
cas, ils les sanctionnent et les promulguent ou
manifestent le consentement de l'Etat, et en
ordonnent la publication dans un délai de huit à
quinze jours. Au cours de cette période, les
Coprinces, conjointement ou séparément, peuvent
générales,
que la
ANNEXES
s’adresser au Tribunal constitutionnel par un
message motivé afin qu’il se prononce sur la
constitutionnalité de l’acte. Si la décision du
tribunal le déclare conforme à la Constitution, l’acte
peut être sanctionné par la signature d’au moins
l’un des Coprinces.
3. Lorsque des circonstances empêchent l’un des
Coprinces d’accomplir les actes énumérés au
paragraphe 1 du présent article dans les délais
constitutionnellement prévus, son représentant doit
le notifier au Syndic général ou, le cas échéant, au
chef du gouvernement. Dans cette hypothèse, les
actes, les normes ou les décisions concernés entrent
en vigueur une fois écoulés lesdits délais, avec la
signature de l’autre Coprince et le contreseing du
chef du gouvernement ou, le cas échéant, du Syndic
général.
Article 46
1. Les Coprinces décident librement :
a) de l’exercice conjoint du droit de grâce;
b) de la création et de l’organisation des services
qu’ils estiment nécessaires pour l’exercice de leurs
fonctions institutionnelles, de la nomination de
leurs titulaires et de l’accréditation de ces derniers à
tous effets;
c) de la désignation des membres du Conseil
supérieur de la justice, conformément à l’article
89.2 de la Constitution;
d) de la nomination des membres du Tribunal
constitutionnel, conformément à l’article 96.1 de la
Constitution:
¢) de la saisie —d’avis
l’inconstitutionnalité des lois;
f) de la saisine d’avis sur l’inconstitutionnalité des
traités internationaux avant leur ratification:
g) de la saisine du Tribunal constitutionnel en cas
de conflit de compétence, lorsque leurs
compétences institutionnelles sont concernées aux
termes des articles 98 et 103 de la Constitution;
h) de leur accord pour l’adoption d’un traité
international, avant son approbation en session
parlementaire, conformément aux dispositions de
l’article 66 de la présente Constitution.
2. Les actes prévus aux articles 45 et 46 sont
accomplis personnellement par les Coprinces, à
l’exception de ceux mentionnés aux e), f), g), et h)
de l'alinéa 1 du présent article qui peuvent l’être
par délégation expresse.
préalable sur
Article 47
Le budget général de la Principauté attribue une
dotation identique à chacun des Coprinces, dont
ceux-ci peuvent disposer librement pour le
fonctionnement de leurs services.
624
Article 48
Chaque Coprince nomme un représentant personnel
en Andorre.
Article 49
En cas de vacance de l’un des Coprinces, la
présente Constitution reconnaît la validité des
procédures d’intérim prévues par leurs statuts
respectifs, afin que le fonctionnement normal des
institutions andorranes ne soit pas interrompu.
Titre IV Du Conseil général
Article 50
Le Conseil général, qui assure une représentation
mixte et paritaire de la population nationale et des
sept paroisses, représente le peuple andorran,
exerce le pouvoir législatif, approuve le budget de
l’Ftat, donne l’impulsion à l’action politique du
gouvernement et la contrôle.
Chapitre I. De l’organisation du Conseil général
Article 51
1. Les conseillers sont élus au suffrage universel,
libre, égal, direct et secret pour une durée de quatre
ans. Leur mandat s’achève quatre ans après leur
élection ou le jour de la dissolution du Conseil
général.
2. Les élections se déroulent trente à quarante jours
après l’expiration du mandat des conseillers.
3. Tous les Andorrans en pleine possession de leurs
droits politiques sont électeurs et éligibles.
4. Une loi qualifiée détermine les règles applicables
en matière électorale et définit le régime des
inéligibilités et des incompatibilités des conseillers.
Article 52
Le Conseil général se compose d’un minimum de
vingt-huit et d’un maximum de quarante deux
conseillers généraux. La moitié d’entre eux est élue,
en nombre égal, par chacune des sept paroisses et
l’autre moitié est élue par circonscription nationale.
Article 53
1. Les membres du Conseil général ont la même
nature représentative, ils sont égaux en droits et en
devoirs et ne sont soumis à aucune sorte de mandat
impératif. Leur vote est personnel et ne peut être
délégué.
2. Les conseillers ne sont pas responsables pour les
ANNEXES
votes et les opinions qu’ils émettent dans l’exercice
de leurs fonctions.
3. Pendant la durée de leur mandat, les conseillers
ne peuvent être arrêtés ou détenus, sauf en cas de
flagrant délit. Hormis ce cas, il appartient au
tribunal pénal en session plénière de décider de leur
arrestation, de leur inculpation et de leur poursuite
et au tribunal supérieur de les juger.
Article 54
Le Conseil général approuve et modifie son propre
règlement à la majorité absolue de la Chambre. Il
fixe son budget et règle le statut du personnel de ses
services.
Article 55
1. La Sindicatura est l’organe dirigeant du Conseil
général.
2. Le Conseil général se réunit en séance
constitutive quinze jours après la proclamation des
résultats des élections et élit, au cours de la même
séance, le Syndic général, le vice-syndic général et,
le cas échéant, les autres membres qui, en
application du règlement, peuvent constituer la
Sindicatura.
3. Le Syndic général et le vice-syndic général ne
peuvent exercer leur charge plus de deux mandats
consécutifs complets.
Article 56
1. Le Conseil général se réunit en séances
traditionnelles, ordinaires et extraordinaires,
convoquées conformément au règlement intérieur.
Le règlement prévoit deux sessions ordinaires dans
l’année. Les séances du Conseil général sont
publiques, sauf si la Chambre en décide autrement à
la majorité absolue de ses membres.
2. Le Conseil général se réunit en séance plénière et
en commissions. Le règlement fixe les conditions
dans lesquelles sont constituées les commissions
législatives, de manière à ce qu’elles soient
représentatives de la composition de la Chambre.
3. Le Conseil général nomme une commission
permanente pour veiller au respect des pouvoirs de
la Chambre lorsque celle-ci est dissoute ou en
période d’intersession. La commission permanente,
présidée par le Syndic général, est formée de
manière à respecter la composition paritaire de la
Chambre.
4. Les conseillers peuvent créer des groupes
parlementaires. Le règlement fixe les droits et les
devoirs des conseillers et des groupes
parlementaires, ainsi que le statut des conseillers
non inscrits.
625
Article 57
1. Le Conseil général ne peut adopter valablement
des résolutions que si la moitié au moins des
conseillers généraux sont présents.
2. Les résolutions sont approuvées à la majorité
simple des conseillers présents, sauf lorsque des
majorités spéciales sont prévues par la Constitution.
3. Les lois qualifiées prévues par la Constitution
sont adoptées à la majorité absolue des membres du
Conseil général, à l’exception de celles concernant
le régime électoral et le référendum, les
compétences des Comuns et les transferts de
ressources à ceux-ci, qui exigent, pour leur
approbation, la majorité absolue des conseillers élus
en circonscription paroissiale ainsi que la majorité
absolue des conseillers élus en circonscription
nationale.
Chapitre IT. De la procédure législative
Article 58
1. L'initiative législative appartient au Conseil
général et au gouvernement.
2. Des propositions de loi peuvent être présentées
au Conseil général par trois Comuns conjointement
ou par un dixième du corps électoral national.
3. Les projets et les propositions de loi sont
examinés en séance plénière et par les commissions
dans les conditions prévues par le règlement.
Article 59
Le Conseil général peut, en vertu d’une loi,
déléguer l’exercice de la fonction législative au
gouvernement, lequel ne peut, en aucun cas, la
subdéléguer. La loi de délégation détermine la
matière déléguée, les principes et les directives
auxquels le décret-loi = correspondant du
gouvernement doit se confirmer, ainsi que la durée
de la délégation. L'autorisation prévoit les
modalités du contrôle de la législation déléguée par
le Conseil général.
Article 60
1. En cas d’extrême urgence et de nécessité, le
gouvernement peut présenter au Conseil général un
texte comportant plusieurs articles pour qu’il soit
approuvé en tant que loi, par un vote unique portant
sur l’ensemble de ces articles, dans un délai de
quarante-huit heures.
2. Les matières réservées à la loi qualifiée ne
peuvent faire l’objet d’une délégation législative, ni
de la procédure prévue au paragraphe 1 du présent
article.
ANNEXES
Article 61
1. L'initiative du projet de loi du budget général
appartient exclusivement au gouvernement, qui le
présente à l’approbation parlementaire au moins
deux mois avant l’expiration du budget précédent.
2. Le projet de loi du budget général est examiné en
priorité, selon une procédure spéciale, prévue par le
règlement.
3. Si la loi du budget général n’est pas adoptée
avant le premier jour de l’exercice budgétaire, le
budget de l’exercice précédent est automatiquement
prorogé jusqu’à l’approbation du nouveau. 4. La loi
du budget général ne peut créer des impôts. 5. La
commission des finances du Conseil général
examine chaque année l’exécution du budget.
Article 62
1. Les conseillers et les groupes parlementaires ont
le droit d’amender les projets et les propositions de
loi.
2. Le gouvernement peut demander que ne soient
pas débattus les amendements qui impliquent une
augmentation des dépenses ou une diminution des
recettes prévues dans la loi du budget général. Le
Conseil général, à la majorité absolue de la
Chambre, peut s'opposer à cette demande par une
motion motivée.
Article 63
Lorsque les lois ont été adoptées par le Conseil
général, le Syndic général les transmet aux
Coprinces pour que, dans un délai compris entre les
huit et quinze jours suivants, ils les sanctionnent et
les promulguent et en ordonnent la publication au
Bulletin Officiel de la Principauté d’Andorre.
Chapitre III. Des traités internationaux
Article 64
1. Le Conseil général approuve, à la majorité
absolue de ses membres, les traités internationaux
dans les cas suivants :
a) traités qui lient I’Etat à une organisation
internationale;
b) traités relatifs à la sécurité intérieure et à la
défense:
c) traités relatifs au territoire de l’Andorre:
d) traités qui concernent les droits fondamentaux de
la personne énumérés au Titre IT;
€) traités qui entraînent la création de nouvelles
charges pour les finances publiques;
f) traités qui établissent ou modifient des
dispositions de nature législative ou qui exigent des
mesures législatives pour leur exécution;
g) traités relatifs à la représentation diplomatique
626
ou aux fonctions consulaires, à la coopération
judiciaire ou pénitentiaire.
2. Le gouvernement informe le Conseil général et
les Coprinces de la conclusion des autres accords
internationaux.
3. L’approbation préalable de la majorité absolue de
la Chambre est également nécessaire pour la
dénonciation des traités internationaux qui portent
sur les matières énumérées au paragraphe 1.
Article 65
Dans l’intérêt du peuple andorran, du progrès et de
la paix internationaux, des compétences
législatives, exécutives ou judiciaires peuvent être
cédées mais uniquement à des organisations
internationales, par un traité approuvé par la
majorité des deux tiers des membres du Conseil
général.
Article 66
1. Les Coprinces participent à la négociation des
traités concernant les relations avec les Etats
voisins quand ils portent sur les matières énumérées
aux alinéas b), c) et g) de l’article 64.1.
2. La délégation andorrane qui a pour mission de
négocier les traités visés au paragraphe précédent
comprend, en plus des membres nommés par le
gouvernement, un membre désigné par chaque
Coprince.
3. L'accord des membres nommés par le
gouvernement et de chacun des membres désignés
par les Coprinces est nécessaire à l’adoption du
texte du traité.
Article 67
Les Coprinces sont informés des autres projets de
traités et d’accords internationaux et, à la demande
du gouvernement, ils peuvent être associés à la
négociation si l’intérêt national de l’Andorre
l’exige, avant leur approbation parlementaire.
Chapitre IV. Des relations du Conseil général
avec le gouvernement
Article 68
1. Après chaque renouvellement du Conseil
général, il est procédé à l’élection du chef du
gouvernement lors de la première séance, qui a lieu
dans un délai de huit jours après la séance
constitutive.
2. Les candidats sont présentés par un cinquième
des membres du Conseil général. Chaque conseiller
ne peut donner son aval qu’à une seule candidature.
3. Les candidats doivent présenter leur programme.
Est élu celui qui, après un débat, obtient la majorité
ANNEXES
absolue du Conseil général, lors d’un premier
scrutin public et oral.
4. Au cas où un second vote est nécessaire, seuls
peuvent se présenter les deux candidats qui ont
obtenu les meilleurs résultats lors du premier vote.
Le candidat qui obtient le plus de voix est proclamé
chef du gouvernement.
5. Le Syndic général communique aux Coprinces le
résultat du vote pour que le candidat élu soit
nommé chef du gouvernement, et contresigne sa
nomination.
6. La méme procédure est suivie dans les autres cas
ou la charge de chef du gouvernement est vacante.
Article 69
1. Le gouvernement, de manière solidaire, est
politiquement responsable devant le Conseil
général.
2. Un cinquième des conseillers peut présenter une
motion de censure, écrite et motivée, contre le chef
du gouvernement.
3. Après le débat qui a lieu dans les trois à cinq
jours suivant la présentation de la motion de
censure dans les conditions prévues par le
règlement, il est procédé à un scrutin public et oral.
La motion de censure est adoptée à la majorité
absolue du Conseil général.
4. Si la motion de censure est votée, le chef du
gouvernement cesse ses fonctions. Il est aussitôt
procédé conformément aux dispositions de l’article
précédent.
5. Aucune motion de censure ne peut être présentée
dans les six mois qui suivent l’élection du chef du
gouvernement.
6. Les conseillers qui ont présenté une motion de
censure ne peuvent en signer une autre avant un
délai d’un an.
Article 70
1. Le chef du gouvernement peut poser devant le
Conseil général la question de confiance sur son
programme, sur une déclaration de politique
générale ou sur une décision d’importance
particulière.
2. La confiance est accordée à la majorité simple,
après un vote public et oral. S’il n'obtient pas la
majorité, le chef du gouvernement présente sa
démission.
Article 71
1. Après délibération du gouvernement, le chef du
gouvernement peut, sous sa responsabilité,
demander aux Coprinces la dissolution du Conseil
général. Le décret de dissolution fixe la date des
élections conformément aux dispositions de
l’article 51.2. de la présente Constitution.
2. La dissolution ne peut être prononcée si une
627
motion de censure a été déposée ou si l’état
d'urgence a été déclaré.
3. Aucune dissolution ne peut avoir lieu dans le
délai d’un an qui suit les élections précédentes.
Article 72
1. Le gouvernement se compose du chef du
gouvernement et des ministres, dont le nombre est
fixé par la loi.
2. Sous l’autorité de son chef, il dirige la politique
nationale et internationale de l’Andorre. Il dirige
également l’administration de l’Etat et exerce le
pouvoir réglementaire.
3. L'administration publique sert avec objectivité
l’intérêt général, et agit conformément aux
principes: de hiérarchie, d’efficacité, de
transparence et de pleine soumission à la
Constitution, aux lois et aux principes généraux de
l’ordre juridique définis au Titre I. Ses actes et ses
normes sont soumis au contrôle juridictionnel.
Article 73
Le chef du gouvernement est nommé par les
Coprinces, après son élection par le Conseil général
conformément aux dispositions de la présente
Constitution.
Article 74
Le chef du gouvernement et les ministres sont
soumis au même régime juridictionnel que les
conseillers généraux.
Article 75
Le chef du gouvernement ou, le cas échéant, le
ministre responsable, contresigne les actes des
Coprinces prévus à l’article 45.
Article 76
Le chef du gouvernement, avec l'accord de la
majorité du Conseil général, peut demander aux
Coprinces l’organisation d’un référendum sur une
question d’ordre politique.
Article 77
Le mandat du gouvernement s’achève à la fin de la
législature, en cas de démission, de décès ou
d’incapacité définitive du chef du gouvernement,
d'adoption d’une motion de censure ou de rejet
d’une question de confiance. Dans tous les cas, le
gouvernement demeure en fonctions jusqu’à la
formation du nouveau gouvernement.
ANNEXES
Article 78
1. Le chef du gouvernement ne peut exercer sa
charge plus de deux mandats consécutifs complets.
2. Les membres du gouvernement ne peuvent
cumuler leur charge avec celle de conseiller général
et ne peuvent exercer que les fonctions publiques
qui découlent de leur appartenance au
gouvernement.
Titre VI De l’organisation territoriale
Article 79
1. Les Comuns, en tant qu'’organes de
représentation et d’administration des paroisses,
sont des collectivités publiques dotées de la
personnalité juridique et du pouvoir d’édicter des
normes locales, soumises à la loi, sous forme
d'ordonnances, de règlements et de décrets. Dans le
domaine de leurs compétences, qu’ils exercent
conformément à la Constitution, à la loi et à la
tradition, ils agissent selon le principe d’autonomie
administrative, reconnu et garantit par la
Constitution.
2. Les Comuns représentent les intérêts des
paroisses, approuvent et exécutent le budget
paroissial; ils déterminent et mettent en œuvre, sur
leur territoire, les politiques publiques qui relèvent
de leur compétence, et gèrent et administrent tous
les biens des paroisses, qu’ils soient publics ou
privés ou appartiennent au Patrimoine. 3. Leurs
organes de gouvernement sont élus
démocratiquement.
Article 80
1. Dans le cadre de leur autonomie administrative et
financière, les Comuns ont leurs compétences
délimitées par une loi qualifiée. Celles-ci
comportent notamment les matières suivantes :
a) recensement de la population;
b) recensement électoral, participation à
l’organisation et au déroulement des élections dans
les conditions prévues par la loi;
c) consultations populaires;
d) commerce, industrie et activités professionnelles;
e) délimitation du territoire communal;
f) biens propres et du domaine public communal;
g) ressources naturelles;
h) cadastre;
1) urbanisme:
j) voies publiques;
k) culture, sports et activités sociales;
1) services publics communaux.
2. Dans le cadre du pouvoir fiscal de l’Etat, la
même loi qualifiée détermine les prérogatives qui
sont reconnues aux Comuns pour l’exercice de
leurs compétences dans les domaines économiques
628
et fiscaux. Ces prérogatives concernent au moins
les revenus et l’exploitation des ressources
naturelles, les impôts traditionnels et les taxes
relatives aux services publics communaux, aux
autorisations administratives, à l’implantation
d’activités commerciales, industrielles et
professionnelles, ainsi qu’à la propriété
immobilière.
3. Des compétences appartenant à l’Ftat peuvent
être transférées par loi aux paroisses.
Article 81
Afin de préserver les possibilités économiques des
Comuns, une loi qualifiée détermine les transferts
de ressources du budget général aux Comuns en
garantissant une part égale à toutes les paroisses et
une part variable, qui est proportionnelle à leur
population, à l’étendue de leur territoire ainsi qu’à
d’autres facteurs.
Article 82
1. Les litiges relatifs à l’interprétation ou à
l’exercice des compétences entre les organes
généraux de l'Etat et les Comuns sont tranchés par
le Tribunal constitutionnel.
2. Les actes des Comuns sont directement
exécutoires dans les conditions fixées par la loi.
Des recours administratifs et juridictionnels
peuvent être formés pour contrôler leur conformité
à l’ordre juridique.
Article 83
Les Comuns disposent de l’initiative législative et
ont le droit de former des recours en
inconstitutionnalité dans les conditions prévues par
la Constitution.
Article 84
Les lois prennent en compte les us et coutumes
pour déterminer la compétence des Quarts et des
Veïnats ainsi que leurs relations avec les Comuns.
Titre VII De la justice
Article 85
1. La Justice est rendue, au nom du peuple
andorran, exclusivement par des juges
indépendants, inamovibles et, dans l’exercice de
leurs fonctions juridictionnelles, soumis
uniquement à la Constitution et à la loi.
2. L’organisation judiciaire est unique. Sa structure,
sa composition, son fonctionnement et le statut
juridique de ses membres sont réglés par une loi
qualifiée. Les juridictions d'exception sont
ANNEXES
interdites.
Article 86
1. Les règles relatives aux compétences et aux
procédures applicables à l’administration de la
justice sont du domaine de la loi.
2. Dans tous les cas, les décisions sont motivées,
fondées sur l’ordre juridique et leur notification fait
foi.
3. Le procès pénal est public sous réserve des
limitations établies par la loi. La procédure est de
préférence orale. La décision qui met fin à la
première instance est rendue par un organe
judiciaire différent de celui qui a dirigé la phase
d'instruction et elle est toujours susceptible de
voies de recours. 4. La défense des intérêts
généraux devant une juridiction peut être assurée
par le biais de l’action populaire dans les cas
déterminés par les lois relatives à la procédure.
Article 87
Le pouvoir juridictionnel est exercé par les bayles,
le tribunal des bayles, le tribunal pénal et le tribunal
supérieur de justice d’Andorre, ainsi que par les
présidents respectifs: de ces tribunaux,
conformément aux lois.
Article 88
Les décisions définitives ont valeur de chose jugée
et elles ne peuvent être modifiées ou annulées que
dans les cas prévus par la loi ou lorsque,
exceptionnellement, le Tribunal constitutionnel, à la
suite d’un recours individuel (recours d’empara),
décide qu’elles ont été rendues en violation d’un
droit fondamental.
Article 89
1. Le Conseil supérieur de la justice en tant
qu’organe de représentation, de direction et
d'administration de l’organisation judiciaire, veille
à l’indépendance et au bon fonctionnement de la
justice. Tous ses membres sont de nationalité
andorrane.
2. Le Conseil supérieur de la justice se compose de
cinq membres désignés parmi les Andorrans âgés
de plus de vingt cinq ans et ayant une expérience de
l’administration de la justice, à raison d’un par
chaque Coprince, d’un par le Syndic général, d’un
par le chef du gouvernement, et d’un par les
magistrats et les bayles. Leur mandat est de six ans
et ils ne peuvent faire l’objet de plus de deux
désignations consécutives. Le Conseil supérieur de
la justice est présidé par la personne désignée par le
Syndic général.
3. Le Conseil supérieur de la justice nomme les
629
bayles et les magistrats, exerce sur eux la fonction
disciplinaire et veille à ce que l’administration de la
justice dispose des moyens nécessaires à son bon
fonctionnement. A cette fin, il peut établir des
rapports relatifs à l’application des lois concernant
la justice ou pour rendre compte de la situation de
celle-ci.
4. La loi qualifiée sur la justice détermine les
fonctions et les compétences du Conseil supérieur
de la justice.
Article 90
1. Tous les juges, quelle que soit leur catégorie,
sont nommés pour un mandat renouvelable de six
ans parmi les personnes titulaires d’un diplôme de
droit et ayant une aptitude pour l’exercice de la
fonction juridictionnelle. 2. Les présidents du
tribunal de bayles, du tribunal pénal et du tribunal
supérieur de justice sont désignés par le Conseil
supérieur de la justice. La durée de leur mandat et
les conditions de leur nomination sont fixées par la
loi qualifiée mentionnée à l’article 89.4 de la
présente Constitution.
Article 91
1. La charge de juge est incompatible avec toute
autre charge publique et avec I'exercice d activités
commerciales, industrielles ou professionnelles. Les
juges sont rémunérés uniquement sur le budget de
l’Ftat.
2. Au cours de son mandat, aucun juge ne peut être
blamé, déplacé, suspendu ou démis de ses
fonctions, sinon à la suite d’une sanction encourue
au titre de sa responsabilité pénale ou disciplinaire,
en application d’une procédure établie par la loi
qualifiée et garantissant le droit d’être entendu et
d’être défendu. La même loi déterminera aussi les
cas de responsabilité civile.
Article 92
Conformément à la loi et sous réserve de la
responsabilité personnelle de ceux qui les ont
provoqués, l’Etat répare les dommages consécutifs
à une erreur judiciaire et au fonctionnement
anormal de l’administration de la justice.
Article 93
1. Le ministère public a pour mission de veiller à la
défense et à la mise en œuvre de l’ordre juridique,
ainsi qu’à l'indépendance des tribunaux et il lui
appartient de demander devant ceux-ci l’application
de la loi pour la sauvegarde des droits des citoyens
et la défense de l’intérêt général.
2. Le ministère public se compose de membres
nommés, pour un mandat renouvelable de six ans,
ANNEXES
par le Conseil supérieur de la justice sur proposition
du gouvernement, parmi les personnes remplissant
les conditions pour être juges. Leur statut juridique
est fixé par la loi.
3. Le ministère public, dirigé par le procureur
général de l'Etat, agit conformément aux principes
de légalité, d’unité et de hiérarchie interne.
Article 94
Les juges et le ministère public dirigent l’action de
la police en matière judiciaire conformément à la
loi.
Titre VIII Du Tribunal constitutionnel
Article 95
1. Le Tribunal constitutionnel est l’interprète
suprême de la Constitution; il siège en tant
qu’organe juridictionnel et ses décisions lient les
pouvoirs publics et les particuliers.
2. Le Tribunal constitutionnel adopte son règlement
et exerce sa fonction en étant uniquement soumis à
la Constitution et à la loi qualifiée qui le régit.
Article 96
1. Le Tribunal constitutionnel est composé de
quatre magistrats constitutionnels, désignés parmi
les personnes ayant une expérience juridique ou
institutionnelle reconnue, à raison d’un par chacun
des Coprinces et de deux par le Conseil général.
Leur mandat a une durée de huit ans et n’est pas
immédiatement renouvelable. Le renouvellement
du Tribunal constitutionnel s’effectue par parties.
Le régime des incompatibilités est établi par la loi
qualifiée mentionnée à l’article précédent.
2. Il est présidé pour deux ans, à tour de rôle, par
l’un de ses magistrats.
Article 97
1. Le Tribunal constitutionnel adopte ses décisions
à la majorité des voix. Les délibérations et les votes
sont secrets. Le rapporteur, qui est toujours désigné
par tirage au sort, a voix prépondérante en cas
d’égalité.
2. Les décisions qui font droit aux requêtes en tout
ou en partie doivent préciser, conformément à la loi
qualifiée, le domaine et l’étendue de leurs effets.
Article 98
Le Tribunal constitutionnel connaît :
a) des recours en inconstitutionnalité contre les lois,
les décrets pris en vertu d’une délégation législative
et contre le règlement du Conseil général;
b) des demandes d’avis préalable sur la
630
constitutionnalité des lois et des traités
internationaux;
c) des procédures de protection constitutionnelle
(recours d’empara);
d) des conflits de compétence entre les organes
constitutionnels. Sont considérés comme organes
constitutionnels les Coprinces, le Conseil général,
le gouvernement, le Conseil supérieur de la justice
et les Comuns.
Article 99
1. Peuvent former un recours en inconstitutionnalité
contre les lois et les décrets pris en vertu d’une
délégation législative un cinquième des membres
du Conseil général, le chef du gouvernement et
trois Comuns. Un cinquième des membres du
Conseil général peut former un recours en
inconstitutionnalité contre le règlement de la
Chambre. Le délai pour le dépôt du recours est de
trente jours à compter de la date de publication du
texte contesté.
2. Le dépôt du recours n’a pas d’effet suspensif. Le
Tribunal doit se prononcer dans un délai de deux
mois.
Article 100
1. Quand, au cours d’une procédure, un tribunal a
des doutes raisonnables et fondés sur la
constitutionnalité d’une loi ou d’un décret pris en
vertu d’une délégation législative dont l’application
est nécessaire pour la solution du litige, il saisit par
écrit le Tribunal constitutionnel d’une question
préjudicielle pour lui demander de se prononcer sur
la validité de la norme dont il s’agit.
2. Le Tribunal constitutionnel peut déclarer le
recours irrecevable sans possibilité de recours
ultérieur. En cas d'admission, il se prononce dans
un délai de deux mois.
Article 101
1. Les Coprinces, aux termes de l’article 46.1.f), le
chef du gouvernement ou un cinquième des
membres du Conseil général peuvent demander le
contrôle préalable de la constitutionnalité des traités
internationaux avant leur ratification. Cette
procédure a un caractère prioritaire.
2. La décision prononçant l’inconstitutionnalité
interdit la ratification du traité. Dans tous les cas, la
ratification d’un traité international contenant des
clauses contraires à la Constitution exige la révision
préalable de celle-ci.
Article 102
Sont fondés à demander, à l’aide d’un recours, la
protection du Tribunal constitutionnel (recours
ANNEXES
d’empara) contre les actes des pouvoirs publics qui
lèsent des droits fondamentaux :
a) les personnes qui ont été partie directement ou en
tant que tiers intervenants, dans la procédure
judiciaire préalable mentionnée à l’article 41.2 de la
présente Constitution;
b) les personnes qui ont un intérêt légitime mis en
cause par des dispositions ou des actes du Conseil
général n’ayant pas force de loi;
c) le ministère public en cas de violation du droit
fondamental de s’adresser à une juridiction.
Article 103
1. Il y a conflit entre des organes constitutionnels
quand l’un d’entre eux allègue l'exercice illégitime
par un autre de compétences qui lui sont attribuées
par la Constitution.
2. Le Tribunal constitutionnel peut suspendre, à
titre conservatoire, l’exécution des normes ou des
actes contestés et, le cas échéant, ordonner
l’interruption des procédures qui ont donné lieu au
conflit.
3. La décision détermine et attribue à l’une des
parties la compétence objet du litige. 4. La saisine
du Tribunal constitutionnel pour conflit de
compétences interdit que l’affaire soit portée devant
l’autorité judiciaire. 5. La loi détermine les cas dans
lesquels un conflit peut être soulevé pour le motif
de non-exercice de leurs compétences par les
organes auxquelles elles ont été attribuées.
Article 104
La loi qualifiée fixe le statut juridique des membres
du Tribunal constitutionnel, les procédures et le
fonctionnement de cette institution.
Titre IX De la révision constitutionnelle
Article 105
L'initiative de la révision de la Constitution
appartient aux Coprinces conjointement ou à un
tiers des membres du Conseil général.
Article 106
La révision de la Constitution est adoptée par le
Conseil général à la majorité des deux tiers de ses
membres. La proposition est ensuite
immédiatement soumise à un référendum de
ratification.
Article 107
Une fois remplies les conditions exigées à l’article
106, les Coprinces sanctionnent le nouveau texte
constitutionnel en vue de sa promulgation et de son
631
entrée en vigueur.
Première disposition additionnelle
La Constitution donne mandat au Conseil général et
au gouvernement pour que, en association avec les
Coprinces, ils proposent des négociations aux
gouvernements de l’Espagne et de la France dans le
but de signer un traité international trilatéral
définissant le cadre des relations avec les deux Etats
voisins, sur la base du respect de la souveraineté, de
l’indépendance et de l’intégrité territoriale de
l’Andorre.
Seconde disposition additionnelle
L’exercice de la fonction de représentant
diplomatique d’un Etat en Andorre est incompatible
avec celui de toute autre fonction publique.
Première disposition transitoire
1. Après avoir approuvé la présente Constitution, le
même Conseil général tiendra une session
extraordinaire afin d’adopter, notamment, son
règlement et les lois qualifiées relatives au régime
électoral, aux compétences et au financement des
Comuns, à la justice et au Tribunal constitutionnel.
Le terme de cette session est fixé au 31 décembre
1993.
2. Pendant cette période, qui débutera le jour
ouvrable suivant celui de la publication de la
Constitution, le Conseil général ne pourra être
dissout et il exercera tous les pouvoirs que la
Constitution lui a attribués.
3. Le 8 septembre 1993, jour de la Fête de
Méritxell, le Syndic général convoquera le corps
électoral pour des élections générales qui se
tiendront dans le courant de la première quinzaine
du mois de décembre.
4. La fin de cette période entraînera la dissolution
du Conseil général et la démission du
gouvernement, qui demeurera en fonctions jusqu’à
la formation du nouveau gouvernement dans les
conditions prévues par la Constitution.
Seconde disposition transitoire
1. La loi qualifiée relative à la Justice autorisera,
dans un esprit d’équilibre et à défaut d’autre
possibilité de recrutement, la nomination de juges et
de procureurs généraux originaires des Etats
voisins. Cette loi, de même que celle relative au
Tribunal constitutionnel, déterminera le régime de
la nationalité applicable pour les juges et les
magistrats qui ne sont pas andorrans.
2. La loi organique relative à la Justice fixe de
même le régime transitoire habilitant les juges qui
n’ont pas les titres académiques
ANNEXES
3. Cette loi qualifiée fixera les dispositions
transitoires applicables pour le transfert des
procédures et des affaires en cours dans le système
judiciaire prévu par la présente Constitution, en
veillant à respecter le droit à la Justice.
4. Les lois et les normes ayant force de loi en
vigueur au moment de l’installation du Tribunal
constitutionnel pourront faire l’objet d’un recours
direct d’inconstitutionnalité dans un délai de trois
mois, à compter de la prise de fonctions de ses
magistrats. Les motifs admis pour former ce recours
sont ceux prévus à l’article 99 de la Constitution.
5. Pendant le premier mandat suivant l’entrée en
vigueur de la Constitution, les représentants des
Coprinces dans le Conseil supérieur de la justice
pourront ne pas être andorrans.
Troisième disposition transitoire
1. Les compétences et les fonctions des services
institutionnels des Coprinces qui ont été confiées
par la présente Constitution à d’autres organes de
l’Etat seront transférées aux dits organes. Dans ce
but, une commission technique sera constituée,
composée d’un représentant de chaque Coprince, de
deux représentants du Conseil général et de deux
représentants du gouvernement. Flle aura pour
mission de préparer et adresser un rapport au
Conseil général, afin que celui-ci prenne les
dispositions nécessaires à la réalisation des
transferts pendant la période mentionnée dans la
première disposition transitoire.
2. La même commission prendra les dispositions
nécessaires pour placer les services de police sous
l’autorité exclusive du gouvernement dans un délai
de deux mois à partir de l’entrée en vigueur de la
Constitution.
632
Disposition dérogatoire
Du fait de son entrée en vigueur, la présente
Constitution déroge à toutes les normes antérieures
qui lui sont contraires.
Disposition finale
La Constitution entre en vigueur le jour de sa
publication au Bulletin Officiel de la Principauté
d’Andorre.
Et nous, Coprinces, après que le Conseil l’ait
adoptée lors de sa séance solennelle du 2 février
1993 et que le peuple andorran l’ait approuvée par
référendum le 14 mars 1993, nous la faisons nôtre,
la ratifions, la sanctionnons, la promulguons et,
pour qu’elle soit connue de tous, en ordonnons la
publication.
Maison des Vallées, le 28 avril 1993.
François Mitterrand
Président de la République française Coprince
d’Andorre
Jordi Farràs Forné
Syndic général
Joan Marti Alanis
Evêque d’Urgell Coprince d’Andorre
ANNEXES
CONSTITUTION DU VATICAN
633
ANNEXES
TRAITÉ FONDATEUR DE L’ETAT DU VATICAN
DU 11 FÉVRIER 19292141
“6 URL : www.vaticanstate.va. [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
635
ANNEXES
Au nom de la Très Sainte Trinité
Avant-Propos
Le Saint-Siège et l’Italie ont reconnu qu’il est de
leur intérêt d’éliminer toute cause de désaccord
existant entre eux par l’arrangement définitif de
leurs rapports réciproques conformément à la
justice et à la dignité des deux Parties en assurant
de façon stable au Saint Siège une condition de fait
et de droit qui lui garantisse une indépendance
absolue pour l’accomplissement de sa haute
mission dans le monde, qui permette au Saint Siège
lui même de reconnaître de façon définitive et
irrévocable la conclusion de la « question romaine
», apparue en 1870 avec l’annexion de Rome au
Royaume d'Italie sous la dynastie de la Maison de
Savoie.
Pour assurer au Saint Siège une indépendance
absolue et visible devant lui garantir une
souveraineté indiscutable aussi dans le domaine
international, s’est imposée la nécessité de
constituer, avec des modalités particulières, la Cité
du Vatican, en reconnaissant au Saint Siège, sur
celle-ci, la pleine propriété et le pouvoir et la
juridiction souverains, exclusifs et absolus.
Sa Sainteté le Souverain Pontife Pie XI et sa
Majesté Victor-Emmanuel III, Roi d’Italie, ont
décidé de conclure un Traité, nommant à cet effet
deux plénipotentiaires, c’est-à-dire, pour sa
Sainteté, Son Eminence Révérendissime, le
Cardinal Pierre Gasparri, son secrétaire d’état, et
pour sa Majesté, son Excellence Monsieur le
Chevalier Benito Mussolini, Premier Ministre et
Chef du Gouvernement, lesquels, ayant examiné
leur pleins pouvoirs respectifs et les ayant trouvé en
bonne et due forme, ont convenu des Articles
suivants :
Article 1
L'Italie reconnaît et réaffirme le principe consacré
par l’article I° du Statut du Royaume, du 4 mars
1848, par lequel la religion catholique, apostolique
et romaine est l’unique religion de l’État.
Article 2
L'Italie reconnaît la souveraineté du Saint Siège
dans le domaine international comme attribut
inhérent à sa nature, en conformité à sa tradition et
aux exigences de sa mission dans le monde.
Article 3
L'Italie reconnaît au Saint Siège la pleine propriété
et le pouvoir et la juridiction exclusifs, absolus et
636
souverains sur le Vatican, tel qu’il est actuellement
constitué, avec toutes ses pertinences et dotations,
de telle façon que se créée la Cité du Vatican pour
les fins spéciales et par les modalités envisagées par
ce Traité. Les frontières de cette Cité sont indiquées
dans le plan qui constitue la première annexe du
présent Traité et dont il fait partie intégrante.
Il reste cependant entendu que la place Saint-Pierre,
même si elle fait partie de la Cité du Vatican,
continuera à être normalement ouverte au public et
sujette aux pouvoirs de police des autorités
italiennes, qui s’arrêteront aux pieds des marches de
l’escalier de la Basilique, bien que celle-ci reste
destinée au culte public, et ils s’abstiendront donc
de monter et d'accéder à la même Basilique, sauf
s’ils s’ont invités à intervenir par les autorités
compétentes.
Si le Saint Siège, en vue de cérémonies
particulières, croit bon de soustraire
temporairement la place Saint-Pierre à la libre
circulation du public, les autorités italiennes à
moins d'y être invitées par les autorités
compétentes, se retireront au-delà des lignes
extérieures de la colonnade du Bernin et de leur
prolongement.
Article 4
La souveraineté et la juridiction exclusive, que
l’Italie reconnaît au Saint Siège sur la Cité du
Vatican, implique qu’il ne puisse y avoir aucune
ingérence en celle-ci de la part du Gouvernement
Italien et qu’il n’y ait pas d’autre autorité que celle
du Saint Siège.
Article 5
Pour l’exécution de ce qui a été établi dans l’article
précédent, avant l’entrée en vigueur
du présent Traité, le territoire qui constitue la Cité
du Vatican devra être, par le Gouvernement Italien,
rendu libre de tout lien et d’éventuels occupants. Le
Saint Siège pourvoira à en fermer les accès,
clôturant les parties ouvertes, sauf la place Saint-
Pierre. Il reste par ailleurs convenu que, pour ce qui
regarde les immeubles existant, appartenant à des
instituts ou à des sociétés religieuses, le Saint Siège
pourvoira directement à régler ses rapports avec
eux, en en libérant l’État italien.
Article 6
L'Italie pourvoira, au moyen d’accords passés avec
les sociétés intéressées, que soit assuré à la Cité du
Vatican une dotation appropriée d’eaux en
propriété. Elle pourvoira, en outre, au raccordement
au réseau des Chemins de Fer de l’État (Ferrovie
dello Stato) par la construction d’une gare dans la
ANNEXES
Cité du Vatican, à la localité indiquée dans le plan
joint (Annexe I) et par la circulation de véhicules
appartenant au Vatican sur le réseau des chemins de
fer italiens. Flle pourvoira aussi au raccordement,
direct aussi avec les autres États, des services
télégraphiques, téléphoniques, radiotélégraphiques,
radiotéléphoniques et postaux dans la Cité du
Vatican. Elle pourvoira enfin aussi à la coordination
des autres services publics. À tout ce qui a été dit
ci-dessus on pourvoira aux frais de l’État italien et
au terme d’un an après l’entrée en vigueur du
présent Traité. Le Saint Siège pourvoira à ses frais,
à l’arrangement des accès au Vatican déjà existant
et d’autres qu’il voudra ouvrir dans le futur. Des
accords seront pris entre le Saint Siège et l’État
italien pour la circulation dans le territoire de celui-
ci des véhicules terrestres et aériens de la Cité du
Vatican.
Article 7
Sur le territoire entourant la Cité du Vatican, le
Gouvernement italien s’engage à ne permettre
aucune nouvelle construction qui puissent
constituer un point de vue à l’intérieur, et à
pourvoir, dans le même but, à la partielle
démolition des constructions déjà existantes à la
Porta Cavalleggeri et le long de la Via Aurelia et de
Viale Vaticano. À Place Rusticucci et dans les
zones adjacentes à la Colonnade, ou ne s applique
pas l’extraterritorialité dont parle l’art. 15, quelque
changement que ce soit dans les constructions ou
sur les routes qui pourra intéresser la Cité du
Vatican, sera fait d’un commun accord.
Article 8
L'Italie, considérant sacrée et inviolable la
personne du Souverain Pontife, déclare l’attentat
contre sa personne et l’instigation à le commettre
punissable des mêmes peines établies pour l’attentat
et l’instigation à le commettre contre la personne du
Roi. Les offenses et les injures publiques commises
sur le territoire italien contre la personne du
Souverain Pontife par des discours, des faits ou des
écrits sont punies comme les offenses et injures
contre la personne du Roi.
Article 9
En conformité avec les normes du droit
international, toutes les personnes ayant leur
résidence stable dans la Cité du Vatican, sont
sujettes à la souveraineté du Saint Siège. Cette
résidence ne se perd pas par le simple fait d’une
demeure temporaire ailleurs, si elle n’est pas
accompagnée de la perte de l’habitation dans la Cité
même ou d’autres circonstances prouvant l’abandon
de la résidence.
Cessant d’être sujettes à la Souveraineté du Saint
637
Siège, les personnes mentionnées au paragraphe
précédent, qui, indépendamment des circonstances
de fait prévues ci-dessus, selon la loi italienne,
n’ont pas d’autre citoyenneté, seront, en Italie, sans
aucun doute considérées comme citoyens italiens.
Dans le territoire du Royaume d’Italie, aussi dans
les matières regardant le droit des personnes (quand
elles ne sont pas réglées par des normes émanant du
Saint Siège), les personnes elles-mêmes, bien que
sujettes à la Souveraineté du Saint Siège, seront
soumise aux lois italiennes et s’il s’agit de
personnes munies d’une autre citoyenneté, celles de
l’État auquel elles appartiennent.
Article 10
Les dignitaires de l’Église et les personnes
appartenant à la Cour Pontificale, qui seront
énumérées dans une liste à établir entre les Parties
contractantes, même si elles n’ont pas la
citoyenneté du Vatican, seront toujours, et en tout
cas pour l’Italie, exemptes de service militaire,
d’être juré et de toute prestation de caractère
personnel. Cette disposition s applique aussi aux
fonctionnaires titulaires déclarés indispensables par
le Saint Siège, employés de façon stable et
rémunérés par les bureaux du Saint Siège, et aussi
par les dicastères et par les bureaux indiqués par les
articles 13, 14, 15 et 16, établis en dehors de la Cité
du Vatican. Ces fonctionnaires seront indiqués dans
une autre liste, à établir d’un commun accord
comme il a été dit ci-dessus et qui sera
annuellement mis à jour par le Saint Siège.
Les ecclésiastiques qui, pour causes
administratives, participent en dehors de la Cité du
Vatican à l’émanation des actes du Saint Siège, ne
sont soumis, à cause de cela, à aucun empêchement,
investigation ou dérangement de la part des
autorités italiennes. Toute personne étrangère
chargée d’un office ecclésiastique à Rome jouit des
garanties personnelles compétentes des citoyens
italiens en vertu des lois du Royaume.
Article 11
Les organismes centraux de l’Église catholique sont
exempts de toute ingérence de la part de l’État
italien (sauf les dispositions des lois italiennes
concernant les acquisitions des personnes morales)
et de la conversion quant aux biens immobiliers.
Article 12
L’Ttalie reconnait au Saint Siège le droit de légation
actif et passif selon les règles générales du droit
international. Les représentants des Gouvernements
étrangers auprès du Saint Siège continuent à jouir
dans le Royaume de toutes les prérogatives et
immunités auxquelles ont droit les agents
diplomatiques selon le droit international, et leurs
ANNEXES
sièges pourront continuer à rester sur le territoire
italien jouissant de l’immunité qui leur est due
selon le droit international, même si leurs états
n’entretiennent pas de rapports diplomatiques avec
l’Italie. Il reste entendu que l’Italie s'engage,
toujours et dans tous les cas, à laisser libre la
correspondance de tous les États, y compris les
belligérants, vers le Saint Siège et vice- versa, et
aussi le libre accès des évêques du monde entier au
Siège Apostolique. Les Parties contractantes
s’engagent à établir entre elles des relations
diplomatiques normales par l'échange d’un
Ambassadeur italien près le Saint Siège et d’un
Nonce pontifical près l’Italie, lequel sera le Doyen
du Corps Diplomatique, aux termes du droit
coutumier reconnu par le Congrès de Vienne par
acte du 9 juin 1815. À cause de la reconnaissance
de la souveraineté, et sans préjuger de ce qui est
disposé dans l’article 19 ci-après, les diplomates du
Saint Siège et la valise diplomatique expédiée au
nom du Souverain Pontife jouissent sur le territoire
italien, même en temps de guerre, du traitement
réservé aux diplomates et aux valises diplomatiques
des autres gouvernements étrangers, selon les
normes du droit international.
Article 13
L'Italie reconnaît au Saint Siège la pleine propriété
des Basiliques patriarcales de Saint Jean de Latran,
de Sainte Marie Majeure et de Saint Paul, et des
édifices annexes (Annexe IL 1, 2 et 3). L’État
transfère au Saint Siège, la libre gestion et
administration de cette Basilique Saint Paul et du
monastère voisin, versant aussi au Saint Siège les
capitaux correspondant aux subventions annuelles
allouées par le Ministère de l’Instruction Publique
pour cette Basilique. Il ressort de ce même accord
que le Saint Siège est libre propriétaire de l'édifice
de Saint Calliste dépendant de Sainte Marie en
Trastevere (Annexe II, 9).
Article 14
L'Italie reconnaît au Saint Siège la pleine propriété
du Palais Pontifical de Castel Gandolfo avec toutes
les dotations attenantes et dépendantes (Annexe II,
4)., lesquelles sont déjà en possession du même
Saint Siège, et elle s’oblige à lui céder, toujours en
pleine propriété, dans les délais de six mois après
l’entrée en vigueur du présent Traité, la Villa
Barberini à Castel Gandolfo avec toutes ses
dotations, attenantes et dépendantes (Annexe II, 5).
Pour intégrer la propriété des immeubles sis sur le
côté nord de la Colline du Janicule appartenant à la
Sacrée Congrégation de Propaganda Fide et à
d’autres Instituts ecclésiastiques et donnant sur les
palais du Vatican, l’État s’engage à transférer au
Saint Siège ou aux organismes qu’II lui indiquera,
les immeubles dont l’État ou des tiers existants dans
638
cette zone ont la propriété, Les immeubles
appartenant à cette Congrégation et à d’autres
Instituts et ceux que l’on devra transférer sont
indiqués dans le plan joint (Annexe IT, 12).
L'Italie, enfin, transfère au Saint Siège, en pleine et
libre propriété, les édifices ex-conventuels à Rome
proches de la Basilique des Saints Douze Apôtres et
des églises de Saint André de la Vallée et de Saint
Charles ai Catinari, avec toutes les annexes et les
dépendances (Annexe II, 3, 4 et 5) et à les donner,
libres de tout occupant, dans le délai d’un an à
partir de l'entrée en vigueur du présent traité.
Article 15
Les immeubles indiqués dans l’article 13 et dans les
alinéas 1 et 2 de l’article 14, et les palais della
Dataria, della Cancelleria, de la Propaganda Fide,
place d’Espagne, le Palais du Saint Office et
adjacents, celui des Convertendi (aujourd’hui
Congrégation pour l’Église Orientale) place
Scossacavalli, le Palais du Vicariat (Annexe II, 6, 7,
8, 10 et 11), et les autres édifices dans lesquels le
Saint Siège pensera d’établir dans le futur ses autres
Dicastères, bien que faisant partie du territoire de
l’État italien, jouiront de l’immunité reconnue par
le droit international aux sièges des diplomates des
États étrangers.
Les mêmes immunités s’appliqueront aussi vis-à-
vis des autres églises, même situées en dehors de
Rome, et même non ouvertes au public, durant tout
le temps où, dans ces mêmes églises seront
célébrées des cérémonies auxquelles participera le
Souverain Pontife.
Article 16
Les immeubles indiqués dans les trois articles
précédents et ceux affectés comme sièges des
Instituts Pontificaux suivant Université
Grégorienne, Institut Biblique, Oriental,
Archéologique, Séminaire Russe, = Collège
Lombard, les deux palais de Saint Apollinaire et la
Maison des exercices pour le clergé des Saints Jean
et Paul (Annexe III, 1, 1 bis, 2, 6, 7, 8), ne seront
jamais assujettis à des « vincoli » ou a des
expropriations pour cause d’utilité publique, sinon
après accords préalables avec le Saint Siège, et ils
seront exempts de taxes tant ordinaires
qu’extraordinaires tant envers l’État que envers tout
autre organisme. Le Saint Siège a la faculté de
donner à tous les immeubles, indiqués dans le
présent article et dans les trois articles précédents,
l’aménagement qu’il croit bon de donner, sans avoir
besoin d'aucune autorisation ou consensus de la
part des autorités gouvernatives, provinciales ou
communales italiennes, lesquelles pourront au
besoin se référer sûrement aux nobles traditions
artistiques dont se vante l’Église catholique.
ANNEXES
Article 17
Les rétributions de toute nature, dues par le Saint
Siège, par les autres organismes centraux de
l’Église catholique, et par les organismes gérés
directement par le Saint Siège, même en dehors de
Rome, aux dignitaires, employés et salariés, même
non stables, seront sur le territoire italien, exempts,
à partir du ler janvier 1929, de tout prélèvement
tant envers l’État qu’envers tout autre organisme.
Article 18
Les trésors d’art et de science existant dans la Cité
du Vatican et dans le Palais du Latran resteront
visibles aux étudiants et aux visiteurs, le Saint
Siège se réservant toute liberté pour en réguler
l’accès au public.
Article 19
Les diplomates et les émissaires du Saint Siège, les
diplomates et les émissaires des Gouvernements
étrangers près le Saint Siège, et les dignitaires de
l’Église provenant de l’étranger et se dirigeant vers
la Cité du Vatican, munis de passeport de l’État de
provenance portant le visa des représentants
pontificaux a l’étranger, pourront sans autre
formalité y accéder à travers le territoire italien. La
même chose est valable pour les mêmes personnes
qui, munies d’un passeport pontifical régulier, se
rendront de la Cité du Vatican à l’étranger.
Article 20
Les marchandises provenant de l’étranger en
direction de la Cité du Vatican, ou, en dehors de
celle-ci, en direction d’institutions ou de bureaux du
Saint Siège seront toujours admises de tout point
des frontières italiennes et de tout port du Royaume
à transiter à travers le territoire italien avec totale
exemption des taxes douanières et « daziari ».
Article 21
Tous les Cardinaux jouissent en Italie des honneurs
dus aux Princes du sang, ceux résidant à Rome,
même en dehors de la Cité du Vatican, restent à
tous les effets citoyens de celle-ci. Durant la
vacance du Saint Siège, l’Italie facilitera
spécialement le libre passage de tous les Cardinaux
et leur libre accès au Vatican, et elle veillera à ce
qu’on ne limitera ou empêchera pas leur liberté
personnelle.
L'Italie veillera en outre que sur son territoire
autour de la Cité du Vatican, ne soient pas commis
d'actes qui puissent de quelque manière que ce soit
troubler les réunions du Conclave. Ces normes
valent aussi pour les Conclaves qui se tiendraient en
639
dehors de la Cité du Vatican et pour les Conciles
présidés par le Souverain Pontife ou par ses Légats
et vis-à- vis des Evêques appelés à y participer.
Article 22
Sur demande du Saint Siège et par délégation
donnée par Lui-même au cas par cas ou de manière
permanente, l’Italie pourvoira, sur son territoire, à
la punition des délits qui seraient commis dans la
Cité du Vatican, sauf si l’auteur du délit s’est
réfugié sur le territoire italien, dans ce cas, on
procèdera contre lui selon les lois italiennes. Le
Saint Siège livrera à l’État italien les personnes qui,
s’étant réfugiées dans la Cité du Vatican, seraient
poursuivies pour des actes commis sur le territoire
italiens et qui sont reconnus délictueux par les lois
des deux États. On procèdera de façon analogue
pour les personnes, poursuivies pour des délits, qui
se seraient réfugiées dans les immeubles déclarés
immunes dans l’article 15, à moins que les préposés
à ces immeubles préfèrent inviter les agents italiens
à y entrer pour les arrêter.
Article 23
Pour l’exécution dans le Royaume des sentences
émanant des tribunaux de la Cité du Vatican, on
appliquera les normes du droit international. Les
sentences et les décrets émanant des autorités
ecclésiastiques, et communiquées officiellement
aux autorités civiles, sur des personnes
ecclésiastiques ou religieuses, et concemant des
matières spirituelles ou disciplinaires, auront, en
Italie, pleine efficacité juridique à tous les effets
civils.
Article 24
Le Saint Siège, en relation à la souveraineté qui lui
revient aussi dans le domaine international, déclare
vouloir rester et restera étranger aux compétitions
temporelles entre les autres États et aux Congrès
internationaux sur ces sujets, à moins que les
parties contentieuses fassent ensemble appel à sa
mission de paix, se réservant en tous les cas de faire
valoir son pouvoir moral et spirituel En
conséquence de quoi, la Cité du Vatican sera
toujours et en tout les cas considérée territoire
neutre et inviolable.
Article 25
Par spéciale convention souscrite en union au
présent Traité, laquelle constitue l’Annexe IV à
celui-ci et en fait partie intégrante, on procèdera à la
liquidation des crédits du Saint Siège envers l’Italie.
ANNEXES
Article 26
Le Saint Siège retient que, par ces accords,
aujourd’hui souscrits, Lui est assuré adéquatement
tout ce qui lui est nécessaire pour pourvoir, dans la
liberté et l’indépendance voulue, au gouvernement
pastoral du diocèse de Rome et de l’Église
catholique en Italie et dans le monde. Elle déclare
définitivement et irrévocablement conclue, et donc
éliminée, la « question romaine » et reconnaît le
Royaume d'Italie sous la dynastie de la Maison de
Savoie avec Rome comme capitale de l’État italien.
De son côté, l’Italie reconnaît l’État de la Cité du
Vatican sous la souveraineté du Souverain Pontife.
La loi du 13 mai 1871 est abrogée et tout autre
disposition contraire au présent Traité.
640
Article 27
Le présent Traité sera ratifié par le Souverain
Pontife et le Roi d’Italie dans un délai de quatre
mois après avoir été signé, et il entrera en vigueur
au même moment dans l’acte même de l’échange
des ratifications.
Rome, le onze février mille neuf cent vingt neuf.
Pierre Cardinal Gasparri
Benito Mussolini
ANNEXES
LOI FONDAMENTALE DE L’ETAT DU VATICAN
DU 26 NOVEMBRE 2000"
*1 URL : www.vaticanstate va. [Derniérement consulté le 11 juin 2015].
641
ANNEXES
Sa Sainteté Jean-Paul IT
Ayant pris acte de la nécessité de donner une forme
systématique et organique aux changements
introduits successivement dans l’ordre juridique de
l’État de la Cité du Vatican et voulant le faire
toujours mieux correspondre à ses finalités
institutionnelles, pour assurer la garantie d’une
liberté convenable au Siège Apostolique, comme
moyen pour assurer l’indépendance réelle et visible
du Pontife Romain dans l’exercice de Sa mission
dans le monde, de notre Motu Proprio et science
certaine, avec la plénitude de Notre souveraine
autorité, nous avons ordonné et ordonnons ce qui
suit et qui sera observé comme Loi de l’État :
Article 1
1. Le Souverain Pontife, Souverain de l’État de la
Cité du Vatican, possède les pleins pouvoirs
législatif, exécutif et judiciaire.
2. Pendant la vacance du Siège, ces mêmes
pouvoirs appartiennent au Collège des Cardinaux
qui ne pourra cependant émettre des dispositions
législatives qu’en cas d’urgence seulement et avec
une efficacité restreinte à la durée de la vacance,
sauf si elles sont confirmées par le Souverain
Pontife successivement élu selon les normes de la
loi canonique.
Article 2
La représentation de l’État dans les rapports avec
les États étrangers et avec les autres sujets du droit
international, pour les relations diplomatiques et
pour la conclusion des traités, est réservée au
Souverain Pontife, qui l’exerce à travers la
Secrétairerie d’État.
Article 3
1. Le pouvoir législatif, sauf dans les cas que le
Souverain Pontife entend réserver à Lui-même ou à
d’autres instances, est exercé par une Commission
composée d’un Cardinal Président et d’autres
Cardinaux, tous nommés par le Souverain Pontife
pour cinq ans.
2. En cas d’absence ou d’empéchement du
Président, la Commission est présidée par le
premier des Cardinaux Membres.
3. Les réunions de la Commission sont convoquées
et présidées par le Président et le Secrétaire Général
et le Vice-Secrétaire Général y participent avec
Voix consultative.
642
Article 4
1. La Commission exerce son pouvoir dans les
limites de la Loi sur les Sources du Droit, selon les
dispositions indiquées ci-dessous et son propre
Règlement.
2. Pour l’élaboration des projets de loi, la
Commission bénéficiera de la collaboration des
Conseillers de l’État, des autres experts et des
Organismes du Saint Siège et de l’État qui
pourraient y être intéressés.
3. Les projets de loi sont tout d’abord soumis, par
l’intermédiaire de la Secrétairerie d’État, à la
considération du Souverain Pontife.
Article 5
1. Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de
la Commission, en conformité avec la présente loi
et avec les autres dispositions normatives en
vigueur.
2. Dans l’exercice de ce pouvoir, le Président est
aidé par la Secrétaire Général et par le Vice-
Secrétaire Général.
3. Les questions les plus importantes sont soumis
par le Président à l’examen de la Commission.
Article 6
Dans les matières de la plus haute importance, on
procédera en concertation avec la Secrétairerie
d’Etat.
Article 7
1. Pour la mise en acte des normes législatives et
réglementaires, le Président de la Commission
pourra émettre des Ordonnances.
2. En cas de nécessité urgente, il peut prendre des
dispositions ayant force de loi, lesquelles perdront
toutefois leur efficacité si elles ne sont pas
confirmées par la Commission dans les quatre-
vingt-dix jours.
3. Le pouvoir d’établir des Règlements généraux
reste réservé à la Commission.
Article 8
1. Restant sauves les dispositions des articles 1 et 2,
le Président de la Commission représente l’État.
2. Pour l’activité administrative ordinaire, il peut
déléguer cette représentation au Secrétaire Général.
ANNEXES
Article 9
1. Le Secrétaire Général aide le Président de la
Commission dans ses fonctions. Selon les modalités
indiquées dans les Lois et sous les directives du
Président de la Commission :
a) il supervise l’application des Lois et des autres
dispositions normatives et à l’actuation des
décisions et des directives du Président de la
Commission.
b) il supervise l’activité administrative du
Gouvernatorat et coordonne les fonctions des
différentes Directions.
2. En cas d'absence ou d’empêchement, il remplace
le Président de la Commission, sauf pour ce qui est
dit à l’art. 7, n. 2.
Article 10
1. Le Vice Secrétaire Général, d’accord avec le
Secrétaire Général, supervise la préparation et la
rédaction des actes et de la correspondance et il
accomplit les autres fonctions qui lui sont dévolues.
2. Il remplace le Secrétaire Général en cas
d’ absence ou d’empéchement.
Article 11
1. Pour la prédisposition et l’examen des bilans et
pour les autres affaires d’ordre général regardant le
personnel et l’activité de l’État, le Président de la
Commission est assisté du Conseil des Directeurs,
qu’il convoquera et présidera régulièrement.
2. Le Secrétaire Général et le Vice-Secrétaire
Général y prendront part également.
Article 12
Les bilans des prévisions et des dépenses de l’État.
après leur approbation par la Commission, seront
soumis au Souverain Pontife à travers la
Secrétairerie d’État.
Article 13
1. Le Conseiller Général et les Conseillers de l’État,
nommés pour cinq ans par le Souverain Pontife,
prêteront leur concours pour l’élaboration des Lois
et pour les autres matières de quelque importance.
2. Les Conseillers pourront être consultés soit
individuellement soit collégialement.
3. Le Conseiller Général préside les réunions des
Conseillers ; il exerce aussi la fonction de
coordinateur et de représentant de l’État, selon les
indications du Président de la Commission.
643
Article 14
Pour la sécurité et la police, le Président de la
Commission, outre qu’il pourra s'appuyer sur le
Corps de Police (Corpo di Vigilanza), il pourra
aussi demander l’aide de la Garde Suisse
Pontificale.
Article 15
1. Le pouvoir judiciaire est exercé, au nom du
Souverain Pontife, par les organismes constitués
selon l’ordre judiciaire de l’État.
2. La compétence de chaque organisme est réglée
par la Loi.
3. Les actes juridictionnels doivent être accomplis à
l’intérieur du territoire de l’État.
Article 16
Dans toute cause civile ou pénale et à tout stade de
celle-ci, le Souverain Pontife peut en déférer
l’instruction et la décision à une instance
particulière avec la faculté de prononcer selon
l’équité étant exclus tout charge ultérieure.
Article 17
1. Restant sauf ce qui est disposé dans l’article
suivant, quiconque se retiendra lésé dans son droit
ou ses intérêts légitimes par un acte administratif
peut proposer un recours hiérarchique ou saisir
l’autorité judiciaire compétente.
2. Le recours hiérarchique éteint dans la même
matière la saisie judiciaire, sauf si le Souverain
Pontife ne l’autorise pour le cas précis.
Article 18
1. Les controverses relatives au rapport de travail
entre les employés de l’État et l’Administration
sont de la compétence du Bureau du Travail du
Siège Apostolique, selon les normes de ses propres
Statuts.
2. Les recours contre les sanctions disciplinaires
prises contre les employés de l’État peuvent être
présentés devant la Cour d’Appel, selon les normes
propres.
Article 19
La faculté de concéder amnisties, indults, remises et
grâces, est réservée au Souverain Pontife.
Article 20
1. Le drapeau de l’État de la Cité du Vatican est
constitué de deux champs divisés verticalement, un
jaune vers la hampe et l’autre blanc, portant sur
ANNEXES
celui-ci la tiare et les clés, le tout selon le modèle
qui forme l’annexe À de la présente loi.
2. Le Blason est constitué de la tiare avec les clefs,
selon le modèle qui forme l’annexe B de la présente
loi.
3. Le sceau de l’État porte en son centre la tiare
avec les clefs et autour les paroles : « État de la Cité
du Vatican », selon le modèle qui forme l’annexe C
de la présente loi.
La présente Loi fondamentale remplace
intégralement la Loi fondamentale de la Cité du
Vatican du 7 juin 1929n. I. De même, toutes les
normes en vigueur dans l’État qui s’opposeraient à
644
la présente Loi sont abrogées.
Elle entrera en vigueur le 22 février 2001, Fête de
la Chaire de Saint Pierre Apôtre. Nous ordonnons
que l’original de la présente Loi, muni du sceau de
l’État, soit déposé dans les Archives des Lois de
l’État de la Cité du Vatican, et que le texte
correspondant soit publié dans le Supplément des
Acta Apostolicae Sedis, commandant à quiconque y
est tenu de l’observer et de la faire observer.
Donné au Palais Apostolique du Vatican, le vingt-
six novembre deux mille, en la Solennité de Notre
Seigneur Jésus Christ, Roi de l’Univers, année
vingt-troisième de Notre Pontificat.
Jean-Paul II, PP.
ANNEXES
LOI SUR LE GOUVERNEMENT DE LA CITÉ DU VATICAN
DU 16 JUILLET 2002*!°°
*1 URL : www vaticanstate.va. [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
645
ANNEXES
Titre 1 — Le Gouvernement de l’Etat de la Cité du Vatican
Titre II — Attributions des Organismes Opératifs
Titre III — Organisme scientifique
Titre IV — Organismes auxiliaires
Titre V — Méthodologie opérative
Titre VI — Conflits administratifs
Jean-Paul II
De notre Motu Proprio et science certaine, dans la
plénitude de Notre Souveraine Autorité, nous avons
ordonné et ordonnons ce qui suit, qui sera observé
comme loi de l’État.
Titre I
Le Gouvernement de l’État de la Cité du
Vatican
Chapitre I - Le Gouvernement
Article 1 - Le Gouvernement
Le Gouvernement est constitué de l’ensemble des
Organismes destinés à exercer le pouvoir exécutif
dans l’État de la Cité du Vatican et — dans les
limites dérivant de leur spécifique condition
juridique — dans les lieux traités par les art. 15 et 16
du Traité du Latran.
Chapitre II - Les Organes du Gouvernement
Article 2 - Le Cardinal Président
1. Le pouvoir exécutif est exercé par le Cardinal
Président de la Commission Pontificale pour l’État
de la Cité du Vatican, qui porte le titre de Président
du Gouvernement.
Dans l'exercice de ses attributions, il est aidé
directement par le Secrétaire Général et par le Sous-
Secrétaire Général, auxquels il peut déléguer, même
de façon permanente, l’accomplissement de
fonctions déterminées.
2. Le Président assure le gouvernement de l’État
selon l’art.5 de la Loi fondamentale, donnant les
directives nécessaires à l’organisation générale et
définissant les grandes lignes de l’administration
d’État.
Dans l'exercice de ses pouvoirs, il agira en
consultant habituellement le Secrétaire Général et le
Sous-Secrétaire Général et aussi, quand c’est
nécessaire, le Conseiller Général d’État, et d’autres
Conseillers d’État, les Directeurs et les
Responsables des autres organismes mis en œuvres,
se concertant également avec la Secrétairerie d’État
dans les matières les plus intéressantes intérêt, selon
l’art 6 de la Loi fondamentale de l’État.
646
Article 3 - Le Secrétaire General.
1. Le Secrétaire Général, nommé par le Souverain
Pontife pour cinq ans, met en œuvre les directives
et les orientations du Président, supervise l’activité
administrative du Gouvernatorat, en coordonnant
les fonctions des Directions et des autres
Organismes opératifs ; il veille à ce que les activités
respectives soient conformes aux dispositions
normatives.
2. Le Secrétaire Général remplace le Cardinal
Président selon l’art. 9, n. 2 de la Loi fondamentale.
Article 4 - Le Sous-Secrétaire Général
1. Le Sous-Secrétaire Général, nommé par le
Souverain Pontife pour cinq ans, aide le Président
et le Secrétaire Général selon l’art. 10 de la Loi
fondamentale. Il supervise la rédaction des actes et
de la correspondance pour tout ce qui regarde
l’activité de gouvernement et il est le gardien du
sceau officiel de l’État et du recueil officiel des lois.
2. Le Sous-Secrétaire Général remplace le
Secrétaire Général en cas d'absence ou
d’empêchement.
Chapitre III - Organismes opératifs du
Gouvernement
Article 5 - Les Directions
1. Les Directions sont destinées au déroulement des
activités institutionnelles homogènes, en vue de la
gestion et à la réalisation de services comme à la
production de biens ; elles sont organisées selon des
critères de compétence fonctionnelle et gestionnelle
en conformité aux prévisions normatives générales
et à la discipline de la présente loi.
Restant sauves leurs compétences respectives, les
Directions agissent dans le respect du principe de
l’intégration fonctionnelle.
2. Les Directions collaborent avec le Président, le
Secrétaire Général et le Sous-Secrétaire Général,
fonctionnant comme des centres technico-
administratifs, pour la réalisation des activités
institutionnelles de l’État, qui a été constitué dans le
but de garantir la souveraineté et l’indépendance du
Saint Siège.
3. Les Directions peuvent s’articuler en Bureaux
et/ou Services ou en dautres modules
ANNEXES
organisationnels avec leurs compétences opératives
spécifiques.
4. Temporairement, pour la poursuite d’objectifs
spécifiques, de nouvelles compétences peuvent être
attribuées à une ou plusieurs Directions ou bien des
unités opératives interdirectionnelles peuvent être
constituées.
Article 6 - Les Directeurs
1. Un Directeur est nommé à la tête de chaque
Direction pour en coordonner les fonctions et les
activités, desquelles il est directement responsable.
2. Les Directeurs prennent les mesures
organisationnelles et décisionnelles qu’ils jugent
opportunes, conformément aux normes de la loi et
aux directives du Président.
3. Les Directeurs ont égale autorité et dignité de
grade.
4. Pour les activités de leurs compétences, les
Directeurs rendent compte au Président, restant
sauve la fonction de contrôle sur l’application des
loi et des autres dispositions normatives, et sur
l’actuation des directives données par le Président,
qui est de la compétence du Secrétaire Général et, si
c’est le cas, du Sous-Secrétaire Général.
5. Les Directeurs peuvent être accompagnés de
Sous-Directeurs qui les aident dans le déroulement
de leurs fonctions, en particulier pour
l’accomplissement de charges spéciales de
coordination et de nature opérative, et qui les
remplacent en cas d'absence ou d’empêchement.
6. Les Directeurs et les Sous-Directeurs sont
nommés par le Souverain Pontife pour cinq ans.
Article 7 - Le Conseil des Directeurs
1. Le Conseil des Directeurs est l’organe de
consultation et d’assistance technique du Président.
2. Le Conseil est convoqué et présidé par le
Président dans les cas prévus par l’art. 11, n. 1 de la
Loi fondamentale et toutes les fois qu’il le retient
opportun pour traiter des questions importantes de
caractère général.
3. Le Conseil peut être convoqué dans sa
composition plénière ou en commissions restreintes
pour des exigences particulières ou pour traiter de
matières spécifiques.
Article 8 - Les Chefs de Bureau et les Chefs de
Service
1. Restant sauf ce qui est dit à l’art. 9, n. 1, les
Chefs de bureau et les Chefs de Service, rendent
compte directement à leur Directeur respectif quant
à l’organisation du travail en lien avec leurs
fonctions propres et, en cas d'absence ou
d’empéchement du Directeur ou du Sous-Directeur,
les remplace dans les fonctions qui leur sont
647
attribuées.
2. Sauf autre disposition du Directeur compétent, en
cas d'absence ou d’empêchement, les Chefs de
Bureau et les Chefs de Service sont remplacés, dans
leurs fonctions, par le Fonctionnaire qui a la plus
grande ancienneté de service.
Article 9 - Les Bureaux centraux
1. Quelques Bureaux Centraux sont constitués pour
le déroulement d'activités particulières, en rapport
avec l'exercice du pouvoir exécutif. Ils sont
directement sous l’autorité du Président, aidé du
Secrétaire Général et du Sous-Secrétaire Général.
2. Les Bureaux Centraux sont Le Bureau
Juridique, le Bureau du Personnel, le Bureau d’État
Civil, le Registre d’État Civil, le Notariat, le Bureau
Philatélique et Numismatique, le Bureau des
Systèmes Informatiques, l’Archive d’État, le
Bureau Pèlerins et Touristes.
Article 10 - Constitution, modification et
suppression des Organismes opératifs Restant sauf
que la constitution, la modification des attributions
et la suppression des Directions et des Bureaux
Centraux est de la compétence du Souverain
Pontife, la constitution, la modification des
compétences et de la dénomination des Bureaux
et/ou des Services, comme leur suppression ou leur
transfert auprès d’autres directions, revient à la
Commission Pontificale pour l’État de la Cité du
Vatican.
Titre II Attributions des Organismes Opératifs
Chapitre I - Les Directions
Article 11 - Direction de la Comptabilité de
l’État
1. La Direction de la Comptabilité de l’État
s’occupe de la comptabilité générale et analytique
des Organismes de l’État, elle contrôle la
comptabilité, elle rédige les écritures relatives à
toutes les opérations économico-financières et de
gestion de la trésorerie d’État, y compris celles non
directement imputables aux organismes.
2. Flle révise et vérifie l’utilisation correcte des
processus opératifs comptables et leur intégration
avec les procédures administratives économiques,
agissant selon un module centralisé.
3. Elle prédispose les bilans généraux, préventifs et
conclusifs, selon l’art. 11 de la Loi fondamentale.
Article 12 - La Direction des Services Généraux
1. De la Direction des Services Généraux dépendent
le Service de la Motorisation, le Service du
Transport des Marchandises et le Service des fleurs.
ANNEXES
2. La Direction exerce sa vigilance sur ces Services
pour l’observance des normatives de référence et
des accords internationaux en vigueur dans les
matières respectives et elle coordonne les questions
administratives.
3. Le Service de la Motorisation tient le Registre
des Véhicules du Vatican (R.V.V.), distribue les
documents de circulation et de révision des
véhicules et les permis de conduire : il gère et garde
les moyens de transport au service de l’État.
4. Le Service des Transports de Marchandise
accomplit les procédures douanières relatives à
l'importation et à l’exportation des biens selon les
normes en vigueur.
5. Le Service des Fleurs s’occupe de la décoration
des lieux ayant une fonction institutionnelle des
Organismes du Saint Siège et de l’État : de
l’installation des espaces destinés aux Célébrations
Liturgiques et aux Cérémonies Pontificales ; de la
décoration des appartements de fonction et de
service ; de la conservation et de la restauration du
patrimoine qui lui est confié ; de l'inventaire des
biens meubles.
Article 13 - Direction des Services de Sécurité et
de Protection civile
1. De la Direction des Services de Sécurité et de
Protection civile dépendent le Corps de la
Gendarmerie et le Corps des Pompiers qui sont
régis par des règlements respectifs et spéciaux. Le
Commandant du Corps de Gendarmerie est
responsable de la coordination de l’activité des
deux Corps et s'occupe des questions
administratives de leurs activités.
2. La Direction dans sa double composition et son
rapport avec le Comité pour la Sécurité traité à l’art.
28, $ a de la présente loi :
a) s’occupe de la sécurité et de l’ordre public en
étroite collaboration avec la Garde Suisse
Pontificale et les Organismes du Vatican intéressés,
demandant la collaboration, à travers les canaux
compétents, des homologues structures de l’État
italien et des autres États :
b) prend les mesures nécessaires à la prévention des
sinistres et aux relatives interventions ;
3. Le Corps de Gendarmerie exécute les missions
institutionnelles de police, y compris celles des
frontières, et aussi celles de police judiciaire et
d’inspection des impôts, en vue de la sécurité des
lieux et des personnes, du maintien de l’ordre
public et de la prévention et à la répression des
délits.
4. Le Corps des Pompiers exerce une activité de
services de secours et de prévention pour protéger
les personnes et les biens. Pour ses propres
interventions institutionnelles, le Corps agit en
collaboration avec la Direction des Services
Techniques.
648
Article 14 - Direction de la Santé et de l’hygiène
1. La Direction de la Santé et de l’Hygiène prend
les mesures nécessaires à la protection de la santé et
de l’hygiène publique.
2. La Direction exerce ses fonctions dans les
matières et selon les procédures de son propre
règlement, sauf situations particulières qui sont
l’objet de normes spéciales.
3. La Pharmacie Vaticane travaille en liaison avec
la Direction et avec sa propre autonomie technico-
administrative. Elle s'occupe de la fourniture et de
la distribution des produits pharmaceutiques et
parapharmaceutiques ; elle produit et met en vente
ses propres médicaments et d’autres articles
galéniques.
Article 15 - Direction des Musées
1. La Direction s'occupe et gère l’ensemble des
Musées de l’État, avec les attributions qui étaient
confiées jusque là à la Direction des Monuments,
Musées et Galeries Pontificales.
2. La Surintendance des Biens culturels du Saint
Siège est aussi de la compétence de cette Direction
en conformité avec la loi sur la protection des biens
culturels du 25 juillet 2001, n CCCLV. Par le
moyen d’études, de recherches et de publications
scientifiques, la Direction prend les mesures
nécessaires à la protection, à la conservation, à la
restauration et à la mise en valeur du patrimoine
artistique du Saint Siège confié à l’État.
3. Dans le cadre des Musées et en étroite
collaboration avec leur Direction, travaille le
Bureau des Ventes des publications et des
Reproductions, selon ses propres statuts qui devront
être adaptés à la présente loi. Ce Bureau prend les
mesures nécessaires pour la conception des projets,
pour la réalisation et la distribution de publications
et de reproductions des biens culturels confiés à
l’Ftat.
Article 16 - Direction des Services Techniques
1. La Direction s’articule en plusieurs Services qui
dépendent des compétences institutionnelles du
Gouvernement, tout en restant sous son exclusive
responsabilité dans les limites de la législation en
vigueur, dans les matières suivantes :
a) Conservation et mise à jour du cadastre
domanial, comprenant tous les immeubles et les
surfaces (terrains) ;
b) manutention ordinaire et extraordinaire des
immeubles et leur restructuration, comme aussi le
projet de nouveaux édifices et la supervision de leur
réalisation ;
c) la manutention des installations techniques et
leur projet, la surveillance des installations ;
ANNEXES
d) le soin des jardins, des fontaines, des rues et
autres activités de protection et de prévention
écologique.
2. La Direction, dans les matières de sa
compétence, sauf les attributions de la Direction des
Musées et de la Commission permanente pour la
protection des monuments historiques et artistiques
du Saint Siège, formule un avis technique
obligatoire pour la délivrance d’autorisations
relatives au projet et à l’exécution des travaux.
3. Dans les Services concernant la protection civile,
comme aussi dans l’activité ordinaire de
vérification des lieux et des installations, la
Direction accomplit ses interventions avec l’aide du
Corps des Pompiers.
Article 17 - Direction des Télécommunications
1. La Direction des Télécommunications comprend
le Service des Postes et du Télégraphe, le Service
des Téléphones et les Services que, dans le futur, le
Souverain Pontife voudra bien lui confier.
2. La Direction vérifie que ces Services travaillent
en respectant les normes intérieures et
internationales dans les matières de leur
compétence.
3. Le Service des Postes et du Télégraphe gère
l’activité de ramassage, timbrage et envoi de la
correspondance à l’intérieur et à l’extérieur de
l’État, comme aussi la distribution aux destinataires
de la correspondance entrante ; elle s’occupe des
questions techniques dans les rapports avec les
autres Administrations postales et les Organismes,
supranationaux et internationaux, compétents.
4. Le Service des Téléphones s’occupe de la gestion
du réseau téléphonique fixe et mobile, sauf pour ce
qui est de la compétence de la Direction des
Services Techniques quant aux relatives
installations.
Article 18 - Direction des Services Économiques
1. La Direction des Services économiques est
chargée de l’exercice des activités commerciales
gérées directement par l’État en régime de
monopole et au contrôle de celles confiées en
concession à des tiers.
2. Elle assure le service d’économat en faveur des
Organismes d’état.
Article 19 - Direction des Villas Pontificales
1. La Direction des Villas Pontificales conserve et
gère les Palais et les Jardins de la Résidence
Pontificale de Castel Gandolfo, en assurant les
services connexes et les nécessaires travaux de
maintenance, en collaboration aussi avec les autres
Directions compétentes.
2. Flle s’occupe de l’activité agricole dans les
terrains agricoles à l’intérieur des Villas et elle
649
administre d’autres immeubles, sis dans les
communes de Castel Gandolfo et Albano, suivant
les dispositions de loi en vigueur.
Chapitre II - Les Bureaux Centraux
Article 20 - Bureau Juridique
Le Bureau Juridique prépare les avis sur les actes
administratifs et sur l’activité de nature
commerciale ou contractuelle ; il élabore les études
et les projets normatifs ; il veille à la protection des
(« œuvres de talent d’intérêt de l’État ») inventions
ayant un intérêt pour l’État, en conservant les
relatifs registres.
En qualité d’Ordre des Avocats de l’État, il
s’occupe de l'assistance légale du Gouvernement et
représente l’État et le défend en justice.
Article 21 - Bureau du Personnel
1. Le Bureau du Personnel, en accord avec les
dispositions réglementaires en vigueur, s’occupe
des questions techniques regardant le recrutement
du personnel du Gouvernement, sa destination et
son état du point de vue juridique, économique et
du point de vue des assurances, et il met à jour les
fascicules personnels s’y rapportant.
2. En conformité aux directives du Président et en
liaison avec les autres Organismes opératifs, il
promeut les activités de formation et de mise à jour
professionnelle des employés du Gouvernement ; il
veille sur la correcte application du Règlement
général pour le personnel et vérifie les clauses
contenues dans les contrats de travail du personnel
dépendant d'entreprises privées travaillant dans
l’Ftat.
Article 22 - Bureau de l’État-civil et Notariat
1. Le Bureau accomplit le service de l’état-civil et
des registres, faisant, en particulier, le nécessaire
pour tout ce qui regarde le statut des citoyens et des
résidents.
2. Le Bureau collabore avec les Notaires de l’État
pour la rédaction des actes qu’ils ont produit et il
conserve les actes publics et privés ; il s’occupe de
tout ce qui concerne les conventions et les
rencontres internationales et la conservation de la
documentation qui s’y rapporte.
Article 23 - Bureau Philatélique et
Numismatique
Le Bureau Philatélique et Numismatique s’occupe
des procédures et des activités relatives au projet et
à l’émission de monnaies et des valeurs postales et
aussi du service pour les collectionneurs.
ANNEXES
Article 24 - Bureau des Systèmes Informatiques
Le Bureau des Systèmes Informatiques s’occupe, à
travers les procédures informatiques, de
l’acquisition, la conservation et la distribution des
données et des nouvelles qui intéressent l’activité
de l’État. Le même Bureau pourvoit à la gestion des
appareils informatiques du Gouvernement.
Article 25 - Archive d’État
L’Archive d’État détient le protocole général.
ordinaire et réservé, coordonnant les activités des
« protocoles décentrés» remis aux structures
opératives en conformité aux directives données par
le Président ; il pourvoit à la conservation et au
classement de la correspondance et des actes
protocolaires, comme aussi à l’envoi centralisé de
la correspondance interne et externe.
Article 26 - Bureau des Pèlerins et des Touristes
Le Bureau des Pèlerins et des Touristes fournit des
indications et d’autres services d’assistance
touristique à ceux qui pénètrent dans la Cité du
Vatican, en collaboration avec les autres
Établissements et Organismes du Saint Siège qui
assistent les pèlerins.
Titre III Organisme scientifique
Chapitre unique
Article 27 - Observatoire du Vatican
L'Observatoire du Vatican, doté d’une propre
autonomie, travaille comme Organisme scientifique
dans le secteur de la recherche astronomique.
Titre IV Organismes auxiliaires
Chapitre unique
Article 28 - Commissions et Comités
Les Organismes suivants sont constitués dans le but
d’aider les organes de gouvernement de l’État avec
les règles spécifiques :
a) Comité pour la Sécurité, qui est chargé de
fonctions de coordination, d’étude et d’orientation
en matière de sécurité.
b) Commission pour le Personnel, qui est chargé de
fonction consultative en matière de personnel
employé.
650
Titre V Méthodologie opérative
Chapitre I - Organisation opérative des
Organismes
Article 29 - Organisation interne
1. Pour la poursuite efficace des respectives
finalités institutionnelles, les Organismes opératifs
du Gouvernement sont dotés de spécifique
organisation interne, comprenant aussi la
distribution des tâches du personnel employé.
2. Chaque Organisme dispose de protocole et
d’archive propre, reliés à l’Archive d’État, par des
systèmes d’enregistrement, de transmission et de
conservation sur papier et télématiques, réglés par
de spéciales dispositions organisationnelles.
3. La signature des actes propres à chaque
Organisme opératifs est réservée au Responsables
respectifs en référence aux art. 6, 8 et 9.
4, Selon la prévision de l’art. 5, n. 1, les Directions,
suivant le principe de l’intégration fonctionnelle,
dans les matières de commun intérêt, doivent
s’entendre et collaborer.
Chapitre II - Activités juridiques et économico-
comptables
Article 30 - Commerces juridiques et contrats
1. Les contrats et les autres actes de commerce,
dûment autorisés et établis par le Gouvernement,
sont imputables à l’État et sont réglés
exclusivement par la législation vaticane.
2. Les contrats et les autres actes commerciaux sont
de la compétence des Directions et des autres
Organismes opératifs, dans les limites, quant à leurs
aspects économiques, des relatives prévisions dans
le bilan de l’État. S’ils dépassent l’administration
ordinaire, de tels actes, pour leur validité, doivent
être envoyé au Bureau Juridique pour le contrôle de
leur formulation et à la Direction de la Comptabilité
de l’État pour vérifier leur compatibilité avec les
disponibilités financières de l’exercice de
compétence et pour proposer éventuellement de
nécessaires modifications de bilan.
Leur définitive approbation est
Président.
3. La signature des contrats et des autres actes
commerciaux est réservée au Président qui peut
déléguer, même de façon permanente, au Secrétaire
Général, au Sous-Secrétaire Général, ou bien, dans
les matières qui sont de la compétence des
Directions respectives et des autres Organismes
opératifs, aux Directeurs et aux Responsables.
4. Subsidiairement, l’activité peut être réalisée par
réservée au
ANNEXES
des sociétés extérieures au Vatican et être soumise
aux normes du Vatican en vigueur en cette matière,
y compris celle sur les personnes juridiques.
Article 31 - Procédures économico-comptables
1. Toute la comptabilité des différents Organismes
de l’État conflue dans la comptabilité générale,
tenue par la Direction de la Comptabilité de l’État
selon l’art. 11.
2. La Direction de la Comptabilité de l’État, dans le
domaine des prévisions du bilan, effectue les
mouvements comptables des flux financiers en
entrée et en sortie,
pour ce dont il est question aux titres relatifs ; elle
vérifie la conformité des titres eux- mêmes au
contenu des contrats en général et des autres actes
commerciaux et à leur ponctuelle exécution, en
prenant connaissance, quand elle est prévue, de la
documentation d’essai ou de prestation régulière.
3. De la Direction de la Comptabilité de l’État
dépend le service de trésorerie, qui s’occupe de
l’émission et de l’encaissement des factures pour la
cession de biens ou de services et le paiement de la
facturation des achats. À cette fin, le Direction et
les autres Organismes font parvenir à la
Comptabilité les titres relatifs d’entrée et de
dépense, sur la base desquels on établit le bilan
périodique.
4. Les procédures économico-comptables, la
rédaction et l’approbation des bilans de l’État
restent réglés par les normes en vigueur.
Titre VI Conflits administratifs
Chapitre Unique
Article 32 - Attaque des actes administratifs
Les actes administratifs, à l’exclusion de ceux dont
traite l’art.18 de la Loi Fondamentale, peuvent être
attaqués comme le prévoit l’art. 17 de la même Loi.
Article 33 - Recours hiérarchique
1. Celui qui se sent lésé par un acte administratif
peut demander au Président, dans le délai
péremptoire de dix jours à compter de la
communication de cet acte, la révocation ou la
modification de l’acte, en exposant ses motifs.
2. Si la réponse est négative ou si il n’y a pas de
réponse dans le délai de trente jours, l’intéressé
peut présenter un recours à la Commission
Pontificale pour l’État de la Cité du Vatican dans
un délai péremptoire de trente jours à compter de la
651
réponse ou de l’expiration du délai décrit ci-dessus.
3. La Commission Pontificale pour l’État de la Cité
du Vatican, à part la faculté d’examiner directement
le recours, délègue l’examen de celui-ci à un
collège composé du Conseiller Général de l’État,
qui le préside, et de deux autres Conseillers de
l’État.
4. Les contestations contre les décisions dont on
parle au numéro précédent ne sont admises que
pour des motifs légitimes et leur examen est de la
compétence exclusive de la Commission Pontificale
pour l’État de la Cité du Vatican.
Article 34 - Remboursement des dommages
Restant sauf ce dont traite l’art. 17, n. 2 de la Loi
fondamentale, les contestations contre les actes
administratifs en vue d’obtenir le remboursement
d’un dommage sont remise à la compétence
exclusive de l’Autorité judiciaire, aux termes de la
loi.
Article 35 - Assistance légale
1. Durant le recours hiérarchique, l’intéressé peut se
faire assister par un avocat habilité à exercer près
les Organes judiciaires de l’État et l’Administration
publique a la faculté de se faire assister et
représenter par les Avocats de l’État.
2. Dans les oppositions devant l’Autorité judiciaire,
l’assistance légale est obligatoire.
Norme finale
Article 36 - Abrogation et entrée en vigueur
1. La présente loi sur le gouvernement de l’État de
la Cité du Vatican remplace, pour ce qui est encore
en vigueur, la loi du 24 juin 1969, n. LI.
2. Sont également abrogées toutes les autres normes
de l’État qui contredisent la présente loi.
3. Celle-ci entrera en vigueur le 1er octobre 2002.
Nous commandons que l’original de la présente loi,
muni du sceau de ! État, soit déposé dans l’Archive
des lois de l’État de la Cité du Vatican et que le
texte correspondant soit publié dans le Supplément
des Acta Apostolicae Sedis, demandant à tous les
intéressés de l'observer et de la faire observer.
Donné à Notre Palais Apostolique du Vatican, le
seize juillet deux mille deux, en l’an XXIV de Notre
Pontificat,
Jean-Paul PP. II
ANNEXES
CONSTITUTION DE SAINT-MARIN
653
ANNEXES
DÉCLARATION DES DROITS DES CITOYENS ET DES PRINCIPES
FONDAMENTAUX DE L’ORDRE JURIDIQUE DE SAINT-MARIN
N° 59, DU 8 JUILLET 1974*'%
2164 URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm1974.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
655
ANNEXES
Le Grand Conseil général, s'inspirant de la
glorieuse tradition de liberté et de démocratie de la
République, dans la ferme intention de répudier
toute conception totalitaire de l'État et afin de
garantir au peuple de Saint-Marin à l'avenir le
progrès civil, social et politique, dans la continuité
de la vie de l'État et de ses institutions
fondamentales, adopte la présente déclaration des
droits des citoyens et des principes dont s'inspirent
l'organisation et l'action des pouvoirs publics
constitutionnels.
Article premier (modifié par la loi n° 36 du 26
février 2002)
La République de Saint-Marin reconnaît, comme
partie intégrante de son propre ordre juridique, les
normes du droit international généralement
reconnues et y conforme ses actes et sa conduite.
Elle se conforme aux normes contenues dans les
déclarations internationales sur les droits de
l'homme et les libertés fondamentales.
Elle reconnaît le droit d'asile politique, rejette la
guerre comme instrument de résolution des conflits
entre États et se conforme, dans son action
internationale, aux principes consacrés par la charte
des Nations unies.
L'ordre juridique de Saint-Marin reconnaît, garantit
et applique les droits et les libertés énoncés dans la
Convention européenne pour la sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Les accords internationaux concernant la protection
des libertés et des droits de l'homme régulièrement
et rendus exécutoires l'emportent, en cas de conflit,
sur les normes internes.
Article 2
La souveraineté de la République réside dans le
peuple, qui l'exerce dans les formes statutaires de la
démocratie représentative. La loi règle l'Arengo et
les autres institutions de démocratie directe.
Article 3 (modifié par la loi n° 182 du 14 décembre
2005)
La fonction de chef de l'État est exercée par deux
capitaines régents conformément au principe de la
collégialité.
Les capitaines régents nommés par le Grand
Conseil général représentent l'État dans son unité.
Ils sont les garants suprêmes de l'ordre
constitutionnel.
Ils président le Grand Conseil général et
représentent le Conseil dans son ensemble. Ils
président d'autres organes conformément aux
dispositions de la loi et dans le respect de la
657
séparation des pouvoirs.
Les capitaines régents sont régulièrement informés
par le Congrès d'État des affaires de l'État.
La loi constitutionnelle détermine les garanties et
les responsabilités de la Régence, et elle peut lui
conférer d'autres pouvoirs. Une loi organique en
régit la nomination, l'organisation, le
fonctionnement et les incompatibilités.
Au Grand Conseil général, composé de soixante
membres, appartient le pouvoir législatif, la
détermination de l'orientation politique et l'exercice
de la fonction de contrôle.
La loi électorale, adoptée à la majorité absolue régit
les élections, les motifs d'inéligibilité, de révocation
du mandat, le régime des incompatibilités des
conseillers. Une loi organique régit le régime de la
responsabilité et des garanties des conseillers.
Les conseillers sont élus au suffrage universel et
direct pour la durée de la législature. Leur mandat
se termine avec la dissolution du Conseil ou dans le
cas indiqué à l'alinéa précédent.
L'organisation interne et les attributions du Grand
Conseil général sont régies par le règlement du
Conseil, adopté à la majorité absolue de ses
membres. Celui-ci précise la division du Conseil en
commissions et régit également le rôle des groupes
et des représentations du Conseil.
Au Congrès d'État appartient le pouvoir de
gouverner selon les principes de collégialité et de
responsabilité. Il est politiquement responsable
devant le Conseil auquel il rend compte,
collégialement et individuellement, conformément
à la loi constitutionnelle.
Les membres du Congrès d'État sont nommés par le
Grand Conseil général. La loi constitutionnelle en
indique et en régit les pouvoirs. Une loi organique
en régit l'organisation et le fonctionnement, indique
les conditions d'éligibilité, la procédure de
nomination, les incompatibilités, et les cas de
censure du Congrès ou de l'un de ses membres ; elle
en règle le régime de l'administration courante.
Le Congrès d'État peut prendre des actes normatifs
sous forme de règlements soumis aux dispositions
de la loi. Il prend des décisions administratives
motivées conformément à la loi.
La transparence et la publicité des actes du congrès
‘Etat sont assurées.
Le Congrès d'État dirige l'administration publique
tout en respectant son autonomie. L'administration
publique est au service de l'intérêt général, soumise
à la loi et aux principes énoncés à l'article 14 ci-
dessous.
Les organes du pouvoir judiciaire sont constitués
par une loi constitutionnelle, laquelle en régit
également les responsabilités.
IIs sont uniquement soumis à la loi. Leur
indépendance et leur liberté de jugement sont
assurées dans l'exercice de leurs fonctions.
Toutes les fonctions judiciaires sont exercées par
les organes appartenant à l'ordre judiciaire.
ANNEXES
Une loi organique régit le recrutement, la
nomination, les incompatibilités des magistrats,
ainsi que l'organisation et le fonctionnement de la
magistrature.
Les organes de l'Etat agissent en respectant leur
autonomie et leurs compétences respectives.
Article 3 bis (modifié par la loi n° 36 du 26 février
2002)
Les lois constitutionnelles mettent en œuvre les
principes fondamentaux énoncés dans la présente
déclaration. Elles sont approuvées à la majorité des
deux tiers des membres du Grand Conseil général.
Si elles sont approuvées à la majorité absolue, elles
sont soumises à référendum pour confirmation,
dans les quatre-vingt dix jours de leur adoption.
Les lois organiques régissent le fonctionnement des
organes constitutionnels ainsi que les institutions de
la démocratie directe. Elles sont approuvées par le
Grand Conseil général à la majorité absolue de ses
membres.
Les lois ordinaires sont approuvées par le Grand
Conseil général à la majorité simple. Les décrets
sont ratifiés à la même majorité.
L'initiative législative appartient à chaque
conseiller, aux commissions du Conseil, au Congrès
d'État, aux conseils municipaux et aux citoyens,
conformément à la loi organique.
Le Grand Conseil général peut, par une loi,
déléguer au Congrès d'État l'adoption de décrets
ayant force de loi et soumis à la ratification du
Grand Conseil général.
La coutume et le ius commune sont des sources
supplémentaires de droit en l'absence de
dispositions législatives.
Les propositions de loi et d'amendements qui
entraînent, par rapport à la loi du budget, une
diminution des recettes, la création de nouvelles
dépenses ou leur augmentation, doivent indiquer les
moyens d'y faire face.
Article 4 (modifié par la loi n° 95 du 19 décembre
2000)
Tous sont égaux devant la loi, sans distinction de
sexe ni de condition personnelle, économique,
sociale, politique ou religieuse.
Tous les citoyens ont le droit d'accéder aux emplois
publics et à toutes les charges électives, selon les
dispositions établies par la loi.
La République assure l'égalité de dignité sociale et
une égale protection des droits et libertés. Flle
favorise les conditions pour une participation
effective des citoyens à la vie économique et
sociale du pays.
658
Article 5
Les droits de la personne humaine sont inviolables.
Article 6
La République reconnaît à tous, la liberté civile et
politique. En particulier, sont garanties les libertés
de la personne, du domicile, de quitter le territoire
ou d'y séjourner, de réunion et d'association, de
manifester ses opinions, de conscience et de culte.
Le secret des communications, quel que soit leur
mode est assuré. La loi peut limiter l'exercice de ces
droits, seulement dans des circonstances
exceptionnelles pour de graves motifs d'ordre et
d'intérêt public.
L'art, la science et l'enseignement sont libres. La loi
garantit au citoyen le droit à des études libres et
gratuites.
Article 7
Le suffrage est universel, secret et direct.
Tout citoyen, dans les formes et les conditions
établies par la loi, a le droit de suffrage actif et
passif.
Article 8
Tous les citoyens ont de droit de former, avec des
méthodes démocratiques, des partis politiques et
des syndicats.
Article 9
Le travail est un droit et un devoir de tous les
citoyens. La loi assure au travailleur un rétribution
juste, les fêtes, le repos hebdomadaire et le droit de
grève.
Tous les citoyens ont droit à la sécurité sociale.
Article 10
La propriété et l'initiative économique privées sont
garanties. La loi en prescrit les limites dans l'intérêt
public.
L'expropriation des biens privés est autorisée dans
les formes prévues par la loi, à des fins d'utilité
publique et avec une indemnité convenable.
La République protège le patrimoine historique et
artistique et l'environnement.
Article 11
La République encourage dans le cadre des études,
du travail, de l'activité sportive ou de loisir, le
développement de la personnalité des jeunes et leur
préparation à l'exercice libre et responsable des
droits fondamentaux.
ANNEXES
Article 12
La République protège l'institution familiale,
fondée sur l'égalité morale et juridique des
conjoints.
Toute mère a droit à l'aide et à la protection de la
communauté.
La loi garantit aux enfants nés hors du mariage une
protection spirituelle, juridique et sociale, leur
assurant le même traitement qu'aux enfants
légitimes.
Article 13
Tous les citoyens ont l'obligation d'être fidèles à la
loi et aux institutions de la République, de
participer à sa défense et de concourir aux dépenses
publiques à raison de leurs capacités contributives.
Aucune contribution patrimoniale ou personnelle ne
peut être imposée, sinon par la loi.
Article 14
L'action de l'administration publique est conforme
aux critères de légalité, d'impartialité et d'efficacité.
La loi établit l'obligation de motiver les mesures de
l'administration et de la discussion contradictoire
avec les parties intéressées. Les fonctionnaires
publics répondent de leurs actes lésant les droits des
citoyens, de la manière et dans les limites établies
par la loi.
Article 15 (modifié par la loi n° 36 du 26 février
2002)
La protection juridictionnelle des droits individuels
et des intérêts légitimes est garantie devant tous les
organes des juridictions ordinaire, administrative et
devant la Chambre de contrôle de la
constitutionnalité des lois.
Le droit à la défense est protégé à toutes les
instances de la procédure judiciaire.
La loi garantit une justice rapide, économique,
publique et indépendante.
Les peines, humaines et favorables à la rééducation,
peuvent être prononcées seulement par un tribunal
établi préalablement par la loi et seulement sur la
base d'une norme non rétroactive. Leur application
rétroactive est prévue seulement dans le cas où elles
sont plus favorables.
L'accusé est présumé innocent jusqu'à sa
condamnation définitive. Toute forme de limitation
de la liberté personnelle, même à titre préventif, est
admise seulement conformément à la loi.
659
Article 16 (modifié par la loi n° 182 du 14
décembre 2005)
I est créé un Collège de contrôle de la
constitutionnalité des lois. Flle est composée de
trois membres titulaires et de trois membres
suppléants élus initialement pour quatre ans par le
Grand Conseil général à la majorité de deux tiers de
ses membres, parmi les professeurs d'université en
droit, les magistrats, les docteurs en droit ayant au
moins vingt ans d'expérience professionnelle dans
le domaine du droit. Après le premier mandat, le
Collège est renouvelé par tiers tous les deux ans.
Les membres suppléants remplacent les titulaires si
le traitement d'une question par l'un d'eux, pour une
raison quelconque, était incompatible en raison de
l'exercice des fonctions précédemment exercées,
ainsi qu'en cas d'empêchement ou d'absence.
Le Collège nomme son président, parmi ses trois
membres titulaires, par rotation et pour une durée
de deux ans.
Le Collège constitutionnel :
a) verifie, sur requête directe d'au moins vingt
conseillers, du Congrès d'État, de cinq conseils
municipaux, de la Commission pour l'égalité des
chances, d'un nombre de citoyens électeurs
représentant au moins 1,5 % du corps électoral tel
qu'il résulte de la dernière et définitive révision
annuelle des listes électorales, ainsi que, dans les
affaires pendantes devant les tribunaux de la
République, sur requête du tribunal ou des parties
en cause, la conformité des lois, des actes ayant
force de loi à contenu normatif, ainsi que des
normes même coutumières ayant force de loi, aux
principes fondamentaux de l'ordre juridique établis
par la présente loi ou en référence à celle-ci ;
b) décide, dans les cas prévus par la loi, de
l'admissibilité du référendum ;
c) décide sur les conflits entre les organes
constitutionnels ;
d) examine la responsabilité des capitaines régents.
Une loi constitutionnelle peut lui attribuer d'autres
compétences. La loi constitutionnelle détermine le
régime de la responsabilité du Comité
constitutionnel et de chacun de ses membres.
Une loi organique régit le régime des
incompatibilités, le fonctionnement et l'organisation
du Comité, la forme des recours et la procédure, les
effets des décisions et les modalités de leur
exécution.
L'effet d'une annulation par une décision
d'inconstitutionnalité, sans préjudice de son effet
immédiat sur les parties, est différé pour une
période de six mois. Dans ce délai, le Grand
Conseil général peut légiférer sur la matière
conformément à la décision d'inconstitutionnalité.
ANNEXES
Article 17 (modifié par la loi n° 36 du 26 février
2002)
Les dispositions de la présente déclaration peuvent
être révisées par le Grand Conseil général à la
majorité des deux tiers de ses membres.
Si la loi de révision des dispositions de la présente
déclaration a été approuvée par le Grand Conseil
général à la majorité absolue, elle doit être soumise
660
à un référendum de confirmation dans les quatre-
vingt dix jours de son approbation.
Le 12 juillet 1974, an 1673 de la Fondation de la
République.
ANNEXES
LOI CONSTITUTIONNELLE SUR LES CAPITAINES RÉGENTS
N° 185, DU 16 DÉCEMBRE 2005”
*16 URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm2005cr.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
661
ANNEXES
Article premier
1. Les capitaines régents, au sens de l'article 3
alinéa premier, de la Déclaration des droits des
citoyens et des principes fondamentaux de l'ordre
juridique de Saint-Marin, exercent la fonction de
chef de l'État sur la base du principe de collégialité.
2. Les capitaines régents représentent l'État. Ils sont
les garants suprêmes de l'ordre constitutionnel de la
République.
Article 2
1. Les capitaines régents, en tant que garants
suprèmes de l'ordre constitutionnel, veillent au
fonctionnement des pouvoirs publics et des
institutions de l'État et sur la conformité de leur
action aux principes énoncés dans la Déclaration
des droits du citoyen et des principes fondamentaux
de l'ordre juridique de Saint-Marin et aux normes
en vigueur.
2. Ils adressent des messages aux institutions de la
République afin d'assurer le respect, formel et
matériel, de l'ordre constitutionnel et de maintenir
un équilibre convenable entre ces organes.
3. Ils peuvent soulever des conflits de compétences
avec d'autres organes constitutionnels devant le
Collège de contrôle de la constitutionnalité des lois.
Article 3
1. Outre celles établies par la loi du 8 juillet 1974
n° 59 et ses modifications ultérieures et par d'autres
lois de la République, appartiennent aux capitaines
régents les compétences énoncées à l'alinéa 2
suivant, selon le principe de collégialité.
2. Les capitaines régents, au sens de l'article 3,
alinéa 3, de la Déclaration des droits, convoquent et
président, sans droit de vote, le Grand Conseil
général et le représentent dans son intégralité ; ils
convoquent et président également le bureau. En
cas d'empêchement de l'un des capitaines régents, le
Conseil et le bureau peuvent être convoqués et
présidés par l'autre, seul.
3. Aux capitaines régents appartiennent également
les compétences suivantes :
1) dissoudre le Grand Conseil général, dans les cas
déterminés par la loi ;
2) convoquer les comices électorales pour l'élection
du Grand Conseil général ;
3) coordonner les travaux du Conseil d'État :
4) recevoir les demandes d'Arengo, les demandes
de référendum et les initiatives législatives
populaires et veiller à la bonne exécution de leurs
procédures respectives ;
5) fixer la date du référendum et celles de l'élection
des capitaines [maires de bourg] et des conseils
municipaux ;
663
6) accréditer les représentants diplomatiques de
Saint-Marin et recevoir les lettres de créance des
représentants diplomatiques étrangers ;
7) convoquer et présider le Conseil de la
magistrature en séance ordinaire et en séance
extraordinaire ;
8) convoquer et présider le conseil de l'ordre de
Sainte-Agathe [ordre de chevalerie créé par la loi
du 23 juin 1922, n° 20] ;
9) conférer les honneurs conformément aux
dispositions en vigueur ;
10) présider la conférence des capitaines de bourg
[Castello] :
11) procéder à des consultations et promouvoir
toute initiative utile, y compris conférer des
mandats exploratoires et des tâches pour la
formation du gouvernement. La loi organique en
règle la procédure.
Article 4
1. Les capitaines régents promulguent et font
publier les lois adoptées par le Grand Conseil
général. Avant de promulguer une loi, s'ils
envisagent sa non conformité, formelle ou
matérielle, aux principes contenus dans la
Déclaration des droits, ils peuvent, par un message
motivé au Grand Conseil général, demander une
nouvelle délibération. Si le Conseil approuve à
nouveau la loi, celle-ci doit être promulguée.
2. La loi organique règle le mode et les formes de la
promulgation.
Article 5
1. Les capitaines régents promulguent et font
publier les décrets relevant de leur propre
compétence prévus par la loi, qui doivent être
contresignés par le secrétaire d'État pour les affaires
intérieures.
2. Ils promulguent et font publier les décrets
adoptés par le Congrès d'État selon l'article 2, alinéa
2, lettre b de la loi constitutionnelle n° 183/2005
qui doivent être signés par le secrétaire d'État aux
affaires intérieures. Avant la promulgation, ils
peuvent, par un message motivé, renvoyer le décret
au Congrès d'État. Si le Congrès d'État confirme sa
délibération, le décret doit être promulgué.
3. Ils promulguent et font publier les décrets de
ratification des traités et accords internationaux
après délibération du Grand Conseil général, ainsi
que les décrets adoptés par le Congrès d'État selon
l'article 3 bis, alinéa 5, de la Déclaration des droits,
qui doivent être contresignés par le secrétaire d'État
aux affaires intérieures.
4. Le pouvoir règlementaire de la Régence n'est
fondé que sur des dispositions expresses de la loi.
5. Ils promulguent et font publier les règlements
établie selon l'article 2, alinéa 2, lettre h, de la loi
ANNEXES
constitutionnelle n° 183/2005.
Article 6
Les citoyens peuvent s'adresser aux capitaines
régents pour présenter des plaintes relatives à
l'action des organes de l'État et des bureaux et
organismes de l'administration publique, sur
lesquels les capitaines régents peuvent exercer des
contrôles.
Article 7
1. Les capitaines régents ne peuvent être poursuivis
sous quelque forme et pour quelque raison que ce
soit durant leur mandat.
2. Ils répondent des actes accomplis dans l'exercice
de leurs fonctions, au sens du titre VI de la loi
organique du 25 avril 2003 n° 55,
664
Article 8
1. En vertu des dispositions de l'article 3, alinéa 2,
de la présente loi, le quorum de la majorité qualifiée
au sein du Grand Conseil est calculé sur le nombre
de 58 conseillers ayant droit de vote.
Article 9
1. Les normes contraires à la présente loi sont
abrogées.
Article 10
1. La présente loi entre en vigueur le quinzième
jour suivant la date de sa publication légale.
2. Dans le cas où la présente loi serait soumise à un
référendum confirmatif au sens de l'article 3 bis,
alinéa premier, de la Déclaration des droits, elle
entrerait en vigueur le quinzième jour suivant la
proclamation du résultat positif de ce référendum.
3. La loi s'applique quoi qu'il en soit à partir de la
XXVT législature.
Le 29 décembre 2005, an 1705 de la Fondation de
la République.
ANNEXES
LOI CONSTITUTIONNELLE SUR LE CONGRÈS D’ETAT
N° 183, DU 15 DÉCEMBRE 2005”
2166 URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm2005cs.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
665
ANNEXES
Article premier
1. Le Congrès d'État est titulaire du pouvoir de
gouvernement de la République, au sens de l'article
3 de la loi du 8 juillet 1974, n° 59, alinéas 11 et 12,
telle que modifiée par l'article 3 de la loi du 26
février 2002 n° 36 et il l'exerce collégialement
selon les normes de la présente loi constitutionnelle.
Il est composé des secrétaires d'État.
2. Le Congrès d'État détermine la politique générale
du gouvernement et, pour sa mise en œuvre, il
détermine l'orientation générale de l'action
administrative.
3. Le Congrès d'État est collégialement responsable
devant le Grand Conseil général de la mise en
œuvre du programme du gouvernement dans le
respect des orientations politiques déterminées par
le rapport de confiance établi avec le Grand Conseil
général
Article 2
1. Dans la mise en œuvre du programme de
gouvernement approuvé par le Grand Conseil
général et en plein respect des orientations
politiques fixées par celui-ci, le Congrès d'État :
a) met en œuvre les lignes directrices en matière de
relations internationales et les projets de traités et
d'accords internationaux concernant des questions
de politique internationale générale et des questions
relatives à la sécurité de l'État, sans préjudice des
compétences du Grand Conseil général ;
b) détermine l'orientation générale de l'action
administrative, en définissant les objectifs et les
programmes généraux et en adressant à
l'administration publique les directives générales
pertinentes, dans le respect de l'autonomie qui lui
est reconnue par la loi ;
c) règle les conflits de compétences entre les
secrétaires d'État ;
d) exerce l'initiative législative en délibérant des
projets de loi à soumettre à l'approbation du Grand
Conseil général ;
¢) délibère sur toute autre question relative à la
mise en œuvre du programme du gouvernement,
sauf disposition contraire de la loi.
2. Outre les compétences mentionnées à l'alinéa
précédent. le Congrès d'État :
a) adopte les décrets pour lesquels il a reçu
délégation, conformément à l'article 3 bis, alinéa 5,
de la Déclaration des droits ;
b) en cas de nécessité et d'urgence, adopte les
décrets ayant force de loi qu'il doit soumettre à la
ratification du Grand Conseil général dans les trois
mois, sous peine de leur abrogation ;
c) présente au grand Conseil général le projet de loi
667
contenant les prévisions annuelles et les prévisions
pluriannuelles, ainsi que les comptes-rendus y
relatifs de l'État et des entités du secteur public au
sens large, avec les rapports nécessaires ;
d) exerce le contrôle général sur les projets et
programmes de dépenses, ainsi que des
interventions individuelles afin de vérifier la
conformité avec les décisions budgétaires
approuvées et les directives émises en vertu de la
lettre c précédente ;
e) a le pouvoir d'exécuter immédiatement, sous sa
propre responsabilité, les actes et les mesures
déclarées urgentes et qui ne peuvent être différées,
en étant soumis à un contrôle préventif selon les
dispositions en vigueur ;
f) suspend l'adoption des actes par les secrétaires
d'États compétents, s'ils concement des questions
politiques ou administratives pour lesquelles une
délibération collégiale est appropriée ;
g) propose les actes administratifs qui sont de la
compétence du Grand Conseil général ;
h) adopte les règlements régissant les formes et les
modalités d'exécution des lois, ainsi que régissant
l'organisation et le fonctionnement des services
publics, conformément aux dispositions de la loi ;
i) exerce toute autre disposition prévue par la loi.
Article 3
1. Le Congrès d'État reste en charge pendant toute
la durée de la législature, sous réserve de sa
démission volontaire.
2. Le Congrès d'État remet sa démission aux
capitaines régents lesquels, sauf dans les cas visés
aux alinéas 3 et 4 du présent article, convoquent,
dès que possible, le Grand Conseil général en
session extraordinaire pour en débattre.
3. Le Congrès d'État remet aussi sa démission aux
capitaines régents à la suite de la convocation de la
première session de la législature du Grand Conseil
général. Dans un tel cas, elle ne donne pas lieu à un
débat au sens de l'alinéa 2 du présent article.
4. Le Congrès d'État doit démissionner si une
motion de censure est votée et approuvée.
5. Si une motion de censure est votée et approuvée
contre un seul secrétaire d'État, celui-ci est tenu de
démissionner. La motion de censure approuvée
contre un seul secrétaire d'État n'entraîne pas la
démission de l'ensemble du Congrès.
6 Le Congrès d'État reste en charge de
l'administration ordinaire jusqu'à la nomination d'un
nouveau Congrès.
ANNEXES
Titre IL. Les secrétaires d'État
Article 4
1. Les secrétaires d'État participent aux réunions du
Congrès d'État et contribuent collégialement à la
prise de ses décisions pour déterminer la politique
générale du gouvernement, dans le respect des
orientations politiques du Grand Conseil général.
2. Chaque secrétaire d'État est tenu de collaborer
avec ses collègues chaque fois que la matière qui
relève de sa compétence touche à la matière qui
relève de la compétence d'un autre secrétaire d'État.
et aussi chaque fois qu'il en est requis par un
collègue ou par le Congrès d'État.
3. Un secrétaire d'État, lorsque le traitement d'une
question de sa propre compétence regarde aussi un
autre secrétaire d'État, est tenu de porter la question
devant le Congrès d'État afin de décider d'une
orientation commune.
Article 5
1. Chacun des secrétaires d'État représente le
dicastère dont il a reçu la charge, et il répond
individuellement devant le Grand Conseil général
en ce qui concerne ses propres compétences.
2. Les secrétaires d'État ont la responsabilité
politique et administrative des dicastères dont ils
sont chargés et ils mettent en œuvre la ligne de
politique générale établie par le programme du
gouvernement, ainsi que les par les délibérations
d'orientation générale de l'activité administrative
adoptées par le Congrès d'État, dans le respect des
lois, des règlements et des autres normes en vigueur
dans la République.
3. Chacun des secrétaires d'État, dans la mise en
œuvre de l'orientation politique et administrative
générale du gouvernement et dans le respect des
lois en vigueur :
a) exerce la direction politique et définit
l'orientation administrative du dicastère dont il est
chargé conformément à ce qui est mentionné à
l'alinéa premier ;
b) supervise et contrôle le fonctionnement des
services et des secteurs administratifs du dicastère
dont il est chargé, en édictant les règlements et
directives nécessaires afin d'améliorer l'organisation
et d'assurer le bon fonctionnement des bureaux et
des services :
c) propose au Congrès d'État des projets de lois et
de résolutions sur les questions de sa compétence ;
d) adopte les actes et les mesures administratives
prévues par la loi et veille à l'acceptation correcte
des mesures émanant des autorités du secteur
administratif dont il a la compétence ;
€) assume les engagements de dépenses dans les
limites de sa propre dotation budgétaire, obéissant
aux règles régissant la comptabilité générale de
668
l'Etat ;
f) exerce le contrôle général sur les projets et les
programmes de dépenses ainsi que des
interventions individuelles proposées ou réalisées, y
compris en exécution des directives émises, par les
cadres et les responsables administratifs des
organes, bureaux et services du dicastère ;
g) exerce les autres fonctions prescrites par la loi et
s'acquitte des tâches qui lui sont attribuées par le
Congrès d'État.
Article 6
Lorsque l'activité ou les actes d'un membre du
Congrès de l'État sont considérés comme contraires
aux principes énoncés à l'alinéa 2 de l'article 5,
chacun des secrétaires d'État en favorise un examen
collégial.
Article 7
Le conseiller élu secrétaire d'État est remplacé, pour
la durée de ce mandat, au sein du Grand Conseil
général, par le premier de ceux qui n'ont pas été
élus sur la liste à laquelle il appartenait.
Titre IT. Responsabilité. Rapport de confiance
avec le Grand Conseil général
Article 8
1. Outre leur responsabilité individuelle pour les
actes de leur propre dicastère, les membres du
Congrès d'État répondent collégialement, devant le
Grand Conseil général, de l'exercice des pouvoirs et
des compétences prévus par la loi.
2. Sans préjudice dans tous les cas de la
responsabilité civile pour faute intentionnelle ou
négligence grave et de la responsabilité
administrative pour des actes ou des omissions,
collégialement ou individuellement, de la part des
membres du Congrès d'État, qui ne doit pas être
considérée comme de nature exclusivement
politique, ainsi que de la responsabilité pénale d'un
seul secrétaire d'État, qui ressortit aux tribunaux
ordinaires.
Article 9
1. La motion de censure contre le Congrès d'État ou
contre un seul secrétaire d'État doit être présentée
par au moins un cinquième des membres du Grand
Conseil général, par écrit et motivée, aux capitaines
régents et mise en discussion au plus tôt trois jours
et au plus tard sept jours après la date de son dépôt.
Les capitaines régents convoquent sans délai le
bureau du Grand Conseil général afin de convoquer
une session du Conseil pour traiter de la motion.
ANNEXES
2. Au terme du débat, la motion de censure est
votée au scrutin public par appel nominal et
approuvée à la majorité absolue des membres du
Grand Conseil général.
3. La motion de censure contre le Congrès d'État ou
contre un seul secrétaire d'État ne peut être
présentée avant que six mois se soient écoulés
depuis leur nomination.
4. Une motion de censure, soit à l'encontre du
Congrès d'État soit à ‘encontre d'un seul secrétaire
d'état, ne peut être présentée à nouveau pour les
mêmes motifs qui faisaient déjà l'objet d'une motion
de censure rejetée.
5. Le règlement intérieur du Conseil régit les
modalités de présentation et de discussion de la
motion de censure.
669
Titre IV. Dispositions finales
Article 10
Sont abrogés les articles 1, 3, 11, 12 et 13 de la loi
du 5 septembre 1997, n° 97 et toutes les autres
normes contraires à la présente loi.
Article 11
1. La présente loi entre en vigueur le quinzième
jour suivant la date de sa publication légale.
2. Dans le cas où la présente loi serait soumise à un
référendum confirmatif au sens de l'article 3 bis,
alinéa premier, de la Déclaration des droits, elle
entrerait en vigueur le quinzième jour suivant la
proclamation du résultat positif de ce référendum.
3. La loi s'applique quoi qu'il en soit à partir de la
XXVT législature.
Le 29 décembre 2005, an 1705 de la Fondation de
la République.
ANNEXES
LOI SUR LA RÉFORME DES POUVOIRS PUBLICS,
N° 26, DU 9 MAI 1945>'%
167 URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm1945.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
671
ANNEXES
Article premier
Le Congrès d'État les compétences collégiales de l'ensemble restant établies est divisé en dicastères. Les
dicastères des affaires intérieures et des affaires étrangères sont respectivement confiés à deux secrétaires d'Etat
les autres à plusieurs membres qui prennent le titre de députés.
Article 2
Le Congrès d'État est divisé entre les dicastères suivants :
1. Affaires intérieures et finances.
2. Affaires extérieures et politiques.
3. Justice et Culte.
4. Économie publique et annone
5. Travaux publics.
6. Instruction publique.
7. Prévoyance et assistance sociale.
8. Agriculture.
9. Communications.
10. Hygiène et santé publique.
Article 3
[Indique la liste des bureaux et des commissions attribués à chaque dicastère.]
Article 4
La dénomination de Congrès est réservée seulement à l'organe supérieur du pouvoir exécutif : Congrès d'Etat.
Tous les autres organes subordonnés consultatifs et exécutifs sont définis par le nom de « commission »
Article 5
Le député à la faculté d'intervenir aux séances des commissions attribuées à son dicastère et de les présider à
l'exception de celles qui ont une fonction juridictionnelle. Dans chaque cas, il doit être informé des séances
convoquées, des délibérations prises et des actes inhérents.
Le 15 mai 1945, an 1644 de la Fondation de la République.
673
ANNEXES
LOI SUR LA RÉFORME DU SYSTÈME D’ÉLECTION
DES CAPITAINES RÉGENTS
N° 15, DU 24 MARS 1945*"°°
216$ URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm1945cr.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
675
ANNEXES
Article premier
En vue d'une réforme partielle de l'article 13 du Livre premier des Statuts qui porte sur l'élection des capitaines
régents, le Grand Conseil général, renouvelé par l'Arengo électoral du 11 mars 1945, qui a implicitement
sanctionné la proposition formulée publiquement par la liste des candidats élue avec les deux tiers des voix ;
pour correspondre aux exigences du temps et au destin de progrès de la République, ainsi que pour investir
l'excellentissime Régence de pouvoirs et de responsabilités plus importants dans l'exercice de ses fonctions,
délibère et décide que la procédure en usage du tirage au sort public des électeurs et des candidats sera
remplacée par un système d'élection directe ;
que, un jour de la seconde décade de mars et de septembre, le Grand Conseil général étant convoqué à cet effet
au cours de l'après-midi, la Régence du moment, accompagnée des secrétaires d'État, des conseillers, des
magistrats et des dignitaires de l'État, escortée de la garde et de la fanfare militaire, doit rejoindre en cortège la
Plebale [l'église] pour assister à une cérémonie propitiatoire devant l'autel de notre patron Saint-Marin, de telle
sorte que le Conseil soit bien inspiré dans le choix des nouveaux régents de la République ;
que la Régence, retournée au Palais, doit tout de suite ouvrir la séance et la déclarer valide quel que soit le
nombre des conseillers présents, le bureau sera formé pour contrôler le scrutin par les deux secrétaires d'État, le
camerlingue, le procureur, et deux assistants choisis sur proposition de la Régence parmi les conseillers non
éligibles à la Régence, et ce bureau prend place dans la salle du scrutin pour recevoir les propositions de
candidatures et procéder aux opérations de vote et de proclamation des résultats ;
que le vote pour la Régence a lieu par des bulletins sur lesquels chacun des conseillers indique le nom des deux
candidats de son choix à la Régence et à l'appel du secrétaire d'État le dépose dans une urne devant le bureau et
si aucun candidat n'obtient la majorité absolue des voix, un scrutin de ballotage a lieu et il est valide quel que
soit le nombre de voix obtenues ;
que tout citoyen originaire de la terre de Saint-Marin, âgé d'au moins vingt-cinq ans, apte pour le gouvernement
de la République est éligible à la Régence ;
que, une fois vérifié sur le lieu du scrutin le succès du vote, les régents élus sont proclamés solennellement au
balcon du Palais ou au balcon interne à l'atrium, après trois coups de trompette, par le secrétaire d'État aux
affaires internes, en présence des régents, des dignitaires, des fonctionnaires de l'État et du clergé, en usant de
cette formule :
Par ordre de l'excellentissime Régence j'annonce au peuple de la libre terre de Saint-Marin que le Grand Conseil
général dans sa séance d'aujourd'hui, invoquant l'assistance de notre glorieux Patron pour le salut et la liberté
perpétuelle de notre antique République a élu capitaines régents pour le semestre … (le nom des élus).
Article 2
La présente loi entre en vigueur immédiatement.
24 mars 1945, an 1644 de la Fondation de la République.
677
ANNEXES
LOI EN MATIÈRE DE RÉFÉRENDUM ET D’INITIATIVE POPULAIRE
N° 101, 28 NOVEMBRE 1994*'%
2169 URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm1994.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
679
ANNEXES
Article premier
La présente loi règle l'exercice direct de la
souveraineté du peuple, mise en œuvre par les
instruments du référendum et de l'initiative
législative.
Le référendum peut prendre la forme du
référendum abrogatif, du référendum de proposition
ou d'orientation et du référendum de confirmation.
Titre premier. Le référendum
Article 2
Le référendum est appelé abrogatif lorsqu'on veut
procéder à l'abrogation, totale ou partielle, d'une loi,
d'un acte, d'une norme même coutumière, ayant
force de loi.
Le référendum de proposition ou d'orientation a lieu
quand le corps électoral est appelé à déterminer les
principes et les critères directeurs qui doivent être
suivis pour régler la matière qui fait l'objet d'un
référendum par une loi soumise à l'approbation du
Grand Conseil général.
Quand l'entrée en vigueur d'une loi est subordonnée
au consentement populaire, elle donne lieu à un
référendum confirmatif.
Chapitre premier. Le référendum abrogatif
Article 3
Le référendum abrogatif est admis, à condition
qu'en fassent la demande un nombre de citoyens
électeurs représentant au moins 1,5 % du corps
électoral, tel qu'il résulte de la dernière et définitive
révision annuelle des listes électorales effectuée au
sens des articles 4 et 5 de la loi du 23 décembre
1958, n° 36, ou à condition qu'en fassent la
demande au moins cinq conseils municipaux
[Giunte di Castello] :
a) à condition de ne pas avoir pour objet la
suppression d'organes, d'organismes et de pouvoirs
fondamentaux de l'État, énoncés à l'article 3 de la
loi du 8 juillet 1974 n° 59 et de droits et principes
fondamentaux de l'ordre juridique de Saint-Marin.
Est également exclu le référendum abrogatif portant
sur des lois ou des actes ayant force de loi, ayant un
contenu particulier en matière de taxes, impôts et
contributions, de budget, d'amnistie et de grâce,
ainsi que pour la ratification de conventions et de
traités internationaux ;
b) à condition que la demande de référendum
contienne la formulation exacte, claire et sans
équivoque de la proposition à soumettre au vote du
680
peuple afin de permettre un plein, conscient et libre
exercice de la souveraineté.
Article 4
Les citoyens inscrits sur les listes électorales
participent au référendum abrogatif.
La proposition soumise au référendum est
approuvée si elle obtient la majorité des suffrages
valablement exprimés et au moins 32 % des
suffrages des électeurs inscrits sur les listes
électorales.
On entend par suffrages valablement exprimés les
suffrages favorables ou hostiles à la proposition de
référendum.
Article 5
Le référendum abrogatif d'initiative populaire, sous
peine d'irrecevabilité, doit être présenté par une
demande écrite à la Régence, par au moins trois
électeurs, et déposée au bureau du secrétariat
institutionnel du département des affaires
institutionnelles, qui en délivre une copie
authentique en y apposant un timbre indiquant le
dépôt et la date : le tout fait l'objet d'un procès-
verbal approprié.
La demande rédigée sur papier timbré, toujours
sous peine d'irrecevabilité, doit contenir la liste
complète des signataires, leurs signatures dûment
authentifiées par un notaire ou par le bureau de
l'état-civil ou le greffier du tribunal et l'indication
de l'inscription sur la liste électorale.
Le dépôt d'une note explicative à la demande de
référendum est également une condition de sa
recevabilité.
A partir du moment du dépôt de la demande, les
citoyens qui l'ont présentée sont reconnus, à tout
effet de droit, comme comité d'organisation : la
demande doit également indiquer lequel d'entre eux
est le représentant légal du comité pour toutes les
communications et notifications éventuelles.
Article 6
Le référendum abrogatif proposé par les conseils
municipaux est admis lorsque chaque conseil
demandeur a pris sa propre délibération dans ce
sens.
La demande de référendum doit être déposée selon
le mode prescrit à l'article 5. Elle est accompagnée
sous peine d'irrecevabilité d'un extrait authentique
du procès-verbal du conseil et doit être soussignée
par deux délégués de chacun des conseils
promoteurs qui constituent le comité d'organisation
du référendum : les éventuelles communications et
ANNEXES
notifications sont valablement adressées
capitaines des bourgs des conseils promoteurs.
Le dépôt d'une note explicative à la demande de
référendum est pareillement exigé comme condition
de sa recevabilité.
aux
Article 7
Le secrétaire d'État pour les affaires intérieures
donne notification du dépôt de la demande de
référendum abrogatif et du texte intégral de la
proposition référendaire présentée conformément
aux articles 5 et 6 moyennant un avis affiché au
tableau du Palais.
L'avis est transmis au greffe du tribunal et aux
capitaines des bourgs pour qu'ils le fassent afficher
sur leurs tableaux respectifs.
Article 8
En dehors de l'hypothèse du référendum abrogatif
proposé par les conseils municipaux, à partir du
jour du dépôt de la demande visée à l'article 5, court
un délai de 90 jours pour la collecte des signatures,
dûment authentifiées, des citoyens afin d'atteindre
le pourcentage requis au premier alinéa de l'article 3
pour le déroulement du référendum.
À ces fins, le comité d'organisation du référendum
prépare des formulaires dactylographiés ou
imprimés, sur lesquels est reproduite la proposition
qui doit être soumise au référendum.
Pour la déclaration d'authenticité dont il est
question au premier alinéa, le bureau de l'état-civil
et le greffier du tribunal sont tenus de recevoir les
signatures des citoyens sur les formulaires
appropriés déposés auprès d'eux et contresignés par
le représentant du comité d'organisation, lequel peut
aussi recourir à des notaires de son choix.
Article 9
Les feuilles contenant les signatures visées au
premier alinéa de l'article 8 recueillies, sous peine
d'irrecevabilité, selon les modalités et dans le délai
indiqué, doivent être déposées par au moins trois
membres du comité d'organisation auprès du bureau
du secrétariat institutionnel, qui rédige à ce propos
un procès-verbal dont une copie est immédiatement
transmise à la Régence.
Les certificats attestant l'inscription des signataires
sur les listes électorales sont transmis au bureau du
secrétariat institutionnel du bureau de l'état-civil,
services démographiques et électoraux.
Article 10
La Régence, ayant reçu communication du dépôt
visé à l'article 9, convoque par décret la réunion du
681
Collège judiciaire du référendum [Collegio
Giudicante sul Referendum] mentionné à l'article
11, qui doit avoir lieu dans le délai de vingt jours
suivant le dit dépôt.
Article 11
Il incombe au Collège judiciaire du référendum de
vérifier les conditions et les qualités requises selon
l'article 3, ainsi que le respect des modalités et
formalités mentionnées aux articles 5, 8 et 9.
Le collège judiciaire est composé par :
- le juge d'appel pour les affaires civiles qui le
préside ; en son absence, le magistrat le plus ancien
en fonction préside ;
- le juge d'appel pour les affaires pénales le plus
ancien en fonction ;
- le juge administratif d'appel ;
- trois membres experts en droit, nommés par le
Grand Conseil général au début de la législature et
pour toute la durée de celle-ci.
Le Grand Conseil général, avec la nomination des
trois experts en droit mentionnés à l'alinéa
précédent, désigne également les autres membres
suppléants qui doivent avoir les mêmes qualités
requises des titulaires.
Sont suppléants du juge d'appel des affaires civiles,
du juge d'appel des affaires pénales et du juge
administratif d'appel, respectivement le juge de
l'action en responsabilité, le juge d'instruction des
faits et du droit de l'action en responsabilité et le
juge de l'action en responsabilité civile des
magistrats visés au 9e alinéa de l'article 14 et au
10e alinéa de l'article 15 de la loi du 28 octobre
1992, n° 83.
La nomination des membres experts en droit,
titulaires et suppléants, a lieu à la majorité des deux
tiers lors des trois premiers scrutins et à la majorité
absolue lors des scrutins suivants ; dans chaque cas
deux membres titulaires et deux membres
suppléants sont désignés par la majorité du Conseil
et un membre titulaire et un membre suppléant par
la minorité. Les scrutins ont lieu lors de séances
séparées et successives.
Les membres du Grand Conseil général ni ceux qui
occupent une fonction de président ou de dirigeant
dans un parti ou mouvement politique ou une
association syndicale ou patronale ne peuvent faire
partie du Collège judiciaire du référendum.
Les séances du Collège judiciaire sont valables
avec la totalité de leurs membres. Les membres
suppléants remplacent les titulaires en cas
d'empêchement de ces derniers, établi avant la date
de la réunion du Collège.
Le Collège judiciaire du référendum décide en
outre sur la récusation soulevée contre ses propres
membres.
ANNEXES
Article 12
Le Collège judiciaire, ayant vérifié les exigences
prévues à l'article 5, ainsi que la réalité de la
collecte et la régularité du nombre minimum de
signatures de citoyens nécessaires, l'inscription des
signataires sur les listes électorales et le plein
respect des conditions visées aux lettres a et b de
l'article 3, déclare le référendum admis.
Inversement, si le Collège judiciaire relève des
irrégularités sur le papier timbré, il ordonne au
représentant légal du comité d'organisation de
procéder dans un bref délai péremptoire à leur
correction sous peine d'application des sanctions
prévues par le premier alinéa de l'article 40 de la loi
du 29 octobre 1981, n° 86 ; la procédure
référendaire est suspendue pour toute la période
concédée pour ce redressement.
Si les dispositions prévues à l'alinéa précédent ne
sont pas observées, l'ensemble de la procédure
référendaire est déclarée close ; il en va de même en
cas d'irrecevabilité dérivant de la violation des
normes de l'article 5, ainsi que de l'irrecevabilité
résultant du non respect des conditions prévues à
l'article 3.
Du jugement de validité du référendum est exclue
toute évaluation du cadre juridique résultant ensuite
de l'éventuel succès de la proposition référendaire
et, en conséquence, de l'abrogation de la loi ou de la
norme juridique qui fait l'objet du référendum.
Les décisions visées au présent article sont adoptées
à la majorité des membres du Collège et sont sans
appel, à l'exception de la décision ayant pour objet
la vérification des exigences prévues à l'article 5,
ainsi que la réalité de la collecte et la régularité du
nombre minimum de signatures de citoyens
nécessaires, et l'inscription des signataires sur les
listes électorales, pour laquelle on admet un recours
devant le président du tribunal du commissariat aux
lois [Magistrato Dirigente del Tribunale
Commissariale], dans le délai péremptoire de 10
jours du prononcé par le Collège judiciaire. Dans le
Collège judiciaire, à égalité de voix, celle du
président décide.
Le Collège judiciaire du référendum doit prononcer
la sentence dans le délai de vingt jours à partir de la
date de la convocation fixée par la Régence selon
l'article 10 précédent ou de la date d'expiration du
délai de correction (avec résultat positif) visé au
second alinéa du présent article.
Article 13
Le Collège judiciaire du référendum décide en
audience publique, en forme contradictoire, avec
droit de représentation du comité d'organisation par
des avocats, selon la loi du 31 octobre 1968, n° 39,
et éventuellement du comité d'opposition, lesquels
doivent notifier au président du Collège judiciaire
682
leur volonté d'intervenir au moins un jour avant
celui fixé pour l'audience.
Article 14
La décision du Collège judiciaire du référendum est
communiquée à la Régence qui, dans le cas d'un
résultat négatif, en prend acte par décret et publie
l'information.
Inversement, si le référendum est admis par le
Collège judiciaire, la Régence fixe la date du
déroulement du référendum abrogatif, lequel a lieu
un dimanche compris entre le 60e et le 90e jour de
la date du décret de la Régence de convocation du
référendum, à condition qu'il n'y ait aucun
empêchement conformément à l'article suivant.
Article 15
Au cours d'une année civile, il ne peut y avoir plus
d'une session consacrée au déroulement d'un ou de
plusieurs référendums abrogatifs.
Dans une même session, plusieurs référendums
peuvent être regroupés, si les demandes ont été
présentées dans les délais requis.
Le référendum abrogatif ne peut se dérouler en
même temps que des élections générales ou des
élections pour la nomination d'au moins cinq
capitaines de bourgs et des conseils municipaux
correspondants ; la Régence fixe dans un tel cas le
référendum dans une période comprise entre le
180e et le 270e Jour du déroulement des élections.
Article 16
Antérieurement au déroulement du référendum est
ouverte la campagne électorale, dont la durée est
fixée à quinze jours.
Sont admis à participer à la campagne référendaire
le comité d'organisation du référendum, l'éventuel
comité d'opposition, dont la demande de
constitution doit être notifiée à la Régence,
accompagnée d'au moins quinze signatures
d'électeurs ; sont également admises les forces
politiques représentées au Grand Conseil général et
les forces politiques qui ont présenté des listes aux
élections générales.
La propagande référendaire est régie, le cas
échéant, par les règles de la loi du 14 juillet 1959,
n° 26, et ses modifications successives, et avec les
modifications et additions suivantes : a) des espaces
pour l'affichage sont réservés au comité
d'organisation, au comité d'opposition et aux forces
politiques mentionnées à l'alinéa 2 ; en outre un
espace supplémentaire est prévu pour les affiches
des citoyens, des associations et des forces sociales
qui désirent les utiliser ; b) la tenue de réunions est
ANNEXES
réservée au comité d'organisation, au comité
d'opposition et aux forces politiques mentionnées à
l'alinéa 2. Mais les citoyens isolés, les associations
et les forces sociales peuvent demander à organiser
des réunions.
Article 17
Les votes pour le référendum ont lieu au moyen
d'un bulletin officiel ayant les caractéristiques
indiquées dans le modèle adopté par décret de la
Régence et reproduisant de manière claire et sans
ambigüité la proposition soumise au référendum,
suivie des mentions OUI - NON clairement
différenciées.
En cas de déroulement simultané de plusieurs
référendums, les bulletins doivent être de couleurs
différentes.
Les bureaux de vote sont constitués selon les règles
de la loi électorale du 23 décembre 1958, n° 36, et
ses modifications successives, sans préjudice du
droit de représentation mentionné à l'article 26 de
ladite loi, des forces politiques visées à l'article 16,
ainsi que du comité d'organisation du référendum
lui-même et du comité d'opposition.
Article 18
Les opérations de vote et de dépouillement
conclues, le résultat du référendum abrogatif publié,
la Régence, par décret, est tenue, en cas
d'approbation de la proposition d'abrogation par le
corps électoral, de proclamer l'abrogation de la loi,
de l'acte ou de la norme même coutumière, ayant
force de loi ou d'une partie de celle-ci, qui prend
effet au moment même de la publication du décret,
lequel doit intervenir dans les trois jours du
déroulement du référendum.
Un tel décret est inscrit au Recueil officiel des lois
et décrets de la République.
Le proposition de référendum refusée par les
électeurs ne peut être proposée à nouveau avant
trois ans.
Article 19
Si la loi, l'acte ayant force de loi ou une partie de
celui-ci, pour lequel un référendum abrogatif a été
demandé, sont abrogés ou modifiés par le Grand
Conseil général avant le déroulement du
référendum, afin d'accepter le contenu de la
demande du Comité d'organisation, la procédure
pour le déroulement du référendum est
interrompue.
La déclaration d'interruption est prononcée par
décret de la Régence, sur délibération conforme du
Collège judiciaire visé à l'article 11, convoqué à cet
effet.
683
Article 20
Si le référendum abrogatif est demandé par les
conseils municipaux, le Collège judiciaire vérifie
uniquement le respect des exigences mentionnées à
l'article 6 et des conditions visées aux lettres a et b
de l'article 3.
Article 21
Les règles contenues dans le présent chapitre
s'appliquent mutatis mutandis au référendum
proposé par les conseils municipaux.
Chapitre IL. Le référendum de proposition ou
d'orientation
Article 22
Le référendum de proposition ou d'orientation est
admis pour les mêmes matières pour lesquelles le
référendum abrogatif est admis, à condition qu'un
ensemble de citoyens représentant au moins 1,5 %
du corps électoral, au sens du premier alinéa de
l'article 3, en fassent la demande.
En outre, il ne peut avoir pour objet la limitation de
l'exercice du droit de vote, du droit au travail et de
la libre circulation des personnes ni en général la
violation ou la limitation des droits de l'homme.
De même le référendum de proposition ou
d'orientation n'est pas admissible si les principes et
les critères sur lesquels le corps électoral est appelé
à s'exprimer peuvent conduire à l'introduction de
normes contraires aux principes généraux de l'ordre
juridique de Saint-Marin énoncés par la loi du 8
juillet 1974, n° 59.
En outre, il est exigé pour l'admissibilité d'un
référendum de proposition ou d'orientation que la
question référendaire exprime de façon univoque
les principes et critères directeurs sur lesquels le
corps électoral est appelé à s'exprimer.
Le Collège judiciaire sur le référendum vérifie
l'accomplissement des formalités de présentation de
la demande prévues à l'article 5 de la présente loi,
s'assure de l'admissibilité de la demande de
référendum de proposition ou d'orientation,
conformément aux exigences du présent article.
Article 23
S'appliquent au référendum de proposition ou
d'orientation toutes les dispositions prescrites pour
le référendum abrogatif d'initiative populaire
contenues au chapitre précédent, et en particulier
les normes contenues aux articles 14, 15, 16 et 17,
dans le cas ou le Collège judiciaire sur le
référendum s'est prononcé en faveur de
l'admissibilité.
ANNEXES
Un ou plusieurs référendums de proposition ou
d'orientation peuvent avoir lieu à la même date où
se déroule un ou plusieurs référendums abrogatifs.
Dans un tel cas, au cours de l'année civile, il ne peut
y avoir ultérieurement d'autres référendums
abrogatifs ni d'autres référendums de proposition ou
d'orientation.
Article 24
Les citoyens inscrits sur les listes électorales
participent au référendum de proposition ou
d'orientation.
La proposition soumise au référendum de
proposition ou d'orientation est approuvée si elle
obtient la majorité des suffrages valablement
exprimés et au moins 32 % des suffrages des
électeurs inscrits sur les listes électorales.
On entend par suffrages valablement exprimés les
suffrages favorables ou opposés à la proposition de
référendum.
Article 25
Les opérations de vote et de dépouillement
terminées, le résultat du référendum de proposition
ou d'orientation publié, la Régence, en cas
d'approbation de la proposition référendaire, ouvre
le délai de six mois dans lequel le Congrès d'État
est tenu de rédiger un projet de loi pour régir selon
les principes et les critères directeurs approuvés par
le corps électoral la matière qui a fait l'objet du
référendum.
La Régence, ayant reçu le projet de loi visé à
l'alinéa précédent, le transmet au Collège judiciaire
du référendum pour qu'il exprime un avis. Si le
Collège judiciaire estime que le projet ne reprend
pas, même partiellement, les principes et les critères
directeurs déterminés par le référendum, outre son
avis, il indique éventuellement les amendements
que le Congrès d'État doit introduire.
La Régence transmet au Congrès d'État l'avis
qu'elle a reçu du Collège judiciaire du référendum
et lui assigne un délai qui ne peut être supérieur à
trente jours pour régulariser le projet.
Le Congrès d'État ayant fait les amendements
dépose le projet de loi au bureau de la présidence
du Grand Conseil général qui l'inscrit à l'ordre du
jour de la première séance utile.
Il incombe à la Régence de veiller au déroulement
correct de la procédure visée à l'alinéa précédent.
Article 26
Si le Grand Conseil général, à la suite du jugement
d'admissibilité visé à l'article 22 et avant le
déroulement du référendum de proposition ou
d'orientation, approuve une loi qui contient la
684
substance des principes et des critères directeurs
formulés par le comité d'organisation du
référendum, et si le Collège judiciaire convoqué
pour une tel jugement de conformité l'accepte, la
Régence déclare par décret, adopté sur délibération
conforme du Collège judiciaire, l'interruption de la
procédure pour le déroulement du référendum.
Chapitre IIL. Le référendum confirmatif
Article 27
Le référendum confirmatif d'initiative populaire, à
condition qu'un nombre de citoyens électeurs
représentant au moins 1,5 % du corps électoral, au
sens du premier alinéa de l'article 3, en fassent la
demande, est admis uniquement pour les lois qui
concernent les organes, les organismes et les
pouvoirs fondamentaux de l'État visés à l'article 3
de la loi du 8 juillet 1974, n° 59.
La procédure référendaire est initiée par une
demande écrite présentée à la Régence et déposée
au bureau du secrétariat institutionnel, avant l'entrée
en vigueur de la loi, par au moins trois citoyens,
constitués en comité d'organisation du référendum.
La demande de référendum confirmatif suspend
l'application de la loi visée.
Pour les formalités inhérentes au dépôt de la
demande, on applique ce qui est prévu à l'article 5.
Dans les dix jours du dépôt de la demande visée à
l'alinéa 2, le Collège judiciaire du référendum
convoqué par la Régence se prononce uniquement
sur la recevabilité de la demande en ce qui concerne
les matières autorisées.
Au cours des quarante-cinq jours suivants, en cas
de décision favorable du Comité judiciaire, la
collecte des signatures est autorisée pour atteindre
le minimum requis au premier alinéa du présent
article et selon la procédure prescrite à l'article 9.
Article 28
Le Collège judiciaire du référendum, convoqué par
la Régence conformément à l'article 10, dans le
délai de vingt jours à partir du jour du dépôt des
feuilles contenant les signatures visées à l'alinéa 6
de l'article 27 ou du jour où expire le délai de
correction visé au dernier alinéa de l'article12,
vérifie les conditions de recevabilité et les autres
conditions d'admissibilité du — référendum
confirmatif d'initiative populaire.
Article 29
Le référendum confirmatif prévu par une loi
particulière ou à l'initiative du Conseil, à condition
qu'il soit expressément prévu par un article
approprié de la loi qu'il s'agit de soumettre au
référendum approuvé par au moins trente et un
ANNEXES
conseillers, est admis pour toutes les matières, à
l'exception des lois en matière fiscale, financière,
l'amnistie et la grâce.
Dans ce cas, il n'y a pas lieu à un examen de
l'admissibilité par le Collège judiciaire du
référendum.
Article 30
Dans le cas où le Collège judiciaire se prononce en
faveur de l'admissibilité du référendum confirmatif
d'initiative populaire ou dans le cas d'un référendum
confirmatif prévu par une loi particulière ou à
l'initiative du Conseil, la Régence fixe par décret le
date du déroulement du référendum, qui a lieu un
dimanche compris entre le 60e et le 90e jour de la
date du décret de convocation du référendum.
La campagne référendaire et les modalités de
déroulement du vote sont celles prévues pour le
déroulement du référendum abrogatif et du
référendum de proposition ou d'orientation.
Article 31
Les citoyens inscrits sur les listes électorales
participent au référendum confirmatif.
La proposition soumise au référendum confirmatif
est approuvée si elle obtient la majorité des
suffrages valablement exprimés et au moins 32 %
ses suffrages des électeurs inscrits sur les listes
électorales.
On entend par suffrages valablement exprimés les
suffrages favorables ou opposés à la proposition de
référendum.
Le loi soumise au référendum confirmatif entre en
vigueur conformément à l'article 32.
Article 32
La Régence, ayant pris acte du résultat du
référendum confirmatif, déclare par décret l'entrée
en vigueur de la loi soumise au référendum dans le
cas d'un résultat favorable à son entrée en vigueur,
elle déclare inversement son annulation en cas de
résultat contraire à son entrée en vigueur.
Un tel décret est inscrit au Recueil officiel des lois
et décrets de la République.
Titre IL L'initiative législative populaire
Article 33
Au corps électoral, est reconnue la faculté de
présenter au Grand Conseil général, et pour cela à
la Régence, des projets de loi articulés et
accompagnés d'un rapport explicatif et indiquant la
couverture des dépenses dont les projets de loi
même indiquent la nécessité.
685
Chaque projet doit être accompagné d'au moins
soixante signatures de citoyens électeurs.
Article 34
Aux projets de loi d'initiative populaire est assurée
la même procédure de débat au sein du Grand
Conseil général qu'aux propositions des conseillers,
conformément au règlement du Grand Conseil
général en vigueur.
Les propositions de loi d'initiative populaire sont
inscrites par le bureau de la présidence à l'ordre du
jour du Grand Conseil général pour leur examen en
seconde lecture dans les 180 jours de leur
présentation.
Les présentateurs d'une proposition de loi
d'initiative populaire sont invités, = par
l'intermédiaire de l'un de leurs représentants, à
participer avec droit à la parole à la la phase
d'examen de la proposition par la commission
politique du Conseil.
Titre IIT. Dispositions communes, transitoires et
finales
Article 35
Les décrets de la Régence émis pour la mise en
œuvre des normes sur le référendum contenues au
titre premier ne sont pas soumis à la ratification du
Grand Conseil général.
Article 36
Les charges financières pour le déroulement du
référendum sont à la charge de l'État.
Pour chaque référendum est prévue une
contribution au comité d'organisation et au comité
d'opposition pour les frais de propagande
référendaire et les documents, qui ne peut dépasser
10 millions de lires pour chaque comité.
Article 37
Alentrée en vigueur de la présente loi, les
membres du College judiciaire nommés
conformément à la loi du 29 octobre 1981, n° 82,
sont déclarés déchus, sauf pour l'accomplissement
des exigences du dernier alinéa.
Le Grand Conseil général, lors de la première
séance consécutive à l'entrée en vigueur des
dispositions qu'elle contient, est appelé à nommer
les membres du Collège judiciaire du référendum
en conformité avec les exigences de l'article 11.
À l'effet de la présente loi, les délais établis pour les
procédures référendaires relatifs aux dates de
ANNEXES
présentation et de dépôt des demandes de
référendum mentionnés aux chapitres I et II ainsi
qu'au chapitre III, en ce qui concerne le référendum
confirmatif d'initiative populaire, du titre premier,
sont suspendus jusqu'à la nomination du nouveau
Collège judiciaire du référendum.
En ce qui concerne les demandes de référendum
présentées antérieurement à l'entrée en vigueur de
la présente loi s'appliquent les règles de la loi du 29
octobre 1981, n° 82.
686
Article 38
La loi du 29 octobre 1981, n° 82 est abrogée.
Article 39
La présente loi entre en vigueur le trentième jour
suivant celui de sa publication légale.
Le 30 novembre 1994, an 1694 de la Fondation de
la République.
ANNEXES
LOI SUR LE DROIT DE PÉTITION POPULAIRE DIT : « INITIATIVE
D’ARENGO »
N° 72 DU 30 MAI 199517
*70 URL : mjp.univ-perp.fr/constit/sm1995.htm, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015].
687
ANNEXES
Article premier
Le droit de pétition populaire peut être exercé par la
présentation d'une demande d'Arengo [Istanza
d'Arengo].
La demande d'Arengo doit porter sur une question
d'intérêt public et peut être présentée par des
citoyens de Saint-Marin à la Régence, à midi le
premier dimanche suivant l'investiture, dans la salle
du Grand Conseil général, conformément aux
dispositions statutaires.
Article 2
Il incombe à la Régence, après réunion du bureau
du Grand Conseil général, entre le 30 avril et le 30
octobre de chaque semestre, de se prononcer sur la
conformité des demandes d'Arengo présentées, en
particulier en ce qui concerne l'exigence d'intérêt
public.
Dans le cas où la Régence déclare la non
conformité à la loi de la demande d'Arengo, celle-ci
ne peut être soumise à l'examen du Grand Conseil
général.
La mesure doit être signalée aux auteurs de la
demande dans les quinze jours suivants et au Grand
Conseil général à la première session.
Article 3
La requête contenue dans la demande d'Arengo doit
être formulée avec clarté et signée par ses auteurs
de manière lisible, avec l'indication de leur
domicile.
Article 4
Le Grand Conseil général est tenu de discuter les
demandes d'Arengo au cours du semestre du
mandat de la Régence au cours duquel elles ont été
présentées, au sens de l'article 33 de la loi du 11
mars 1981, n° 21.
Sur les questions soulevées par les demandes
d'Arengo, une réponse appropriée est présentée au
Grand Conseil général par le dicastère compétent.
Cette réponse doit être accompagnée de l'avis
consultatif du conseil municipal si la question est
d'intérêt général pour le bourg [Castello], au sens de
l'article 33 de la loi du 24 février 1994 n° 22.
Dans le cas d'une intervention entraînant des
dépenses, la réponse doit contenir l'indication
précise de sa couverture financière ainsi que le
prévoit la loi portant « Dispositions sur la
comptabilité générale de l'État » du 9 novembre
688
1979, n° 70.
Article 5
Au terme du débat, le Grand Conseil général
s'exprime par un vote sur l'accueil de la requête
contenue dans la demande d'Arengo, au sens
des articles 20 et 37 de la loi du 11 mars 1981 n°
21.
Ces décisions font l'objet d'une délibération
appropriée qui doit préciser l'organisme ou les
organismes auxquels est remise la responsabilité de
la mesure à adopter.
Article 6
Dans le délai de quinze jours après le vote, le
bureau de l'institution adresse aux présentateurs de
la demande d'Arengo la délibération du Conseil,
avec le résultat du vote, qui est indiqué sur
le formulaire appropriée « ad valvas Palatii ».
Copie de ce formulaire est aussi transmise aux
groupes du Conseil, au conseil municipal et aux
membres du Congrès d'État.
Article 7
L'approbation d'une demande d'Arengo comporte,
pour le Congrès d'État, l'obligation d'agir de
manière conforme afin de réaliser la volonté
expresse du Grand Conseil général.
Dans le délai de six mois de l'accueil d'une
demande d'Arengo, les membres du Congrès d'État
en charge sont tenus d'indiquer à la commission
compétente du Conseil les mesures prises pour sa
mise en œuvre.
Article 8
Dans le cas où une demande d'Arengo est rejetée
par le Grand Conseil général, une demande
analogue ne peut être faite avant que trois semestres
de Régence ne se soient écoulés, à moins que
pendant ce temps le Grand Conseil général n'ait été
renouvelé.
Article 9
La présente loi entre en vigueur le quinzième jour
suivant celui de sa publication légale.
Le 30 mai 1995, an 1694 de la Fondation de la
République.
ANNEXES
CARTOGRAPHIE DES MICRO-ETATS EUROPÉENS
689
ANNEXES
CARTOGRAPHIE TERRESTRE
691
ANNEXES
CARTOGRAPHIE DE LA PRINCIPAUTÉ DE MONACO
693
ANNEXES
© WIKIPEDIA
695
ANNEXES
CARTOGRAPHIE DE LA PRINCIPAUTÉ DE LIECHTENSTEIN
697
ANNEXES
SUISSE AUTRICHE
Lena] 10 KM
699
© WIKIPEDIA
ANNEXES
CARTOGRAPHIE DE LA PRINCIPAUTÉ D’ANDORRE
701
ANNEXES
El Serrat 5,
Pic d'Arcalis
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© WIKIPEDIA
ANNEXES
CARTOGRAPHIE DU VATICAN
705
ANNEXES
Division Géographique de la Direction des Archives
SAINT-SIÈGE (VATICAN) | du Ministère des Affaires Etrangères © 2005
Dépendances du Vatican :
: Basilique Sainte-Marie-Majeure
: Basilique Saint-Jean-de-Latran et Palais du Latran
: Basilique Saint-Paul-hors-les-Murs
: Église Saint-Calixte-au-Trastévère
: Congrégation pour l' Evangélisation des peuples
: Ancien Vicariat de Rome
: Collège de la Propagande
: Villas pontificales de Castel Gandolfo §
: Terrain de Santa Maria di Galeria (Radio Vatican) |
OCONOOBWN =
Gandolfo g
© WIKIPEDIA
707
ANNEXES
CARTOGRAPHIE DE SAINT-MARIN
709
ANNEXES
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Croce
711
© WIKIPEDIA
ANNEXES
CARTOGRAPHIE MARITIME
713
ANNEXES
DÉLIMITATION DES ZONES MARITIMES
715
ANNEXES
Délimitation des zones maritimes
selon la convention UNCLOS 1982
© CEDRE
URL : www.cedre.fr/fr/lutte/orga/contexte-international.php, [Dernièrement consulté le 11 juin 2015]
Eaux internationales
(avec extension de la ZEE)
© WIKIPEDIA
717
ANNEXES
TRACÉ DES FRONTIÈRES MARITIMES MONÉGASQUES
719
ANNEXES
# lignes d'équidistance
#5 frontière
© WECKEL Philippe
WECKEL (P.), « Droit de la mer et activités maritimes : Z.E.F. en Méditerranée, le corridor vers nulle part de
Monaco », P.1.D.1., Bul. 320, 20 oct. 2012.
© DUMOUCHEL (Anne.-Claire.)
DUMOUCHEL (A.-C.), « Le décret instituant la Z.E.E. française en Méditerranée face au droit international »,
P.I.D.I., Bul. 320, 20 oct. 2012.
721
ANNEXES
ORGANIGRAMMES
723
ANNEXES
STRUCTURE DU VATICAN
725
ANNEXES
LE VATICAN
(Le Souverain Pontife)
L'ETAT DE LA CITÉ DU VATICAN
LE SAINT-SIÈGE
(Pouvoir temporel)
Accords de Latran du 29 février 1929
(Pouvoir spirituel)
LÉGENDE
Le Vatican se compose de deux entités juridiques distinctes :
- L’Etat de la Cité du Vatican
Le Saint-Siège (l'Eglise)
À sa tête se trouve le Pape chef des deux composantes
727
ANNEXES
ORGANIGRAMME DE L’ÉTAT DE LA CITÉ DU VATICAN
729
ANNEXES
LÉGENDE
* Le Pape est le Chef de l'Etat et dispose des pleins pouvoirs.
* Le Cardinal qui préside la Commission Pontificale est également le Président du Gouvernement.
* Le Gouvernement se compose de directions et de bureaux centraux.
731
INDEX ANALYTIQUE
(Les chiffres renvoient aux numéros des paragraphes)
733
INDEX ANALYTIQUE
-A-
Accords administratifs :
- accords d’amitié protectrice : 434 et
S.
- accords de bon voisinage : 433 et s.
- accords de coopération
administrative : 435 et s.
Accords de Schengen : 531 et s.
Actes communautaires (application
spécifique Monaco) : Vv. Union
Européenne — accords commerciaux.
A.E.L.E. : 95.
Akrotiri et Dhekelia: v. Territoire
d’outre-mer.
Aland (Etat libre associé) : 26.
Amendement monaco : 2.
Anstalt (I’établissement) : 620 ct s.
Andorran d’Honneur : 237.
Antipape : 147 ets.
Apocryphe : 141.
Arengo : 167 et s., 180 et s., 379.
Autonomie : v. personnalité juridique
internationale.
Autorisation de séjour :
- incidence des unions douanières :
245.
- régime : 246.
Autorisation de résidence : 248.
Autorité politique : 256 et s.
-B-
Baarle-Hertog : v. Ville enclave.
Baarle-Nassau : v. Ville enclave.
Bailli :
- au Liechstenstein : 73, 78 et 79.
- a Monaco : 54.
Banque du Vatican : v. Institut pour les
Œuvre de Religions.
Berlin (traité) : 85.
Blasphème : 150.
Bulle unam sanctam : 144.
Biisingen am Hochrein : v. Ville enclave.
-C-
Campione d’Italia : v. Ville enclave.
Cardinal Président : 316.
Capacité juridique internationale :
- jus tractatuum : 454 et s.
- droit de déclarer la guerre : 473 et s.
- droit d’ester en justice : 456 et s.
- droit de légation : 465 et s.
Capitaine di Castello : v. Maire.
Capitaine Régent :
- histoire : 181.
- élection : 303 et 305.
Charlemagne (roi) : 138.
735
Charte constitutionnelle :
- liechtensteinoise : 79.
- monégasque : 63 et 259.
Chef de l’Etat :
- accréditation des diplomates : 366.
- convocation des électionset des
référendums : 363.
- convocation et cloture du
parlement : 364.
- garant de l’unité : 307.
- 1irresponsabilité juridique : 399.
- mandat héréditaire : 301.
- mandat étranger : 302.
- mandat électif : 303.
- pouvoir de nomination : 362.
- responsabilité politique : 398.
- représentant de I’Ftat : 308.
- sanction et application des lois : 367.
- Signature et ratification les traités :
365.
Chef de gouvernement : 316.
Chicago (convention) : 218 et s.
Citoyenneté locale : 233.
Citoyenneté vaticane :
- régime : 238.
- application du jure offici : 239 et s.
Christianisme : 135.
Clause anti-abus :
- clauses anti-abus catégorielles : 725
ets.
- clauses anti-intermédiaires : 726 et s.
- clause limitative des avantages de la
convention : 728.
Clovis (roi) : 136.
Code Louis : 54.
Collectivité locale :
- régime: 274 ets.
- Statut : 275.
Collège garant de la constitutionnalité
des normes : 336.
Commission de contrôle des
finances locales : 281 et s.
Commission pontificale : v. parlement —
l’exception vaticane.
Communes :
- compétences constitutionnelles :
285.
- compétences déléguées : 291.
- compétences légales : 288.
- compétences soumises à avis
consultatif : 292.
- compétences soumises à l’avis
consultatif des villages : 293.
Conseil municipal : 279.
Condominium : 31.
Confédération :
- durhin 76.
- Germanique : 78, 85 et 259.
Congrès d’Etat : 313.
Congrès de Vienne : 78 et 152.
INDEX ANALYTIQUE
Conseil de Comü : v. Conseil municipal.
Conseil d’Etat (Monaco) : 356.
Conseil d’Etat du Roi : 109.
Conseil de la couronne : 357.
Conseil des douze :
- Monaco : 54.
- Saint-Marin : 167 et 354.
Conseil de gouvernement : 312.
Conseil de la Terre : 104, 115 et 259.
Conseil Général : 116 et 124.
Conseil Général d’Etat : 317.
Conseiller d’Etat : 317.
Conseil de l’Europe :
- entrée des micro-Etats : 68, 95, 125,
155 et 183.
- conditions d’admission : 483 et s.
- les réformes imposées : 503 et s.
- transparence imposée : 684 et s.
Conseil municipal : 279 et s.
Consol major : 280.
Consol menor : 280.
Constitution :
- Andorre : 127.
- Liechtenstein : 85 et s.
- Monaco : 66.
- Saint-Marin : 168.
- Pastor bonus : 266.
- Universi Dominici Gregis: 267,
304.
Constantin (empereur) : 135.
Contentieux administratif : 352.
Contentieux judiciaire : 351.
Conventions d’échanges de
renseignements : 678 et s, 706 et s.
Convention franco-andoranne
d’échanges de renseignements : 720 et s.
Coprince : 302.
Cour d’Appel :
- V. juridictions d’appel.
- du Vatican : v. Tribunaux temporels.
Cour d’Etat : 336 cts.
Cour de Cassation (arrêt) :
- arrêt sur Andorre : 1 et 123.
- du Vatican: v. Tribunaux
temporels.
Cour de révision : 354.
Cour suprême : 335.
Cour Internationale de Justice :
- affaire « Vapeur Wimbledon » : 446.
- reconnaissance du statut : 68, 457 et
S.
- Vatican: 460 et s.
Curie romaine : 266.
-D-
Décentralisation : 284.
Dépendance de la couronne
britannique :
- Île de Man : 24.
736
- Jersey et Guernesey : 23.
Dicastère : 317.
Dictatus papae : 141.
Diète :
- confédérale : 78.
- impériale : 73 et 78.
Directive épargne: v. faxation des
revenus de l'épargne.
Distinction Saint-Siège / Etat de la Cité
du Vatican : 266.
Dioclétien (empereur) : 134.
Droit d’amnistie : 387.
Droit de commuer et réduire les peines :
388.
Droit de déclarer la guerre : v. capacité
juridique internationale.
Droit de grâce : 386.
Droit de légation :
- droit de légation active : 467.
- droit de légation passive : 468 et s.
- droit de légation « sui
generis » (Saint-Siège) : 471 et s.
Droit de pétition : 379.
Droit d’initiative populaire : 379.
Dualisme juridictionnel : 350.
Douane :
- fégime douanier spécifique : 420.
- union douanière : 90, 421 et s.
-F-
Eau intérieure : 213 et 222.
Echelle micro-Etatique : 8.
Elizabeth IT : v. succession to the crown
act.
Empire Romain : 134.
Espace aérien :
- réglementation étrangère : 220.
- réglementation helvétique : 221.
- féglementation internationale : 217.
- réglementation monégasque : 223.
- féglementation vaticane : 219.
Espace Economique Européen : v. Union
européenne — accords commerciaux.
Espace maritime :
- droits de souveraineté : 213.
- droits souverains : 214.
Etat : 14.
Etat et Territoire Non Coopératifs
(ETNC) : 706 et s.
Etat féodal : 259.
Etats pontificaux : 138, 152 et 264.
Etat théocratique : 131.
Etat à régime
dommageable : 672 et s.
Examen par les pairs : 681 et s.
Excommunication :
- contes de Foix : 102.
- patriarche de Constantinople : 139.
Executif (pouvoir) : 298.
préférentiel
INDEX ANALYTIQUE
Exécutif communal : 280.
-F-
Fonction publique (accords de
recrutement) : 437 et s.
Fondation : 613 et s.
Fort-Hercule : 57.
Foix (comte) : 101.
Frontière
- communale : 192.
- conventionnelle : 195 et s.
- coutumière : 191.
- Maritime : 210.
- terrestre : 191.
-G-
Garibaldi :
- Etats pontificaux : 153.
- Saint-Marin : 176.
Gemeinderat : v. Conseil municipal.
Gemeindevorstcher : v. Maire.
Gênes (république) : 47 et s.
Gibelin :
- Monaco : 48 ets.
- Saint-Marin : 162.
Gibraltar : v. Territoire d'outre-mer.
Giunta di Castello : v. Conseil municipal.
Gernesey : v. Dépendance de la couronne
britannique.
Gouvernement :
- administration de l’Etat : 370.
- général : 317.
- mandat du chef de l’Etat 312.
- mandat parlementaire : 313.
- responsabilité devant le Chef de
l’Etat : 401.
- responsabilité devant le parlement :
402.
- signature des traités : 371.
Gouvernorat : v. gouvernement.
Guelfes :
- Monaco : 48 ets.
- Saint-Marin : 162.
Grand Conseil Général :
- histoire : 167, 180 et s.
- fonctionnement : 317.
-H-
Henri IV : 107.
Hommage vassalique :
- à Monaco : 56.
- à Andorre : 109.
737
-1-
Impot sur la fortune :
- imposition des français de Monaco :
578.
- impot liechtensteinois : 579.
Impôt sur le revenu :
- absence d’imposition : 570.
- barème d'imposition : 574.
- cas particulier de Monaco : 571.
- l’imposition au forfait : 575.
Impôt sur les sociétés : 582 et s.
Indépendance : v. personnalité juridique
internationale.
Initiative de la loi :
- Initiative du Chef de l’Eat : 375.
- Initiative du Gouvernement : 376.
- Initiative par le peuple : 379.
- Initiative par les représentants du
peuple : 378.
Institut pour les Œuvres de Religions
(IOR) : 638 ets.
Île des faisans : v. Condominium.
Îles Féroé : v. Territoire d’outre mer.
Immeubles du Vatican :
- de la première catégorie : 205.
- de la seconde catégorie : 206.
-J-
Jersey : v. Dépendance de la couronne
britannique
Juridictions constitutionnelles :
- Composition : 336.
- membres : 337.
- contrôle de constitutionnalité : 347.
- compétences en tant que juridiction
administrative : 344.
- compétences en tant que juridiction
des conflits : 342 et s.
- compétences en tant que juridiction
consultative : 345.
- compétences en tant que juridiction
disciplinaire : 343,
Juridictions d’Appel : 353.
Juridiction de première instance : 350 et
S.
Juridiction non-coopérative : 667 et s.
Justice déléguée : 381.
Jure offici : V. citoyenneté vaticane.
Jus in bello: v. capacité juridique
internationale — droit de déclarer la
guerre.
Jus tractatuum :
- un droit reconnu aux micro-Ftats :
38, 94 et 454.
- exception Vaticane : 455 et s.
Jure sanguinis : v. nationalité d’origine.
Jure soli : v. nationalité d’origine.
INDEX ANALYTIQUE
Justice :
- Indépendance de la justice : 382 et
406.
- fecrutement par l’executif : 408.
- fecrutement paritaire : 409.
- fecrutement indépendant : 410.
-L-
Latran (accords) : 153, 264.
Liberlan (république) : v. Micro-Nation.
Liste noire des juridictions non-
coopératives : 674 et s.
Llivia : v. Ville enclave.
Loi des garanties : 154, 264.
Loi fondamentale : 154 et s, 264.
Londres (traité) : 483.
Lunéville (traité) : 76.
-M-
Maire : 280.
Marin : 160 et s.
Martin luther : 149.
Menton : 48, 56 et 59.
Mer territoriale : 213.
Micro-échelle : v. Echelle micro-Etatique.
Micro-Etat :
- Notion: 4 ets.
- Définition : 12 et s.
Micro-nation : 21 ets.
Microscopique :
- Définition : 4.
- Population : 16.
- Territoire : 15.
Micro-territoire : 21 et s.
Ministre d’Etat : 312 et 316.
Monarchie : 258.
Monarchie absolue : 259.
Monarchie constitutionnelle : 259.
Monarchie pontificale :
- Origine : 264.
- Nature : 265.
Monnaie :
- absence de monnaie nationale : 427,
- l'existence d’une monnaie étranger :
428.
Mont Athos (république monastique) :
30.
Montego Bay (convention) : 209.
Mont Titan : 159.
Mussolini : v. Latran (accords).
-N-
Napoléon (empereur) :
- Andorre : 113.
- Etats pontificaux : 152.
- Liechtenstein : 77.
738
- Saint-Marin : 173 ets.
Nationalité d’origine : 238.
Nationalité par acquisition : 232.
- par mariage ou communauté de vie :
232.
- par naturalisation : 233.
Nationalité professionnelle :
- attachée à la fonction : 236.
- attachée à un titre honorifique : 237.
Nations Unies :
- admission : 68, 94, 128, 155 et 183.
- reconnaissance internationale : 537
ets.
- Saint-Siège : 558 et s.
- Neutralité :
- états neutres : 91, 120, 182 et 448 et
s
- neutralité imposée : 449 et s.
Nicée (concile) : 135.
Nova Réforma : 115.
-0-
Organisation de Coopération et de
Développement Economique (OCDE) :
- article 26 du modèle de convention
type OCDE : 646 et s.
- convention d’échanges de
renseignements : 655 et s.
- Coopération internationale : 666.
- sanctions envisagées : 649 et s.
- Standards de l'OCDE : 709 et s.
Ordre religieux : 28 et s.
Ordre de Malte : 29.
-P-
Pape : 303 et s.
Paradis fiscal : 668.
Paréages : 103, 108.
Paris (traité) :
- pour le Liechtenstein : 58.
- pour Andorre : 102.
Parlement :
- attributions : 329 et s.
- dissolution par le Chef de l’Etat :
392 et s.
- dissolution par le gouvernement :
394 et s.
- l'exception vaticane : 329 et s.
- Organisation : 321 et s.
Personnalité juridique internationale :
- autonomie : 417 ets.
- indépendance : 439 et s.
Pépin le Bref : 138.
Péronne (traité) : 54 et 58.
Philippe le Bel (roi) : 143.
Pie XI (pape) : v. Latran (accords).
Plateau continental : 214, 222.
INDEX ANALYTIQUE
Podestà :
- Monaco : 47.
- Saint-Marin : 162 et s.
Poste :
- absence de service postal autonome :
425.
- service postal autonome : 423 et s.
Prague (traité) : 85, 201.
Président de la République française :
- Coprince d’Andorre : 96.
Protectorat :
- espagnol sur Monaco : 52.
- français sur Monaco : 53 et s.
- sarde sur Monaco : 58 et s.
Presbourg (traité) : 76.
-R-
Reconnaissance internationale : 481 et s.
Recours Empara : 348.
Régime politique : 257 et s.
République (Saint-Marin) :
- formation du régime : 269.
- fégime juridique : 270.
Résidents économiques et financiers
- autorisation spéciale de séjour : 254.
- Statut résidentiel : 253.
Résidents sociaux : 251.
Révolution espagnole : 114.
Révolution française :
- sur Andorre : 112 ets.
- surl’Fglise : 152.
- sur Monaco : 57.
Révolution liechtensteinoise : 81.
Risorgimento : v. Unification italienne.
Roquebrune : 48, 56 et 59.
Royaume de France : 102.
-S-
Saint Empire Romain Germanique : 76,
149.
Saint-Pierre : 134.
Saugeais (république) : v. Micro-Nation.
Schellenberg (seigneurie) : 73 et s.
Schisme :
- orthodoxe : 139.
- protestant et anglican : 149.
Sealand (république) : v. Micro-Nation.
Secret bancaire : 626 et s.
Secret professionnel : 633 et s.
Secrétairerie d’Etat : 266.
Séparation des pouvoirs : 262.
Servitudes vaticanes : 203.
Société de domiciliation : 589 et s.
Société des bains de la mer : 62.
Société des Nations : 65, 92, 182 et 154.
Société offshore: v. société de
domiciliation.
Summa potesta : v. personnalité juridique
internationale — autonomie.
Souveraineté :
- en franc-alleu : 99.
- régime : 261.
Stupiniggi (traité) : 59.
Succession to the crown act : 301.
Syndic :
- à Monaco : 54.
- à Andorre : 115ets.
Syndic général : 316.
Synode : 142.
-T-
Taxation des revenus de l’épargne : 689
ets.
Territoire :
- aérien : 216.
- extraterritorial : 204.
- Maritime : 209.
- terrestre : 190.
Territoire britannique : 24.
Territoire d’outre-mer :
- Akrotiri et Dhekelia : 24.
- Gibraltar : 24.
- Îles Féroé : 27.
Théodose (empereur) : 135.
Théorie des deux glaives : 143.
Tordesillas (traité) : 52.
Transparence :
- transparence internationale : 664 et
S.
- transparence de la France : 696 et s.
Tribunal constitutionnel : 336 et s.
Tribunal des Corts : 115, 259.
Tribunal Supérieur de justice : 354.
Tribunal Suprême de Monaco : 63, 336
ets.
Tribunaux temporels : 266.
Trust : 601 et s.
- Q -
Question romaine : 154.
-U-
Unification italienne :
- Etats pontificaux : 153.
- Saint-Marin : 156, 176.
Union :
- douanière : v. douane.
- Monétaire : v. monnaie.
- postale : v. poste.
Union Européenne :
- marché intérieur : 516 et s.
- admission : 524.
- accord cadre d’association : 522.
INDEX ANALYTIQUE
- accords commerciaux : 527 et s. Victor Emmanuel III: v. Unification
- accords sectoriels : 521. italienne.
- participation à l'Espace Economique
Européen : 523. X-
U.LT. : 94, 125, 128, 154 et 183.
U.P.U.: 94. Xylotymbou et Ormidhia: v. Ville
enclave.
-V-
-7 -
Vaduz (comté) : 73 et s.
Vatican : 131 ets.
Vienne (convention) : 454.
Ville-enclave : 31
Vice-roi : 117 et s.
- Zone contigüe : 213 et 222.
- Zone Economique Exclusive: 214 et
222.
740
TABLE DES MATIÈRES
741
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE Œ……svsesersemenmenentçentenençenensnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnanennnennnnnnnnnannnnnnnnnennannnnnntannnnnnnnnnnntnannnnn 11
TABLE DES ABREVIATIONS …nserersesenmentennmençenannennentsenenenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnennnnnnnnnnnnnnannnnnnnn 13
INTRODUCTION GENERALE L.urersesensenemenmennsenennennentannennennennenennnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnn 19
SECTION 1. La notion de micro-État européen 20
81 La polysémie dE 1a NOTION .…….....…..…..….….….….memnnntnmnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnennnnennennçnannannnnnennennnnnennenannnnn 20
§2 La définition FEtENUE@ …….…..….….……enennnnnntnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnntnnnnnannnnn 24
SECTION 2. Les entités exclues de la catégorie de micro-État européen 27
§1 Les micro-territoires.…….…….…….…
A. Lesterritoires anglo-saxons. A
B. Les PFrOVINCES AULONONMNES......…..……ssssennennennnnnnnnnnnnnnnnnnennennnnennnnannnnnnnnnnnannnennnnnnennnannnnnnn 31
$2 Les Ordres FEligi@UX .….….…..………mnenennennnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnennnennnnnnenennnnennnnenannnnnnennnnnnnann 34
SECTION 3. Les enjeux du statut de micro-Etat européen 37
§1 Les Contraintes iNt@rNES …….………iimmmnnnnmnmnnmnnnnennnnnnnnnnnnennnnnannnnnnennnntannnnntnntnnnnnnnnnenennnnnnnn 37
§2 Les contraintes internatiONAl@S.….…………mmnnnannnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnannnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnn 38
PROLEGOMENES : LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES MICRO-ETATS EUROPEENS ….……vsrsererseneseenemsnnaäntnnnenn 41
TITRE 1 : LES CONSTRUCTIONS SOUS FORME DE PRINCIPAUTÉ ….…….….ccosseeressennensereneanteneenseenransennennarenennenneenseenanne 47
CHAPITRE 1 : LA PRINCIPAUTÉ DE MONACO …..……..rcoccrmecamenrraeneranenrreerermeereonreceneerconeeceneeronerceneerrmeneceneec eee enr 47
SECTION 1. Des origines aux protectorats 48
§1 Aux origines de Monaco (1191-15 24)........…………vmsenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnannnnnnnnnnnnnennnnnnnne 48
A. Lapossession génoise.................... .48
B. LA SEIGNEUTIE fONCIÈTE.….……..….…..…...….…..…10mmnnnnenmnnnnnnnnnnnmennnnnnnnnnannnnnnnnnnnnnnnnannennnnnennnnannnnnn 50
§2 Lestrois protectorats sur Monaco (1524 - 1860)........….…………ssessmenenennennnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnn 52
A. Le Protectorat espagnol... 52
B. Le Protectorat français... 53
I. La protection des intérêts princiers.... .53
II. L’annexion à la République FTANÇAÏSE ……….….…..….....ienmennemnnnnnnnnnnnnnennnnnennnnnnnnnennnnnnn 55
C. Le protectOrat SArQ@......….……nnenennennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnennnnnnn 56
SECTION 2. De l’époque moderne à l’époque contemporaine 57
§1 L’époque moderne de Monaco (1860 - 1918) .…………….….…….……..………remenennnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnmnnnnnenannnnnn 57
A. LE FENOUVEAU ÉCONOMIQUE ….………..……........….…rereenennnnmnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnennennnnennnnnnnnnnnnnn 57
B. Larefonte du systeme constitutionnel...................... .58
§2 L’époque contemporaine de Monaco (1918 - 2012)..... .58
A. La mainmise de l’État français mere 58
B. L'émancipation de là PriNCIPAULÉ ………………….…….….….….……mmenenmnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnennnnnnnnn 61
CHAPITRE 2 : LA PRINCIPAUTÉ DE LIECHTENSTEIN …….…-rovcccrmerceomeceranerconeseeneereonaecenserrmeatceanerrmeaecenearreeeanennmeennr 63
SECTION 1. Des origines à l'autonomie
§1 Auxorigines du Liechtenstein (1696-1815).
A. Les seigneuries de Schellenberg et Vaduz.
B. Lanaissance de là PrinCIPAULTÉ..….….……..……….….…….…nmennemnnnmnnnnnnnnnnnnennennnnnnnnnnnnennennnnnnnnnnnenn 65
§2 L’autonomie du liechtenstein (1815 - 1867).......….………sesssnenenmnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnnn 66
A. La Confédération Germanique……………………… .
B. Larévision du Système JUTiQÎQUE .…………….………….….…..…..……..……emenenttannnnnnnennennnnennnnnennanenennnennnnnnnnnnnnn 69
SECTION 2. De l’indépendance à l’époque moderne 71
§1 L’indépendance du Liechtenstein (1867 — 1924) ..…...…….……..….……ermenennnanennnnnnnnnmnnnnnennnnnennnnnnennen 71
A. La chute de la Confédération Germanique... 71
B. Une indépendance garantie par I’Autriche................ 72
§2 L’époque moderne du Liechtenstein (1924 — ZO12)...........…..……..….……menennennmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennannnn 74
A. Le rapprochement avec la Confédération helVétiqUE …………………..………..….….….….….….mmnennannennnmnnnnnnnmnnn 74
B. La reconnaissance de la Principauté ……………………..…..….….….…
CHAPITRE 3 : LA PRINCIPAUTÉ D'ANDORRE .….….…..rcoccrmeamenreraeneeranenrreenermeereonreceneerconeeceneenonerceneerrmenecenec eee enr
SECTION 1. Des origines à l'obtention des droits sur Andorre 79
§1 Auxorigines d’Andorre (843 - 16OB).......…………msseneennennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnaenennnnnnennnnnannnnnnnen 79
A. L’instabilité POLITIQUE .…….…….……..………….…….…nnnnnnnnnmnnnnnennnnnnnennnnnnennennnnennnnnnennnnnn 80
B. Lestatut des Vallées d’ANdOIT@...…..….……ern 81
82 _ L’inféodation des Vallées d’Andorre (1608 - 1791)... 83
A. La dévolution des droits au Roi de France................. 83
B. L'exercice des droits SUF ANMOTT@ .……...….….…………sernennnnannnnnnnmnnannnanansennnennnnnnnnennnnnnnannnnnn 84
SECTION 2. De l’indépendance relative à l’époque moderne 85
§1 L’indépendance relative d’Andorre (1791 - 1948)......…....…...…..….….……mnennenmnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnn 85
A. Les révolutions française et espagnOlE…..….….…....….…..….….…enmnnmnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnennnn 86
B. Les Crises POlITIQUES …….…….….….………menenenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnÊnnnnnann 87
743
TABLE DES MATIÈRES
82 L’époque moderne d’Andorre (1948 — 2012) .….…..…..….….….….……menemnemnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnannnnnn 89
A. L'absence de reconnaissance internationale …
B. La modernisation du fonctionnement institutionnel.
CONCLUSION DE TITRE ..rvsrsesensemenmenten nesses se sssssssss se sss ess sess sss sas sss ses sess sess ss se sas sss sess sess sss ses sens sas se sas sens sense sananns 95
TITRE 2 : LES CONSTRUCTIONS SOUS FORME DE PAPAUTE ET DE REPUBLIQUE PPS EEE PET 96
CHAPITRE 1 : L'ÉTAT DU VATICAN...….…….rooccomerrrmenreanenrrmeserarenrreereearerconerearerconeeceneenconeecennenconeec annee 96
SECTION 1. Des origines de l’Église à l'émergence du pouvoir papal 97
§1 Aux origines de l’Église (67 — 1054) .….…..……...……ereremnenntenenneenennnnnentirnmntensenennenenntennenneennnnennnnnnmannnannnn 97
A. Les origines de l’Église CHTÉtieNNE …………….….….………ermmmnenmennnennnnenntennennsenennnçnntenensennnnnennennsnnnnnn 97
B. L'indépendance de l’Église catholique …… .. 101
§2 L’émergence du pouvoir Papal (1054 — 1376) .….…..….….….……crrremenennnntnmnnnnmennnnmnnnnnnnnnntnennennançnennenn 103
A. Le pouvoir papal à la tête de l’Église CathOliqU@.........….…….….………ecmmneermnenmnntiannnnntenenneannntennnenennnnns 103
B. Lareconnaissance de la supériorité du spirituel sur le temporel …………….……….…..….….……mmrmnennnnnnnnnn 104
SECTION 2. Del’instabilité pontificale à la reconnaissance du Saint-Siège 105
81 L’instabilité pontificale (1378 — 17O 1) ..…….…..….….….….….…mieemeemmençentenennnennnnnnnnnnnnnnnnnnentnnnençnnnnenn 105
A. Une lutte de pouvoir... . 105
B. Une instabilité religieuse... 107
§2 Lareconnaissance du Vatican (1791 - 2013)... ..108
A. La disparition des États PONtIfICAUX .………….…….….…cemmnenimnnnsentiannnnnntennnenssenennteannenteanenennnnnennnnnns 108
B. Lareconnaissance d’un statut jUriQiQUE.........…..…..…..…sennenetnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnannnnnnnn 109
CHAPITRE 2 : LA RÉPUBLIQ UE DE SAINT-MARIN …….…vcssssorersenssanrsennenensennensassanearsenseneennaneenennenen ensenmensaneana een een aenna nes teams 112
SECTION 1. Des origines à la République de Saint-Marin 112
§1 Auxorigines de Saint-Marin (300 - 160O).......….……………essssenenennenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnn 113
A. Le Mythe fONQALEUT ……….…………eenenennennennennanensnnnnnennensnnannenannnnnennnnnannnennanennnnnnnnennnnnnn 113
B. Une reconnaissance acquise par l@S ATIMES …….….……..…snennennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnanennnnnnn 114
§2 La construction de la République de Saint-Marin (1556 - 1739) W117
A. L’élaboration d’une République pacifique... …117
B. Une indépendance OffiCiell@ ….………………..………..…......…....….…mmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 118
SECTION 2. De l’émancipation à l’époque moderne de Saint-Marin 118
§1 L’émancipation de Saint-Marin (1739 - 1880) 118
A. Latentative d’AnnexiON...….…..………mnnnnennnennnnnn … 119
B. Une République épargnée par les conflits EUFOPÉENS........….....…...…...….…smmmnennannennnnenmnnnnnnnnnnn 119
82 L’époque moderne de Saint-Marin (1880 — 2013) …...……..…….….….……rereenenmeantençnnennennnnennennnnnnnnnnnansnn 121
A. La modernisation institutionnelle... 122
B. La reconnaissance des organisation internationales. …123
CONCLUSION DE TITRE... sess sess sess se ssa sass sas sss sas se snes sess sas ses sess ssss sess sesasns ses sens sas se sans 126
CONCLUSION DE PARTIE Œ…………vserersesenmentennmentennennennanenenensençennnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnntnn 127
PREMIERE PARTIE : LA SOUVERAINETE INTERNE DES MICRO-ETATS EUROPEENS …m…rsrsesemenmnesnnnnnnnnnnnns 129
TITRE 1 : LES COMPOSANTES DE LA SOUVERAINETÉ INTERNE ….…….-ocosserresssrecensenneenseenransenrennerenenneneeensreneannnnen 135
CHAPITRE 1 ! Un t@rritOiF@ EXiQU ……..…..….….irsimrmmmemmnmnnnmnnnnnnnnnnmnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnennannnntnannnnne 136
SECTION 1. Leterritoire terrestre 136
81 Le régime des frontières tErTEStTES …………….…..….….….immnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennn 136
A. Les frontières coutumières.…… 136
B. Les frontières conventionnelles. … 139
82 Le régime du territoire LErTEStTE.……...……...…..….…...….….…mmnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 141
A. Les territoires SOUS FÉgiME UNIQUE ……………..…….…....….….….enmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnannnnen 141
B. Le territoire sous régime diffé rEnCiÉ .…….……………….….….….…....….…mmnnannnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnn 142
SECTION 2. Leterritoire maritime de Monaco 145
$1 Les frontières MATItÎMES .……….………emennnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnntnnnnnnnnnannnnnnnnnnnnn 146
82 LES FÉgiMES MAFITIMES.....…..….…..…...….….……mmmenennnnnnnnmnnnmnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnentnnennennnnn 148
SECTION 3. Le territoire aérien 150
§1 Les espaces aériens sous réglementation internationale... 150
A. Les espaces aériens NON FÉglEMENtÉS..……..……..….…....0iennnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnennnnenn 151
B. L'espace aérien FÉglEMENtÉ..…....…..………..….….……memnnnennnnannnnnnnnmnnnnnnnnnençnennnnanennnnnnnnnnnnnn 151
82 Les espaces aériens sous réglementation étrangère … i”
A. Le régime suisso-liechtenst@inOÏS.….………….…….…...….….….iemnnnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 152
B. Le régime frANCO-MONÉGASQUE..................….…rmnnnnnnmnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnannnnnnnennnennnnnn 153
CHAPITRE 2 : Une fAibl@€ CÉMOGTAPNIE ………..…....raormorsrmessanmenmnnnennnnenmnnnnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 156
SECTION 1. Une population nationale minoritaire 156
$1 LA NAtiONMALitÉ.........…..…………uemememnenenannnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnntannnnnnnnnnçnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 157
A. La nationalité d’OFIGÎN@.…...…..……...….….….….……mnennnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnenennnnnnnnnnenn 157
B. Lanationalité Par ACQUISITION .……….……..………..…...….….….mmnmnennnnnnnmnnennnnnnnnnnnnnnannnnennnnnnnennnnennn 160
744
TABLE DES MATIÈRES
§2 Les « nationalités professionnellES 5 ……...…….......….…..….…mnnmennnnnnnnnnnennnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 161
A. Les nationalités liées à la fonction ou à un titre … …
B. Le cas particulier de la citoyenneté du VatiCAD..……..….…..…..….….…...…mnenemnnnnnmnnenmnnanennnnnnmnnnnnnnnenn 164
SECTION 2. Une population étrangère dominante 166
81 Le régime des résidEnts ÉCTANÇETS.…...…….….…...….……rmmnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnennnnnann 167
A. Lesautorisations de séjour.………… …
B. Lesautorisations d@ FÉSICQENCE ……….……...……..…....….…mmnennnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnannnennanennnnnnnnnnnnnn 169
82 Le régime des résidents étrangers à statut SPECIAL... sss ssn 170
A. Les résidents SOCIAUX....….…..…..….….……mmmnnnnnnnn 170
B. Les résidents économiques et financiers.
CHAPITRE 3 : Une autorité politique @ff@CLIV@....……..…..…..rsrsismimemmmnnnnnnnnmnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 1 74
SECTION 1. Les régimes politiques 174
81 Les régimes MONAFChIQUES..….…...…....…....….….…renenmnnnmnnnmnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnannnnntnennennnnnaennnn 175
A. Les monarchies constitutionnelles....
B. La monarchie pontificale...
82 Le régime répuUDliCAÏN …………..……….….….….….……mmennnnanençannennennennnennnennnnnnnennnnnnnnnennnnnnnnennnnnennennn 185
SECTION 2. Les collectivités locales 187
§1 La NatUre jUFIQIQUE …………….….….……eenenennenennennnnennnnnnnnnnnnnnennnnnnÊannennnnnnnntnnnnnennnantnaennnnnnnn 187
A. Le régime... …
B. L'OFGANISATION COMMUNAÎE......….……………enennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannannannennnnnennnnnannnnnn 191
82 LES COMPÉLENCES..….…..………..…..….……mnmnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennennnnennennnnennnannnnnennn 193
A. Les compétences propres …… 193
B. Les compétences partagées … ..198
CONCLUSION DE TITRE ..……vsrseserensennnentienmenenneneme annee nnemenes .201
TITRE 2 : L'ORGANISATION CONSTITUTIONNELLE L………vvsoserersranensnseneanannenerananeneanaen nana eeenene me nana ne nan en eee eee nana men e eme 202
CHAPITRE 1 : Les INStIUtIONS POIItIQUES ………..….…..…+1.riersenmernmmmnnmmnnmnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnns 202
SECTION 1. L’exécutif 203
81 Le chef d@ l'ÉCAt...…….……….……………rerrerrenmemnmnmnnenmnnnenmnnennenenenenen enennnnnnnnnennennennnnnnnnnnnnnnn 203
A. Le mandat. 203
B. Lafonction ………. 210
§2 Le Gouvernement W212
A. Le MAIAAL is EERE REE 212
B. L@ fONCtIONNEMENt .…….….…..………erenmennnnennnntnansennneannentnnnnennnennnnnnnnennennnenentnannnnntnnnnÜnennnnnnnnn 215
SECTION 2. Le parlement 219
§1 Le parlement représentant dU peuUPpl@.…..…….…..…..…..….....…..………menmnnennnnnnnennennnnnnnnnnnnnnnenannanannennn 219
A. L'organisation...
B. Les attributions...
§2 L’exception vaticane..
A. La composition ……
B. Les compétences ……
SECTION 3. Les institutions juridictionnelles 230
§1 Lesjuridictions constitutionnelles........... i —————— 230
A. LA COMPOSITION …….………………sessenenennennnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnänennnnnnnnnnnannnnçnannnennnnnnnanünn 230
B. LES COMPÉLENCES ………….…..…..….….….…minnennnnnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnntnennnnnnennnnnnnn 233
IL Les compétences spécialisées …………………….
II. Les compétences constitutionnelles.…
§2 L'organisation des cours et tribunaux... .
A. Les juridictions de Première iNStANCE .……………....….….…....…mmennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnennnnnnnnn 242
B. Les juridictions d’APPEl......….….….…meenmnenennnnnnnnnnnnnnnnnnennnennnnennnnnnnnnnnenennnnennnnennnnnnnnn 244
C. Les juridictions d@ CASSALION …………….………senenenenennnnnnnnnnnnnnnnnennnennnnnnnnçannnnnnennçannannnnnnnnnnnnnnn 245
SECTION 4. Les organes consultatifs 246
CHAPITRE 2 : L’exercice du POUVOIT POTItIQUE ……………......…rssrerssmmmnnmnemnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnns 248
SECTION 1. La répartition des pouvoirs 248
81 L'exercice dU POUVOIT EXÉCULIÉ ……….……….…….....….….-eemenennnnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnannnntnennennennnnn 248
A. L'exercice par le Chef de l’État… 249
B. L'exercice par le gouvernement. «255
82 L’exercice du pouvoir législatif …… 258
A. L'initiative de la loi par l’exécutif...
B. L'initiative dela loi par le peuple...
§3 L’exercice du pouvoir judiciaire............... … 264
A. L'exercice par les Cours et triDUNAUX ……….….…..…semeennennentçennntnnennnnnnnnnnnnnnnaennannnnennnnnnnannnnnnn 264
B. L'exercice par le Chef de l’ÉCAt..……….…..……….….……….…rcerrmeniomenteonnnsenentionnnteanennssmnenteenenennenennenennnnnnnnnnn 267
745
TABLE DES MATIÈRES
SECTION 2. L'organisation des contre-pouvoirs 269
§1 La dissolution dU parlEment….….…….…..….……ennenennnnnnnnnnsnnnnnnnnnnnnnanennenennnnnnnnnnnnantnnennnnnnnen
A. La dissolution par le Chef de l’Etat… …
B. La dissolution par le GOUVEFNEMENt …………….….….…..…seenennennnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnançannannnnnenannannnnnnn
82 Laresponsabilité d€ l’EXÉCULIÉ..…...….….…….….…...….….…emnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnntnennnnnnnnn 272
A. L'irresponsabilité du Chef de l’État… ….
B. Laresponsabilité dU gOUVEINEMENt..….…....…..…..…..…..…..…0…rmnennnnnnnnnnnnnnnnennnennnnnnnnmnnnnnnnnnn 273
83 L’indépendance des jUTIMICtIONS ……...…….…..……...…..…….….mnennnnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnenennnnn 275
A. Les garanties...
B. Lerecrutement…
CONCLUSION DE TITRE... sess sess sess se ssa sass sas sss sas se snes sess sas ses sess ssss sess sesasns ses sens sas se sans 280
CONCLUSION DE PARTIE Œ…………vserersesenmentennmentennennennanenenensençennnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnntnn 281
DEUXIEME PARTIE : LA SOUVERAINETE INTERNATIONALE DES MICRO-ETATS EUROPEENS …………vsvrrsesesensenns 283
TITRE 1 : LES COMPOSANTES DE LA SOUVERAINETÉ INTERNATIONALE .……….…ccosrercesseencensennensereneeneaneenseenrannennen 289
CHAPITRE 1 : La personnalité jUTiAÎQUE INtEINALIONAÏC …….……....…ssisrsimemenennenmnnnmnmnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 289
SECTION 1. Une autonomie limitée
§1 Desaccords économiques indispensaDIlEsS ………………..…..….….…..……mmnennnnnnnmnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnn
A. Une souveraineté douanière...
B. Une souveraineté postale........... -
C. Une SOUVETAINETE MONÉLAÎTE ……….………..…..….….…rmnmennnmnnnmnnnnnnnmnnnnnnnnnnannnnennnnennnnnnnnn 299
§2 Des accords administratifs NÉCESSAÎTES.......……emnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 306
A. Des rapports d’amitié…………………………………. 306
B. Une coopération administrative.
SECTION 2. Une indépendance relative
§1 Une indépendance CONAÎtIiONNÉE .……………….…..…….….…..….….…mmnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnn
A. Une indépendance reconnue …
B. Une indépendance spécifique.
§2 Une exigence d@€ NEULFAÏILÉ ……………………...….….….….…mmenennnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnennnnannnnennnnennannn 316
A. La neutralité even diQUÉE …...……..……….....…..…..….….…mmnenmnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnennnnnnnnnnnenannnnenn 316
B. Laneutralité imposée …………….…….……mmmmnnnnnnnnnnn … 317
CHAPITRE 2 : Une capacité juridique internatiONAÏ@ VEStr@iNb@ ….….….…….….…ssmmmmnmmnennnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnns 319
SECTION 1. Une capacité internationale réduite 319
$1 L'établissement d@S tTAÏtÉS...…..….….……mnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnanannnennnnnn 319
§2 Le droit d’ester en JUStiC@……...…..….….………mennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnennnnnnennnnnnnnnntnnnnnnnnn 321
A. Le statut de partie à la Cour Internationale de Justice
B. Le Vatican et la Cour Internationale de Justice. ..............
SECTION 2. Des relations diplomatiques contraintes
81 Le droit d€ lÉGAtION ………………….…….….….….….…mmmnnnmnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnennnnnnennennnennnnnnentnnnnnnennannn 324
A. Leslimites matérielles... 324
B. Leslimites juridiques... … 327
82 La déclaration d@ QUETTE......….....…..…..….….….….renenmmenmnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnennnnennnenannnnnnnn 329
A. Un principe thÉOTIQUE.....…..……..….…...….….…mmnennnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnanennnnnnnennnennennannnnen 329
B. Une impossibilité matérielle … 330
CONCLUSION DE TITRE... sess sess sess se ssa sass sas sss sas se snes sess sas ses sess ssss sess sesasns ses sens sas se sans 337
TITRE 2 : LA RECONNAISSANCE INTERNATIONALE ……usvsesensenennentennennen=en nn nn=nneneneennnnneneneenenannene ne nnenena eee annee nn eme na 338
CHAPITRE 1 : Les micro-Etats dans 1a CONSÉTUCtION EUVOPÉENNE.....…….…creeermnnncaannnmnnnçnansennnnnnennnennnnnnn 338
SECTION 1. L'entrée au Conseil de l’Europe 339
81 Un caractère ÉtatiqUE FECONDU.......….…..…..….….…..enmnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnennnnnnnnnannn 339
A. Un certificat d’ÉCATICITÉ …….…….……..……….….….…mmnennnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnn 339
B. Une consolidation étatique. 342
§2 Une indépendance renforcée …… . 352
A. Des réformes conventionnelles... … 352
B. Des réformes CONStItUtIONNEÏLES...…..………..…......….....….miremenennnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnennn 358
SECTION 2. Les micro-États et l’Union Européenne 362
$1 Le MAICNÉ INtÉTIEUT .….…..…..…………ureemennenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnntnnnnannnnnannnnnnannennnnntnnannnnnennn 362
A. Des régimes partiCUIÎETS .……….……..……….….…..………nennennnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnennennnannnnnnnnn 363
B. Un statut SPÉCITIQUE..........……....…..……..…….…mmmnennnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnennnnannnennnnennnnnnnnnnnn 366
§2 Des accords spécifiques.... .371
A. En matière commerciale... «371
B. En matière d@€ CIFCULATION....……..……..…….….….…..…meenenmmennnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnentçanennnnanennnnnnnnnnannnn 374
746
TABLE DES MATIÈRES
CHAPITRE 2 : L'admission aux NAtiONS Uni@S.…..….…..…rremsseneneennenennnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnann 380
SECTION 1. Une admission controversée 381
§1 Undifficile respect des exigences de l'ONU ..…….………….……mssmenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnannnnnaennn 381
A. Les CONtraintes fINANCIÈTES..….….….….……rmnnennnnnnennnmennennnnnnnnannnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnennnnnnnn 381
B. L'exiguïté CErTItOTIALE…....…..….…..….….….……mmnennnnenmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnennnnnnnnn 383
§2 Des aménagements statutaires . 384
A. Un statut négatif... … 384
B. Une modification de la Charte..........o issn 385
SECTION 2. Une admission tardive 388
§1 L’admission des micro-États aux Nations Uni@s.….….….……………………………mmmmnnnnnnennnnnnnnnnnnmnnnmnnnnns 388
82 L’exclusion du Saint-Siège... .
CONCLUSION DE TITRE... sess sess sess se ssa sass sas sss sas se snes sess sas ses sess ssss sess sesasns ses sens sas se sans 395
CONCLUSION DE PARTIE Œ…………vserersesenmentennmentennennennanenenensençennnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnntnn 396
TROISIEME PARTIE : LE REGIME FISCAL ET SOCIETAIRE DES MICRO-ETATS EUROPEENS ……sorsesemenmencensannens 397
TITRE 1 : UNE LÉGISLATION PROPICE À L’ÉVASION FISCALE .………+.ocssseeecessennenserncensenneensrenransenrennerenenneneeensrennannnnen 403
CHAPITRE 1 : Un droit des sociétés et un droit fiSCAIl QUtFQCLIfS ……...…......rrssssermsssmnmmennmenmnentnenmenennnnnnnnnns 403
SECTION 1. Une législation fiscale avantageuse 404
§1 L’imposition des personnes phYSIQUES ………….….………senennenennnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnennnçnnnnnnnnnnn 404
A. L’impôt sur le revenu... .404
IL Une quasi-absence d'imposition … … 404
II. Une faible imposition... … 407
B. L'IMPpÔt SUR lA OT TUN@.....……..….….……..….….……meeemnenmenenmnennnennnennnnnennnsnnnnnennnennnennnnnennennnenennnn 410
§2 L'imposition des Personnes MOFALES.........….………nenensannnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnennnnnnennannn 412
SECTION 2. Un droit des sociétés avantageux 417
§1 Des structures juridiques de domiciliation (sociétés offshOres) ……………………….….….……mmmnnnnnnnnnmnnnn 417
A. L'intérêt des sociétés OffSNOTES .………………mnnnnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnantnnnentnennnnnnnnn 417
B. L’établissement de SA et SARL dans les micro-États. … 418
§2 Des mécanismes juridiques avantageux ……………….……….………s … 423
A. Les TFUSÉS...u.uunucnenenmennnnnnnnnnnnnnnnen … 423
B. Les FONCQALIONS....…...….….………smenenmennnnnntnennnnanennnnnnnnennnnnnnnnnnannnennannnnennçanaenennnnnnennannnnnnnnnnnn 430
C. L’Anstalt (lÉtADIisSement)....…..….………cnermmnenemeninnnnntennennneenentennennçennenntennnnnmnnnentenmennnnnnnennnnnnnnnnn 436
CHAPITRE 2 : La législation sur le SECF@t DONCAÎTE …….….….….-..rsssramemenenççennenmnnnnmnnnnnnnnnnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnns 439
SECTION 1. Unelégislation spécifique sur le secret bancaire 439
§1 Une culture ancienne du secret DANCAÎT@.…..….…….…uimnmenmmmnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnntnnnnnnnnnnennnÊnnnnnnnnn 439
A. Les dispositions relatives au secret DANCAÎT@ ……….….…….……memnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnannnnannn 440
B. Les dispositions relatives au secret professionnel... 443
§2 Labanque du Vatican... .
A. L'originalité de l'Institut pour les Œuvres de ReligiON …………….……..…….….….….….rmmenenntennennnnnnnnnnnn 446
B. Uneapplication stricte du secret DANCAÎL@ ……...…..……ssnnnnnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnnnnnnn 448
SECTION 2. La fin de la législation sur le secret bancaire
§1 La disparition progressive du secret bancaire sous la pression internationale...
A. L’application de l'article 26 du modele de convention type OCDE ................... -
B. Les sanctions enviSagées Par POCDE ........... issn sss sss sssssssssssssssse asses ssssessssssss assesses sssssssseses
§2 L’assouplissement progressif du secret bancaire par les micro-ÉtAtS.....….…...……….…eeemmnennnnennnnne 454
A. La déclaration d’ANdOITE .….….….……merennnnnnnnnnnnmnennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 0
B. La convention multinationale d’échange de renseignements signée en 2013... 456
CONCLUSION DE TITRE... sess sess sess se ssa sass sas sss sas se snes sess sas ses sess ssss sess sesasns ses sens sas se sans 461
TITRE 2 : UNE OBLIGATION DE TRANSPARENC CE... sss sss sss sess sssssss sess ssssssssessns 462
CHAPITRE 1: La transparence imposée par les organisations internationales... 462
SECTION 1. Une coopération imposée par I’OCDE 463
81 La liste noire des juridictions NON-COOPÉTALIVES ………….……..…....….…...mnnmenennnnnnnnnnnnnennnnnnnnnnnn 463
A. Les critères d'identification des paradis fiSCAUX ….…………...….…emnennnnnnnnnnnn …
B. L'application des critères à la liste noire des juridictions non-coopératives.….….…..….….…..….….…mmmn 467
§2 Les engagements des MiCFrO-ÉCAS .…………….….eemmnennemennmenteanennennnennnnçnnnnnennnennennennnnçenennnnnnnennn 468
A. Les conventions d’échange de renseignements fiscaux. …
B. L'examen par l@S PAÏTS .….…………sisemnçennsnnnnnnnnnnnnnnennnsnnnenennannnnenennnnnçnnnnnennnnnaennnnanennnnnnannn
SECTION 2. Une transparence imposée par l’Europe
§1 La surveillance du Conseil de l’Europe sur les engagements fiscaux monégasques.……….……..….….….…1……s 473
§2 _ Lataxation des revenus de l’épargne soumise aux règles de l’Union Européenne ……………..…….…....…….+..….… 474
A. L'application de la directive ÉpATGne….……...…..…..….….….……renmnennnnnnnnnnmnnnn …
B. L'application prochaine de la directive Épargne rÉVISÉE ………….….…..…....….…mmmnennnnnnnmnnnnnnnnnnnnn 477
747
TABLE DES MATIÈRES
CHAPITRE 2 : Une transparence imposée paT lO FNONCE….....…....icrmsimmemennnnnnnnmnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 479
SECTION 1. La signature d'accords d’échange d’informations fiscales 479
81 L’accord franco-monégasque du 18 mai 1963 .………….……..….….…rmmnnnnenmnnnnnnmennnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 479
A. Un accord adapté aux relations franco-monégasques................... 479
B. Une coopération nécessaire au contrôle des résidents français.
§2 Les conventions de type OCDE...
A. L’absence des micro-Etats sur la liste francaise des Etats non-coopératifs
B. Une coopération administrative liée aux standards de I'OCDE.............
SECTION 2. La signature d’accords visant a mettre fin a la double imposition... ..487
§1 La quasi absence de conventions... .. 487
§2 La convention frANCO-ANCOFANNE …………iiimennnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnennnnntannnnnnnttnnnannnnn 489
A. Une coopération administrative ODligatOÎT® .………….……..…..….….…mnennnmnnnmnnnnmnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn 489
B. Les clauses Anti-aDUS …………….….….……emennnmennennnnnnnennennnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnennannnennnnnannennnannnnnenannnn 491
CONCLUSION DE TITRE ….…….……scssersenesenmenmenmentmerseesaenaenseneane se nrenme ere nent eee a en esse se sans sms sass snessss sas sassse sas snes sms sas ssn esnsnsnssnsssnssnsnens 495
CONCLUSION DE PARTIE... cece snes ses sss sse esses senses sass sess se sens sas sss esses sense sss sans sms sass snes asses sass esse sss sane sas ssnssnsnsnssnsssnssesnens 496
CONCLUSION GENERALE ........c cece snes ses sns esses esses ses sass sess se sens sas sss esses sess ss sans sms sass smessss sas ssss esse sss sane sas ssnssnsnsnssnsssnssesnens 497
153 053 À COL 6] LV2N 4 © | | DER PE PET 501
TABLE DE JURISPRUDENCE …vsvssssonsensenseneenenen sense ssesansansen enaeneeneraene eme ne nam anne nes na ne sea e en se tante se SEEN SE NES SESS EEE ssssssssssnss 557
TABLE DE LEGISLATION ….……sersenesmasenmenmenmennensensaensenseneane se re nme eee anne ea en sen se nre ere ere eee rene ea E EEE EEE snssasnsnssnsssnssesnes 563
V4 4 00 29, € DEP PP PTE 585
INDEX ANALYTIQUE ………nvovssssnsensensensentenemenn sense ssnsansenesaeeeneene rene nes ae sans an en era tetes ere rE SEE rE SE SE SNS SE NES ESSENCE 733
TABLE DES MATIERES ®…….…crsecsecrsensenmanesenmenseereeraeesee men es sass se ses se ssn s sas sansa en se se sae sans snes ne same saen ses sass sn esse enn s sms sasssnssasnsnssnsssnssnsnens 741
748
Résumé :
Les micro-Etats européens
« Si les Vallées d’Andorre jouissent de certains privilèges et franchises et ont une organisation judiciaire
distincte de celle de la France, elles ne constituent ni un État, ni une personne de droit international ». La
lecture de cet arrêt rendu par la Cour de Cassation le 6 janvier 1971 laisse entrevoir les difficultés rencontrées
par les micro-États dans l’affirmation de leur souveraineté. De par son histoire, l’Europe est considérée comme
le plus vieux continent du monde. Dessinée au fil des siècles, mêlant guerres et alliances monarchiques, elle
réunit des peuples millénaires qui disposent non seulement d’un héritage commun, mais aussi de multiples
différences culturelles. Morcelée pendant plusieurs siècles en diverses seigneuries et autres entités à caractère
étatique, elle est à la fin du XIX° siècle le théâtre d’une véritable refonte des États qui la composent. Nombreux
furent les vestiges de l’époque féodale qui disparurent, absorbés dans de grands ensembles à l’origine des grands
États européens. L'État, en droit international, est une personne souveraine, ce qui le singularise des autres sujets
de droit international. De surcroît, il bénéficie d’une part d’une souveraineté interne qui fait de lui l’autorité
suprême sur son territoire et, d'autre part d’une souveraineté internationale qui ne le subordonne à aucune
autorité dotée à son égard d’une puissance légale. Cette souveraineté lui confère une personnalité juridique
internationale lui permettant d’être reconnue comme un sujet de droit en soi, distinct de ses habitants et d’une
capacité juridique internationale qui lui concède le droit de signer des traités internationaux. De facto, un micro-
État dispose des mêmes caractéristiques qu’un État mais s’identifie comme tel par l’exiguïté de son territoire et
la faiblesse de sa population. Plusieurs auteurs s’essayèrent dans l’élaboration d’une définition précise mais
échouèrent tant les critères démographiques et géographiques s ‘apprécient différemment. Pour cette présente
étude seront pris comme critères, les États européens de moins de 500 km” avec une population de moins de
100.000 habitants. La question qui se pose dès lors, laquelle n'a jamais fait l'objet d'une thèse de doctorat sur ce
sujet, est celle de savoir : « Les micro-États, des micro-États souverains ? » Les garanties constitutionnelles et
institutionnelles développées sur les scènes nationales et internationales par les micro-États sont-elles suffisantes
pour assurer leur souveraineté, leur indépendance et leur intégrité ? » Ce faisant, dans quelle mesure les micro-
États européens sont-ils parvenus à résister à une évolution historique européenne alors que de grosses entités
étatiques disparaissaient ? Si la protection des grands États est aujourd’hui indispensable pour assurer leur
construction, les micro-Ftats doivent veiller à défendre la plénitude de leur souveraineté. Des accords
internationaux et le concours d’organisations internationales leur permettent d’affirmer leur existence dans un
monde en pleine internationalisation et de renforcer leur souveraineté afin de pallier l’insuffisance d’une
reconnaissance par les autres Etats.
Mots-clés : Micro-Etat, souveraineté, reconnaissance, Furope, ONU, fiscalité, secret bancaire OCDE.
Abstract :
The european micro-states
« If the Valleys of Andorre enjoy certain privileges, franchises and a judicial system different from that of
France, they are neither a state nor a person of international law ». The reading of this decision by Cour de
Cassation, January 6th, 1971, shows the many challenges faced by micro-states in claiming their sovereignty and
their legal status. Europe is considered to be the oldest continent in the world because of its history. Designed
over the centuries, after wars and monarchical alliances, it gathers many people who have both a common
heritage and many cultural differences. Fragmented during many centuries into various estates and other entities
with official status. At the end of the nineteenth century, Europe was modified. The estates of feudal period
disappered and gave birth to large groups which became the states today. The State in international law has a
sovereign status, that makes it different from the other public international entities. Moreover, the states has an
internal sovereignty that makes it be the autority over its territory and an international soverignty that
subordinates any authority from other states. The sovereignty confers legal personality that allows it to be
recognized as a matter of right in itself, separate from the people who compose it and benefiting from
international legal capacity and heritage. The micro-state has the same characteristics as a state but it has a small
territory and low population. There were many writers who tried to give a precise definition of micro-states but
they failed because of the different number of the populations and the different areas. For this research work, we
will take into account the European states which have less than 500 km” with a population under 100.000. The
question which has never been the matter of doctoral thesis is that : « micro-states, micro-sovereign states ? Are
constitutional and institutional garantees developed on national and international stages by micro-states
sufficient to ensure their sovereignty, independence and integrity ? How do the european micro-states resist to
the european historical developement which led the large states entities to disappear ? » If the protection of large
states was necessary for their construction, micro-states had to defend their full sovereignty. In order to assert
their existence in a world of globalization, they are guaranteed a sovereignty reinforced by the constitutionalism
which is not recognized by the other states. But this was compensated by international agreements and
international organisations.
Keywords : Micro-state, sovereignty, recognition, Furope, UN, tax system, bancing secrecy, OECD.